El uso del emblema de la cruz roja o de la media luna roja: casos especiales

01-09-1989 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Antoine Bouvier

  INTRODUCCIÓN  

Coetáneo del Convenio de 1864 -del que constituye una de las innovaciones más notables- el emblema de la cruz roja no ha dejado de suscitar, desde entonces, discusiones, debates, incluso controversias en cuanto a su naturaleza, sus objetivos y sus destinatarios, así como con respecto a las condiciones que debe reunir su uso.

El emblema de la cruz roja, como el de la media luna roja, adquirió rápidamente un cometido crucial en la aplicación y en la práctica de las normas del derecho internacional humanitario (DIH). Actualmente, se puede afirmar que paredes enteras del edificio constituido por el derecho de los conflictos armados estriban en el respeto del emblema y en las condiciones de utilización de éste.

«Víctima» de su éxito, el emblema, que había sido creado sólo como signo distintivo de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas y de sus tropas auxiliares, vio ampliarse considerablemente, en el transcurso de los años, el círculo de sus usuarios.

Podríamos calificar de diversas maneras esta inexorable ampliación del círculo de utilizadores del emblema de la cruz roja: de manera negativa, si pensarnos en los innumerables abusos del emblema que tienen lugar tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, y que, a menudo, son la consecuencia de cierta dilución en la mente del público del objetivo fundamental fijado mediante el emblema; de manera muy positiva si, por ejemplo, tomamos como punto de referencia el gran número de víctimas que han podido ser salvadas por personas que debían su estatuto protegido sólo a las modificaciones efectuadas -en materia de emblema- en las versiones sucesivas de los Convenios o de sus Protocolos adicionales.

Tanto el constante cambio de la comunidad internacional como el de las relaciones de fuerza que la rigen comportan la también variación de los conflictos armados y de los enfrentamientos en general.

Por consiguiente, también hay que adaptar el derecho humanitario, habida cuenta de su objetivo fundamental -la protección del elemento más débil de la sociedad internacional, el individuo. De hecho, no se puede permitir que el derecho de los conflictos armados, y tal vez de manera más terminante que con respecto a cualquier otra rama del derecho internacional, vaya, según la frase acuñada, «con una guerra de retraso».

En las siguientes páginas, hallaremos la respuesta a tres delicadas cuestiones, planteadas recientemente por lo que atañe al uso del emblema:

a) La utilización del emblema a título protector, en período de conflicto armado, por Sociedades Nacionales, sin el asenso expreso de Autoridades que ya no están en condiciones de asumir sus responsabilidades (marco convencional).

b) La utilización del emblema en período de disturbios interiores y de tensiones internas (marco extraconvencional).

c) La utilización del emblema por organismos que no forman parte del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

En las actuales normas del derecho internacional humanitario no se dan respuestas claras a estas cuestiones. Por consiguiente, sólo mediante la interpretación de las normas jurídicas se pueden encontrar soluciones. Para comprender lo expuesto, consideramos que es necesario enunciar someramente algunas de las normas fundamentales relativas al emblema y, en particular, al uso de éste por las Sociedades Nacionales.

Sin prejuzgar las soluciones que puedan encontrarse, nos parece n ecesario recordar previamente que se puede impulsar una ampliación del uso del emblema sólo después de haber examinado atentamente dos elementos antagonistas: por una parte, el riesgo de abusos que plantea dicha ampliación y, por otra, los beneficios directos que de la misma pueden esperar obtener las víctimas [1 ] .

En nuestro examen, debemos tener muy en cuenta otro problema: el de la eficacia. En efecto, es muy probable que -ante dichos problemas y la diversidad de los directivos nacionales- toda tentativa de «legislar» resulte intempestiva (si no contraproducente) y que sean preferibles enfoques pragmáticos.

Pero no por ello resulta menos claro que estos problemas son actualmente motivo de preocupación para las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como para algunos organismos sanitarios ajenos a la Cruz Roja y que se deben encontrar respuestas al respecto.

  I. EL EMBLEMA: MARCO GENERAL, ESTADO DEL DERECHO APLICABLE  

Antes de abordar la cuestión de una posible ampliación del uso del emblema a situaciones no cubiertas por las normas del derecho vigente en la actualidad, sería necesario evocar algunos de los aspectos más importantes de estas normas.

Ante todo, conviene recordar que el emblema es, en primer lugar, un medio para alcanzar un objetivo fundamental: aliviar los sufrimientos de los heridos, de los enfermos y de los náufragos o, más en general, de todos los individuos víctimas de conflictos armados.

Para ello, protege a las personas encargadas de socorrer a las víctimas, los bienes asignados con tal finalidad, así como los hospitales y las unidades sanitarias donde estén las víctimas o donde se preste asistencia médica.

Aunque no hace falta examinar detalladamente las normas jurídicas relativas al emblema, cabe recordar que, en lo esencial, figuran en los Convenios de 1949, en los Protocolos adicionales de 1977, en ciertas Resoluciones aprobadas en las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja, así como en el Reglamento para el uso del emblema de la cruz roja o de la media luna roja por las Sociedades Nacionales [2 ] .

Además estas normas han sido objeto de numerosos estudios y de explicativos y detallados comentarios [3 ] . Resulta claro el objetivo de estas normas -a menudo muy detalladas- relativas al uso del emblema pues, determinando de la manera más precisa posible las condiciones de utilización del emblema así como el círculo de sus utilizadores o titulares, se ha querido conferir al emblema el más amplio posible poder de protección, así como limitar al máximo las posibilidades de su utilización abusiva.

Como más arriba se dice, debe examinarse atentamente el posible riesgo de abuso, cada vez que se piense en ampliar el círculo de titulares del emblema. En realidad, el emblema como tal nada protege; sólo el escrupuloso respeto de las normas que rigen su uso permite que desempeñe la función que se le asigna en los Convenios. A partir del momento en que el emblema es utilizado en un marco no estrictamente delimitado (sobre todo cuando no hay mecanismos de control de este uso o cuando son deficientes), es probable -si no seguro- que haya abusos. Ahora bien, y la experiencia lo demuestra sobradamente, los abusos incluso aislados y circunscritos a un solo aspecto conducen inexorablemente a una disminución general de la autoridad del emblema y, por consiguiente, de la protección debida a quienes tienen derecho.

     

  Estado del derecho aplicable  

En el artículo 44 del I Convenio de 1949, se prevén dos usos diferentes del emblema de la cruz roja o de la media luna roja sobre fondo blanco [4 ] .

a) Se considera que el uso del emblema es a titulo protector cuando éste es la manifestación visible de la protección estipulada en los Convenios y debida a personas o a bienes (servicio sanitario de las fuerzas armadas, personal de sociedades de socorro reconocidas que funcionan como auxiliares de dicho servicio, vehículos y material sanitarios, ambulancias, etc.). Utilizado a este titulo, el emblema deberá ser de las mayores dimensiones posibles y no tener mención alguna, a fin de garantizar su visibilidad y, por lo tanto, garantizar la máxima protección. Para limitar al máximo el riesgo de abusos, el emblema sólo puede ser utilizado, a título protector, con las siguientes condiciones:

  • los usuarios deben estar autorizados por el Estado:

  • deben estar sometidos al control del Estado (el que es garante del uso adecuado del emblema y considerado responsable de sus abusos);

  • el emblema sólo puede ser utilizado para actividades sanitarias.  

b) Se utiliza el emblema a título indicativo cuando sirve para mostrar que una persona o una cosa está relacionada con la Institución de la Cruz Roja, pero sin que por ello se pueda, o se pretenda ponerlo bajo la protección del Convenio. Sólo pued e ser utilizado entonces si se reúnen las siguientes condiciones:

  • que este uso se avenga con la legislación nacional;

  • que sólo cubra actividades de conformidad con los principios de la Cruz Roja.

  II. CASOS ESPECIALES DEL USO DEL EMBLEMA POR LAS SOCIEDADES NACIONALES DE LA CRUZ ROJA Y DE LA MEDIA LUNA ROJA  

El derecho de las Sociedades Nacionales al uso del emblema varia considerablemente en tiempo de paz y en período de conflicto armado.

     

  En tiempo de paz  

La Sociedad Nacional utiliza el emblema en tiempo de paz a título indicativo (y con las condiciones arriba mencionadas). En el articulo 44 del I Convenio, la principal base legal en la materia, no se da indicación alguna en cuanto al tamaño ni a las dimensiones del emblema «indicativo», pero se puntualiza que, en el caso que las actividades desplegadas en tiempo de paz prosigan en tiempo de guerra, «las condiciones del empleo del emblema deberán ser tales que éste no pueda considerarse como tendente a conferir la protección del Convenio (ndr: «uso protector»); el emblema habrá de tener dimensiones relativamente pequeñas, y no podrá ponerse en brazales o en techumbres. A fin de evitar cualquier confusión en caso de conflicto y para dispensarías de una reducción de los signos utilizados en tiempo de paz (operación sumamente difícil y costosa), «se invita a que las Sociedades Nacionales utilicen, cuando hagan uso indicativo, un emblema de dimensiones relativamente pequeñas ya en tiempo de paz» [5 ] .

Por regla general, el emblema utilizado a título indicativo deberá ser, pues, de pequeñas dimensiones, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra. Sin embargo, hay casos -en tiempo de paz únicamente- en que «no debe excluirse la utilización ... de un emblema de grandes dimensiones, en especial cuando tienen lugar acontecimientos en los que es importante poder identificar rápidamente a los socorristas» [6 ] .

Por otra parte, cabe destacar que «con el asenso de la Autoridad, la Sociedad Nacional puede, ya en tiempo de paz, señalar, con el emblema (...) las unidades y los medios de transporte cuya asignación, para prestar servicios sanitarios en caso de conflicto armado, ya haya sido determinada»[7 ] . No se trata, en este caso, de un uso «protector» del emblema sino únicamente de una preparación de los medios que, en caso de conflicto, estarían autorizados a enarbolar el emblema a título protector. En tal caso, los emblemas serán de grandes dimensiones.

     

  En tiempo de guerra [8 ]

En estas circunstancias y siempre que la legislación nacional lo permita, las Sociedades Nacionales pueden seguir utilizando el emblema a título indicativo para desplegar actividades que no sean la colaboración con los servicios sanitarios oficiales. En estos casos, el emblema deberá ser siempre de pequeñas dimensiones.

En cuanto al uso del emblema a título protector, las Sociedades Nacionales no tienen un derecho propio; sólo tiene derecho a utilizarlo su personal:

  • que colabore con el servicio sanitario militar: este personal debe desempeñar las mismas funciones que el personal sanitario militar; está sometido a las leyes y normas militares y, por consiguiente, está prácticamente equiparado al servicio sanitario del ejército;

  • que trabaje exclusivamente en hospitales civiles o en los servicios sanitarios de los organismos de protección civil.

Si estas condiciones son tan estrictas es por temor a utilizaciones abusivas. De hecho, se ha admitido, para limitar los casos de abusos, que sólo los miembros del personal sanitario directamente sometido al control de las Autoridades deberían estar autorizados a utilizar el emblema a título protector.

En el Protocolo I estas condiciones son, sin duda alguna, menos rigurosas: cabe la posibilidad de protección por el emblema, en primer lugar, en favor de todo el personal sanitario de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en segundo lugar, de las demás sociedades nacionales de socorro voluntarias debidamente reconocidas y autorizadas y, en tercer lugar, de los hospitales y del material sanitario administrado por dichas Sociedades. Pero este uso ampliado del emblema debe ser «debidamente reconocido y autorizado» por las Autoridades, cuya responsabilidad se ve así reafirmada.

     

  II.1   Uso protector del emblema por una Sociedad Nacional, en período de conflicto armado, sin el asenso expreso de las Autoridades  

Como acabamos de ver, en las normas del derecho internacional humanitario se subordina el uso protector del emblema a una condición absoluta: que el usuario de este emblema actúe bajo la responsabilidad de la Autoridad que, por consiguiente, debe ejercer un control que permita evitar los abusos. En las circunstancias actuales, la utilización del emblema a título protector por una Sociedad Nacional, sin el asenso de las Autoridades, está así jurídicamente excluido.  

Sin embargo, cabe preguntarse aquí acerca de la conveniencia de ampliar las normas vigentes, lo que debería posibilitar que las normas de derecho internacional humanitario se adapten mejor a la realidad de algunos nuevos tipos de situaciones conflictivas. Señalemos, de paso, que tal esfuerzo de adaptación ha caracterizado toda la evolución del DIH y, sobre todo, la de las normas relativas al uso del emblema. Cuando los plenipotenciarios reunidos en 1864 decidieron que se adoptaría «una bandera distintiva y uniforme para los hospitales, las ambulancias y las evacuaciones», seguramente no se imaginaban que, menos de 125   años más tarde, esa bandera podría servir -de la manera más legal del mundo y sin que su valor de protección haya sufrido notables cambios- para designar puestos de socorro en carretera, para decorar medallas o para animar campañas de colecta de fondos en favor de las Sociedades Nacionales [9 ] .

La cuestión del uso del emblema a título protector sin el asenso de las Autoridades -así como de toda ampliación del uso del emblema- debe examinarse teniendo escrupulosamente en cuenta dos parámetros difícilmente conciliables porque, si uno se opone estrictamente a este uso, se corre el riesgo de paralizar la eficaz acción realizada por ciertas Sociedades Nacionales en favor de las víctimas y de poner inútilmente en peligro la vida de los socorristas. Si se consiente esto, es de temer que se multipliquen los usos abusivos y, por lo tanto, que disminuya la protección de las personas que ya tienen derecho al uso del emblema.

De hecho, ¿en qué casos se podría pretender hacer uso del emblema sin el acuerdo de la Autoridad? Se podría hablar de dos:

El primer caso es en el que, como consecuencia de la complicación y de la intensidad de un conflicto, las estructuras del aparato estatal se ven afectadas hasta tal punto que el Gobierno ya no tiene la capacidad de tomar y de hacer aplicar las decisiones que normalmente son de su competencia. En tal situación (que podría compararse con la de Líbano actualmente), puede suceder que la Sociedad Nacional sea una de las últimas instituciones que funcionen con lo que respecta a socorros a las víctimas del conflicto. Mientras que al comienzo era un simple auxiliar de las fuerzas armadas, la Sociedad Nacional ha ido adquiriendo una importante función, que la libera de un control que, por las circunstancias, ha dejado de existir.

El segundo caso puede presentarse cuando hay conflictos internos de gran intensidad. Puede suceder entonces que resulte imposible la identificación misma de las Autoridades que controlan realmente una parte del territorio y que una Sociedad Nacional que actúa en todo el territorio se vea inducida a tomar iniciativas sin poder solicitar la autorización requerida en circunstancias normales.

Antes de examinar los argumentos a favor o en contra del principio del uso sin autorización y del de su posible reglamentación, debemos hacer tres observaciones generales:

a) La característica de los casos que tratamos es la imposibilidad práctica para las Autoridades de controlar el uso del emblema, y no el hecho de que la Sociedad Nacional sea la única entidad que despliegue actividades sanitarias;

b) No se tienen en cuenta los casos en que los miembros de la Sociedad Nacional prestan servicios en el marco de una acción del CICR o de la Liga;

c) Contrariamente a muchos de los otros problemas de aplicación del derecho internacional humanitario, no parece que los problemas planteados por el uso del emblema sin autorización -y la manera de solucionarlos- cambien mucho según se esté en período de conflicto armado internacional o no internacional.

  Ventajas y desventajas del uso protector del emblema por las Sociedades Nacionales, sin el asenso expreso de las Autoridades  

  a) Argumentos en favor de la utilización del emblema sin autorización  

1. Ampliando el ámbito de utilización del emblema (y, por ello, del número de socorristas que pueden beneficiarse de su protección), se multiplica el número de víctimas salvadas.

2. Autorizando el uso autónomo del emblema, se responsabiliza a las Sociedades Nacionales y se incrementa su libertad de maniobra. Este último punto es particularmente importante cuando hay conflictos no internacionales, en los que la independencia de la Sociedad Nacional frente al poder central es fundamental.

3. En los casos en que el aparato estatal se ha debilitado hasta tal punto que ya no puede autorizar ni controlar las actividades de una Sociedad Nacional, mediante el uso sin autorización se puede evitar la parálisis de una Sociedad Nacional.

4. Incrementando la libertad de maniobra de una Sociedad Nacional, se disminuye el riesgo, en período de conflicto no internacional, de que se funden sociedades «disidentes». El uso del emblema a titulo protector sin autorización puede, por lo tanto, contribuir al respeto del principio fundamental de la Unidad.  

     

  b) Argumentos en contra de la utilización del emblema sin autorización  

1. Toda ampliación del derecho al uso del emblema origina abusos en detrimento de los que ya tienen derecho a la protección del mismo.

2. Las condiciones de utilización del emblema que impone el derecho aplicable (arts. 44 y 53, I Conv.; Reglamento para el uso del emblema, etc.) han sido objeto de largas negociaciones. Sólo si es respetado se garantiza que el emblema tenga un verdadero poder de protección.

3. En algunos casos, la aceptación del uso del emblema sin autorización puede ser la causa de que los Estados en general dejen de responsabilizarse y de que, en tales circunstancias, se apoyen por completo en los servicios de la Sociedad Nacional, renuncien a todo control y cesen de luchar contra los abusos del uso del emblema.

4. Autorizando a las Sociedades Nacionales a utilizar el emblema sin el correspondiente asenso, puede suceder que las demás organizaciones (que no están obligadas a respetar los Principios Fundamentales de la Cruz Roja) exijan, a su vez, el derecho al uso del emblema.

La comparación de estos diversos argumentos nos hace pensar que -a pesar de que se corren ciertos riesgos- el uso del emblema sin autorización expresa debe, en principio, ser reconocido ya que contribuye a mejorar la protección de las víctimas y facilita la labor de las Sociedades Nacionales.

     

  Posible reglamentación del uso del emblema protector sin autorización  

Habiendo admitido el interés de aceptar, si se reúnen estrictas condiciones, que las Sociedades Nacionales utilicen el emblema a título protector sin el correspondiente asenso, cuando las Autoridades ya no pueden desempeñar su función, es posible preguntar si hay que formalizar su tolerancia buscando la manera de modificar el derecho o de obtener el reconocimiento de dicha práctica mediante una resolución de una Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

No lo creemos así por las siguientes razones:

1. Se ven pocas posibilidades de que un Gobierno prevea, mediante normas, la hipótesis de la propia incapacidad.

2. Aunque lo hiciera, la aplicabilidad de la norma plantearía, por la misma razón, graves problemas (el Gobierno impugnaría su incapacidad).

3. Dicha norma formulada en común podría ser un pretexto para organizaciones, incluso que no sean miembros del Movimiento, a fin de utilizar el emblema sin dar prueba de apropiado rigor, con la inevitable consecuencia de debilitar rápidamente su valor de protección.

4. Por último y sobre todo, el derecho actual permite justificar este uso:

  • Los Protocolos adicionales, como vimos más arriba permiten que las Autoridades den a las Sociedades Nacionales un amplio asenso -al mismo tiempo que conservan su responsabilidad de control- para utilizar el emblema a título protector durante los conflictos armados, en sus actividades sanitarias. Nadie ha impugnado este cambio y se ha de admitir que incluso Estados no Partes en los Protocolos tienen la facultad de dar dicha autorización.

  • A falta de la posibilidad práctica de las Autoridades de dar su asenso, y ante necesidades humanitarias evidentes, la Sociedad Nacional puede suponer el asenso de las Autoridades. Por una parte, a título interno del Movimiento, el principio de Humanidad la induce a actuar de esa manera y, por otra, no debe temer la sanción del derecho internacional general: la esencia del derecho internacional, como la de toda norma jurídica, es estar al servicio de los hombres y, ante una flagrante necesidad de índole humanitaria, un obstáculo formal no puede bloquear iniciativas que tan evidentemente se avienen con el espíritu del derecho.

     

  Conclusiones  

1. Debe admitirse a título protector del emblema por una Sociedad Nacional que actúe en período de conflicto armado, sin el asenso especifico de las Autoridades, cuando éstas ya no estén en condiciones de asumir sus responsabilidades.

2. Esta tolerancia se limita a las actividades sanitarias.

3. Hay que poner de relieve la importancia aun mayor del estricto respeto de los Principios Fundamentales del Movimiento por las Sociedades Nacionales en dichas circunstancias.

4. No es necesario ni oportuno formalizar las anteriores conclusiones, que tienen fundamento jurídico en el derecho existente.

Consideramos que confirma estas conclusiones el examen de la práctica actual. La experiencia demuestra que, en los casos en que las sociedades eficaces (es decir, aceptadas y respetadas por todas las partes en un conflicto) han utilizado el emblema sin el asenso específico de las Autoridades, el respeto y el prestigio del emblema no han disminuido, mientras que el número de víctimas salvadas ha podido aumentar considerablemente.

     

  II.2 Uso a título protector del emblema en período de disturbios interiores y de tensiones internas  

Otra cuestión que preocupa a numerosas Sociedades Nacionales es la mejora de la protección del personal y de los medios materiales por ellas utilizados para socorrer a las víctimas de actos de violencia cometidos en período de disturbios interiores y de tensiones internas. Considerando que los medios de protección de los que actualmente disponen son insuficientes, las Sociedades Nacionales desearían poder utilizar el emblema a título protector en tales situaciones.

Los conceptos de «disturbios interiores» y de «conflictos internos» ya han sido definidos con mucha precisión [10 ] ; por lo tanto, no nos ocuparemos del tema aquí, pero sí recordaremos que, por no poder equiparar estas situaciones a «confli ctos armados», las únicas normas del derecho internacional humanitario cuya aplicabilidad puede invocarse son las previstas para el tiempo de paz.

Ahora bien, ocurre que la utilización de un emblema «protector» fuera de conflictos armados no está prevista por el derecho internacional humanitario.

Ante estos problemas reales que afectan a las Sociedades Nacionales en tales situaciones, es conveniente examinar si debe preverse una ampliación de las normas relativas al uso del emblema y si pueden encontrarse soluciones en el marco de las normas existentes.

     

  Preocupación de las Sociedades Nacionales  

Vale la pena examinar detenidamente aquí la preocupación de las Sociedades Nacionales. En la mayoría de los casos, estas Sociedades comprueban que el personal que contratan no se beneficia de un señalamiento, de una visibilidad suficiente y que, por consiguiente, la acción de dicho personal se ve frenada, o incluso que, si a pesar de todo intervienen, resulta obstaculizada por los amotinadores o por las fuerzas del orden.

El deseo de las Sociedades no es ver que su personal sea «puesto bajo la protección del Convenio» [11 ] (Convenio que, como ya se dijo, no se aplica, de todas maneras, a las situaciones de disturbios interiores) y, por consiguiente, que esté formalmente autorizado a utilizar el emblema a titulo protector. Lo que estas Sociedades reivindican es mucho más prosaico: quieren que su personal pueda utilizar emblemas de grandes dimensiones, que puedan ser claramente identificables, a fin de que se beneficie de un máximo de protección.

  Análisis del derecho existente  

Pensamos que gran parte de los problemas que se plantean a las Sociedades Nacionales en este aspecto surgen de una lectura demasiado restrictiva de las normas aplicables en la materia.

De hecho, estipulándose en estas normas que el emblema a título «indicativo» habrá de tener «dimensiones relativamente pequeñas» [12 ] , «generalmente» o «habitualmente pequeñas dimensiones» [13 ] , las Sociedades Nacionales se han ido convenciendo poco a poco de que cuando es utilizado a título indicativo, el emblema debe ser siempre de pequeñas dimensiones y que sólo cuando se utiliza a título protector puede ser de grandes dimensiones. Es, en nuestra opinión, esta interpretación errónea del derecho la que incita a las Sociedades Nacionales a reivindicar el uso del emblema protector en período de disturbios interiores y de conflictos internos.

Podemos entonces dejar de lado la hipótesis de la conveniencia de una ampliación de las normas relativas al uso protector del emblema; así pues, conviene examinar aquí la interpretación y la aplicación de las normas relativas al uso indicativo del emblema y, con mayor precisión, la cuestión del uso a título indicativo de emblemas de grandes dimensiones.  

«Se invita a que las Sociedades Nacionales utilicen, cuando hagan uso indicativo, un emblema de dimensiones relativamente pequeñas ya en tiempo de paz» [14 ] . El objeto de esta invitación (y, cabe observar, no obligación) es claro: evitar que, cuando el emblema también pueda ser utilizado a título protector -es decir, únicamente en período de conflicto armado internacional o no internacional- surjan confusiones entre uso protector y uso indicativo del emblema. Así pues, sólo para evitar confusiones y para dispensar a las Sociedades Nacionales de trabajos largos y costosos (por ejemplo, borrar grandes emblemas a título «indicativo» pintados en techumbres) se recomienda en las normas del derecho internacional humanitario la adopción de emblemas a título «indicativo» de pequeñas dimensiones en tiempo de paz.

En la mayoría de los casos, se justifica perfectamente este principio: un emblema a título indicativo de pequeñas dimensiones es, en realidad, generalmente suficiente y la distinción aumenta, sin duda, el prestigio y el poder de protección del emblema cuando éste es utilizado con su finalidad más importante, es decir, a título protector.

Sin embargo, no es absoluto el principio según el cual el emblema, cuando es utilizado a título indicativo, debe ser de pequeñas dimensiones. Debemos admitir que, en ciertas circunstancias precisas, las ventajas que da (en términos de ayuda a las víctimas y de aumento de la protección de los socorristas, rationes legis de toda norma humanitaria) la utilización de grandes emblemas a título «indicativo» prevalecerá sobre los riesgos de confusión, incluso de abuso, más arriba mencionados. Para ello, en el Reglamento sobre el uso del emblema, aprobado provisionalmente en 1987 [15 ] , se estipula que: «Sin embargo, no debe excluirse la utilización, en ciertos casos, de un emblema de grandes dimensiones, en especial cuando tienen lugar acontecimientos en los que es importante poder identificar rápidamente a los socorristas» [16 ] . Los autores del Reglamento no quisieron determinar las situaciones a las cuales se hace alusión en este comentario. No obstante, nos parece evidente que la ayuda prestada por los socorristas de una Sociedad Nacional a las personas heridas durante los disturbios interiores forma parte de ello.

Señalemos, de paso, que la cruz roja o la media luna roja tienen, en ese caso, de facto un valor de protección. ¿Es por respeto al emblema como tal o por respeto a las actividades de la Sociedad Nacional? La respuesta es incierta, pero es claro que ese respeto estará en función, por un lado, de la imagen que la Sociedad Nacional se haya forjado según la calidad de sus prestaciones y, por otro lado, del esfuerzo que haya hecho para difundir el derecho internacional humanitario.

Por último, es conveniente recordar que el uso de emblemas de grandes dimensiones en tiempo de paz debe estar autorizado según la legislación nacional o, en todo caso, no estar prohibido según la misma. A este respecto, en los Convenios se deja la puerta abierta.

  Conclusiones  

1. El derecho internacional no prevé la utilización del emblema a título protector en período de disturbios interiores y de tensiones internas;

2. En general, cuando se utiliza a título indicativo, el emblema debe ser de pequeñas dimensiones, pero únicamente para evitar la confusión en período de conflicto armado y, por consiguiente, para evitar la molestia de modificar emblemas, si se desencadenan hostilidades;

3. Sin embargo, en tiempo de paz, pueden utilizarse emblemas de grandes dimensiones a título indicativo, sin por ello violar el derecho, a no ser que esté expresamente prohibido según la legislación nacional;

4. La ayuda imparcial de una Sociedad Nacional a las víctimas de actos de violencia cometidos durante disturbios interiores y conflictos internos puede, en principio, prestarse recurriendo a emblemas de grandes dimensiones;

5. No hay razón para molestarse por el hecho de que el emblema pueda adquirir, de facto, un valor protector en tales circunstancias.

     

  III. LA UTILIZACIÓN DEL EMBLEMA PROTECTOR POR ORGANISMOS AJENOS A  

  LA CRUZ ROJA  

Es necesario recordar brevemente, a manera de introducción de este capítulo, algunos elementos de orden histórico.

Desde el comienzo del decenio de 1970, hizo su aparición un cierto número de organismos médicos, de un tipo completamente nuevo que, actúan en el marco de los conflictos internacionales y sobre todo en conflictos no internacionales. Estos organismos, cada vez más activos, se enfrentaron rápidamente a ciertos problemas operacionales que son bien conocidos por el CICR: especialmente las cuestiones de seguridad o de libre acceso a las víctimas.

Estos organismos voluntarios, poco protegidos por las normas del derecho internacional humanitario -aun no existían en 1949 y sus reivindicaciones fueron examinadas en 1977 por el legislador sólo con gran renuencia- no tardaron en hacer un uso, más y más generalizado, del instrumento de protección probablemente de mayor eficacia: el emblema de la cruz roja, pero «olvidando» que su uso está estrictamente reglamentado por el derecho internacional humanitario.

Los temores expresados, tanto dentro como fuera del CICR, frente a tal utilización del emblema no deben considerarse como el fruto de un nuevo juridismo, sino como resultado de una comprobación muy simple: el emblema como tal no ofrece ninguna garantía. Sólo un muy estricto respeto de las condiciones legales a las que está sometido su uso permite exigir su respeto a las partes en conflicto y, por ende, garantizar una protección eficaz.

Las reflexiones siguientes tienen por finalidad conciliar dos objetivos aparentemente antagónicos: restringir los casos de uso abusivo del emblema protector, y definir, dentro de los límites del derecho inte rnacional humanitario, cuál es la más amplia protección posible para organismos que, por lo general, son perfectamente honorables y eficientes.

Por motivos de claridad y de concisión, en el estudio que sigue, no se abordan ciertas cuestiones análogas (tales como las de los edificios o los transportes protegidos o la de la utilización del emblema a título indicativo), y otras sólo se tratan brevemente (por ejemplo, el uso del emblema por entidades sanitarias «clásicas»: servicios sanitarios de los ejércitos, de las Sociedades Nacionales...) para concentrarse en la cuestión realmente delicada del derecho de los organismos ajenos a la Cruz Roja a utilizar el emblema.

     

  La protección de la misión médica: bosquejo jurídico  

Además de la protección suplementaria que confiere el emblema a algunas entidades determinadas, el derecho internacional humanitario contiene un cierto número de disposiciones que estipulan la protección general de la misión médica. Son esas disposiciones generales las que examinaremos, en primer lugar, antes de tratar, de manera más detallada, las concernientes al derecho de ostentar el emblema. Recordemos que, de cualquier manera, el personal sanitario está protegido como persona civil contra los efectos de las hostilidades.

  Protección general de la misión médica  

En función de su primer objetivo, el socorro a las víctimas, se han ido ampliando progresivamente las diferentes categorías de personal sanitario protegido por el derecho internacional humanitario. Dado que los conflictos afectan cada vez más a la población civil, los Estados han considerado necesario extender la protección del derecho a todo el personal sanit ario.

Las tres disposiciones (art. 18, párr. 3, del Convenio I, art. 16 del Protocolo I y art. 10 del Protocolo II) en las que se establece una protección general de la misión médica fueron adoptadas en 1949 y 1977. Según estas disposiciones, nadie puede ser molestado o condenado por el hecho de haber prestado asistencia, conforme a la deontología médica.

El carácter general de esas disposiciones se aplica tanto al personal sanitario de una parte en conflicto asignado a las tareas sanitarias como al médico que interviene por iniciativa propia.

Los organismos ajenos a la Cruz Roja concernidos, aun cuando se benefician de esta protección de base, la han considerado insuficiente y, como se dijo, han decidido utilizar, cada vez con más frecuencia, la protección suplementaria que ofrece el derecho internacional humanitario: la conferida por el emblema de la cruz roja o la media luna roja.

  Protección especial conferida por el emblema  

  1.   En período de conflictos armados internacionales  

  a) Entidades autorizadas a ostentar el emblema  

En los Convenios de 1949 (Convenio I, arts. 24 al 27, Convenio IV, arts. 18-20) y en el Protocolo I de 1977 (arts. 12, 15, 62, 64) se autoriza a las siguientes categorías a ostentar el emblema protector:

  • el personal sanitario destinado exclusivamente a las labores sanitarias;

  • el personal militar temporalmente encargado de las labores sanitarias;

  • el personal sanitario de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja de una de las partes en conflicto y el personal de otras sociedades de socorro voluntarias, reconocidas por su Gobierno como auxiliares de los servicios sanitarios de sus fuerzas armadas y que están bajo control de las autoridades (véase capítulo II, supra);  

  • el personal de los organismos internacionales de la Cruz Roja;

  • el personal de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja de los Estados neutrales y de otros Estados que no son partes en el conflicto y el personal de otras sociedades de socorro voluntarias reconocidas por esos Estados como auxiliares de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas y que están bajo control de las autoridades de una de las partes en conflicto (el subrayado es nuestro) ;

  • el personal sanitario de los organismos de protección civil;

  • el personal de los hospitales civiles debidamente reconocido y autorizado.

  b) Condiciones impuestas a los organismos ajenos a la Cruz Roja para la utilización del emblema protector  

Las secciones nacionales de los organismos ajenos a la Cruz Roja, como se ve, pueden ser autorizados, en período de conflicto armado internacional, a utilizar el emblema. Sin embargo, sólo tienen derecho a usar el emblema si cumplen las condiciones siguientes:

  • estar reconocidas como auxiliares de los servicios sanitarios de su Estado de origen;

  • efectuar exclusivamente actividades sanitarias conforme a los principios de la deontología;

  • estar debidamente autorizadas a intervenir por su propio país de origen y por las autoridades de una de las partes en conflicto;

  • actuar bajo el control de las autoridades de esta última .

N.B.: En periodo de conflicto armado internacional existe, por lo tanto, una posibilidad -para esos organismos ajenos a la Cruz Roja- de beneficiarse de la protección del emblema. No obstante, su deseo, reiterado en numerosas ocasiones, de trabajar con total independencia -y, por ende- sin control alguno, hace que esta posibilidad sea extremadamente teórica. Y tanto más cuanto que, a nuestro conocimiento, ninguno de los organismos en cuestión ha sido reconocido hasta ahora como auxiliar de los servicios sanitarios de su Estado de origen.

     

  2.   En período de conflictos armados no internacionales  

Es en el marco de tales conflictos donde se plantean los problemas más espinosos. Los conflictos no internacionales constituyen, en efecto, la mayoría de los conflictos contemporáneos y son, por lo tanto, el terreno de acción privilegiado de las organizaciones humanitarias.

Además, las normas jurídicas concernientes a estos conflictos son mucho menos claras -y están menos desarrolladas- que las aplicables a los conflictos armados internacionales.

  a) Entidades autorizadas a ostentar el emblema  

Mientras que las condiciones sobre el uso del emblema protector en el marco de los conflictos internacionales han sido definidas con bastante claridad, los Estados apenas han examinado el problema cuando se trata de conflictos no internacionales.

Así, en el , principal base legal en la materia, no se hace mención alguna sobre el derecho a la utilización del emblema protector, lo cual no ha dejado de plantear graves problemas de interpretación.

Sin embargo, sobre la base de consideraciones jurídicas y de una práctica constante, el CICR y los Estados han admitido que debe autorizarse el uso del emblema con fines de protección dentro del marco de los conflictos no internacionales [17 ] .

En el se ha esclarecido este punto al fijar las normas relativas a la utilización del emblema. Hay que admitir que estas normas pueden hoy hacerse valer ante todos los Estados (sean o no Partes en el Protocolo II) y que son aplicables a todos los conflictos no internacionales por cuanto aclaran el derecho aplicable anteriormente sin desarrollarlo.

Las dos disposiciones fundamentales del Protocolo II que cabe mencionar aquí son los arts. 9 y 12. En el primero se establece el principio fundamental de la protección del personal sanitario y religioso en período de conflicto armado no internacional; en el segundo, se confirma el derecho a utilizar el emblema en dichas situaciones y se definen las condiciones a las que está sometido su uso.

La principal dificultad de interpretación que plantean estas disposiciones se debe al hecho de que, contrariamente a lo que ocurre con los Convenios de 1949 o con el Protocolo I [18 ] , en el Protocolo II no hay una definición explícita del personal sanitario protegido.  

De esta   manera, sólo los trabajos de los expertos, las Actas de la CDDH y los proyectos de artículos que finalmente no se incluyeron en la versión definitiva del Protocolo II proporcionan los elementos de definición de las categorías de personal sanitario que se quiso proteger en 1977.

En cuanto al personal sanitario que nos interesa más aquí, es decir, el de organismos ajenos a la Cruz Roja, los Estados participantes en la CDDH quisieron distinguir el caso de los organismos locales ajenos a la Cruz Roja del de los organismos extranjeros.  

Según esta interpretación -que es también la del CICR y la que hicieron los autores del Comentario de los arts. 9 y 12 del Protocolo II- [19 ] sólo los organismos de socorro locales pueden ser autorizados a usar el emblema.  

Los organismos extranjeros ajenos a la Cruz Roja, no están autorizados a usar el emblema en período de conflicto no internacional. Al respecto, un delegado gubernamental dio una razón importante en la Conferencia Diplomática: evitar «que un grupo privado del exterior del país se instale en calidad de sociedad de socorro y sea reconocido por los insurrectos» [20 ] .

  b) Condiciones impuestas a los organismos locales ajenos a la Cruz Roja para ostentar el emblema  

Un organismo local ajeno a la Cruz Roja está autorizado a usar el emblema protector siempre que reúna las tres condiciones siguientes:

  • que se trate de una «sociedad de socorro voluntaria», según lo estipulado en el derecho internacional humanitario, es decir, que esté reconocida como auxiliar de los servicios sanitarios de la parte gubernamental o «disidente»;

  • que realice sus actividades y ostente el emblema con el acuerdo y bajo el control de una parte en conflicto;

  • que sus actividades estén estrictamente comprendidas en el marco establecido por el derecho internacional humanitario para el empleo del emblema protector, es decir, que sean exclusivamente sanitarias [21 ] .

  c) Problemas específicos de los conflictos armados no internacionales. Control de las autoridades «disidentes»  

El uso del emblema protector está condicionado, como hemos visto, por la exigencia de una autorización y de un control de las autoridades.

La identidad de las autoridades estatales no plantea, en general, ningún problema, pero con frecuencia no ocurre lo mismo con las fuerzas «disidentes».  

Al respecto, en el comentario del art. 12 del Protocolo II se sostiene que «corresponde a cada autoridad competente tomar las medidas necesarias para hacer efectivo ese control (el del uso correcto del emblema). La autoridad competente puede ser civil o militar. Para aquellos que luchan contra el Gobierno legal será la autoridad en el poder, de facto (el subrayado es nuestro) [22 ] .  

La autorización otorgada a la parte disidente implica naturalmente ciertas obligaciones; conviene por lo tanto aplicar, por analogía y mutatis mutandis, las normas previstas para los conflictos armados internacionales (por ejemplo, los arts. 53 y 54 del I Convenio, así como las disposiciones previstas al respecto en las legislaciones nacionales). Sin entrar en detalles sobre la extensión y la naturaleza del control que las autoridades deben ejercer en cuanto al uso del emblema, cabe recordar sin embargo que éste debe ser riguroso y permanente.

Aunque en la mayoría de los casos resulta poco realista esperar de las autoridades disidentes la aplicación íntegra del conjunto de las disposiciones pertinentes, éstas deberán, no obstante, prever y disponer, como mínimo, mecanismos simplificados de control. En efecto, la condición del control del uso correcto del emblema es imperativa y su incumplimiento -sea voluntario sea el resultado de la falta de eficacia de las autoridades- debe ser considerado como una violación del derecho internacional humanitario.

  d) Riesgos que subsisten en caso de utilización lícita del emblema  

Recordemos aquí que la cuestión de la utilización lícita o no del emblema no excluye la de saber si un organismo sanitario puede trabajar en el territorio controlado por una parte rebelde sin la autorización del Gobierno legal.

Ello puede admitirse basándose en el art. 3 común, pero es necesario señalar que tal interpretación no cuenta probablemente con la aceptación de todos los Estados.

No puede, sin embargo, subestimarse el riesgo de que el Gobierno en el poder que capture a un miembro del personal sanitario autorizado a trabajar para la parte «disidente», pero que ha entrado en el país sin el acuerdo de ese Gobierno, condene a dicha persona -basándose en su derecho interno- por entrada ilegal en su territorio.

  e) Protección jurídica de un organismo ajeno a la Cruz Roja y que actúa sin ninguna autorización  

Cuando se trata de un organismo ajeno a la Cruz Roja y que trabaja sin ninguna autorización, la única protección que éste puede exigir es la protección general de la misión médica dimanante de los arts. 18 del I Convenio, 16 del Protocolo I y 10 del Protocolo II.

Los miembros de dicho organismo no pueden ser perseguidos por el sólo hecho de haber prodigado cuidados si esta actividad es conforme a la deontología. Sin embargo, corren el riesgo -la experiencia desafortunadamente lo ha demostrado- de ser perseguidos por el Gobierno por entrada ilegal en su territorio e incluso de ser acusados de espionaje por ambas partes.

  f) Conclusiones  

Para concluir este capítulo dedicado al uso del emblema en los confli ctos no internacionales, y más precisamente a la situación jurídica de los organismos ajenos a la Cruz Roja que actúan en dichas situaciones, resumamos las respuestas que da el derecho internacional humanitario a las principales cuestiones que se plantean en este ámbito:

1. ¿Tiene el organismo derecho a actuar? Siempre que ese organismo reúna las características mencionadas más arriba, según el derecho internacional humanitario puede decirse que:

a) Definitivamente sí, siempre que cuente con el acuerdo del Gobierno en el poder y, en el territorio controlado por las autoridades «disidentes», con el acuerdo de éstas.

b) Sí. En el territorio controlado por las autoridades «disidentes» con el acuerdo de éstas, incluso sin el acuerdo del Gobierno en el poder, pero corriendo el riesgo de que éste no acepte esta interpretación y considere que ha entrado ilegalmente en su territorio.

c) No. Si no se tiene el acuerdo de las autoridades que controlan el territorio en el cual se lleva a cabo la labor.

2. Si la labor de estos organismos responde a los criterios de la ética médica, incluso cuando es ilegal o juzgada como tal, no puede ser en sí condenada. Sólo podría condenarse la entrada en el territorio sin autorización.

3. Salvo el caso del CICR, el uso del emblema con fines de protección durante los conflictos armados no internacionales está reservado a las actividades médicas efectuadas, bajo el control de una parte en conflicto, por su propio personal médico o por organismos sanitarios locales, con exclusión de las organizaciones extranjeras. Se trata, por lo tanto, de condiciones que se suman a las impuestas por el simple derecho de trabajar.

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  Antoine Bouvier       es licenciado en derecho por la Universidad de Ginebra. Es miembro       de la División Jurídica       del CICR desde 1984.  

     

  Notas:  

1. Evidentemente, pueden variar los resultados de tal ponderación de intereses. Sin embargo, si se hace referencia a las consultas objeto del proyecto del Reglamento sobre el uso del emblema (y mejor aun, al texto aprobado durante el Consejo de Delegados de 1987), lo que parece que actualmente predomina en el Movimiento es una tendencia restrictiva, «anti-abuso».

2. Recordemos que este Reglamento -que sucedía a un Reglamento homónimo aprobado en 1965 por la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja- fue aprobado provisionalmente por el Consejo de Delegados reunido, el mes de noviembre de 1987 en Río de Janeiro (Doc. CD/5/1).

3. Como ejemplo reciente, véase: Guía para las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja sobre sus actividades en caso de conflicto, documento redactado por el CICR y presentado en la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 1986.

4. Esto sin mencionar el caso particular de los organismos internacionales de la Cruz Roja (Liga y CICR), que se benefician de un estatuto privilegiado y pueden utilizar el emblema para todas sus actividades que se avengan con los Principios Fundamentales de la Cruz Roja, sea a título protector sea a título indicativo.

5. Reglamento sobre el uso del emblema (Río de Janeiro, 1987): comentario en el artículo 4. p. 16.

6. Ibídem.  

7. Ibídem, artículo 13, p. 23.

8. Se alude aquí a los casos de conflictos armados internacionales y no internacionales, excluidas las situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas.

9. Por citar sólo algunos ejemplos autorizados en el Reglamento sobre el uso del emblema.  

10. Véase, por ejemplo, «Actividades de protección y de asistencia del CICR en las situaciones que no abarca el derecho internacional humanitario», RICR, N° 85, enero-febrero de 1988, pp. 11-12.

11. Véase: Los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 - Commentaire, CICR, Ginebra, 1952, art. 44, I C., p. 369.

12. Véase art. 44, I C.

13. Véase Reglamento sobre el uso del emblema, art. 16, p. 24.

14. Ibídem, art. 4. Commentaire, p. 16.

15. Cabe destacar que el Reglamento difiere, en este punto, de los Convenios y parece como si se hubieran amenguado las condiciones del art. 44, pues ya no se prohibe que se utilicen brazales a título indicativo.

16. Véase: Reglamento sobre el uso del emblema, art. 4, Comentario, p. 16.

17. Véase: Conferencia de expertos gubernamentales, documentos presentados por el CICR, 1971, CE/5, p. 53 y ss.

18. Véase, por ejemplo, I C., capítulo IV; IV C., art. 20: Protocolo I, art. 8.

19. Para mayor precisión en cuanto a las bases de esta interpretación, véase Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 aoûat 1949, ed. Y. Sandoz, C. Swinarski, B. Zimmermann, CICR, Martinus Nijhoff Publishers, Ginebra, 1986 - Comentarios de los artículos 9 y 12 del Protocolo II, y más específicamente véase el párr. 4660, p. 1440; párrs. 4664-66, 4667, pp. 1441-1442; párrs. 4739, 4740, p. 1462.

20. Véase: Actas de la Conferencia Diplomática sobre la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados (Ginebra, 1974-1977), vol. XII, p. 279, CDDH/II/SR.80, párr. 16; citado en el Commentaire des Protocoles,     párr. 4667, p. 1442.

21. Debemos recordar al respecto que sólo el CICR y la Liga están autorizados a utilizar el emblema protector en sus actividades de socorro.

22. Véase: Commentaire des Protocoles, art. 12, Protocolo II, párr. 4746, p. 1463.