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La brecha entre la acción humanitaria y la acción para el desarrollo

31-03-1999 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Jonathan Moore

  Resumen:

El autor de este artículo analiza los nexos existentes entre la asistencia en situaciones de urgencia y otras formas de asistencia, en particular las respuestas a las “situaciones de urgencia complejas”. Examina algunos de los obstáculos que hacen que sea tan difícil en la práctica pasar de la asistencia de urgencia a una ayuda a mediano plazo (rehabilitación). Tras subrayar el papel importante que deben desempeñar los donantes en estos esfuerzos, hace un llamamiento a éstos para que asuman mejor sus responsabilidades
 

 
 

Una de las cuestiones más importantes que se desprenden de la acción humanitaria es la separación o, si se quiere, la simbiosis no realizada entre la asistencia de emergencia y el desarrollo sostenible. El espacio entre estos ámbitos tradicionales puede denominarse rehabilitación (a falta de un mejor término; véase más adelante sobre el aspecto semántico) y corresponde a lo que experimentan en general países propensos a crisis asolados por la pobreza y desgarrados por el conflicto.
 
Actualmente existen más de treinta de estos países seriamente afectados por situaciones que las Naciones Unidas denominan “emergencias complejas”. Estas emergencias se han multiplicado debido a la concurrencia de una serie de factores, entre los que figuran el final de la guerra fría, el desencadenamiento de hostilidades étnicas antes inhibidas, la proliferación de armas, el avance de la tecnología de la información, la erosión de la inviolabilidad de la soberanía, la persistencia del subdesarrollo, y el paso de tortuga de la democratización.
 

El terreno intermedio de la rehabilitación es muy caótico. Se caracteriza por la fragilidad, la inexperiencia, la ansiedad, la confusión y la miopía política. La interdependencia de la acción de emergencia para salvar vidas y la acción encaminada a garantizar las condiciones de subsistencia, es decir, la necesidad de continuar con el progreso social y económico para evitar el despilfarro de la asistencia humanitaria no se refleja en una dinámica natural de refuerzo mutuo de las políticas y programas de la comunidad internacional y de los gobiernos beneficiarios. Al contrario, las organizaciones humanitarias y las de desarrollo tienden a competir entre ellas por dinero, territorio y créditos, casi más como adversarios que como colaboradores. La retórica de la asociación se contradice vergonzosamente con la realidad de la competencia entre las organizaciones participantes. Debido a esto, es aún más difícil hacer frente a las enormes dificultades de estos países: reconstruir la infraestructura física y social, reintegrar a las poblaciones de desplazados que regresan a sus sitios de origen, fortalecer el gobierno popular y la sociedad civil, mantener la seguridad a la vez que se desarrolla un sistema judicial, lograr la reconciliación - dificultades todas que deben resolverse simultáneamente -.
 

Para entender mejor las razones de esta situación y la manera cómo podría mejorarse, es de utilidad considerar tres puntos fundamentales. El primero es la inmensa diferencia, generalmente oculta, entre la ayuda humanitaria y la rehabilitación. La primera goza de amplia aceptación política, está bien financiada, es llevada a la práctica fundamentalmente por extranjeros, es relativamente rápida y relativamente fácil. La última sufre de cierto cuestionamiento político, recibe insuficientes fondos, es esencialmente llevada a cabo por los beneficiarios, requiere más tiempo y es más difícil.
 

El segundo punto básico es que hay impropiedades en el lenguaje utilizado para categoriz ar estas circunstancias cambiantes lo cual da lugar a confusión en lugar de aportar mayor claridad, teniendo en cuenta que la semántica es susceptible de manipulación y que para ciertos intereses es más conveniente la incertidumbre que el acuerdo. En su origen, el término humanitario alude a las características, tanto buenas como malas, de los seres humanos. Su connotación ha evolucionado y se refiere ahora a los aspectos más atractivos de la especie, los más virtuosos y altruistas, los “mejores ángeles de nuestra naturaleza”. Ya el término ha dejado de abarcar lo mezquino, lo innoble y lo demoníaco. El “humanitarismo”, entonces, significa hacer buenas obras, ser compasivo, comportarse como el buen samaritano. Las normas del Derecho Internacional Humanitario codificadas en los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus dos Protocolos adicionales de 1977, que protegen en medio del conflicto armado a los no combatientes, se derivan de esta positiva conceptualización de la naturaleza humana.
 

En un contexto programático, la ayuda humanitaria se hizo equivalente al alivio del sufrimiento humano: alimentos, tiendas de campaña, medicinas y protección. Posteriormente, con el concepto de continuo y la creciente aceptación de que tenía que haber una estrategia y una acción que no se limitaran a tratar los síntomas, si no que atacaran las causas profundas, la comunidad internacional comenzó a usar el término “humanitario” en un contexto menos restringido. Ahora las denominadas organizaciones humanitarias, algunas de las cuales han estado participando en actividades de rehabilitación durante mucho tiempo, quizás están planeando más, están utilizando una definición menos restrictiva que engloba el desarrollo (aunque ojalá no tanto como para incluir algunas de nuestras más desagradables cualidades).
 

El tercer punto subyacente es la psicología de la enorme naturaleza del reto y de la inadecuada respuesta a él. Se subestima p rofundamente la prodigiosa dificultad de la tarea con que se enfrenta la comunidad internacional - organismos de la ONU, ONG, esfuerzos bilaterales a nombre de los afectados y en asociación con ellos- en su intento para tratar las heridas, sanar las lesiones emocionales y desarrollar capacidades al punto de poder mejorar las oportunidades para la supervivencia. Esto obedece a que la magnitud de tal tarea realmente desconcierta la imaginación, pues puede ser debilitante admitir los inmensos problemas y las circunstancias adversas existentes y porque no estamos dispuestos a dedicar los medios necesarios para culminar la tarea. Casi inconscientemente simplificamos excesivamente y recortamos a la baja nuestras percepciones y políticas a fin de evitar sentirnos intimidados o abrumados y poder así tener la ilusión de que estamos suministrando lo suficiente. Obviamente, no aceptar la enormidad de la empresa tiene sus costos: Con insuficiente voluntad y con insuficientes recursos esa empresa fracasará. Y cuando no se logra un progreso real rápido, quienes participan en el esfuerzo no solamente se frustran sino que se vuelven resentidos, cínicos, más propensos a culpar y menos a practicar la paciencia, la sensatez y el respeto mutuo necesarios para cerrar la brecha entre la acción humanitaria y la acción para el desarrollo.
 

A nivel local hay muchos obstáculos y limitaciones en los programas de rehabilitación y de transición implementados por las organizaciones internacionales, programas que pueden unir el aspecto inmediato de la ayuda humanitaria al aspecto preliminar de los esfuerzos de desarrollo. Entre estos obstáculos figuran la caótica multiplicidad de necesidades, de programas y de entidades participantes; la resistencia institucional natural a la delimitación de funciones y a la coordinación en el terreno, sea esta multilateral, bilateral o nacional; la debilidad de los organismos, de los mecanismos o procedimientos concebidos para lograr la complementariedad; la renuencia de las pa rtes foráneas a entregar responsabilidades a las partes autóctonas (pese a los desmentidos de los primeros), perdiendo así la oportunidad de lograr una estrategia común e integrada basada en la cultura, la política y la capacidad internas, en lugar de en los intereses y controles impuestos desde el exterior; la mentalidad de acompañamiento que busca soluciones en lugar de progreso. Los organismos humanitarios no diseñan adecuadamente su trabajo para alcanzar objetivos a largo plazo; por su parte, las organizaciones de desarrollo no son capaces de diseñar las suyas para responder a las circunstancias frágiles y volátiles. La mayor parte de estos problemas provienen del exterior, de las capitales de los países donantes y de las capas superiores de la familia de la ONU.
 

Es difícil criticar a los donantes: son los que administran el dinero, tienen muchos problemas y no pueden hacerlo todo. Por otra parte, aunque sea gratificante en algunos casos, puede ser contraproducente morder la mano que lo alimenta a uno. Pero los donantes están en el centro de la cuestión de cerrar la brecha de la que estamos discutiendo. Aunque los donantes nacionales individuales tienen buenas intenciones, con demasiada frecuencia están impedidos políticamente. Su irreprochable retórica continúa, pero no está respaldada por la acción, sino que enmascara la realidad y sirve de sustituto a su enfrentamiento.
 

Parte de los problemas que tienen los donantes en su relación con sociedades en transición es que existe una contradicción virtual entre lo que se necesita para este tipo de asistencia y sus obstinados hábitos; éstos están caracterizados por: una mentalidad impaciente a corto plazo; una focalización en medidas superficiales en vez de atacar las causas profundas de los problemas; demasiado énfasis en sus propios intereses y técnicas en lugar de apoyarse en los recursos locales; y una pasión fuera de lugar por la “democracia instantánea”. Otra dificultad es el hiato entre, por un a parte, los funcionarios de los niveles burocráticos inferiores y los del terreno - cuyo trabajo es saber lo que se está haciendo y con quién, comprender los detalles y emprender acciones prácticas- y, por otra, los funcionarios de niveles políticos más altos en las capitales, personas cuyo sistema de incentivos y recompensas subraya la necesidad de satisfacer otros intereses y prioridades y entenderse con la macropolítica para la que los detalles simplemente son un obstáculo.

Los donantes hacen depender su ayuda de la economía y la política de sus países en maneras que van desde lo aburrido hasta lo deplorable, lo cual no es nuevo ni sorprendente, es común a toda la ayuda externa y en modo alguno característica exclusiva de las relaciones entre la ayuda de emergencia y el apoyo al desarrollo. La asistencia de rehabilitación encaminada a efectuar una transición desde las crisis severas hasta un futuro viable sigue siendo políticamente insignificante. En efecto, no es tan sencilla, impactante o gratificante como el despacho de socorros o los misiles de crucero. E incluso actividades como las relacionadas con el ajuste estructural, la reforma macroeconómica, los balances comerciales, los niveles de reserva, el alivio de la carga de la deuda, la inversión de capital y los préstamos a largo plazo (que constituyen el asunto de los banqueros y los ministerios de finanzas) - pese a su dificultad- tienen más historia, prioridad y control e implican menos riesgo e incertidumbre.
 

Así pues, los donantes no prestan la cooperación, ni tienen la disciplina y la coordinación tan vitales para racionalizar el término medio del que estamos discutiendo, ni tampoco dan a la cuestión la prioridad que requiere. Esto se aplica tanto a los donantes mismos como a los organismos multilaterales a quienes suministran fondos y que deben respetar los deseos de los donantes. El liderazgo máximo de la ONU, los departamentos de su secretaría y los órganos rectores de consecución de fondos, de programas y de los organismos especializados sencillamente no reciben un mensaje fuerte y persistente de la comunidad de donantes a fin de obligarlos a dejar sus querellas y competencias e instarlos a que trabajen juntos por el bien del conjunto. El esfuerzo reciente para reformar la ONU fue promovido por donantes que (excepto cuando se trataba de reducir su tamaño y sus fondos) a la larga abandonaron su apoyo a una consolidación y coordinación serias de las principales unidades del sistema de la ONU responsables de países gravemente afectados por emergencias complejas. Se perdió la oportunidad para una buena asignación de funciones y un refuerzo mutuo. No hay prácticamente ningún freno para la disonancia, el egoísmo, la competencia y la ambición de hacer demasiado individualmente. No hay una visión compartida de un todo común que sea activa y llevada a la práctica; falta liderazgo para proveerla y, por lo tanto, hay poca propensión a conseguirla. Hasta cierto punto, éste es el dilema de todos, pero son ante todo los donantes quienes son responsables de la brecha entre las actividades humanitarias y las del desarrollo y son ellos la mejor esperanza para lograr su solución.
 
 

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Jonathan Moore
      es asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD- y miembro asociado del Shorenstein Center on the Press, Politics and Public Policy, de la Universidad de Harvard en Estados Unidos. Es el editor de Hard Choices - Moral dilemmas in humanitarian intervention (cf. infra, p. 182 -de la versión inglés-francés de la Revista, página en la que aparece la reseña de la obra.N. del T.-).  

     




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