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Los Convenios de Ginebra de 1949: un progreso decisivo (Segunda parte)

30-09-1999 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Catherine Rey-Schyrr

 
(Consultar la primera parte del artículo)  

     

  Resumen:

En la segunda parte de este artículo se identifican los principales avances de los Convenios de Ginebra de 1949, de los cuales uno de los más importantes fue la ampliación de su ámbito jurídico hasta cubrir los conflictos armados no internacionales. Aunque no se pretende que sean perfectos, los nuevos Convenios de Ginebra sientan, no obstante, una sólida base sobre la cual pueden encontrarse soluciones adecuadas cuando a las exigencias humanitarias se oponen las consideraciones militares.

 

  Los principales resultados de la Conferencia Diplomática  

 
¿Cuáles son las principales innovaciones de los Convenios de Ginebra de 1949 con respecto al derecho internacional humanitario precedente y cuáles son los principales problemas que enfrentó la Conferencia Diplomática?
 

Trataremos de responder a estos interrogantes a través de un somero examen de los IV Convenios de Ginebra, empezando por sus disposiciones comunes, siguiendo por cada Convenio en particular, para luego concluir con los artículos que atañen de manera directa al CICR [95 ] .
 

Pero primero abordaremos dos problemas de orden general que, desde el inicio de los trabajos, se habían planteados al CICR.
 

El primero se refiere a una cuestión de método o de oportunidad jurídica: ¿era mejor elaborar códigos muy detallados que regularan minuciosamente todos los casos que pudieran producirse, o, más bien, convenios que se limitaran a los principios esenciales dejando la definición de los detalles a acuerdos especiales que debían concluirse entre los beligerantes? El CICR se inclinaba por la segunda solución. Prefería convenios simples por temor de que textos muy detallados resultaran de difícil aplicación. No obstante, fue la primera concepción la que prevaleció, pues los delegados gubernamentales querían a toda costa remediar los males específicos sufridos por sus respectivos países durante la Segunda Guerra Mundial, a fin de evitar su repetición. El CICR se esforzó por aportar algo de moderación a esta tendencia, por una parte, inscribiendo al comienzo de los Convenios principios generales e imprescriptibles relativos al trato humano, al respeto y a la inalienabilidad de los derechos de las personas protegidas y, por otra, anexándoles acuerdos modelo y proyectos de reglamentos [96 ] .
 

El segundo problema planteaba la cuestión de saber si convenía tener un convenio por categoría de personas a las que se debía proteger o, más bien, disponer de un solo instrumento jurídico que cubriera la totalidad de las víctimas de la guerra y que estaría conformado por diferentes secciones. Finalmente, durante la XVII Conferencia Internacional, se descartó esta última propuesta debido a la complejidad de los problemas que podría ocasionar [97 ] . Con todo, es evidente que los IV Convenios de Ginebra forman parte de un conjunto homogéneo, tal como lo demuestran sus disposiciones comunes.
 

  1. Las disposiciones comunes a los IV Convenios  

 
Además de los principios generales relativos al trato humano y a la intangibilidad de los derechos de las personas protegidas, se trata de disposiciones agrupadas al comienzo y al final de cada Convenio que versan principalmente sobre su respeto, condiciones de aplicación y medidas de aplicación, tales como el control y la represión de las infracciones. Algunas de ellas merecen una atención especial.
 

Los Convenios de 1929 se referían, sin otra definición, al tiempo de guerra. Los de 1949, en cambio, precisan las situaciones que exigen la aplicación de los Convenios.
 

De esta forma, el artículo 2 común que rige los conflictos armados internacionales estipula que los Convenios se aplicarán a todos los conflictos entre Estados, " aunque uno de ellos no haya reconocido el estado de guerra (...) " [98 ] . Se aplicarán también " en todos los casos de ocupación total o parcial del territorio de una Alta Parte Contratante, aunque tal ocupación no encuentre resistencia militar " [99 ] . Se respondía, pues, a situaciones acaecidas durante la Segunda Guerra Mundial en que se había negado a numerosas víctimas el beneficio del Convenio " prisioneros de guerra " , porque la potencia detenedora pretendía que no había guerra o impugnaba la calidad de Estado de sus adversarios [100 ] , lo que, a la vez, hacía inaplicables los Convenios.
 

Pero el éxito más importante en este ámbito fue la aprobación del artículo 3 común, una especie de convenio en miniatura en virtud del cual las partes en un conflicto armado no internacional se comprometen a respetar los derechos fundamentales de la persona humana.
 

Este asunto dio lugar a una de las discusiones más largas y más difíciles de la Conferencia Diplomática, pues afectaba de plano la soberanía nacional. El hecho de que varios Estados presentes estuvieran enfr entando situaciones de guerra en su propio territorio o en sus colonias, explica igualmente la desconfianza de algunos participantes.
 

En sus primeros proyectos, el CICR había propuesto que, en todos los casos de conflicto armado que no tuvieran carácter internacional, cada uno de los adversarios tuviera la obligación de aplicar las disposiciones de los Convenios. La XVII Conferencia había aceptado esta propuesta agregándole, para los Convenios " prisioneros de guerra " y " civiles " la condición de que la parte adversaria se sometiese igualmente a tal obligación [101 ] , y sin definir la noción de guerra civil.
 

No obstante, durante las reuniones preparatorias, esta noción se había comprendido siempre en el sentido estricto del término, lo que excluía las situaciones de disturbios interiores y tensiones internas. La cuestión había sido planteada principalmente durante la XVII Conferencia por el representante del Congreso Judío Mundial, Gehrart Riegner. Refiriéndose a los sucesos que precedieron la Segunda Guerra Mundial en Alemania, manifestó su deseo de que los futuros Convenios de Ginebra se aplicaran, en principio, a los " casos de urgencia debidos a la violencia o a disturbios en que el blanco de los ataques sean grupos nacionales, raciales y religiosos " o, si no, que se estableciera entonces un nuevo tratado internacional para este tipo de situaciones. Estas propuestas no se habían aprobado por temor a que - por exceso de precisión- se debilitara el proyecto de disposición relativo a la guerra civil, e incluso a que se comprometiera la suerte misma de los Convenios al extenderlos a situaciones tan delicadas y tan difíciles de definir [102 ] .
 

Durante la Conferencia Diplomática se plantea de inmediato la cuestión sobre qué debe entenderse por " conflicto armado sin carácter internacional " . Muchas delegaciones se oponen, si no a todas las disposiciones relativas a la guerra civil, al menos a una extensión demasiado amplia del ámbito de aplicación de los Convenios. Temen, en efecto, que se confiera así a un puñado de rebeldes, incluso a simples bandidos, la calidad de beligerante y, quizás, hasta un reconocimiento legal.

Los partidarios del texto de Estocolmo ven en él, por el contrario, un acto de valentía. Hacen valer que cuando hay rebeldes que se someten a las normas humanitarias, no se puede hablar de terrorismo, de anarquía o de desorden.
 

Varias propuestas tienden a plantear una serie de condiciones que deben cumplir las partes en conflicto para que sean aplicables los Convenios, a fin de limitar los casos. Pero es tal el número de condiciones, que no se llega a ninguna solución aplicable.
 

Finalmente, se logra llegar a una solución gracias a la propuesta de la delegación francesa de que en todos los casos de conflictos no internacionales, se limite la aplicación de los Convenios únicamente a sus principios.

El texto redactado sobre esta base, tal y como figura en el artículo 3 común, estipula lo siguiente:
 

1. Las personas que no participan directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro criterio análogo.
 

" A este respecto, se prohiben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:
 

los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;

la toma de rehenes;

los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;

las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.
 

2. Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.
 

" Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las partes en conflicto.
 

" Además, las partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio.
 

" La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las partes en conflicto. "
 

Sin este último parágrafo, seguramente nunca se habría aprobado el artículo 3.
 

Este texto dista mucho del proyecto inicial del CICR, que contemplaba la aplicación integral de los Convenios. Pero permite, en cambio, un campo de aplicación más vasto, ya que el artículo 3 se aplica a todos los conflictos armados no internacionales. A fin de cuentas, puesto que su proyecto no tenía ninguna posibilidad de ser aceptado por los Gobiernos y que era necesario conformarse con una solución intermedia, el CICR considerará que entre los textos elaborados durante la Conferencia Diplomática era ést e al que había que dar preferencia [103 ] .
 

La aparición de un artículo de este género en un convenio internacional, constituye, en la época, una gran innovación [104 ] . Sin embargo, va en el mismo sentido que la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948. Se inscribe en la tendencia moderna del derecho internacional a reconocer que la cuestión del respeto de los derechos fundamentales de la persona ha dejado de caer dentro del ámbito exclusivo de la jurisdicción interna de los Estados [105 ] .
 

Por lo que atañe al control de la aplicación de los Convenios, en el de 1929 ( " prisioneros de guerra " ) ya se mencionaba la posibilidad de recurrir a la colaboración de las potencias protectoras (art. 86). La utilidad de esta disposición se había confirmado durante la guerra, pero también sirvió para poner de manifiesto las siguientes lagunas: no sólo no existía regla convencional alguna que autorizara la acción de las potencias protectoras en favor de los civiles enemigos o en los territorios ocupados, sino que, además, numerosos prisioneros de guerra no se habían beneficiado de ninguna potencia protectora para defender sus intereses durante la Segunda Guerra Mundial. Para que este sistema funcione, requiere, en efecto, la existencia de gobiernos reconocidos. Ahora bien, la negativa de Alemania a reconocer la existencia de numerosos gobiernos en exilio, así como, por otra parte, la ausencia de un gobierno alemán tras la capitulación habían privado de potencia protectora a un gran número de víctimas. Por consiguiente, el CICR consideraba particularmente importante extender a todos los Convenios el control ejercido por las potencias protectoras y prever un procedimiento de sustitución en caso de incumplimiento, a fin de que las víctimas no se quedaran sin protección.

Desde entonces, el concurso de las potencias protectoras en el control de la aplicación del derecho está contemplado en los cuatro Convenios (art. 8/8/8/9) [106 ] . Los nuevos textos estipulan que si personas protegidas no se benefician o dejan de beneficiarse de la actividad de una potencia protectora, la potencia detenedora tendrá la obligación de solicitar ya sea a un Estado neutral ya sea a un organismo que ofrezca garantías de imparcialidad, que asuma las funciones asignadas a las potencias protectoras. Si no puede garantizarse así una protección, la potencia detenedora deberá solicitar a un organismo humanitario, tal como el CICR, que se encargue de desempeñar las tareas humanitarias asignadas a las potencias protectoras, o deberá aceptar los ofrecimientos de servicio de tal organismo (art. 10/10/10/11). Al multiplicar los órganos habilitados para funcionar en esta calidad, se partía de la idea de que los Estados estarían tanto más dispuestos a aceptar la actividad de un sustituto de la potencia protectora [107 ] .
 

En cuanto a la represión de las infracciones, los sucesos de la Segunda Guerra Mundial llevaron al CICR a la convicción de que los nuevos Convenios debían incluir un capítulo reservado a este tema.
 

El Convenio " heridos y enfermos " de 1929 contenía una disposición que estipulaba que las Partes Contratantes " tomarán y propondrán igualmente a sus respectivos cuerpos legisladores (...) las medidas necesarias para reprimir, en tiempo de guerra, todo acto contrario a las disposiciones del presente Convenio " (art. 29). Pero esta fórmula permaneció inoperante, pues los Estados no legislaron lo suficiente sobre el tema. Además, en el Convenio " prisioneros de guerra " de 1929, que había sido violado en repetidas ocasiones durante el reciente conflicto mundial, no se había incluido una disposición de ese tipo.
 

Se ha visto que, en cumplimiento de la resolución XXIII de la XVI Conferencia Internacional, el CICR había convocado en Ginebra, en 1948, a algunos expertos internacionales a fin de profundizar sobre el asunto. El resultado de esta reunión fue el proyecto de cuatro nuevos artículos que debían incorporarse en cada uno de los Convenios [108 ] .
 

Durante la Conferencia Diplomática, la delegación de los Estados Unidos, apoyada por algunas otras, se opone a la aprobación de las últimas propuestas del CICR como base de trabajo. Como éstas sólo se han remitido a las capitales poco tiempo antes de la apertura de la Conferencia, estas delegaciones invocan la falta de instrucciones de su Gobierno al respecto. La delegación de los Países Bajos asume entonces la responsabilidad de estas propuestas y la Conferencia Diplomática declara oficialmente su recepción [109 ] .
 

Largas deliberaciones conducen a la aprobación de un artículo común a los cuatro Convenios de 1949 (art. 49/50/129/146) que refuerza la obligación de los Estados signatarios a incorporar en sus leyes nacionales las disposiciones de dichos Convenios. Así, el artículo estipula que los Estados Parte se comprometen a " tomar todas las oportunas medidas legislativas para determinar las adecuadas sanciones penales que se han de aplicar a las personas que hayan cometido, o dado la orden de cometer " infracciones graves a los Convenios, definidas en él. " Cada una de las Partes Contratantes tendrá la obligación de buscar a las personas acusadas de haber cometido, u ordenado cometer, una cualquiera de las infracciones graves, y deberá hacerlas comparecer ante los propios tribunales, sea cual fuere su nacionalidad " . Podrá también " según las disposiciones previstas en la propia legislación, entregarlas para que sean juzgadas a otra Parte Contratante interesada " en su enjuiciamiento.
 

Por otra parte, se reservan garantías de procedimiento en favor de los inculpados.
 

El proyecto del CICR contenía innovaciones que iban más lejos, al calificar las violaciones graves como " crímenes contra el derecho de gentes " y al contemplar que la causa debía ser sometida a una jurisdicción internacional - que debía aún crearse- cuya competencia debían haber reconocido las Partes Contratantes [110 ] . Pero varias delegaciones se opusieron al proyecto argumentando que no incumbía a la Conferencia Internacional elaborar reglas de derecho penal internacional ni interferir en los trabajos confiados, en ese ámbito, a la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas [111 ] .
 

El nuevo sistema adoptado, que preveía la universalidad de la jurisdicción para las infracciones graves, no deja de constituir un progreso real, pese a dejar a las jurisdicciones nacionales la responsabilidad de sancionar dichas infracciones y a que la extradición de los inculpados pueda verse limitada por las leyes internas del país que los detiene. Pero en caso de que esta extradición no se llevara a cabo, el Estado que detiene al inculpado tiene la obligación de someterlo a sus propios tribunales [112 ] .
 

  2. I y II Convenios (heridos, enfermos y náufragos)  

 
El Convenio de 1864, que se transformó en el I Convenio de 1949 , consagra el gran principio según el cual los militares heridos y enfermos deben ser respetados y cuidados sin distinción de nacionalidad. Para tal fin, son protegidos igualmente las ambulancias y los hospitales militares, así como el personal sanitario. El emblema distintivo de la cruz roja sobre fondo blanco es el signo visible de esta inmunidad.
 

Este Convenio, revisado en 1906 y 1929, conoce su tercera versión en 1949. No se trata de una refundición. Aparte de la inclusión de las disposiciones comunes a los cuatro Convenios, mantiene las reglas de base dándoles mayor precisión y adaptándolas a la evolución de la guerra.
 

El princi pal cambio atañe al personal sanitario, que gozaba de un estatuto particularmente favorable. Es así como, según el Convenio de 1929, los miembros de este personal, al igual que los del personal religioso, que caigan en manos del enemigo no serán tratados como prisioneros de guerra (art. 9). No podrán ser retenidos en cautiverio, pero deberán, salvo acuerdo en contrario, ser devueltos al beligerante de quienes dependan (art. 12).
 

Ahora bien, la Segunda Guerra Mundial había demostrado la dificultad de aplicar estas disposiciones. El elevado número de prisioneros y la larga duración del cautiverio abogaban en efecto en favor de la retención de una parte de este personal, a fin de que los prisioneros pudieran ser cuidados y reconfortados por personal de su propio país.
 

Durante la Conferencia de Expertos, surgieron dos puntos de vista. Algunos consideraban que todo el personal médico capturado debía ser asimilado a los prisioneros de guerra; otros, en cambio, consideraban que debía mantenerse la inmunidad tradicional y que la retención de este personal debía seguir siendo excepcional.
 

Con miras a poner fin a esta controversia, la Conferencia Diplomática aprobó finalmente una solución intermedia, no desprovista de ambigüedad: el artículo 28 del I Convenio de 1949 estipula así que los miembros del personal sanitario y los capellanes que caigan en cautiverio sólo podrán ser retenidos " en la medida en que lo requieran la situación sanitaria, las necesidades espirituales y el número de prisioneros de guerra " y (...) " no serán considerados como prisioneros de guerra. Se beneficiarán, sin embargo, y por lo menos, de todas las disposiciones del III Convenio relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. Se contemplan, asimismo, otras ventajas, destinadas a facilitar el ejercicio de su misión médica o espiritual. Por último se señala que " las partes en conflicto se pondrán de acuerdo con respecto al even tual relevo del personal retenido, fijando las modalidades. "
 

En cambio, en la revisión de 1949, queda reforzada la protección de la población civil que acude a prestar atención los heridos y de los enfermos.
 

El Convenio de 1929 estipula que " la autoridad militar podrá hacer un llamamiento al celo caritativo de los habitantes para recoger y cuidar, bajo su vigilancia, los heridos y enfermos de los ejércitos, concediendo a las personas que hayan respondido a dicho llamamiento una protección especial y ciertas facilidades " (art. 5). El artículo correspondiente (art. 18) del Convenio revisado agrega que " la autoridad militar debe permitir a los habitantes y a las sociedades de socorro, incluso en las regiones invadidas u ocupadas, recoger y asistir espontáneamente a los heridos o a los enfermos, sea cual fuere su nacionalidad (...) " . Esta disposición es de importancia: gracias a ella no se quedan sin cuidado los militares lanzados en paracaídas, por ejemplo, o los miembros de la resistencia. Durante la Segunda Guerra Mundial con frecuencia se había prohibido brindarles auxilio so pena de sanciones sumamente graves.
 

Por otra parte, se hacía muy poca referencia a la Cruz Roja como organismo de socorro. Los nuevos textos llenan estas lagunas, y tanto las Sociedades Nacionales como el CICR pueden apoyar su acción sobre bases más sólidas.
 

Dentro de las otras innovaciones cabe además mencionar: la posibilidad de crear, mediante acuerdo entre las partes, zonas y localidades sanitarias para proteger de los efectos de la guerra a los militares heridos y enfermos, al personal encargado de su asistencia y al encargado de la administración de estas zonas (art. 23 y proyecto de acuerdo modelo anexo al Convenio); la revisión de los artículos relativos a la aviación sanitaria, subordinando la protección que se le confiere a condiciones más restrictivas, a fin de evitar los abuso s constatados durante la Segunda Guerra Mundial. Por último, el Convenio I precisa, respecto de los países neutrales, los derechos y los deberes relativos, por una parte, a sus actividades caritativas en el territorio de los beligerantes y, por otra, a la conducta que deben adoptar frente a las personas protegidas (personal sanitario, heridos y enfermos) que llegaran a encontrarse en el territorio de estos países.
 

El II Convenio de 1949, concebido desde su origen - en La Haya en 1899- como una adaptación a la guerra marítima de los principios humanitarios formulados para la guerra terrestre, se asemeja mucho a su fuente, el I Convenio. Aunque había sido objeto de una revisión en 1907, no se le había hecho ninguna en 1929, por lo que, la de 1949 implicaba una verdadera refundición.
 

La falta de un señalamiento moderno, visible a gran distancia, parece haber sido la causa de la mayoría de los ataques cometidos contra barcos hospitales durante la Segunda Guerra Mundial [113 ] y la aviación de guerra no existía en realidad en 1907. En consecuencia, la Conferencia Diplomática se consagró a la tarea de mejorar este señalización.
 

Sería muy largo reseñar aquí en detalle el II Convenio, que alcanzó un desarrollo considerable, con nada menos que 63 artículos (frente a los 28 del X Convenio de La Haya de 1907), es decir, casi tantos - uno menos- como el I Convenio de 1949. Por primera vez, el Convenio marítimo refleja prácticamente la totalidad de las disposiciones del Convenio terrestre, del que sigue el mismo orden de los temas con un paralelismo riguroso.
 

Señalemos, no obstante, que el principio de la exención de captura del personal sanitario subsistió en él de manera más amplia, dado que este personal forma parte integrante de los barcos hospitales.

En efecto, algunos juzgaron que el I Convenio de 1949 constituía un retroceso del derecho internacional humanitario, ya que ratifica el principio de la retención del personal sanitario y, además, no favorece el desarrollo de la aviación sanitaria [114 ] . Otros consideraban que lo contrario habría sido irrealista. De hecho, la Conferencia Diplomática prefirió permanecer en el terreno de lo posible absteniéndose de mantener o de instaurar reglas inaplicables [115 ] .
 

Aunque al respecto se mantuvo el statu quo , no obstante, con ocasión del examen de los proyectos de artículos del I y II Convenios sobre el signo distintivo, la Conferencia Diplomática debatió la cuestión general de la unidad y de la pluralidad de los emblemas.
 

La regla de la unidad del signo, estipulada por el Convenio de 1864 y reafirmada en 1906, había sido oficialmente rota por la Conferencia Diplomática de 1929 [116 ] , que había admitido la media luna roja o el león y el sol rojos sobre fondo blanco como signo distintivo, en vez de la cruz roja, para los países que ya los utilizaban (art. 19 del Convenio " heridos y enfermos " de 1929).

La eventualidad de un regreso a la unidad del signo de la cruz roja, considerada como garante de una mayor protección, había sido planteada durante las reuniones preparatorias. Sin embargo, debido a la falta de un acuerdo sobre el tema, en los proyectos aprobados por la XVII Conferencia no se había modificado el texto del artículo 19.
 

Durante la Conferencia Diplomática de 1949 [117 ] , la delegación del Estado de Israel, recientemente independizado, plantea nuevamente el debate mediante el depósito de una enmienda que propone el reconocimiento de un nueva signo de excepción, el escudo rojo de David. Este signo se utiliza como signo distintivo de los servicios de salud de las fuerzas armadas y de la Sociedad Nacional israelíes [118 ] . El representante israelí se declara, sin embargo, dispuesto a renunciar a s u solicitud si desaparecen las excepciones ya admitidas.
 

Otros signos, considerados como neutrales y desprovistos de toda connotación religiosa por sus protagonistas, son propuestos, en particular por el representante de los Países Bajos [119 ] , además de diversas soluciones alternativas, a saber la del CICR [120 ] y la de la delegación de la India, apoyada por la de Birmania [121 ] . El CICR se esmera en resaltar que se ha tenido la intención de que el signo de la cruz roja sea un signo internacional, neutral y sin significación religiosa, ya que el principio de la Cruz Roja es ayudar al que sufre, independientemente de las fronteras y de los credos [122 ] .
 

En una declaración general hecha en Asamblea Plenaria, el Presidente del CICR, Paul Ruegger, hace una advertencia contra el peligro que representa la proliferación de los emblemas: " La aprobación de nuevos signos por parte de esta Conferencia abrirá el camino a otras excepciones en el futuro. Ahora bien, el debilitamiento progresivo del signo de la ayuda a las víctimas de la guerra sería un verdadero desastre, pues lo que aquí está en juego es la protección de las vidas humanas: " . Señala, además, " las ventajas - si pudiera volverse al pasado- de un signo único de la Cruz Roja " y llega incluso a desaconsejar la aprobación de un signo geométrico de excepción. Manifiesta el temor de que una multiplicación de los signos conduzca no solamente a un debilitamiento del valor universal del emblema, sino también al de la palabra " Cruz Roja " [123 ] .

La delegación suiza, por su parte, invoca el argumento de la eficacia del signo de la cruz roja: " El mejor signo será aquél que tenga el mayor valor de protección (...). ¿Es en interés [de las víctimas ] que se abandone el emblema de la cruz roja o que se lo debilite quitándole, aún más, su carácter de signo único y universal? (...) las ventajas que para todos representa el mantenimiento de un signo unive rsalmente conocido, sin más excepciones que las hasta ahora admitidas, sobrepasan que las que le puede representar a un Estado la admisión de un nuevo emblema " [124 ] .
 

Ésta es la opinión que prevalece a fin de cuentas. Se descarta a solicitud israelita - primero en la Comisión I, y dos veces más en Asamblea Plenaria -, al igual que la propuesta de la delegación de la India cuyo objetivo era el examen de un signo geométrico nuevo. Ante la reticencia manifestada por algunos países a utilizar la cruz roja, pero esperando, no obstante, poder encontrar un día una solución que restablezca la unidad de signo, la Conferencia Diplomática confirma entonces el uso establecido. Por temor a crear un nuevo precedente y a hacer más difícil esta unidad, no admite nuevos símbolos.
 

Al firmar los cuatro Convenios, el 8 de diciembre de 1949, la delegación israelí hará, respecto del I, II y IV Convenios, la reserva de que, aunque respeta la inviolabilidad de los emblemas y signos distintivos previstos, Israel seguirá utilizando el escudo rojo de David [125 ] .

  3. III Convenio (trato debido a los prisioneros de guerra)  

 
En todos los conflictos a los que se podía aplicar [126 ] , el Convenio " prisioneros de guerra " de 1929 había ofrecido una protección eficaz a millones de cautivos durante la Segunda Guerra Mundial. No obstante, tanto los beneficiarios como los responsables de su aplicación consideraban que algunos puntos debían ser objeto de revisión.
 

Uno de los principales se relacionaba con la definición de las categorías de personas que podían beneficiarse del Convenio, que requería mayor precisión a fin de disipar las dudas que se habían suscitado al respecto.
 

El Convenio de 1929 designaba las personas protegidas mediante simple referencia a los tres primeros artículos - relativos a la calidad de beligerante- del Reglamento anexo al IV Convenio de La Haya de 1907. El de 1949 va más allá pues define él mismo, en su artículo 4, los beneficiarios de sus disposiciones.

Entre ellos se encontraban los " partisanos " [127 ] , a quienes durante la guerra se negó con frecuencia la calidad de beligerantes. La cuestión se resolvió asimilando los movimientos de resistencia a las milicias y cuerpos de voluntarios que no forman parte de las fuerzas armadas de una parte en conflicto, a condición de que esos movimientos cumplan con las cuatro condiciones enumeradas en el artículo 1 del Reglamento de La Haya, a saber: tener a su frente una persona responsable de sus subordinados, poseer algún signo distintivo fijo y perceptible a distancia, llevar armas abiertamente y sujetarse en sus operaciones a las leyes y costumbres de la guerra [128 ] . Se admitió asimismo que estos movimientos puedan actuar en territorio ocupado, lo que constituye una innovación.
 

Tras las experiencias de la guerra, se incluyen además las siguientes categorías nuevas: los miembros de las fuerzas armadas que sigan las instrucciones de un Gobierno o de una autoridad no reconocidos por la potencia detenedora; los miembros de las tripulaciones de la marina mercante y de la aviación civil caídos en poder del enemigo; los militares desmovilizados que se encuentren en un territorio ocupado y que sean arrestados por la potencia ocupante en razón de su pertenencia a las fuerzas armadas del país ocupado, en particular después de un intento fallido por reincorporarse a las fuerzas armadas a las que pertenecen.
 

El Convenio de 1929 no incluía ninguna disposición sobre la responsabilidad en caso de transferencia de prisioneros de guerra de una potencia a otra. Se puntualiza ahora que la potencia detenedora no puede transferir los prisioneros a una potencia que no sea Parte del Convenio y que debe antes asegurarse de que la potencia en cue stión desea y esté en capacidad de aplicar el Convenio. En caso de que esta última incumpla sus obligaciones, la potencia que ha transferido a los prisioneros de guerra debe tomar las medidas adecuadas para remediar la situación, o solicitar que le sean devueltos los prisioneros de guerra (art. 12).
 

Otra modificación importante es la relativa a la liberación y a la repatriación de los prisioneros de guerra al culminar las hostilidades. El Convenio de 1929 estipulaba que la repatriación se debía efectuar, en lo posible, desde el armisticio y en todo caso en el más breve plazo posible después de la conclusión de la paz (art. 75). Ahora bien, la Segunda Guerra Mundial debería culminar, para algunas potencias, sin armisticio y sin tratado de paz, y numerosos prisioneros de guerra tuvieron que sufrir la prolongación de su cautiverio [129 ] . Por consiguiente, el artículo 118 del Convenio de 1949 plantea el principio de que " los prisioneros de guerra serán liberados y repatriados, sin demora, tras haber finalizado las hostilidades activas " . A falta de un convenio de armisticio, agrega el artículo, " cada una de las partes detenedoras trazará por sí misma y realizará sin tardanza un plan de repatriación " . Se ve que este artículo reviste un carácter unilateral, destinado a evitar que las operaciones de repatriación se retrasen por falta de un acuerdo entre las partes. Durante la Conferencia de Expertos Gubernamentales, el CICR había, en vano, llamado la atención sobre el caso de los prisioneros de guerra repatriados contra su voluntad, por una parte, y, por otra, sobre el caso de los prisioneros que solicitaran ser transferidos a otro país diferente a su país de origen. Finalmente se eludió esta cuestión, planteada nuevamente durante la Conferencia Diplomática por la delegación austríaca [130 ] .
 

De manera general, en este Convenio se regulan con mayor precisión los diversos aspectos del régimen de cautiverio de los prisioneros de guerra (luga res de internamiento, campamentos y seguridad; alojamiento y alimentación; higiene y asistencia médica; religión, actividades intelectuales y físicas; disciplina; trabajo; recursos pecuniarios; relaciones con el exterior; relaciones de los prisioneros de guerra con las autoridades; sanciones penales y disciplinarias).
 

Por lo que atañe a las sanciones penales, se introduce una norma completamente nueva al artículo 85 del nuevo Convenio, según la cual " los prisioneros de guerra acusados en virtud de la legislación de la potencia detenedora por actos cometidos antes de haber sido capturados disfrutarán, aunque sean condenados, de los beneficios del presente Convenio " . Esta norma suscita una gran controversia durante la Conferencia Diplomática, pues la URSS y sus aliados querían que los criminales de guerra condenados fuesen excluidos del beneficio del Convenio y recibieran el mismo trato que la potencia detenedora reserva a los criminales de derecho común. Sin embargo, prevalece la opinión de que incluso los prisioneros de guerra condenados por crímenes de guerra deben poder invocar en su favor las garantías del Convenio que, por lo demás, corresponden al régimen penitenciario mínimo de las naciones civilizadas. Asimismo, se tuvo en cuenta que el derecho interno de los Estados perfectamente admite que quien viola el derecho siga beneficiándose de ese derecho, sin perjuicio de su castigo [131 ] .
 

  4. IV Convenio (protección de los civiles)  

 
Con sus 159 artículos, el nuevo Convenio relativo a la protección de los civiles es aún más largo que el relativo a los prisioneros de guerra, que cuenta con 143. Consta de dos partes principales independientes.
 

La primera versa sobre la protección general de las poblaciones contra algunos efectos de la guerra. Se aplica a la totalidad de las poblaciones de los países en conflicto, es decir, no solamente a los extranjeros en territorio de un beligerante, sino también a los ciudadanos nacionales y a las poblaciones de los territorios ocupados, en ámbitos precisos tales como la creación de zonas de refugio, la protección de los heridos y enfermos, así como de los hospitales y de su personal, los envíos de medicamentos, las medidas especiales en favor de la infancia y las familias separadas.
 

A semejanza del I, el IV Convenio prevé así la creación de zonas sanitarias y de seguridad (art. 14) - destinadas a proteger contra los efectos de los ataques terrestres o aéreos a los heridos y enfermos, a los ancianos, a los niños, a las mujeres embarazadas y a las madres de niños de menos de siete años- y, en las regiones mismas en donde se tengan lugar combates, de zonas neutralizadas (art. 15) para proteger contra los peligros de los combates a los heridos y enfermos, combatientes o no, y a las personas civiles que no participen en las hostilidades. No obstante, la creación de estas zonas no es obligatoria. Se trata de una simple facultad, sometida al acuerdo de las partes en conflicto que, para tal fin, pueden inspirarse en las disposiciones sobre zonas sanitarias y de seguridad incluidas en el proyecto de acuerdo modelo anexado al Convenio.
 

Por otra parte, las estipulaciones más importantes del I Convenio se hacen extensivas a los heridos y enfermos civiles. Los hospitales civiles, reconocidos como tales por el Estado, están protegidos y tienen derecho a utilizar el emblema distintivo (art. 18) para su identificación. El personal de estos hospitales está igualmente protegido y tiene derecho a portar el brazal.
 

A fin de atenuar los rigores del bloqueo, los Estados Parte deben autorizar, bajo ciertas condiciones, el libre paso de los envíos de medicamentos y de material sanitario destinados a la población civil (art. 23). Se contemplan medidas especiales en favor de los niños y de los huérfanos (art. 24). P or último, se estipula el derecho a enviar y a recibir noticias familiares, y el deber de facilitar las búsquedas con miras a reunir las familias separadas (art. 25 y 26).
 

La segunda parte constituye el cuerpo esencial del Convenio, que debía, destinado a regular dos tipos de situaciones: la de los extranjeros en el territorio de un beligerante y la de la población en un territorio ocupado. Pero ciertos principios rigen estos dos tipos de situaciones. De allí una división en tres secciones - disposiciones comunes, disposiciones relativas a los extranjeros en el territorio de una parte en conflicto y disposiciones sobre los territorios ocupados- a las cuales se añaden otras dos, relativas al trato debido a los internados y a la Agencia Central de Informaciones.
 

Las disposiciones comunes estipulan que " las personas protegidas tienen derecho, en todas las circunstancias, a que su persona, su honor, sus derechos familiares, sus convicciones y prácticas religiosas, sus hábitos y sus costumbres sean respetados. Siempre serán tratadas con humanidad (...) sin distinción alguna desfavorable, especialmente por lo que atañe a la raza, a la religión o a las opiniones políticas " (art. 27). No obstante, en su párrafo final, este artículo reserva las medidas de control y de seguridad exigidas por la guerra. Pero esta reserva no restablece la arbitrariedad gubernamental y permite que subsistan las prohibiciones generales impuestas por los principios humanitarios del Convenio [132 ] . De esta forma, se mencionan expresamente las prohibiciones estrictas de la coacción (art. 31), de " toda medida que pueda causar sufrimientos físicos o la exterminación de personas protegidas " , de la tortura y de los experimentos pseudomédicos (art. 32), de los castigos colectivos, del pillaje y de las represalias (art. 33), y de la toma de rehenes (art. 34).
 

Por lo que atañe a los extranjeros en el territorio de una parte en conflicto, objeto de la segunda sección, se les reconoce el derecho a abandonar el territorio al comienzo o en el transcurso de un conflicto, a reserva de los intereses nacionales del Estado. Se decidirá sobre la petición relativa a este derecho según un procedimiento legítimo y la persona a quien se niegue el permiso tiene derecho a que un tribunal o un consejo administrativo competente, instituido con esta finalidad, considere de nuevo la negativa (art. 35). El internamiento o la residencia forzosa de las personas protegidas sólo podrá ordenarse si la seguridad de la potencia en cuyo poder estén lo hace absolutamente necesario (art. 42); también en estos casos, la persona tiene derecho a que un tribunal o un consejo administrativo competente, instituido con esta finalidad, considere de nuevo la decisión tomada a su respecto (art. 43).
 

La tercera sección versa sobre la población de los territorios ocupados. Ella llena los vacíos del Reglamento anexo al IV Convenio de La Haya, que se habían puesto en evidencia particularmente después de la ocupación alemana a varios países europeos durante la Segunda Guerra Mundial. Señalemos que lo esencial es que las deportaciones fuera del territorio ocupado están estrictamente prohibidas. Por razones de seguridad, los desplazamientos de población al interior del territorio ocupado sólo están autorizados a título temporal o si así lo exigen imperiosas razones militares. Está prohibido el traslado por la potencia ocupante de una parte de su propia población a territorio por ella ocupado, o dicho de otro modo, las implantaciones de población (art. 49). Está asimismo proscrita la destrucción de bienes muebles o inmuebles (art. 53). Esta sección define además los derechos y los deberes de la potencia ocupante en los siguientes ámbitos: trabajo (las personas protegidas no pueden ser forzadas a servir en las fuerzas armadas ni a realizar ningún trabajo que las obligue a tomar parte en las operaciones militares), abastecimiento, salud pública, legislación penal ( permanecerá en vigor la legislación penal del territorio ocupado salvo si constituye una amenaza para la seguridad de la potencia ocupante), diligencias penales. Sobre este último punto, no se podrá dictar condena alguna a la que no haya precedido un proceso legal (art. 71); sólo sé dictar sentencia de muerte en los casos graves y únicamente si la legislación del territorio ocupado, vigente antes de la ocupación, la prevea en tales casos (art. 68); no se ejecutará ninguna sentencia de muerte antes de que expire un plazo de, por lo menos, seis meses (art. 75). Por último, la potencia ocupante no podrá imponer la residencia forzosa o el internamiento de personas protegidas más que por razones imperiosas de seguridad y según un procedimiento legítimo (art. 78).
 

La cuarta sección comprende un conjunto de normas (art. 79 a 135), elaboradas con base en el modelo de las aplicables a los prisioneros de guerra, relativas al trato debido a todos los civiles protegidos internados, cualesquiera que sean las razones de su internamiento.
 

La quinta y última sección prevé la creación para los civiles, de una Agencia Central de Informaciones que podrá ser organizada por el CICR y ser la misma para los prisioneros de guerra.
 

Contrariamente a lo que pensaba el CICR, durante la Conferencia Diplomática no se presentaron debates sobre el principio mismo del Convenio " civiles " . La Comisión III, en cambio, se vio agobiada por los proyectos de enmiendas que provocaron una verdadera sobrepuja humanitaria. Pero, al mismo tiempo, otra tendencia pretendía atenuar las obligaciones de los Estados y reemplazar los imperativos por fórmulas más suaves [133 ] .

Comparado con el proyecto de Estocolmo, el texto del IV Convenio contiene, realmente, más restricciones. Esto resulta de un equilibrio que era particularmente difícil de encontrar entre, por una parte, los países que habían sido ocupados durante la Segunda Guerra Mundial, para los que era difícil considerar los problemas desde otro punto de vista distinto al de las víctimas; y, por otra parte, los países que no sufrieron la ocupación pero sí ocupaban territorios al culminar la guerra y querían preservar los intereses legítimos de la potencia ocupante [134 ] . Con todo, este texto no deja de constituir un importante progreso en el derecho internacional humanitario.
 

Recordemos, por lo demás, que al margen del debate sobre el Convenio " civiles " , la delegación soviética había sometido a la Conferencia Diplomática un proyecto de resolución que condenaba en empleo de las armas de destrucción masiva, en particular el arma atómica, que rezaba así:

" La Conferencia decide que: (...)

" c) El deber de los Gobiernos de todos los países es obtener la firma inmediata de un Convenio relativo a la prohibición del arma atómica como medio de exterminio en masa de la población " [135 ] .
 

En su exposición de motivos, el jefe de la delegación soviética señalaba: " El examen del Proyecto de Convenio para la protección de las personas civiles en tiempo de guerra llega a su fin. (...) Su mayor defecto reside en el hecho de que no contiene garantías suficientes para la protección de la población civil contra los efectos más temibles de la guerra moderna. (...) Es evidente que una Conferencia que se reunió con el objetivo de redactar el texto de cuatro Convenios para la protección de las víctimas de la guerra no puede pasar por alto este asunto (...) " [136 ] .

Pero la admisibilidad de propuesta había sido formalmente impugnada mediante una carta dirigida al Presidente de la Conferencia por los jefes de delegación de quince países [137 ] . Éstos consideraban que una resolución de esta naturaleza escapaba a la competencia de la Conferencia Diplomática, por las siguientes razones:

  1. Las invitaciones cursadas por el Gobierno suizo y los documentos enviados como apoyo indicaban claramente que el objetivo de la Conferencia era preparar nuevos Convenios destinados a la protección de las víctimas de la guerra, sobre la base de los cuatro proyectos aprobados por la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja. En ningún momento el Gobierno suizo había señalado como objeto de la Conferencia decidir sobre la cuestión de cuáles armas serían autorizadas, y los cuatro proyectos antes mencionados se referían a las víctimas de la guerra y no a las armas de guerra.

  2. La cuestión se había sometido a la más alta instancia internacional existente, es decir, la Organización de las Naciones Unidas [138 ] .

La delegación soviética en vano había hecho valer que su propuesta no pretendía que la Conferencia prohibiera el empleo de las armas de destrucción masiva solicitarle prescribir a los Gobiernos la conclusión inmediata de un convenio a este respecto; proponía solamente una simple declaración que sirviera como una recomendación. Además, la resolución presentada, proseguía la delegación, no contenía ninguna disposición que cuestionara la competencia de la ONU. Por último, la propuesta se inscribía en el cumplimiento de la resolución XXIV de la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, relativa a las armas que causan ceguera [139 ] .
 

Tras haber escuchado los argumentos de los partidarios y de los adversarios de la propuesta, la Asamblea Plenaria fue llamada a pronunciarse, previamente, sobre su admisibilidad y, finalmen te, decidió rechazarla.
 

Aunque la delegación suiza no firmó la carta mediante la cual se impugnaba la admisibilidad de la propuesta soviética, había votado en su contra. Explicó su posición aduciendo que durante los trabajos preparatorios de la Conferencia Diplomática, y para aumentar sus posibilidades de éxito, el Gobierno suizo había debido ofrecer a varios Gobiernos invitados " la garantía de que el objetivo de la Conferencia sería exclusivamente la revisión de los tres Convenios de 1907 y de 1929, así como la redacción del nuevo Convenio para la protección de las personas civiles en tiempo de guerra, y que no se alejaría del ámbito humanitario para abordar asuntos que revistieran carácter político " [140 ] .
 

El CICR no había intervenido en este debate, altamente politizado en el contexto de la guerra fría y de la carrera de armamentos que por entonces prevalecía. Sin embargo, el artificio de procedimiento utilizado para eludir el debate de fondo " le había dejado una impresión bastante desagradable " [141 ] .
 

  5. El CICR y los nuevos Convenios de 1949  

 
Hasta 1929, el CICR no disponía de ninguna base en el derecho internacional positivo sobre la cual apoyar su acción: no era objeto de mención ni en los Convenios de Ginebra de 1864 y 1906, ni en los de La Haya. Será mencionado por vez primera en el Convenio de 1929 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, que le otorga el derecho de proponer a las potencias la creación de una Agencia Central de Informaciones sobre los prisioneros de guerra (art. 79), y, sobre todo, le reconoce lo que el CICR denomina su derecho de iniciativa. En efecto, el artículo 88 estipula que las disposiciones del Convenio " no han de ser obstáculo para la actividad humanitaria que el Comité Internacional de la Cruz Roja pueda desplegar para la protección de los prisioneros de guerra, mediante el benepácito de los beligerantes interesados " .
 

Era sobre esta base que el CICR había ejercido la mayor parte de sus actividades durante la Segunda Guerra Mundial, sacando provecho de la libertad de acción que de esta forma le había sido impartida para ofrecer sus servicios en casos no regulados de manera expresa por los Convenios, e incluso en situaciones en las que estos no eran aplicables o no se les consideraba como tales [142 ] .
 

Respaldado por esta experiencia y consciente de la imposibilidad de prever todas las particularidades de las guerras futuras, el CICR otorgaba una importancia primordial al mantenimiento de su derecho de iniciativa, garante de su independencia y de una flexibilidad de acción suficiente para socorrer a las víctimas, incluso en las situaciones no previstas por el derecho. Si alguna mención de la institución debía subsistir en los nuevos Convenios, consideraba que debía ser ésta y debía hacerse todo lo necesario para mantenerla [143 ] .
 

Sin que ello se preste a discusión, la Conferencia Diplomática de 1949 reafirma el derecho de iniciativa del CICR y lo hace extensivo a los cuatro Convenios de 1949 (art. 9/9/9/10). Más aún, este derecho le es reconocido incluso en las situaciones cubiertas por el artículo 3 común, es decir, los conflictos armados no internacionales, lo que es particularmente valioso en este tipo de conflicto en el que con frecuencia se considera que socorrer al enemigo es ayudar a criminales o una injerencia en los asuntos internos de un Estado.
 

Las otras dos menciones de la institución, consideradas en la época por el CICR como " muy deseables " y " deseables " , conciernen, la primera a las Agencias Centrales de Información, y la segunda al papel de los delegados [144 ] .
 

La Conferencia Diplomática confirma las competencias del CICR en cuanto a la Agencia Central de Inform ación sobre los prisioneros de guerra, a la que se amplía el mandato y se le otorgan facilidades y medios para cumplir de la mejor manera estas labores (art. 123 y 124 del III Convenio). Estas competencias se extienden a la Agencia Central sobre las personas civiles, cuya creación se estipula en el artículo 140 del IV Convenio.

Con respecto al papel de los delegados del CICR, éste queda desde entonces codificado, lo que no era el caso antes, pese a haber realizado 11.000 visitas a campamentos durante la Segunda Guerra Mundial. Según los artículos 126 del III Convenio y 143 del IV Convenio, relativos al control, los delegados del CICR gozan en efecto de las mismas prerrogativas que los representantes de las potencias protectoras. De esta forma, estarán autorizados para visitar todos los lugares donde haya prisioneros de guerra, para entrevistarse en privado con ellos, en particular con su hombre de confianza. Tendrán plena libertad para elegir los lugares que quieran visitar y no se limitará la frecuencia y duración de las visitas. Lo mismo se aplicará a los lugares donde se encuentren personas civiles protegidas, en especial los sitios de internamiento, de detención y de trabajo. Mediante estos artículos, se confiere al CICR un verdadero derecho de acceso a los prisioneros de guerra y a los internados civiles, por lo que un Estado que le niegue este acceso violaría los Convenios.
 

Citaremos también las alusiones al CICR en los siguientes ámbitos, aunque ya se han mencionado antes algunas de ellas: envío de socorros a los prisioneros de guerra, a los internados civiles y en los territorios ocupados; posible sustituto de las potencias protectoras; derecho a utilizar el signo de la cruz roja; procedimiento de conciliación en caso de desacuerdo entre los beligerantes respecto de la aplicación de los Convenios; organización de zonas sanitarias y de seguridad; constitución de las comisiones médicas mixtas.

En total, unos sesenta artículos - la mitad de los cuales forma parte del IV Convenio- hacen alusión al CICR o a la Agencia Central de Informaciones. Es así como a partir de entonces el CICR se encuentra fuertemente anclado en el derecho internacional.
 

  Conclusión  

 
La aprobación de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 por el conjunto de la comunidad internacional [145 ] , en un momento en que el mundo está dividido en dos bloques antagonistas y en que la guerra fría está en apogeo [146 ] , constituye una verdadera victoria y confiere a estos textos una importancia particular.
 

El trauma moral causado por los horrores de la Segunda Guerra Mundial no es ciertamente ajeno a este hecho. La voluntad de remediar los terribles males que el mundo había tenido que sufrir dominó los debates de la Conferencia Diplomática y permitió superar las divergencias de opiniones.

A este respecto, los Convenios de Ginebra proceden del mismo ideal y se inscriben dentro de la misma esfera de influencia de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada ocho meses antes por la ONU y de la cual los Convenios confirman, en tiempo de guerra, algunos de los derechos fundamentales [147 ] . Aunque es cierto que los Convenios gozaron de una corriente favorable, el CICR tiene el mérito haberla sabido aprovechar, los que no estaba garantizado de antemano, como lo demuestra esta intervención de Jean Pictet ante la Comisión Jurídica del CICR: " No hay que jugar al perdedor. Después de los horrores de la guerra, la opinión pública está con nosotros. El momento es propicio para progresar en el ámbito del derecho humanitario. En consecuencia, hay que pedir lo más que se pueda y conviene mantener en la mayor confidencialidad las posiciones de repliegue " [148 ] . La institución fue el alma verdadera de los nuevos Convenios y la excelente preparación de la Conferencia Diplo mática contribuyó en muy buena parte a su éxito.
 

Los Convenios de 1949, que rápidamente se universalizaron [149 ] , constituyen un progreso decisivo en el derecho internacional humanitario: amplían su ámbito de aplicación - tanto de las personas o del personal protegidos como de los tipos de conflictos -, lo desarrollan y refuerzan, tratando siempre de adaptarlo a las nuevas condiciones de la guerra. Sin estar exentos de defectos o de omisiones, llenan en efecto los vacíos más graves revelados por la Segunda Guerra Mundial y los conflictos que la precedieron.
 

Los civiles - al igual que los extranjeros en territorio enemigo y la población en los territorios ocupados- se encuentran desde entonces protegidos por un convenio específico, a semejanza de las otras víctimas de la guerra [150 ] . La aprobación del IV Convenio, calificada por el Presidente del CICR, Paul Ruegger [151 ] , como un milagro, constituye un suceso histórico: " Lo que la Cruz Roja había obtenido de los Gobiernos gracias al I Convenio en favor de los heridos y enfermos, a la sazón casi las únicas víctimas de la guerra, lo que en 1929 [había ] obtenido en favor de los prisioneros de guerra - el respeto hacia el ser desarmado y doliente- lo [obtenía ] para todos los no combatientes afectados por la guerra moderna tanto como los propios combatientes o quizá en mayor medida " [152 ] .

Por lo concerniente a estos últimos, no sólo se precisan y extienden sus derechos, sino que, además, se amplían las categorías de personas que se benefician del estatuto de prisioneros de guerra; se incluyen ellas, en particular, los miembros de los movimientos de resistencia y los de las fuerzas armadas que sigan las instrucciones de un gobierno no reconocido por la potencia detenedora.

Los principios humanitarios fundamentales, que habían quedado en tela de juicio por el exceso de vejámenes cometidos durante la Segunda Guerra Mundial, se reafirm an y son objeto de normas precisas que revisten un carácter prohibitivo absoluto.
 

Se refuerza el control de la aplicación de los Convenios - mediante el sistema de las potencias protectoras y de sus sustitutos- al igual que la represión de las infracciones, que estipula, para las infracciones graves, un régimen especial, caracterizado por la responsabilidad de los Estados en virtud del principio de la jurisdicción universal.

Entre los principales logros figura también el artículo 3 común, que extiende la aplicación de los principios humanitarios fundamentales de los cuatro Convenios de 1949 a los conflictos armados no internacionales. Los demasiado numerosos conflictos internos que han surgido desde entonces han demostrado plenamente su importancia.

En cuanto al CICR, los Convenios contienen ahora numerosas referencias a sus actividades en favor de las víctimas de la guerra, lo que le ha significado un verdadero reconocimiento internacional. Como punto esencial, se confirmó al CICR su derecho de iniciativa, que le permite ofrecer sus servicios en toda situación de conflicto en la que le parezca necesaria su intervención.

Es de lamentar que la Conferencia Diplomática de 1949 no haya abordado el tema de la protección general de las poblaciones civiles contra los bombardeos aéreos [153 ] , y que se haya limitado a prever la creación, facultativa, de zonas sanitarias y de seguridad reservadas a ciertas categorías de personas. Según François Bugnion, " se llega así a un resultado paradójico: mientras la Conferencia Diplomática había reformado minuciosamente el conjunto de normas que protegían a las víctimas de la guerra, pesaba la más grave incertidumbre sobre la validez del principio general de la inmunidad de las poblaciones civiles que constituye el fundamento de gran parte de las normas humanitarias y, en particular, del IV Convenio que acababa de aprobar la Conferencia Diplomática " [154 ] . Pero este asunto era competencia del derecho de La Haya (que establece los derechos y los deberes de los beligerantes en la conducción de las hostilidades y limita la elección de los medios para hacer daño) y no del derecho de Ginebra, que tiene por objeto salvaguardar a las personas que quedan fuera de combate y a las que no participan en las hostilidades y que caen en poder del enemigo [155 ] . Ahora bien, la revisión de los Convenios de La Haya no figuraba en el orden del día de la Conferencia Diplomática [156 ] , y ésta no quiso ir más allá [157 ] .

Por otra parte, se reprochó a la Conferencia Diplomática haber preparado " la última guerra " [158 ] , es decir, haber elaborado Convenios demasiado calcados de la Segunda Guerra Mundial y haber anticipado insuficientemente las nuevas formas de conflicto que muy pronto iban a surgir, en particular, en el marco del proceso de descolonización, las guerras de liberación nacional, o la guerrilla.
 

Estos dos asuntos figurarán en primer plano cuando, cerca de veinte años más tarde, el CICR iniciará con la nueva etapa del desarrollo del derecho internacional humanitario que culminará en la aprobación de los dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949, del 8 de junio de 1977 [159 ] . Éstos confirmarán así expresamente la inmunidad general de la que goza la población civil, prohibiendo los ataques indiscriminados, incluidos los bombardeos aéreos. El Protocolo I adicional asimilará las guerras de liberación nacional a los conflictos armados internacionales, mientras que el artículo 3 común será complementado por el Protocolo II.

Dicho esto, la Conferencia Diplomática de 1949 alcanzó ampliamente los objetivos que se le habían señalado. Los cuatro Convenios de Ginebra resultan, es cierto, de un equilibrio entre las exigencias humanitarias, por una parte, y las necesidades militares y políticas, por otra. Esta tensión constituye, según Jean Pictet, " el al ma misma del derecho de los conflictos armados " [160 ] . La mayor parte de los autores de la época coincide al reconocer que en 1949 se concedió gran ventaja a la humanidad. Pero en última instancia, la eficacia real de los Convenios dependerá siempre, en gran medida, de la voluntad que puedan demostrar los beligerantes para aplicarlos.
 

  Catherine Rey-Schyrr , licenciada en Ciencias Políticas, es la encargada de las investigaciones históricas del CICR. Como tal, colabora en la redacción de la historia del CICR durante el período 1945-1955.  
 
 

  Notas  

 
  "Muchas de las citas y referencias de los artículos de la Revista tienen una traducción oficial al español de la que no disponemos aún; hemos optado por traducirlas para beneficio del lector hispanohablante. Esperamos que para el momento en que publiquemos la versión papel de la Revista ya podamos incluir las traducciones oficiales. En la versión de la Web, para la paginación de dichas referencias, cuando no disponemos de la traducción oficial mantenemos la numeración de la versión en el idioma original, la cual, obviamente, no corresponderá a la del español." [Nota del traductor]  

 
 
95. Para un análisis detallado de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, remitimos al lector al Commentaire , publicado bajo la dirección de Jean S. Pictet, con el concurso de Roger Boppe, Henri Coursier, Claude Pilloud, Jean de Preux, Jean-Pierre Schoenholzer, Frédéric Siordet, Oscar M. Uhler, René-Jean Wilhelm y M. W. Mouton, 4 vol., CICR, Ginebra, 1952-1059 (en adelante Commentaire ). Por otra parte, nos hemos basado principalmente en las Actes de la Conférence diplomatique de Genève de 1949, op. cit. (nota 56), así como en las publicaciones siguientes: G.I.A.D. Draper, The Red Cross Conventions , Stevens & Sons Limited, Londres, 1958; Joyce A. C. Gutteridge, " The Geneva Conventions of 1949 " , The British Yearbook of International Law , Vol. XXVI, 1949, pp. 294-326; Paul de La Pradelle, op. cit . (nota 81); Jean S. Pictet, La Croix-Rouge et les Conventions de Genève, op. cit. (nota 46); Jean Pictet, " The New Geneva Conventions for the Protection of War Victims " , American Journal of International Law , Vol. 45, No 3, July 1951, pp. 462-475; Jean Pictet, " La formación del derecho internacional humanitario " op. cit , (nota 47). Puntualicemos que Joyce A. C. Gutteridge y Paul de la Pradelle participaron en la Conferencia Diplomática en calidad de miembros de las delegaciones del Reino Unido y Mónaco, respectivamente.

96. Max Huber, " Principes, tâches et problèmes de la Croix-Rouge dans le droit des gens " , RICR , no 310, octubre de 1944, pp. 810-812. Discurso de Max Huber durante la apertura de la Conferencia de Expertos Gubernamentales de 1947, RICR , no 340, abril de 1947, pp. 285-286. Commentaire , vol. I, p. 11. Pictet, op cit . (nota 47), pp. 11-12.

97. XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Compte rendu , p. 73. Gutteridge, op. cit . (nota 95), pp. 296-297).

98. Por ejemplo, durante el conflicto chino-japonés, en 1937, los dos países habían negado la existencia de un estado de guerra.

99. Caso de los países invadidos y ocupados por Alemania, incluso anexados sin operaciones militares, antes y después del desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial.

100. Como Polonia, cuya parte occidental fue incorporada al " Reich " en octubre de 1940, y cuyo gobierno en exilio en Londres no era reconocido por Alemania.

101. Commentaire , vol. III, pp. 36-38. Frédéric Siordet, " Les Conventions de Genève et la guerre civile " , RICR , no 374, febrero de 1950, p. 121.

102. En cambio, la XVII Conferencai había votado una resolución sobre el problema de los detenidos políticos en cuanto tal, e independientemente de las propuestas relativas a los conflictos armados no internacionales. Jacques Moreillon, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des détenus politiques , Instituto Henry-Dunant/Éditions de L'Âge d'Homme, Ginebra/Lausana, 1973, pp. 103-112.

103. Commentaire , vol. IV, pp. 39-40.

104. Draper no vacila en calificar el artículo 3 de " revolucionario " en cuanto que las Partes Contratantes, o sea los Estados, reconocen por adelantado una personalidad legal limitada a futuros grupos de insurrectos enfrentados en un conflicto armado al gobierno de jure . Op. cit. (nota 95). V. también Siordet, op. cit. (nota 101), p.

105. Gutteridge, op. cit. (nota 95), p. 301.

106. Los números de los artículos se dan en el orden correspondiente a los Convenios I, II, II, y IV, respectivamente.

107. No obstante, esta hipótesis sería desmentida posteriormente, pues el sistema de las potencias protectoras y de sus substitutos sólo funcionó en contadas ocasiones. Esta cuestión será abordada nuevamente durante la elaboración del Protocolo I de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. V. al respecto, Bugnion, op. cit . (nota 2), pp. 1041-1060.

108. Estos cuatro artículos se presentan en el folleto Remarques et Propositions du Comité international de la Croix-Rouge , elaborado para la Conferencia Diplomática.

109. Actas de las sesiones del 05.05 y del 23.06.1049 del Consejo de la Presidencia, ACICR.

110. Destaquemos que la primera propuesta seria de instaurar un Tribunal Penal Internacional Permanente se debe a Gustave Moynier, uno de los fundadores del CICR y su presidente de 1864 a 1910. Christophe Keith Hall, " La primera propuesta de creación de un tribunal penal internacional permanente " , RICR , no 145, pp. 63-83. El Estatuto de la Corte Penal Internacional fue aprobado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia Diplomática de Roma. El CICR participó activamente en ella proponiendo una lista de crímenes de guerra compuesta de tres partes -a saber: las infracciones graves de los cuatro Convenios de Ginebra, otras violaciones graves del derecho internacional humanitario y las violaciones graves cometidas en los conflictos armados sin carácter internacional- que, en su opinión, debían caer dentro de la competencia de la Corte. La Conferencia tuvo en cuenta estas propuestas, en particular la inclusión de los crímenes de guerra cometidos en los conflicto internos. Para una primera evaluación del Estatuto de la Corte Penal Internacional, v. Marie-Claude Roberge, " El n uevo Tribunal Penal Internacional: evaluación preliminar " , RICR , no 148, diciembre de 1998, pp. 723-737.

111. De ahí la utilización del término " infracciones graves " y no " crímenes de guerra " , en los Convenios de 1949. V. Gutteridge, op. cit. (nota 95), pp. 304 y ss. Actes 1949 , II B, 10a y 11a sesión de la Comisión Mixta, pp. 31-32; 29a sesión del Comité Especial de la Comisión Mixta, p. 81; IV Informe del Comité Especial a la Comisión Mixta, pp. 109-113; Informe de la Comisión Mixta a la Asamblea Plenaria, p. 127.

112. Commentaire , vol. III, pp. 657-658. Draper, op. cit . (nota 95), p. 22. Es lamentable comprobar que, en la práctica, la obligación de enjuiciar a las personas sospechosas de haber cometido infracciones graves haya tenido tan pocos efectos.

113. Rapport d'activité du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondiale, op. cit. (nota 49),   vol. I, pp. 213-214.

114. El Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra, del 8 de junio de 1977, consagrará el renacimiento de la aviación sanitaria inmunizada, gracias a un señalamiento moderno altamente técnico y a la utilización del helicóptero para la evacuación de los heridos.

115. Commentaire , vol. I, p. 16.

116. De hecho, desde 1876, Turquía, a la sazón participante en la guerra de Oriente, había notificado al Consejo Federal que su servicio sanitario ostentaría en el futuro una media luna roja y no la cruz roja, debido a que " la índole de este signo hería las susceptibilidades del soldado musulmán " . Pos teriormente, Irán reivindicó el reconocimiento del león y el sol rojos.

117. Para más detalles, v. Actes 1949 , II A, pp. 87-90 y 145-146, y II B, pp. 215-224, 248-255 y 391. V. igualmente François Bugnion, El Emblema de la Cruz Roja - Reseña histórica , CICR, Ginebra, 1977, pp. 39-54.

118. Esta enmienda reza así: " Sin embargo, para los países que empleen ya en lugar de la cruz roja, la media luna roja o el león y el sol rojos sobre fondo blanco como signo distintivo o que utilicen el escudo rojo de David sobre fondo blanco, se admiten igualmente estos emblemas, en el sentido del presente Convenio " , Actes 1949 , III, anexo 42, p. 40.

119. Que propone remplazar la cruz por un corazón rojo, corazón estilizado en forma de triángulo, cuya punta se dirigiría hacia abajo.

120. Remarques et propositions , pp. 15-17 y Actes 1949 , II A, p. 88.

121. El proyecto de resolución de la India recomienda a las Partes Contratantes la creación de un organismo encargado de examinar la cuestión de la cruz roja y de los otros emblemas ya empleados o cuyo empleo se propone, y de estudiar la posibilidad de crear un signo geométrico nuevo, sin significación religiosa, cultural o de cualquiera otra índole. Actes 1949 , II B, p. 223.

122. Sobre la posición del CICR en esta época, v. Jean S. Pictet, " Le signe de la croix rouge " , RICR , no 363, marzo de 1949, pp. 167-201.

123. Actes 1949 , II B, acta de la 9a sesión plenaria, pp. 215-217. La declaración del presidente del CICR se reproduce también en la RICR , no 368, agosto de 1949, pp. 627-630. Desde entonces, la posición del CICR ha evolucionado. Considera que la solución de un tercer emblema nuevo, junto a la cruz roja y a la media luna roja (pues Irán abandonó el león y el sol rojos) presenta ventajas importantes y merece un examen detallado. V. Cornelio Sommaruga, " Unidad y pluralidad de los emblemas " , RICR , no 112, julio-agosto de 1992, pp. 353-358. Desde 1995, esta cuestión está de nuevo en estudio al interior del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

124. Actes 1949 , II B, pp. 221-222.

125. Actes 1949 , I, p. 342. Por esta razón, el CICR no podrá reconocer oficialmente a la Sociedad Israelí del Escudo Rojo de David ( Magen David Adom ), ya que no cumple con una de las condiciones de reconocimiento de las nuevas Sociedades Nacionales: para que sea reconocida, la sociedad postulante debe, en efecto, " hacer uso del nombre y del emblema de la cruz roja o de la media luna roja de conformidad con los Convenios de Ginebra " . El statu quo confirmado por la Conferencia Diplomática de 1949 presentaba pues serios inconvenientes, y afectaba el principio de la unidad y la universalidad de la Cruz Roja. Este punto se desarrolla en François Bugnion, " El emblema de la cruz roja y el de la media luna roja " , RICR , no 95, septiembre-octubre de 1989, pp. 430-441.

126. Recordemos que, a falta de ratificación, ni la URSS ni el Japón eran Partes en el Convenio de 1929 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. Por esta razón, y pese a las gestiones del CICR para remediar la situación, este convenio no se aplicó en los conflictos del Este europeo (hostilidades entre Polonia y la URSS, en septi embre de 1939, guerra soviético-finlandesa, en 1939-1940, y hostilidades entre las Potencias del Eje y la URSS de 1941-1945); en el conflicto de Extremo Oriente sólo se había aplicado muy parcialmente.

127. Por ejemplo, los combatientes franceses, partidarios del general De Gaulle, los partidarios del Movimiento de la resistencia italiana, tras el armisticio de Badoglio, en septiembre de 1943, o los partidarios polacos, eslovacos y yugoslavos (cf. Rapport du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondial e, vol. I, pp. 538-558).

128. Consideradas demasiado restrictivas (v. Draper, op. cit . -nota 95-, pp. 39-40), estas condiciones fueron flexibilizadas con la aprobación del Protocolo I del 8 de junio de 1977, adicional a los Convenios de Ginebra de 1949.

129. Rapport du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondial e, vol. I, pp. 409.417.

130. Commentaire , vol. III, pp. 570-579. Posteriormente, teniendo en cuenta la evolución de los conflictos y del derecho internacional en el sentido de un fortalecimiento de los intereses esenciales del individuo, el CICR aprobó, en el marco de su propia acción y de su propia doctrina, una posición según la cual se niega a participar en cualquier repatriación forzada.

131. Actes 1949 , II A, p. 557. No obstante, la URSS y sus aliados harán al respecto una reserva cuando firmen el Convenio. V. Actes 1949 , I, p. 350 y Claude Pilloud, " Les réserves aux Conventions de Genève de 1949 " , RICR , no 464, agosto de 1957, pp. 427-432.

132. Actes 1949 , Informe de la Comisión III a la Asamblea Plenaria, II A, p. 805.

133. Acta de la sesión del Consejo de Presidencia, del 19 de mayo de 1949, ACICR.

134. Gutteridge, op. cit . (nota 95), p. 326.

135. Actes 1949 , III, anexo 396, p. 183.

136. Actes 1949 , II A, p. 745.

137. Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Cuba, Chile, China, Estados Unidos, Francia, Italia, Nueva Zelanda, Pakistán, Reino Unido, Uruguay y Venezuela. Actes 1949 , III, anexo 35, pp. 182-183.

138. En 1946, en la Comisión de Energía Atómica de la ONU, la URSS rechazó el plan del delegado estadounidense Baruch, que proponía la creación de un organismo internacional encargado de controlar la producción y las aplicaciones de la energía atómica. Los soviéticos, por ese entonces a la zaga de los estadounidenses, preconizaban la prohibición del empleo de la energía atómica con fines militares y la destrucción de las bombas existentes.

139. XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja , celebrada en Estocolomo del 20 al 30 de agosto de 1948, Compte rendu , Cruz Roja Sueca, Estocolomo, p. 97.

140. Actes 1949 , acta de la 34a sesión plenaria, II B, pp. 496-511.

141. Actas de la sesión del 07.07.1949 del Consejo de Presidencia y de la sesión de trabajo del Comité del 11.08.1949, ACICR. En abril de 1950, el CICR dirigirá a los Gobiernos signatarios de los Convenios un llamamiento instando a " hacer todo lo necesario para llegar a un acuerdo sobre la prohibición del arma atómica y, en general, de las armas que causan ceguera " . V. Appel du Comité international de la Croix-Rouge du 5 avril 1950 concernant les armes atomiques et les armes aveugles. Réponses des gouvernements , CICR, Ginebra, 1952.

142. Jean S. Pictet, " Le Comité international de la Croix-Rouge dans les nouvelles Conventions de Genève " , RICR , no 425, mayo de 1954, pp. 353-367 y 354.

143. Indicaciones generales destinadas a los representantes del CICR en la Conferencia Diplomática de 1949, documento confidencial no firmado y no fechado, ACICR - CR 221. Actas de las sesiones del Consejo de Presidencia del 5 y del 12 de mayo de 1949, AICR.

144. Ibíd .

145. Exceptuando los Estados vencidos. Japón se adherirá en 1953, la República Federal de Alemania en 1954 y la República Democrática Alemana en 1956.

146. Recordemos que el bloqueo de Berlín tiene lugar de junio de 1948 a mayo de 1949.

147. Discurso de Max Petitpierre, presidente de la Conferencia Diplomática, durante la ceremonia oficial de firma del 8 de diciembre de 1949. Actes 1949 , II B, p. 541. Gutteridge, op. cit . (nota 95), p. 325; de La Pradelle, op. cit ., (nota 81), p. 7; Claude Pilloud, " La déclaration universelle des droits de l'homme et les Conventions internationales protégeant les victimes de la guerre " , RICR , no 364, abril de 1949, pp. 252-258. V. asimismo, Robert Kolb, " Relaciones entre el derecho internacional humanitario y los derechos humanos. Reseña histórica de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y de los Convenios de Ginebra (1949) " , RICR , no 147, septiembre de 1998, pp. 441-452.

148. Acta de la Comisión Jurídica del 16 de enero d e 1948, ACICR - CR 211.

149. A comienzos de 1999, 188 Estados eran Partes en los cuatro Convenios de 1949.

150. En cambio, incluso si hubiera existido en ese entonces, el IV Convenio sólo habría cubierto muy parcialmente las atrocidades cometidas por el III Reich contra civiles alemanes, en particular judíos alemanes, pues, salvo el Título II, relativo a la protección general de las poblaciones contra ciertos efectos de la guerra, el Convenio no se aplica a los ciudadanos de un Estado Contratante enfrentados a sus propias autoridades.

151. Acta de la Comisión Jurídica del 11.11.1949, ACICR - CR 211.

152. Frédéric Siordet, " La Conférence diplomatique de Genève " , RICR , no 368, agosto de 1949, páginas 554-557, p. 555.

153. O sólo de manera marginal, a través de la intervención soviética contra el arma atómica, v. supra , cap. IV 4.

154. Bugnion, op. cit . (nota 2), pp. 837-838.

155. Esta distinción entre las dos ramas del derecho internacional humanitario no es ya muy pertinente tras la aprobación de los dos Protocolos de 1977 adicionales a los Convenios de Ginebra, que versan sobre cuestiones que incumben tanto al derecho de La Haya como al derecho de Ginebra.

156. A excepción del X Convenio de 1907 para aplicar a la guerra marítima los principios del Convenio de Ginebra que, como su nombre lo indica, cae, en cuanto a su objeto, dentro del ámbito del derecho de Ginebra.

157. Asimismo, el Proyecto de reglas para limitar los riesgos que corre la población civil en tiempo de guerra, presentado por el CICR en la XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Nueva Delhi, 1957), no recogerá la adhesión de los Gobiernos, en especial porque implica la prohibición del empleo de las armas nucleares.

158. Pictet, op. cit . (nota 47).

159. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), del 8 de junio de 1977, y Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977. Sobre el origen de esta nueva etapa del desarrollo del derecho internacional humanitario, v. Jean Pictet, " La restauration nécessaire des lois et coutumes applicables en cas de conflit " , RICR , no 609, septiembre de 1969, pp. 533-553, en particular pp. 546 y ss.

160. Pictet, op. cit . p. 16.




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