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Cincuenta años de protección internacional de los refugiados - Los desafíos de la protección ayer, hoy y mañana

30-09-2001 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Erika Feller

  Resumen: La autora del presente artículo es directora del Departamento de Protección Internacional de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, y aquí esboza un amplio cuadro de las actividades que incumben al ACNUR, en el que se resume la noción de «protección» de los refugiados. Tras recordar sucintamente la historia de la protección internacional de los refugiados, examina la cuestión de saber si la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados sigue siendo una herramienta adecuada para resolver los problemas relativos a las migraciones masivas, propias de nuestro tiempo. Aun sin ser ideal, la Convención de 1951 es todavía hoy el único tratado internacional reconocido por casi todos los Estados para legitimar el régimen de protección de los refugiados. A fin de fortalecer esa protección, el ACNUR ha iniciado recientemente un proceso de celebración de consultas con los Estados, las organizaciones no gubernamentales y los refugiados mismos para definir mejor los problemas y encontrar las soluciones apropiadas en el contexto actual. La autora está convencida de que la celebración de dicha consulta contribuirá a reforzar la determinación de la comunidad internacional a prestar una mejor protección a los refugiados.  
 
 

Con frecuencia, en los periódicos se anuncia en los titulares: «Expertos se reúnen en Dublín para debatir el tema de los menores solicitantes de asilo»; «Más refugiados huyen a Gambia de la provincia senegalesa de Casamance»; «Setenta y tres inmigrantes ilegales detenidos en Austria el fin de semana»; «Más refugiados de Tanzania en Kenia repatriados por el ACNUR»; «Afganistán: los taliba nes imponen la ley islámica al personal humanitario»; «Refugiados de Timor Oriental en Timor Occidental votarán acerca de la repatriación»; «Los residentes y el ejército temen un ataque de los rebeldes contra la capital de Burundi»; «Mil seiscientos refugiados sudaneses ingresan en Uganda»; «Escocia: la fobia al asilo avergüenza a la ciudad»; «Inmigrantes solicitan asilo acogiéndose a normas no actualizadas». Estos son sólo algunos ejemplos de titulares acerca del tema de los refugiados de mayo y junio de 2001.

Para tener una idea de la envergadura de las necesidades en el ámbito humanitario que subyacen a la labor de protección internacional de los refugiados, baste observar las estadísticas: el ACNUR tiene responsabilidades en cuanto a la suerte de 22 millones de personas refugiadas en 160 países, la mayoría de las cuales son mujeres, niños y ancianos. Aunque las razones para celebrar el quincuagésimo aniversario del ACNUR y de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados no son muchas, ésta es una buena ocasión para reflexionar seriamente acerca del estado actual de la protección de los refugiados y hacia dónde podemos o debemos orientarnos en el futuro.

En el presente artículo, se describe, en primer lugar, el régimen de protección de los refugiados y sus componentes clave; luego se recuerdan los logros respecto de la problemática de los refugiados y se plantea la cuestión de

si la Convención de 1951 sigue siendo de actualidad para responder a los desafíos que hay que afrontar en el ámbito de la protección. Por último, se presenta el diálogo actual sobre cómo se podría hacer frente a estos desafíos.

  El régimen de protección de los refugiados  

     

El origen del régimen de protección de los refugiados, en cuyo marco desempeña sus funciones el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), se encuentra en los principios generales de los derechos humanos. Asimismo, tiene sólidos fundamentos en los convenios y en las obligaciones del derecho consuetudinario, particularmente en los que dimanan de la Convención de 1951 y de su Protocolo de 1967, también se inspira en principios y normas estipuladas en otros instrumentos internacionales o mediante procesos judiciales en diferentes jurisdicciones. Por último, este régimen se guía por declaraciones y directivas del denominado “derecho indicativo” ( soft law ) formuladas por órganos internacionales y zonales autorizados, incluidas las conclusiones del Comité Ejecutivo del ACNUR. 

La Convención de 1951 tiene un significado jurídico, político y ético que va mucho más allá de sus términos específicos: jurídico, porque en ésta se disponen normas básicas en las que puede fundamentarse una acción basada en principios; político, porque proporciona un verdadero marco universal en el que los Estados pueden cooperar y compartir la responsabilidad de los desplazamientos forzosos; y ético, porque es una declaración única de los 141 Estados Partes, en la cual se comprometen a apoyar y proteger los derechos de algunos de los grupos más vulnerables y desfavorecidos del mundo. 

La Convención de 1951 marca un hito en la definición de normas relativas al trato de los refugiados. Directa o necesariamente mediante interpretación, se incorporan los conceptos fundamentales del régimen de protección de los refugiados, que son tan pertinentes en el contexto actual como lo fueron en 1951. Éstos abarcan los siguientes aspectos:

  • los refugiados no deben s er devueltos a otro país donde los persigan o puedan ser víctimas de persecución (principio de no devolución);

  • la protección debe abarcar a todos los refugiados, sin discriminación;

  • el problema de los refugiados es de índole social y humanitaria y, por lo tanto, no debe ser una causa de tensión entre los Estados;

  • dado que la concesión del asilo puede suponer una pesada y excesiva carga para algunos países, sólo se puede dar con una solución satisfactoria del problema de los refugiados mediante la cooperación internacional;

  • no se puede esperar que las personas que salen de su país a causa de la persecución e ingresan en otro, lo hagan siempre en forma reglamentaria; por lo tanto, no deberían sufrir sanciones por ingresar o permanecer ilegalmente en el país donde solicitan asilo;

  • dadas las muy graves consecuencias que puede tener la expulsión de los refugiados, sólo debería recurrirse a esta solución en circunstancias excepcionales para proteger la seguridad nacional o el orden público; y

  • es fundamental la cooperación de los Estados con el Alto Comisionado para los Refugiados, a fin de garantizar la coordinación efectiva de las medidas tomadas para tratar el problema.

Además, la protección de los refugiados también implica salvaguardar los derechos humanos básicos –se corre el riesgo de que no se respeten, particularmente en la situación de los refugiados -, como el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona, el derecho a no ser sometido a torturas y a otro tipo de trato cruel y degradante, el derecho a no ser discriminado y el derecho a satisfacer las necesidades básicas para la supervivencia (alimentos, refugio, asistencia médica de urgencia), y más tarde, a la autosuficiencia (sustento de vida, acceso a la educación y a la asistencia médica).

Estos conceptos fun damentales siguen siendo, intrínsecamente, el marco apropiado para la protección de los refugiados, cincuenta años después de la aprobación, el 28 de julio de 1951, de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, aunque es cierto que la realidad actual nos exige realizar algunos ajustes. Hay algunos vacíos en el régimen de protección que deben colmarse mediante mecanismos complementarios y una necesaria evolución de los principios, como se esboza en los próximos capítulos. Sin embargo, el grado de innovación que realmente se necesita y con qué fines son dos temas de un candente debate.

  Antecedentes en el ámbito de los refugiados  

     

Desde que comenzó la historia ha habido refugiados, pero la conciencia de que incumbe a la comunidad internacional de prestarles protección y dar con una solución para sus problemas sólo data de la época de la Sociedad de las Naciones y de la designación del doctor Fridtjof Nansen como el primer Alto Comisionado para los refugiados rusos en 1921. Para la Sociedad de las Naciones, los refugiados se definían según categorías específicas en función de su país de origen. Posteriormente, el ámbito de la misión que el doctor Nansen debía cumplir se amplió a otros grupos de refugiados, y se incluyó así a los armenios (1924), los asirios , los caldeo-asirios y los turcos (1928). Primeramente la Sociedad de las Naciones y, más tarde, las Naciones Unidas establecieron y disolvieron varias instituciones internacionales para los refugiados en Europa. La Organización Internacional para los Refugiados (OIR) fue el último antecesor del ACNUR. La OIR fue instituida a mediados de 1947 para ocuparse del problema de los refugiados tras la Segunda Guerra Mundial y debía concluir su trabajo a mediados de 1950. Sin embargo, rápidamente s e hizo evidente que índole global de la tarea que se le asignó –tratar todo aspecto relativo al problema de los refugiados, desde la recopilación de datos personales y la determinación de su estatuto hasta la repatriación, el reasentamiento, y la “protección jurídica y política”- impedía su conclusión.

Así pues, en diciembre de 1949, la Asamblea General decidió reemplazar la OIR por el ACNUR, que fue instituido por un período inicial de tres años, como organismo subsidiario de la Asamblea General, según el artículo 22 de la Carta de las Naciones Unidas. El 14 de diciembre de 1950, la Asamblea General adoptó el Estatuto del ACNUR. Las tareas de esta organización eran prestar protección internacional a los refugiados y hallar soluciones permanentes a sus problemas, asistiendo a los Gobiernos para facilitar su repatriación voluntaria o su integración en nuevas comunidades nacionales. El 1 de enero de 1951, el ACNUR inició su labor con un equipo de 33 personas y un presupuesto de 300.000 dólares estadounidenses.

  El decenio de 1950: desarrollo del régimen de protección internacional de los refugiados  

     

Cuando se instituyó el ACNUR, el problema principal eran los millones de personas que habían huido del nazismo y, más tarde, del comunismo en Europa. La labor del ACNUR era principalmente de índole jurídica, a fin de garantizar el ingreso y facilitar la integración de los refugiados, de conformidad con la Convención de 1951. Esta Convención era (y, de hecho, sigue siendo) el único instrumento vinculante, con carácter universal, de protección de los refugiados. En realidad, era un instrumento de alcance más bien limitado, pues trataba la cuestión del estatuto de los refugiados en particular y no las causas o las soluciones. Aunque, en líneas generales, se basa en los principios de los derechos humanos, versa más acerca de las responsabilidades de los Estados que de los derechos de los individuos. Sin embargo, hizo una contribución fundamental: dar una definición global de refugiado. En 1967, la principal limitación –geográfica y temporal- al carácter universal de esta definición fue corregida mediante la puesta en vigor de un protocolo (el único hasta la fecha) de la Convención de 1951.

  Los decenios de 1960 y 1970: expansión del régimen de protección internacional de los refugiados  

     

Si la Convención de 1951 establecía las líneas generales, en cierta medida también sólo se limitaba a tratar las cuestiones básicas del problema. Esto se hizo evidente cuando las actividades de protección del ACNUR comenzaron a extenderse más allá de Europa, en países –principalmente africanos- que experimentaban el doloroso proceso de descolonización. Se consideró que el enfoque orientado hacia la persecución y circunscrito a las cinco razones expuestas en la Convención de 1951 limitaba su aplicabilidad. El gran número de refugiados y los conflictos generalizados que precipitaban su desplazamiento iban poniendo de relieve un desfase cada vez mayor. Desde el final del decenio de 1950, la Asamblea General sintió la necesidad de ampliar en alguna oportunidad el mandato del ACNUR para proteger y asistir a los grupos de refugiados que quedaban fuera de la definición y el ámbito geográfico fijados en la Convención de 1951, mientras que el ACNUR inició el proceso que iba a conducir efectivamente al Protocolo de 1967 de la Convención.

Paralelamente, acontecimientos en África impulsaron la realización de un instrumento zonal, que efectivamente actualizó y amplió la definición de la Convención de 1951, para incluir una categoría más amplia de personas. El resultado fue l a Convención de 1969 de la OUA sobre los Aspectos Específicos de los Problemas de los Refugiados en África. Al tiempo que se incorporó la definición de refugiado estipulada en la Convención de 1951, en la Convención de la OUA se agregó un párrafo para especificar que debe aplicarse a cada persona que, a causa de agresiones externas, ocupación, dominio extranjero o acontecimientos que perturben gravemente el orden público en parte del o en todo el territorio de su país de origen o nacionalidad, está obligada a abandonar su lugar habitual de residencia para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o nacionalidad. En otras palabras, la noción de refugiado trascendió la referencia a las víctimas de la persecución, para abarcar la “nueva” y cada vez más predominante categoría de víctimas de un conflicto generalizado o de la violencia. La Convención de la OUA también fue un avance importante con respecto a la de 1951, al reconocer las implicaciones relativas a la seguridad que supone la afluencia de refugiados, al referirse más específicamente a las soluciones –en particular, a las repatriaciones voluntarias- y al promover una modalidad de repartición de cargas para la asistencia y la protección de los refugiados.

El decenio de 1970 fue de importancia para la promoción de los conceptos de solidaridad internacional y repartición de responsabilidades por lo que respecta a la dificultosa búsqueda de soluciones. Uno de los hitos más destacados en este sentido fue la Conferencia Internacional sobre los Refugiados y los Desplazados en el Sudeste Asiático, que tuvo lugar en Ginebra en 1979. En ese momento, el mundo observaba con suma preocupación la terrible situación de los vietnamitas que huían de su país en botes precarios, afrontando los peligros del mar y los piratas, para ser rechazados no bien llegaban a las costas de los países vecinos. Esa Conferencia permitió concertar un acuerdo relativo a tres aspectos: los países del sudeste asiático prometieron dar asilo temporar io; Vietnam se comprometió a promover salidas ordenadas del país para evitar las salidas ilegales; algunos terceros países, fuera de la zona, aceptaron agilizar el índice de reasentamientos. Posteriormente, se implementaron importantes esquemas de repartición de cargas para poder seguir rescatando del mar a los vietnamitas que huían de su país. Este Plan de Acción General   (PAG) para los refugiados indochinos fue el primer intento de comprometer a todas las partes (países de asilo, de origen y de reasentamiento), así como a la comunidad de donantes, a través de un conjunto de acuerdos destinados a proporcionar soluciones coordinadas y a compartir las responsabilidades respecto de la población refugiada.

  Los decenios de 1980 y 1990, y el siglo XXI: restricciones al régimen de protección internacional de los refugiados  

     

Durante las decenios de 1980 y 1990, hubo cambios sustanciales en el entorno donde debía realizarse la protección internacional de los refugiados. Esos cambios no sólo pusieron en tela de juicio los conceptos básicos, sino que también repercutieron en la voluntad política y en la disposición de las comunidades locales de acogida para seguir brindando asilo con la generosidad del pasado. El número de refugiados creció en forma exponencial, no ya como resultado de las luchas por la independencia, sino a causa del considerable aumento de los conflictos internos entre etnias en los Estados independientes. Los conflictos se agravaron por las rivalidades entre las superpotencias, así como por problemas sociales y económicos en los países en desarrollo. Se hizo aún más difícil encontrar soluciones a los problemas de los refugiados, ya sea en Afganistán, con 2,5 millones de refugiados afganos que aún hoy viven en el exilio, en el Cuerno de África o en el sur de África. Las violaciones de los derechos humanos y el incumplimiento del derecho humanitario ya no eran consecuencias de la guerra, sino, con frecuencia, un objetivo a sabiendas de estrategia militar. De modo que incluso los conflictos de pequeña envergadura generaban un nivel desproporcionado de sufrimiento entre las personas, así como desplazamientos masivos de población. Como ejemplo de esta situación, podemos recordar el período posterior a la Guerra Fría, cuando estas características se acentuaron: 2,5 millones de personas se desplazaron o huyeron hacia Irán desde el norte de Irak en 1991; en la ex Yugoslavia, el número de refugiados, de desplazados internos y de otras personas asistidas por el ACNUR superó los cuatro millones; y en 1994, la crisis en la región de los Grandes Lagos, en África, forzó a más de tres millones de personas a huir de sus países.

Con la perspectiva cada vez más lejana de encontrar soluciones políticas duraderas a los conflictos que causaban el problema de los refugiados, el ACNUR no tuvo más alternativa que emprender la realización de programas de ayuda en favor de millones de refugiados en campamentos superpoblados. Y la población de refugiados pasó gradualmente de un millón a mediados del decenio de 1970 a unos 10 millones al final del de 1980. En 1995, el número de personas que necesitaban asistencia subió a 25 millones. Los países de asilo empezaron a preocuparse cada vez más, dado que debían recibir grandes cantidades de refugiados que no tenían posibilidades de pronta repatriación. Las grandes afluencias de refugiados comenzaron a considerarse cada vez más una amenaza a la estabilidad política, social y económica. Incluso en los países que tradicionalmente habían sido hospitalarios respecto del asilo, comenzaron a registrarse casos de hostilidad, violencia, ataques físicos y violaciones sexuales de los refugiados. La protección efectiva se vuelve extremadamente difícil de prestar, cuando el éxodo resulta de conflictos que no encuentra n solución, cuando las partes beligerantes carecen de autoridad o de legitimidad, o donde no hay sentido de responsabilidad por lo que atañe al respeto de los derechos humanos básicos o de las normas humanitarias de comportamiento. En algunas situaciones, como las de la región de los Grandes Lagos y el Cuerno de África, los conflictos han traspasado las fronteras y afectado algunas zonas donde los refugiados, los repatriados y los desplazados se habían instalado, amenazando gravemente su seguridad y la de la población local. Los Gobiernos han recurrido a cerrar las fronteras o a regresar a los refugiados al peligro, incluso la muerte, de resultas de su preocupación por la seguridad nacional y la de la población local. El cierre de las fronteras por parte de Guinea en diciembre de 1998 y enero de 1999 a los refugiados sierraleoneses, muchos de los cuales eran mujeres y niños que habían sufrido la amputación de las extremidades por parte de las fuerzas rebeldes, fue un ejemplo terriblemente gráfico. Siguió comprometido el carácter civil de los campamentos de refugiados y emplazamientos, en especial por la falta de voluntad de algunos Gobiernos para levantar los campamentos lejos de las fronteras o por la falta de compromiso de otros para hacerse cargo con resolución de la cuestión de los elementos armados.

Cuando se llega a situaciones tales, la índole voluntaria de los retornos se convierte en un aspecto clave, ya que los refugiados regresan a países que están saliendo de muchos años de guerra, donde la paz es frágil, la infraestructura, precaria, la situación de los derechos humanos, no estabilizada aún, y las necesidades vitales básicas, inciertamente satisfechas. En tales situaciones, el factor que precipita el retorno muchas veces no es un cambio duradero en el país de origen, sino la inhospitalidad, incluso la hostilidad, en el país anfitrión; y el retorno se convierte así en el mal menor. En algunos casos, la afluencia de salidas rápidas fueron seguidas de retornos igualmente s úbitos y numerosos de personas a su país, desde donde debieron huir nuevamente después de apenas un corto período.

En el mundo desarrollado, donde existen sofisticados sistemas de asilo y una larga tradición de apoyo político activo a la protección de los refugiados, los cambios no fueron menos significativos. Especialmente en los últimos años, tuvo lugar una importante reforma de las políticas de asilo, provocada por una preocupación compartida en los países industrializados acerca de la sobrecarga que sufren las estructuras implementadas para responder a las demandas, de los cada vez mayores costos exigidos por sus sistemas y de los problemas causados por las dificultades para aplicar el concepto de refugiados a diferentes grupos de llegada, así como del uso indebido de los sistemas de asilo.

El tráfico y el contrabando de personas han sido una característica agravante. El prestarse a ser objeto de contrabando para lograr el asilo se ha convertido en una opción cada vez más importante para los solicitantes de asilo, pero tiene su precio. Un solicitante de asilo que recurre a un traficante tiene gravemente comprometida su solicitud ante los ojos de muchos Estados, y la persona será acusada de doble crimen: no sólo habrá traspasado ilegalmente las fronteras nacionales, sino que se habrá asociado con bandas de traficantes para hacerlo. La solicitud en cuestión se considerará fraudulenta, y las medidas que restringen los privilegios fundamentales serán vistas como más que justificadas.

Los procesos, leyes y conceptos, cuya compatibilidad con el marco de protección predominante es cada vez más débil, han conocido un crecimiento lento pero firme. Algunos Estados han vuelto a una aplicación demasiado restrictiva de la Convención de 1951 y de su Protocolo de 1967, al mismo tiempo que han puesto una impresionante variedad de obstáculos para impedir el acceso legal y físico a su territorio (como por ejemplo, la prohibición y la in tercepción). A ello se añade un uso inapropiado de las que, empleadas de otro modo, eran nociones útiles sobre el asilo, como las de “país seguro”, “alternativa de huida interna” o “solicitudes manifiestamente infundadas”, y por el surgimiento de innumerables y desconcertantes regímenes de protección alternativos, más limitados en su duración y con menos derechos que los que se establece en la Convención de 1951. El aumento de las detenciones, la reducción de los beneficios sociales y una restricción importante de las posibilidades de autosuficiencia, además de la de los derechos de reunificación familiar, son manifestaciones de esta tendencia.

Pero además, en algunos Estados la tendencia ha sido el distanciamiento respecto de un sistema objetivo y basado en el derecho. En lugar de sostener un proceso protegido por la norma del derecho y supervisado por un poder judicial independiente, algunos sistemas nacionales de asilo prefieren cada vez más adoptar procedimientos ad hoc y subjetivos, que se basan en un ejercicio de discreción ejecutiva. Esas formas discrecionales prestan menos protección a las personas afectadas. En consecuencia, las personas que solicitaron asilo infructuosamente, los abogados que buscan soluciones de protección, los jueces que toman en cuenta las necesidades de protección han recurrido más a los instrumentos de derechos humanos como una fuente alternativa de protección. Aunque en la Convención de 1984 contra la Tortura y en la Convención Europea de Derechos Humanos de 1950 se prohíbe absolutamente la devolución, los derechos de las personas a las que se les permite quedarse generalmente son menores a los de los refugiados reconocidos.

En general, el clima para la admisión, el procesamiento y el trato de los solicitantes de asilo es menos benévolo hoy en día. Las cuestiones relativas a los refugiados muchas veces están fuertemente politizadas, incluso son tratadas en forma sensacion alista, con una variedad de fines internos o políticos, algunos en beneficio propio. Muchas actitudes también están guiadas por el oportunismo o por una información tergiversada proveniente de los medios de comunicación. Asimismo, es triste comprobar que en muchos casos, los ataques racistas y xenófobos contra los refugiados responden a una instigación política, y que los refugiados son el chivo expiatorio de otras incapacidades y se los explota con fines políticos y partidarios.

Para poder enfrentar esta multiplicidad de desafíos, hay una imperiosa necesidad de revitalizar los principios jurídicos y los valores éticos que subyacen tanto al asilo como a la protección de los refugiados.

  ¿La Convención de 1951 está obsoleta?  

     

Hay quienes se sienten obligados a sostener que las complejidades de los movimientos de población modernos han hecho de la Convención de 1951 un instrumento obsoleto, impracticable o inadecuado, o incluso un factor que complica de manera inaceptable el contexto de las migraciones actuales. En particular, lo que se ha criticado de la Convención de 1951 es su extrema rigidez frente a los importantes desafíos de la migración.

Sin embargo, son muchas más los que defienden lo contrario, incluyendo el propio ACNUR. No se puede achacar a la Convención de 1951 no haber resuelto ciertos problemas a los que nunca se había pretendido responder. Es cierto que sus términos se refieren a los temas relativos a la inmigración, incluido el derecho soberano a regular el ingreso en las fronteras, pero sólo lo hace con vistas a introducir la obligada excepción de una categoría específica de individuos que necesitan protección. La Convención de 1951 nunca se concibió con el fin de ser un instrumento para la solución permanente de las migraciones, y mucho menos para su control. Desde el punto de vista del ACNUR, es inaceptable que la aplicación adecuada de un instrumento jurídico para la protección de los refugiados deje de ser prioritaria por lo que respecta a desafíos de migración que no tienen relación formal o directa con los objetivos que se había fijado.

Dicho esto, reconozco que, a la Convención de 1951, se le plantean hoy numerosos desafíos que ponen a prueba su capacidad de adaptación y el ámbito de su aplicación. En la lista de esos desafíos deberían figurar los siguientes aspectos:

  • El entorno de los desplazamientos, en el que debe aplicarse la Convención de 1951, ha cambiado, lo que requiere cierta flexibilidad para su aplicación. Es necesario terminar con el debate acerca de ciertas cuestiones como, por ejemplo, el de si las víctimas de la violencia y la persecución por parte de agentes no estatales (como la policía, la milicia, grupos militares y paramilitares, rebeldes separatistas o bandidos) tienen derecho a ser protegidas como refugiadas en otros Estados; o si la noción de “persecución” y la categoría de “miembro de un grupo social particular” en la Convención de 1951 pueden extenderse justificadamente para proteger a las mujeres de la violencia de género, en especial de las violaciones sexuales, en el contexto de un conflicto, pero también, quizás, de otras prácticas perjudiciales tradicionales o incluso de la violencia doméstica. Si sólo una parte del Estado de origen está afectada por un conflicto, ¿hasta qué momento se exige que las víctimas de la violencia y la persecución busquen protección dentro de ese mismo Estado, antes de solicitar protección como personas refugiadas en un Estado de asilo? Además, ¿qué pertinencia tienen otras Convenciones, tales como la Convención sobre los Derechos del Niño, para la determinación del estatuto y el trato de los niños refugiados?

  • El crecimiento de la migración irregular y el contrabando de personas ha provoca do una saturación en el ámbito de aplicación de la Convención de 1951.

  • Existen diferencias entre los refugiados según la definición de la Convención, la categoría más amplia de personas que necesitan protección internacional y para las que se ha ampliado la competencia del ACNUR, y las personas por las que los Estados han asumido responsabilidad explícitamente según la Convención de 1951; en este punto, es menester cierta racionalización de las responsabilidades para garantizar una mayor protección a quienes la necesitan.

  • Se han desarrollado, en número creciente, formas subsidiarias de protección, que los Estados, especialmente europeos, suelen aplicar como alternativas menos costosas que las que se basan en la Convención de 1951. Una vez más, ello limita el margen de acción de lo que podría o debería hacerse en virtud de la Convención de 1951. 

  • Actualmente, además de la protección subsidiaria a nivel nacional, también comienzan a aparecer formas complementarias de protección a nivel internacional, incluidas particularmente las que se aplican en virtud de los instrumentos de derechos humanos. Muchos Estados que ahora ofrecen formas de protección complementarias tienen diferentes procedimientos paralelos para determinar las necesidades de protección. La determinación de esas necesidades entraña el reto de hallar los procedimientos menos costosos y que requieren menos recursos de los órganos de apelación o los órganos gubernamentales participantes.

  • Los esfuerzos para desarrollar, a nivel zonal, marcos jurídicos específicos para gestionar las solicitudes de refugio y asilo conllevan la amenaza real, aunque no sea intencionada, de generar cierta redundancia respecto de la Convención de 1951 en algunas partes del mundo; surge así el problema concomitante del cuestionamiento de su aplicabilidad a nivel internacional.

  • Aunque se aceptan nociones nuevas o más ajustadas, tales como la noción de alternativa de huida interna, o de terc er país seguro, así como país de origen seguro, en el creciente repertorio de respuestas a las complejas situaciones de desplazamiento, es menester determinar la mejor manera de prevenir su uso indebido y aplicarlas en procedimientos que tengan en cuenta los aspectos de la protección.

  • La creación de condiciones reales para permitir un retorno seguro y digno sigue siendo, fundamentalmente, un proceso político que supera las capacidades del ACNUR. Se trata de saber cómo reforzar la preparación de la comunidad internacional para que asuma un compromiso sustancial y duradero que apoye los esfuerzos locales. Si éste no es el caso, no se puede asegurar una solución duradera con garantías de protección adecuadas.

  • La autosuficiencia es sólo una herramienta que contribuye a aumentar el margen disponible para el asilo. Suponiendo que la absorción de los refugiados en la comunidad anfitriona no desestabilice el país económica, social o políticamente, el desafío reside en cómo preparar mejor a los países anfitriones para permitir la integración local.

  • Otro desafío es cómo desarrollar el pleno potencial de reasentamiento como una herramienta de protección internacional, como una solución duradera y como un medio de repartir las cargas y las responsabilidades.

  • Si bien, en general, todos están de acuerdo en que una repartición de cargas y de responsabilidades más equitativa mejoraría sustancialmente el clima político y las posibilidades de asilo para los refugiados, en la práctica, el reto consiste en cómo repartir las responsabilidades para facilitar las posibilidades de asilo a un Estado incapaz de hacerlo por sí solo y por completo; cómo poner en práctica mecanismos de repartición de cargas y no de intercambio de cargas; y cómo asegurar la repartición de responsabilidades oportunamente y en una única situación.

  • Por último, y significativamente en los desafíos de esta lista, figura el enfoque “integracionista” adoptado por la aplicación de la Convención a lo largo de sus cincuenta años de existencia, que ha dado nacimiento a ciertos sistemas de aplicación de la Convención que no están preparados para la afluencia masiva o al sinnúmero de solicitantes de asilo individuales. La aplicación de la Convención en las situaciones de afluencia masiva plantea problemas en muchos lugares del mundo. Aquí el desafío es cómo proponer soluciones para los individuos y los grupos de refugiados que, a la vez, sean duraderas y basadas en la protección.

  • En resumen, aunque la Convención sigue siendo, y ha de ser, el fundamento de la protección de los refugiados, actualmente se le está haciendo mella por todos lados. Debemos preocuparnos por cómo reforzarla, volver a darle su vigor y garantizar su “aplicación cabal e inclusiva” en los decenios venideros. Todos los interesados en el régimen deben intentarlo. La Convención de 1951 es el único instrumento verdaderamente universal en el que se sientan los principios básicos sobre los que debe fundarse la protección internacional de los refugiados. Como se señaló más arriba, tiene una importancia jurídica, política y ética que trasciende sus términos específicos. Si se pierde este instrumento, es poco probable reemplazarlo por otro que tenga un valor similar.

  Revitalizando la protección de los refugiados  

     

Frente a estos desafíos, el ACNUR ha realizado recientemente algunos esfuerzos para la aplicación de la Convención gracias a diferentes estrategias específicas destinadas a tratar, entre otros aspectos:

  • la deteriorada calidad del asilo;

  • los vacíos actuales en el marco de la protección; y

  • las inconsistencias entre los enfoques zonales y las normas internacionales.

Estas estrategias van a la par de una interpretación dinámica de la Convención de 1951. Ya hay normas de derecho internacional reconocidas por todos para la interpretación de los tratados, que se han codificado de manera bastante integral en la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados. Se puede decir que en esta última Convención se da importancia al principio de efectividad, al disponer que un tratado deberá interpretarse conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y su fin. El preámbulo a un tratado es una fuente para determinar sus propósitos. Según el Preámbulo de la Convención de 1951, su objetivo inter alia es el de asegurar que los seres humanos gocen de los derechos y las libertades fundamentales sin discriminación, así como garantizar a los refugiados el más amplio ejercicio posible de estos derechos y libertades fundamentales. La Convención es, pues, un instrumento bastante específico de protección de los derechos. Por lo tanto, es de suma importancia que sus salvaguardias se interpreten de tal manera que sean prácticas y efectivas, lo cual a su vez exige que, de conformidad con el juicio de 1995 del caso  Loizidou contra Turquía  en la Corte Europea de Derechos Humanos, sea considerada como un instrumento vivo y entendida a la luz de las condiciones actuales, y no meramente de conformidad con las intenciones que los autores pueden haber manifestado cuando la redactaron. 

Ello significa que la Convención de 1951 no debería verse como un instrumento estático, sino que debería interpretarse “evolutivamente”, tomando en cuenta los cambios ocurridos después de su concertación. El hecho de que los autores de la Convención de 1951, hace cincuenta años, ya tenían la intención de promover esta interpretación también fue aceptado por la Cámara de los Lores británica en ocasión del c aso Aden, en diciembre de 2000. Según esta Cámara, “los Estados signatarios se propusieron que la Convención siguiera prestando protección a los refugiados en las circunstancias cambiantes del mundo presente y futuro” .  

     

Al enfrentar los múltiples desafíos del contexto actual, es importantísimo que haya un entendimiento común de los principios y objetivos. Los siguientes puntos son sólo algunos de los aspectos que todos los implicados deben recordar:

  •   Afluencia masiva/mantener el carácter civil del asilo  

     

No hay ningún elemento inherente, en las disposiciones de la Convención de 1951 y en su Protocolo de 1967, que impida aplicar estos instrumentos en las situaciones de afluencia masiva. Incumbe a los Estados anfitriones la responsabilidad principal de garantizar la seguridad en los campamentos de refugiados y en las zonas habitadas por refugiados, incluyendo la identificación y la separación de los elementos armados.

  •   Interfaz entre la protección de los refugiados y el control de las migraciones  

     

Aunque se debe apoyar cabalmente los esfuerzos de los Estados por combatir el contrabando criminal y organizado de personas a través de las fronteras internacionales, es necesario encontrar un equilibrio entre la represión del contrabando criminal y la protección de los intereses y valores humanitarios.

  •   Obstáculos al ingreso  

     

Las medidas tales como la prohibición, la intercepción, los visados, los funcionarios de inmigración en los países de partida, y la responsabilidad que se imputa al transportista, restringen la asequibilidad del asilo. Si se toman estas medidas, se deben aplicar de modo que se avengan a los principios internacionales de derechos humanos y de protección de los refugiados. Si los Estados aplican sanciones al transportista, por ejemplo, deberían eximir de multas a los transportistas en el caso de que sus pasajeros sean solicitantes de asilo.

  •   Entrada ilegal  

     

Del mismo modo, y de conformidad con el artículo 31 de la Convención de 1951, los Estados no deberían imponer sanciones penales a los refugiados por entrada ilegal o restringir innecesariamente su libertad de circulación.

  •   Detención de los solicitantes de asilo  

     

La detención de los solicitantes de asilo y de los refugiados sólo debería tener lugar después haber considerado todas las alternativas posibles. Se debería recurrir a ella sólo en casos de necesidad y, por lo tanto, no debería ser automática o prolongada indebidamente.

  •   Acceso a los procedimientos de asilo/decisiones por escrito  

     

Como regla, todos los solicitantes de asilo, sin distinción, deben poder recurrir a los procedimientos de determinación del estatuto de refugiado. El examen de las solicitudes del estatuto de refugiado debería permitir, en primer lugar, una entrevista personal, si es posible con los que toman decisiones en el órgano competente, y debería basarse en una evaluación minuciosa de las circunstancias de cada caso. Todos los aspirantes deberían recibir automáticamente una decisión por escrito, sea sobre las posibilidades de admisión sea sobre la solicitud misma. Si la solicitud es rechazada o declarada inadmisible, la decisión deberá justificarse.

  •   Procedimiento único  

     

Un procedimiento único para evaluar las solicitudes de todos aquellos que solicitan el estatuto de refugiado u otro tipo de protección complementaria puede ser, en muchos casos, el modo más claro y rápido de identificar a quienes necesitan protección internacional. No obstante, el procedimiento único debe evitar toda tendencia a redefinir la protección por debajo de las obligaciones más básicas, como la de no devolución. Al mismo tiempo, el estatuto de refugiado, al igual que todos sus derechos y responsabilidades, debe seguir otorgándose de conformidad con las disposiciones de la Convención de 1951.

  •   Guía para los solicitantes de asilo/acceso a intérpretes del ACNUR o de las ONG  

     

En todas las etapas del procedimiento de asilo, incluyendo la de admisión, los solicitantes de asilo deberían ser guiados y asesorados en un idioma y con un vocabulario que sean capaces de entender, además de contar con los servicios de un asesor jurídico, si lo necesitan. También deberían poder recibir los servicios de intérpretes calificados e imparciales, y tener el derecho a recurrir al ACNUR o a organizaciones no gubernamentales (ONG) reconocidas.

  •   Confidencialidad  

     

El procedimiento de asilo debería respetar en todas sus etapas la confidencialidad de todos los aspectos de la solicitud de asilo, incluso el hecho de que el solicitante ha realizado tal pedido. No se debería compartir ningún tipo de información sobre la solicitud con el país de origen.

  •   Grupos con especiales necesidades de protección  

     

Debería haber procedimientos especiales para las mujeres y niños refugiados:

  • Cuando una mujer solicitante de asilo esté acompañada por parientes de sexo masculino, se les debería informar en privado y con un vocabulario que puedan entender que tienen derecho a presentar solicitudes de asilo individuales e independientes, y se les debería ofrecer la posibilidad de contar con asesoramiento jurídico antes de presentar la solicitud. Las solicitantes de asilo deberían tener la oportunidad, preferentemente, de entrevistarse con personas e intérpretes competentes de sexo femenino, y en todos los casos la entrevista debería realizarse en un ambiente sensible a la cuestión del género.

  • Por lo que respecta a los niños no acompañados o separados de sus familiares, en primer lugar, deben tenerse en cuenta sus intereses. Nunca se les debería negar el ingreso o hacerlos regresar al punto de entrada, o someterlos a entrevistas exhaustivas con las autoridades de inmigración en los puntos de entrada. No bien se identifique a un niño no acompañado, se debería designar un guard ián o un asesor competente para asistirlo en todas las etapas. Las entrevistas deberían ser realizadas sólo por personal especialmente capacitado, y nunca se debería detener a los niños separados por motivos de inmigración.

Otros grupos, como las víctimas de torturas o las personas mayores, podrían beneficiarse con la concertación de acuerdos comunes y una mayor sensibilidad respecto de sus necesidades especiales de protección.

  •   Revisión de las decisiones negativas  

     

Todos los solicitantes deberán tener derecho a interponer una apelación independiente en contra de una decisión negativa o a su revisión, incluyendo una decisión de admisión negativa, aunque esto puede simplificarse en el caso de las decisiones de admisión efectuadas en procedimientos acelerados. La carta de rechazo debería contener información sobre el derecho del solicitante de asilo a apelar, sobre las disposiciones del procedimiento de apelación y sobre sus restricciones temporales de aplicación.

  •   Expulsión de los solicitantes de asilo a países terceros  

     

Un solicitante de asilo sólo debería ser expulsado a un tercer Estado si éste asume la responsabilidad de evaluar la solicitud particular de asilo, y si el solicitante está protegido contra la devolución y puede solicitar y, si es reconocido, gozar del asilo de conformidad con las normas aceptadas internacionalmente. Todo mecanismo que permita la transferencia de la responsabilidad de evaluar la solicitud de asilo debería estar claramente definido por la ley.

  •   Derecho a permanecer hasta que se tome la decisión  

     

En principio, todo solicitante de asilo debería tener derecho a permanecer en el territorio del país de asilo y no debería ser expulsado, excluido o deportado hasta que se haya tomado una decisión final sobre el caso o sobre la responsabilidad de evaluar el caso.

  •   Reunión de familiares  

     

Del reconocimiento de una necesidad de protección internacional de los beneficiarios, se desprende un “paquete” de derechos y beneficios, incluido el de la reunión de familias separadas. Este derecho permite a los beneficiarios vivir con dignidad y ganar el sustento para sí mismos y sus familias.

  •   Soluciones duraderas  

     

Ni el Estatuto del ACNUR ni otro instrumento internacional relativo a los refugiados señala que las soluciones duraderas tengan una jerarquía inherente. La puesta en práctica de las diferentes soluciones duraderas –la repatriación voluntaria, la integración local, el reasentamiento- en los últimos decenios ha mostrado que las opiniones sobre si una solución es preferible o más realista que otra, pueden variar mucho en función de la solución duradera más apropiada para una población de refugiados o para los grupos y los individuos que la integran.

  •   Repatriación voluntaria  

     

Para asegurar la sostenibilidad de los regresos, es importante que las condiciones en el país de origen propicien un retorno voluntario en condiciones de seguridad (es decir, condiciones de seguridad física, jurídica y material) y con dignidad.

  •   Integración local  

     

Los refugiados pueden ofrecer importantes beneficios a las sociedades anfitrionas. Para que puedan formar parte de la comunidad, los refugiados deberían poder hacer ejercicio de los derechos estipulados en la Convención de 1951, incluida la opción a su naturalización. Para facilitar su integración, los sectores públicos y privados de la comunidad deberían trabajar junto a los refugiados para propiciar un entorno en el que se pueda habilitar a las personas.

  •   Reasentamiento  

     

El reasentamiento sirve como herramienta de protección, como instrumento de repartición de responsabilidades y como solución duradera en circunstancias específicas. Las políticas y criterios de reasentamiento deben aplicarse en forma coherente y transparente en todas las zonas del mundo, tratando de buscar siempre un equilibrio para la planificación de los reasentamientos entre la satisfacción de las necesidades y los asuntos propios de cada parte.

  •   Repartición de cargas y de responsabilidades  

     

En la búsqueda de soluciones permanentes para los refugiados, el ACNUR depende del ofrecimiento de asilo a los refugiados por parte de los Estados, en un espíritu de repartición de las cargas y las responsabilidades. Esta nueva formulación que pasa de repartición de “cargas” a repartición de “responsabilidades” deriva del hecho de que los refugiados no son sólo un problema, sino también parte de la solución, y también del reconocimiento de que muchas veces los países de refugio son los menos equipados financiera y logísticamente para asistir a los refugiados en situaciones de afluencia masiva o prolongada.

Estos son sólo algunos de los principios sobre los que conviene basar un acuerdo común. Como correctamente observaba un muy respetado académico y abogado especializado en la cuestión de los refugiados, “De hecho, se hace mella enormemente en la protección de los refugiados, cuando se pretende que hay normas donde no las hay, o cuando se cree poder vencer al objetor persistente sólo con la retórica” [1] . En la próxima parte de este artículo, describiremos el proceso de las Consultas Globales sobre Protección Internacional, cuya finalidad es –entre otras cosas- reforzar los acuerdos comunes. 

  El proceso para garantizar la protección continua de los refugiados  

     

Habida cuenta de los diferentes desarrollos que acabamos de describir, en 2000, el ACNUR decidió aprovechar la oportunidad del quincuagésimo aniversario de la Convención de 1951 para iniciar un proceso de diálogo abierto, sincero y constructivo con los Gobiernos, las ONG, los expe rtos en refugiados y los refugiados mismos. Estas Consultas Globales contaron con el apoyo de la Asamblea General de las Naciones Unidas y del Comité Ejecutivo del ACNUR, y fueron bien recibidas por el secretario general de las Naciones Unidas. Los objetivos de este proceso son: por un lado, tratar de promover la aplicación plena y efectiva de la Convención de 1951, y por otro, desarrollar nuevos enfoques, herramientas e instrumentos complementarios para garantizar la disponibilidad de la protección internacional en las áreas donde se requiere fortalecer el alcance de la Convención de 1951. Ahora, el desafío del ACNUR es cómo revitalizar el régimen actual de protección, cómo restaurar su credibilidad al tiempo que se asegura su flexibilidad para incorporar nuevas nociones de protección que permitan proteger a los refugiados en situaciones de afluencia masiva, en el contexto de sistemas individuales de asilo y en la búsqueda de soluciones basadas en la protección.

Para compatibilizar los temas con los participantes y los resultados, el proceso de Consultas Globales se diseñó en tres ámbitos: el primero se desarrolla mediante la Reunión Ministerial de los Estados Partes; el segundo comprende una serie de Mesas Redondas de Expertos; y el tercero se refiere a la formulación de políticas en el marco del Comité Ejecutivo.

  Primer ámbito: Reuniones Ministeriales de los Estados Partes  

     

La Reunión Ministerial de los Estados Partes, que se celebrará el 12 de diciembre de 2001, permitirá alcanzar uno de los objetivos principales de las Consultas Globales, a saber la reconsolidación del apoyo a las bases de la protección de los refugiados y la reconfirmación del compromiso colectivo de los Estados Partes para aplicar la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 cabal y efectivamente, de c onformidad con el objeto, los propósitos y la intención de esos instrumentos. Por lo demás, todos los participantes esperan que en la reunión se logren nuevas adhesiones o que se retiren las reservas a la Convención de 1951 y a su Protocolo de 1967. Esta reunión también brindará a los Estados la oportunidad de reflexionar más ampliamente sobre el sistema de gestión de la protección internacional de los refugiados, cuyo elemento central sigue siendo la Convención de 1951. Será la primera reunión de los Estados Partes en la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, y sus anfitriones serán el Gobierno de Suiza y el ACNUR.

  Segundo ámbito: Mesas Redondas de Expertos  

     

El segundo ámbito se refiere a los aspectos jurídicos y trata algunas cuestiones interpretativas abiertas relativas a la Convención de 1951 y a su Protocolo de 1967. El objetivo aquí es analizar cómo y en qué dirección el derecho se ha desarrollado en los últimos años, para permitir que las autoridades decisorias estén mejor informadas acerca de la interpretación y la aplicación actuales de la Convención de 1951. Este análisis se realiza a través de una serie de discusiones en Mesas Redondas de Expertos, en las que participan representantes de los Gobiernos de los Estados Partes, de las ONG, del ámbito judicial, académicos y juristas. Mediante consultas informales celebradas con un gran número de Estados, ONG y otras partes interesadas, el ACNUR identificó ciertas cuestiones que los expertos deberían tratar y sobre las que se pidió a los académicos elaborar documentos de base. Los temas de discusión comprenden: interpretación de las cláusulas de cesación (artículo 1C) y exclusión (artículo 1F); principio de no devolución (artículo 33); responsabilidad de supervisión (artículo 35); pertenencia a un grupo social particular (artículo 1A(2); persecuc ión relacionada con el género (artículo 1A (2); protección interna / reubicación / alternativa de huida, entrada ilegal (artículo 31); unidad familiar (Acta final de la Conferencia de la ONU de 1951). Los documentos e informes de las Mesas Redondas serán publicados por el ACNUR como contribución al quincuagésimo aniversario de la Convención. Además permitirán que el ACNUR ajuste sus propios lineamientos sobre la cuestión, incluido el tema de la determinación del estatuto de refugiado.

  Tercer ámbito: formulación de políticas en el marco del Comité Ejecutivo  

     

El tercer ámbito de las Consultas se estructura sobre la base de una serie de temas de políticas de protección, incluidos los que la Convención de 1951 no cubre en forma adecuada. A través de un conjunto de discusiones en torno a la protección en el marco del Comité Ejecutivo durante 2001 y 2002, se prevé lograr los siguientes objetivos: en primer lugar, fomentar un acuerdo común de los desafíos de la protección y fortalecer la cooperación para enfrentarlos; en segundo lugar, identificar y promover respuestas prácticas a los problemas de protección; y en tercer lugar, inducir al desarrollo de nuevos enfoques, herramientas y normas para fortalecer la protección.

El tercer ámbito no sólo se propone definir nuevas normas, sino también mejorar la capacidad general de tratar las situaciones de asilo y de refugiados, en un marco apropiado en que se utilicen los instrumentos existentes (por ejemplo, la Convención de 1951, el Protocolo de 1967, la Convención de la OUA). Una guía práctica y un acuerdo sobre las herramientas adicionales que se necesitan (por ejemplo, las conclusiones del Comité Ejecutivo; acuerdos de cooperación) son sólo dos de los posibles resultados de estas reuniones.

Los debates en el tercer ámbito se centran en cuatro temas amplios, tal como se acordó en la reunión organizacional en diciembre de 2000 [2 ] : protección a refugiados en situaciones de afluencia masiva; protección de refugiados en el contexto de sistemas individuales de asilo, incluidos los problemas inherentes a la interfaz asilo/migración; búsqueda de soluciones basadas en la protección; y protección de las mujeres y los menores refugiados. La distribución de responsabilidades y de cargas, así como ciertos aspectos de la protección de las mujeres y los menores refugiados, son temas transversales que serán considerados tanto en debates sobre otros temas, como en ámbitos específicos. Para asegurarse de que las Consultas tengan un verdadero alcance global, el ACNUR está organizando una serie de reuniones a nivel zonal con el objetivo de ampliar la participación de cada una de las zonas e incluir en el programa de trabajo temas de su interés particular.

  La Agenda para la Protección  

     

El proceso de Consultas Globales servirá para definir la Agenda para la Protección de los años venideros. Será una suerte de hoja de ruta elaborada a partir de los debates y las conclusiones que resulten de las diferentes reuniones, y donde se fijarán objetivos estratégicos compartidos y algunas acciones clave para alcanzarlos. Se remitirá una agenda provisoria a la Reunión Ministerial de los Estados Partes en diciembre de 2001, y los Estados podrán intercambiar opiniones acerca de cómo aprovechar el sistema de la Convención para garantizar que los aspectos de la situación global de los refugiados que no se tratan adecuadamente en la Convención de 1951 también encuentren una respuesta efectiva.

Pero los problemas actuales y futuros de los refugiados no se pueden resolver aisladamente. Se necesita fortalecer la relación entre todos los implicados y lograr un entendimiento más claro de sus funciones. Si bien es correcto decir que un Estado tiene la obligación soberana de proteger los intereses de su población y evitar los usos indebidos de sus fronteras, un Estado también tiene responsabilidades de índole humanitaria respecto de los refugiados y de otras víctimas del desplazamientos forzosos. Es importante que los Estados se comprometan a establecer sistemas de asilo que identifiquen de manera responsable quién es un refugiado, quién necesita protección y quién no la merece y debería ser rechazado y repatriado a su país de origen por medios dignos y seguros.

Otros participantes fundamentales que han de lograr soluciones duraderas para los refugiados son las ONG nacionales e internacionales. Tienen una función potencialmente importante que cumplir mediante la protección y la asistencia. En realidad, los refugiados necesitan el apoyo de las ONG, dado que los Estados y el ACNUR solos son incapaces de proteger y asistir a los millones de refugiados que hoy se encuentran en todo el mundo.

Otro interlocutor importante para la protección son las instancias judiciales. Las intervenciones judiciales innovadoras por parte de los tribunales nacionales restauran el significado real de la noción de “protección” de los refugiados, buscando garantizar que toda acción administrativa se funde en los principios básicos de justicia y de proceso debido, y que los refugiados y los solicitantes de asilo reciban un trato justo, digno y humano durante su período de refugio. Además, con frecuencia, el grupo de los refugiados ha sido desatendido en este proceso. Para que cualquier proceso relativo a la protección de los refugiados sea creíble, ellos también deben participar en el proceso, incluso en foros como el del Comité Ejecutivo.

  Perspectivas para el futuro  

     

En los últimos cincuenta años, a partir del marco global elaborado por la Convención de 1951, se han registrado cambios considerables en el ámbito de la protección de los refugiados. Por supuesto, resulta irónico comprobar que de las funciones del ACNUR, la protección es la que más se promociona retóricamente, pero la que más aversión causa en la práctica. Con este telón de fondo, el proceso de Consultas Globales proporciona un foro para:

· conmemorar el quincuagésimo aniversario de la Convención de 1951;

· reafirmar, en una declaración que se aprobará en la Reunión Ministerial de los Estados Partes del 12 de diciembre de 2001, el compromiso colectivo con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, así como con los valores respectivos de esos instrumentos;

  • instar a los Estados Partes a retirar toda reserva que hayan podido hacer en el momento de su adhesión y alentar a los Estados que aún no son Partes en la Convención de 1951 y en el Protocolo de 1967 a adherirse a dichos tratados;

  • tener en cuenta los desarrollos en el derecho de los refugiados y elaborar guías para las actuales cuestiones interpretativas abiertas de la Convención de 1951;

  • fomentar un acuerdo común de los desafíos de la protección y fortalecer la cooperación para enfrentarlos;

  • identificar y promover respuestas prácticas a los actuales vacíos en el ámbito de la protección;

  • desarrollar nuevos enfoques, herramientas e instrumentos para fortalecer la protección;

  • permitir que los Gobiernos presenten sus puntos de vista acerca de cómo mejorar la gestión internacional del problema de los refugiados y las líneas que se deben seguir para la protección de los refugiados en el futuro.

Este ejercicio, claro está, conlleva sus propios peligros. Algunos abogados especializados en cuestiones de refugiados temen que si el ACNUR de algún modo pone en debate la Convención de 1951, la organización pueda terminar provocando un consenso acerca de un régimen de protección con derechos mucho más limitados. Aunque reconoce los peligros que se ciernen, el ACNUR no ve las cosas de la misma manera. La protección de los refugiados está confrontada a una cantidad de importantes desafíos que bien podrían sobrepasar los principios de protección existentes, a menos que se tomen iniciativas para asegurar a esos principios un lugar duradero. El ACNUR debe hacer frente a una preocupante desilusión respecto de ciertos aspectos de la Convención de 1951, a una calidad deteriorada del asilo en todo el mundo, a cientos de miles de refugiados sin posibilidad de beneficiarse con soluciones seguras y adecuadas, a unos interlocutores menos confiables en las actividades tradicionales de protección, a esfuerzos más concertados ahora que antes para repartir por zonas geográficas las responsabilidades y entenderlas de una manera que no siempre es coherente con los enfoques internacionales, y en general, a un sistema de protección con vacíos que ahora empiezan a materializarse. Es fundamental mantener y revitalizar un marco despolitizado y basado en el derecho para abordar todas las situaciones de los refugiados.

La protección de los refugiados está en una encrucijada, con algunas señales claras que indican el camino que se desea seguir. Con una cuota de valor, una buena dosis de imaginación, una pizca de buena voluntad y compromiso para el cambio positivo, acompañadas de una preocupación constante por una mejor protección de los refugiados, son bastantes las posibilidades de mantener vigente, en los próximos cincuenta años, un sistema de protección de los refugiados revitalizado y duradero. 

  Erika Feller es Directora del Departamento de Protección Internacional, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

  Notas  

     

1. G.S.Goodwin-Gill, “The international protection of refugees: What future?”, International Journal for Refugee Law, vol.12, nº. 1, 2000, p.6.

2. Véase el “Work Programme for “Third Track” Issues in the Context of the Executive Committe Framework (Working Document), EC/GC/01/1/Rev.2, 9 de mayo de 2001.




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