Prefacio por el presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja

En el ámbito de la acción humanitaria, no se suele celebrar los aniversarios. Sin embargo, hay ciertos hitos en la historia que no pueden dejar de recordarse y deben ser fuente de inspiración. La aprobación de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, que sigue siendo el instrumento fundamental para la protección de los refugiados, es uno de ellos. Con motivo de su quincuagésimo aniversario, quisiera reiterar el fuerte apoyo del CICR a la Convención de 1951 y a los principios en ésta definidos. Asimismo, quisiera aprovechar esta oportunidad para destacar el papel fundamental que ha desempeñado el ACNUR, prestando ayuda a los refugiados en tantos lugares en el mundo.
 
La Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados y el Comité Internacional de la Cruz Roja han compartido una larga y estrecha relación, basada en la determinación de mantener normas de protección y principios operacionales. El nexo entre las dos instituciones se basa firmemente en aspiraciones históricas, jurídicas y operacionales.
 
Desde sus comienzos, el CICR se vio confrontado con los sentimientos de dolor y de pérdida sufridos por personas que habían huido de sus hogares, de su tierra y de su país. En el marco de una conferencia sobre refugiados, que tuvo lugar en 1921, con los auspicios del Comité y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja, el presidente del CICR, Gustave Ador, propuso que se designara un Comisionado para los refugiados rusos. Meses más tarde, el 23 de agosto de 1921, la Sociedad de las Naciones nombró al doctor Fridtjof Nansen «Alto Comisionado en representación de la Liga para los problemas de los refugiados rusos en Europa».
 
La Segunda Guerra Mundial fue la más dramática confirmación del inmenso sufrimiento de los refugiados. En un mensaje dirigido a los Gobiernos, en mayo de 1950, el CICR presentó un panorama general de sus actividades de ayuda a los refugiados, a pesar del vacío jurídico de ese tiempo. Dichas actividades iban desde la expedición de títulos de viaje hasta la de certificados de captura y de búsqueda. El informe comienza con una seria advertencia: “De todas las víctimas de la reciente guerra, nadie ha sufrido, desde el Armisticio, mayores tribulaciones que los refugiados, y nadie ha sido tratado tan duramente. Hasta el presente, como los civiles en general, no gozaban de la protección de ningún convenio internacional” “The International Committee of the Red Cross and the refugee problem”, RICR, [en inglés ] , Suplemento, vol.III, 1950, p.114.. El CICR hacía un llamamiento para que se desarrollaran normas jurídicas y se instituyera un organismo que pudiera actuar en representación de las personas necesitadas.
 
Esto me lleva a un segundo nexo, no menos importante, entre el CICR y el ACNUR: el derecho internacional. El derecho de los refugiados fue concebido tras la Segunda Guerra Mundial, mientras que uno de los principales hitos del derecho internacional humanitario se marcó en 1949, cuando se aprobaron los cuatro Convenios de Ginebra. Al igual que el derecho internacional humanitario, el derecho de los refugiados contiene normas universales y complementarias cuya finalidad es proteger la dignidad de los individuos. De este modo, en el caso de un conflicto armado, tanto los refugiados como las personas desplazadas en su país están protegidos como civiles. Además, varios de los principios de protección estipulados en la Convención de 1951, como el de no devolución, también están consignados en los Convenios de 1949.
 
En la actualidad, sin embargo, tanto el CICR como el ACNUR se preocupan por el escaso nivel de respeto y de aplicación del derecho. Esta discrepancia creciente es alarmante para ambas instituciones, a las que la comunidad de Estados ha otorg ado el cometido de prestar protección. Por lo tanto, y en ocasión del aniversario de la Convención sobre Refugiados de 1951, quisiera recordar a todos los concernidos que la escasa aplicación del derecho vigente no constituye un buen presagio para el alcance y la efectividad de los desarrollos actuales y futuros de los instrumentos jurídicos internacionales. Los Estados tienen una responsabilidad primaria en abordar esta cuestión.
 
Sin embargo, la referencia a los nexos históricos y jurídicos entre ambas instituciones no debería quitar importancia a un hecho: tanto el CICR como el ACNUR son las primeras y principales entidades operacionales que prestan asistencia concreta y protección a las innumerables personas afectadas dentro y en las cercanías de las zonas de conflicto. En este sentido, ambos, el CICR y el ACNUR, se enfrentan a una cantidad de desafíos operacionales similares.
 
En primer lugar, las dos organizaciones deben hacer frente a un contexto internacional cambiante, donde las guerras se libran principalmente por motivos como la identidad, la etnia o el acceso a los recursos. Un contexto en el cual las armas están fácilmente disponibles y las cadenas de mando, a menudo, no están claras.
 
Así pues, ambas instituciones se enfrentan a graves problemas, como la manera en que deben operar en contextos donde se aplican brutalmente políticas de “limpieza étnica” o donde el genocidio se cobra despiadadamente sus víctimas. ¿Qué pueden y qué deberían hacer los organismos humanitarios cuando los civiles se han transformado en el verdadero blanco de las hostilidades y cuando los desplazamientos ya no son un sencillo efecto colateral del conflicto, sino un instrumento predilecto de la guerra?
 
También comparten, estrechamente, su preocupación por la seguridad del personal humanitario. En los últimos años, hemos podido volver a comprobar los peligros que suponen ciertos contextos operacionales: el ACNUR perdió a cuatro de sus colaboradores en Timor Oriental y en la República de Guinea en 2000, y el CICR, siete en la República Democrática del Congo y en el sur de Sudán en 2001.
 
Otra característica principal en el contexto actual del ámbito humanitario es el gran número de organismos, lo que ha llevado a una demanda creciente de coordinación por parte de las organizaciones. Desde mi punto de vista, la competencia es positiva en la medida en que se satisfacen mejor las necesidades de los hombres, mujeres y niños afectados por un conflicto. Si no, la competencia es negativa. Aunque se hayan realizado progresos, es posible seguir mejorando.
 
La coordinación y la cooperación efectivas se ven facilitadas, en gran medida, por la voluntad de las organizaciones humanitarias de definir sus objetivos en un terreno dado, a partir de sus capacidades principales, sus actividades efectivas y su experiencia, en contraposición a lo que serían meros deseos. Si bien indudablemente se contribuye así a establecer divisiones claras de trabajo, es menester reconocer que en las complejas situaciones actuales siempre habrá zonas grises, donde se necesitará coordinación ad hoc, especialmente sobre el terreno. La determinación firme de hacer el mejor uso posible de las complementariedades existentes en favor de las víctimas debería constituir el meollo de tales esfuerzos. Con este espíritu, tanto el Alto Comisionado, Ruud Lubbers, como yo, hemos encarado la reunión anual de las altas instancias del ACNUR y el CICR, en junio pasado.
 
Los países donantes –con derecho- esperan que las organizaciones humanitarias coordinen sus actividades de la manera más eficaz posible, para evitar la duplicación de los costos, así como las situaciones en las que personas necesitadas no pueden tener acceso a la protección y a la asistencia. Pueden contribuir a una coordinación exitosa, si toman en cuenta, en sus mensajes a las organizaciones humanitarias, los cometidos específicos, las actividades y la experiencia de cada una de ellas.
 
Como última observación, me gustaría señalar que la acción humanitaria es hoy una empresa compleja, en el sentido más lato. Exige una combinación de varios actores para atender a las múltiples necesidades que resultan de un conflicto, y por lo tanto, la cooperación concreta es un requisito fundamental. Las organizaciones que tengan una identidad fuerte y bien definida estarán en buenas condiciones para trabajar conjuntamente. El ACNUR y el CICR son dos de ellas.

  Jakob Kellenberger

Presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja