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El CICR y las personas desaparecidas

31-12-2002 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Marco Sassòli y Marie-Louise Tougas

  Descripción de las cuestiones y las dificultades humanitarias que afronta el CICR al abordar la problemática de las personas desaparecidas. Se sostiene que la mejor manera de prevenir las desapariciones y de aliviar el sufrimiento de los familiares de las personas dadas por desaparecidas es garantizar el pleno respeto de las normas de derecho internacional humanitario. Asimismo, se analizan acciones realizadas por el CICR en el pasado, con miras a fomentar el desarrollo y la sistematización de las actividades de la Institución en favor de las personas desaparecidas.  

La desaparición de personas a raíz de un conflicto es una cuestión sumamente emocional. Trae aparejadas numerosas experiencias sensibles, como la muerte, el amor, el contacto entre familiares, que son centrales en toda cultura y religión y que, en este contexto, la incertidumbre, algo que la gente de nuestros días acepta cada vez más difícilmente, relega a un segundo plano. Los familiares de las personas desaparecidas, las autoridades y el personal de organizaciones humanitarias están afectados por estas emociones, que los llevan a adoptar actitudes que no pueden explicarse racionalmente (por ejemplo, la reticencia a manipular restos mortales) y que pueden acentuarse por la tendencia creciente, al menos en el mundo occidental, a interpretar los problemas desde un punto de vista psicológico.

Por lo demás, no es agradable, para los que efectúan la labor humanitaria tener que dar malas noticias, y en la gran mayoría de los casos de personas desaparecidas, las noticias son malas. Mientras la confianza en las autoridades decrece en todo el mundo, el personal del CICR va cila en comunicar a los familiares, sin una " prueba científica " , que su pariente desaparecido ha muerto. Les puede parecer que, comunicando la noticia, han decidido que la persona desaparecida está muerta y que, por lo tanto, la han sentenciado indirectamente a muerte. El hecho de comunicar abiertamente a los familiares que la posibilidad de hallar a un ser querido con vida, o incluso muerto, es limitada, puede interpretarse como una falta de compasión. Creemos, no obstante, que el CICR debería evaluar objetivamente lo que es más conveniente a largo plazo para las familias afectadas. Por ello, debe ayudar a sus colaboradores a afrontar la tensión emocional que sufren cuando aplican este procedimiento. 

Los beligerantes y ex beligerantes manipulan y explotan la cuestión de las personas desaparecidas para perpetuar el odio, la movilización nacional o étnica y la exclusión de los " otros " , para encubrir la envergadura de una derrota y para granjearse o mantener el apoyo internacional contra el enemigo. También aprovechan la angustia de los familiares los protagonistas en el ámbito internacional, a fin de sumar apoyo para la forma de resolución de conflicto por la que ellos abogan o, las organizaciones, cuando libran competencia para obtener más notoriedad, dinero e influencia, o para promover soluciones costosas e irrealistas (como la identificación sistemática de restos mortales mediante pruebas de ADN).

  Cuestiones y dilemas humanitarios  

     

En muchos contextos, poco después del fin de la guerra, el CICR   sabe que casi todas las personas desaparecidas están muertas. Objetivamente, sería conveniente para los fami liares aceptar este hecho cuanto antes e iniciar el proceso de duelo. Sin embargo, esa aceptación implica mucho dolor y pérdida de la esperanza de que el ser querido sea hallado con vida. Los familiares quieren creer que la persona desaparecida está viva y, por lo tanto, tratan de evitar todas las noticias, o encontrar razones para dudar de ellas, que indican la muerte, incluso sienten enfado no contra el mensaje, sino contra el mensajero. ¿Debería una organización humanitaria como el CICR destruir las esperanzas, cuando suele ser imposible saber con plena seguridad que una persona desaparecida está muerta? Inversamente, ¿puede el CICR perpetuar el sufrimiento, aunque sea por omisión, tan sólo porque no existe la certeza absoluta? ¿Debería el CICR dejar la decisión al albedrío de las familias? La primera opción, dejar que los familiares se aferren a la esperanza de que su ser querido está vivo, no es conveniente para ellos, si hay grandes probabilidades de que la persona esté muerta. La segunda opción, insistir en obtener una prueba absoluta de su muerte, también prolonga el sufrimiento en los muchos casos en que nunca se podrá contar con esa prueba.

El CICR trabaja con la finalidad de salvar vidas, prestar protección y asistencia a las personas vivas, permitir que los familiares separados vuelvan a reunirse. Por ello, suele trabajar suponiendo que una persona desaparecida está viva y detenida. Poniéndose en contacto con personal del CICR, los familiares sentirán que sus esperanzas se confirman, lo cual impide que comience el proceso de duelo. El apoyo a los familiares puede realizarse de muchas formas, independientemente de si se debe suponer que la persona desaparecida está viva o muerta. Pero la información necesaria, los métodos empleados y las medidas que han de adoptarse respecto de los beligerantes son fundamentalmente diferentes cuando la búsqueda concierne a personas detenidas o a restos mortales. Por ello, creemos que, en cada situación, el CICR debería tomar rápidamente u na decisión interna, basada en información fiable, acerca de si realmente cabe la esperanza de hallar a varias personas desaparecidas con vida, y emprender sus actividades en función de esa decisión. Sin embargo, como organización humanitaria, es renuente a tomar esas decisiones. Además, resulta difícil definir criterios objetivos para fundamentar la evaluación de cada caso. Pero una vez efectuada, la información (o al menos la conclusión a la que llegue, si esa información no puede revelarse por cuestiones de confidencialidad o neutralidad) debería compartirse con los familiares afectados.

En su calidad de organización que desempeña actividades en todo el mundo, a la que se ha encomendado un cometido universal y que se guía por principios como los de humanidad, imparcialidad y neutralidad, el CICR se enfrenta a un dilema si desea ampliar sus actividades en favor de las personas desaparecidas y sus familiares. El mundo está asolado por profundas desigualdades. La opinión pública y los donantes aplican criterios diferentes por lo que respecta a los conflictos armados y a las víctimas de éstos. ¿El CICR puede ofrecer ciertos servicios, por una parte, cuando el problema ha sido ampliamente difundido, cuando los familiares o las autoridades, o ambos, los solicitan y hay fondos disponibles, y por otra parte, abstenerse de hacerlo o ni siquiera tratar de movilizar a la opinión pública, los familiares y los donantes cuando esa presión no existe?

Los conflictos armados, el sufrimiento humano y la destrucción de estructuras y valores tradicionales parecen no tener fin en muchos lugares del mundo en desarrollo. Con razón, las familias pueden perder la esperanza de hallar a sus familiares desaparecidos con vida, y el fatalismo puede dominarlas. En los países desarrollados, gracias a los modernos medios de comunicación, las personas están más acostumbradas a mantener contacto con familiares que residen lejos. Esas diferencias existen. En algunos contextos, los fam iliares no se quejan de la incertidumbre con que viven. ¿Esto significa que el CICR no debería hacer nacer en ellos la necesidad de elucidar la suerte corrida por un pariente desaparecido? [1]  

     

Muchas diferencias, que se registraron en el pasado y que se registran actualmente, entre las modalidades de procedimiento del CICR, en el pasado y en el presente, para tratar el problema de las personas desaparecidas en varios países, no responden a dobles criterios, sino que se deben a dificultades de acceso, a la verdadera dimensión del problema y/o al país en cuestión, a la falta absoluta de perspectivas de éxito, y a la abrumadora prioridad de proteger y asistir a quienes están vivos. Algunos pueden considerar que es moralmente inaceptable destinar una gran cantidad de recursos, con pocas probabilidades de éxito, para intentar elucidar la suerte corrida por personas de las que se presume, con razón, que están muertas, mientras que esos mismos recursos podrían salvar a miles de personas de morir de hambre. Si este argumento se esgrimiera en todo el mundo, podría resultar socavada la prioridad que se otorga al problema de las personas desaparecidas.

Por ello, la cuestión estriba en determinar si el CICR está preparado para desplegar los mismos esfuerzos por doquier y movilizar a la opinión pública y a los donantes. El dilema se vuelve particularmente acuciante, si el CICR decide prestar servicios suplementarios a los tradicionales y emprender actividades nuevas, que pueden significar inversiones considerables de dinero, personal y tecnología. La Institución debe prepararse para explicar a las víctimas, a las autoridades y a la opinión pública las razones por las que decide ofrecer ciertos servicios en un contexto y no en otros.

  El derecho internacional humanitario y las desapariciones a raíz de un conflicto  

Uno de los rasgos distintivos del CICR es que sus actividades y su cometido están basados en el derecho internacional, que es una expresión de la experiencia de la comunidad internacional. La consideración principal de las normas específicas de derecho internacional humanitario, en particular los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos adicionales, relativas a las personas desaparecidas y las personas fallecidas es " el derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus miembros " [2] . Cada parte en un conflicto tiene la obligación de buscar a las personas cuya desaparición haya señalado la parte adversa [3] .

Las personas desaparecidas pueden estar vivas o muertas. Si están con vida, pueden estar detenidas por el enemigo o en libertad, pero separadas de sus familiares por las líneas de frente o las fronteras. En ambos casos, tienen derecho a recibir la protección que se dispone en el derecho internacional humanitario para la categoría a la que pertenezcan (personas civiles, prisioneros de guerra, heridos y enfermos, etc.). Además, en el derecho internacional humanitario hay disposiciones por las que no se considera desaparecida a la mayoría de esas personas.

Si se considera desaparecida a una persona a raíz de la interrupción del servicio postal y de los movimientos de población que suelen ocurrir en tiempo de conflicto armado, el contacto entre familiares debería ser rápidamente restablecido, siempre que las partes en el conflicto cumplan con su obligación de facilitar el intercambio de noticias entre familiares y la reunión de éstos [4] . Si las personas están desaparecidas porque han sido detenidas u hospitalizadas por el enemigo, en el derecho internacional humanitario se estip ula que sus familiares y las autoridades deben ser rápidamente informadas a través de tres canales: notificación de la hospitalización, captura o arresto [5] ; transmisión de tarjetas de captura o de internamiento [6] ; y, por el derecho que les asiste, intercambio de correspondencia con su familia [7] . Las autoridades detenedoras también tienen la obligación de responder a las solicitudes de información acerca de personas protegidas [8] .

Si la persona desaparecida está muerta, es más difícil informar a la familia. No existe obligación alguna de que cada parte identifique los cadáveres encontrados. Sencillamente, debe tratar de recabar información que contribuya a la identificación de la persona fallecida [9] ; esto incluye el hecho de ponerse de acuerdo para designar grupos que se ocupen de buscar a los muertos [10] . En el derecho internacional humanitario vigente no se estipula que las familias tengan derecho a recibir los restos mortales de sus miembros fallecidos, sea para proceder a su entierro o para identificarlos con certeza. No obstante, los muertos deben ser respetados, se les debe dar una sepultura decorosa y las tumbas deben ser marcadas [11] . Los parientes pueden recibir autorización para tener acceso a esas sepulturas, y los restos de las personas fallecidas les podrán ser devueltos, previo acuerdo entre las partes involucradas; por lo general, este acuerdo sólo se logra después de terminado el conflicto [12] .

Además de estas normas específicas, si se observaran debidamente todas las normas fundamentales de derecho internacional humanitario, se reduciría el número de personas desaparecidas. Si se respetara la vida de la población civil y de las personas fuera de combate, es decir, que ya no están en condiciones de participar en las hostilidades a causa de heridas, enfermedad o detención, si se las tratara según las normas del derecho internacional humanitario, y si se permitiera al CICR prestar asistencia a todas las víctimas de la guerra, como se dispone en el derecho internacional humanitario, pocas personas protegidas desaparecerían. Las personas dadas por desaparecidas serían combatientes desaparecidos en acción. El número de éstos también se reduciría, si se les proporcionaran tarjetas de identidad [13] y si ambas partes cumplieran su obligación de recabar y registrar información sobre los muertos que están en su poder. El cumplimiento por los beligerantes de su obligación de responder acerca de la suerte corrida por personas desaparecidas tropieza con algunos obstáculos particulares.

Con frecuencia, las partes no quieren dar esas respuestas. Los temas humanitarios están entremezclados con consideraciones políticas. La exigencia de reciprocidad, que a menudo es la ruina del respeto del derecho internacional humanitario, impide que se dé el primer paso y, desafortunadamente, las familias (manipuladas o no) en muchos casos aprueban, incluso, el comportamiento adoptado por las autoridades de " su " parte.

Los beligerantes encubren información a fin de sumir a la población " enemiga " en la ignorancia y el sufrimiento, de presionar a la parte adversa o de eludir las críticas de su propia población por las pérdidas causadas. Los dirigentes cuyo poder se sustenta en la enemistad con otra comunidad tienen interés en perpetuar el problema de las personas desaparecidas, pues de ese modo consolidarán su poder.

Muchas desapariciones son el resultado de violaciones del derecho internacional humanitario. Los recientes logros tendentes a terminar con la impunidad de los crímenes de guerra son tanto más importantes cuanto que fortalecen el respeto del derecho internacional humanitario y, por lo tanto, reducen el número de personas desaparecidas. El consiguiente efecto negativo es la reducción de las perspectivas de obtener información sobre la suerte corrida por personas desaparecidas mediante los canales previstos por el derecho internacional humanitario, es decir, las autoridades responsables, porque esas autoridades temen ser objeto de acciones penales. El CICR está atrapado entre la importancia que le merecen las acciones penales por crímenes de guerra y la necesidad de garantizar una gestión confidencial de la información que recibe de los beligerantes, si quiere mantener esa fuente [14]

En muchos casos, en particular cuando se registran desapariciones a raíz de matanzas o de ataques contra civiles, los beligerantes realmente no pueden dar las respuestas solicitadas, en parte porque no cumplieron sus obligaciones durante el conflicto. No obstante, se puede esperar que los beligerantes tengan información, al menos, sobre la zona donde se desarrollaron las operaciones militares y los lugares de sepultura. Si no es así, en muchos casos podrían obtener esa información.

Otro problema ha surgido en los últimos años. En algunas regiones, las familias no quedan satisfechas con la información que tienen derecho a recibir de conformidad con el derecho internacional humanitario. No consideran fidedignos los certificados de defunción expedidos por el (ex) enemigo y quieren que les devuelvan los restos mortales de sus seres queridos. Queda por determinar hasta qué punto esas actitudes se deben a manipulaciones por parte de las autoridades que quieren mantener abierto el expediente de las personas desaparecidas, con objeto de ganar o de mantener el apoyo internacional contra el (ex) enemigo, a expectativas infundadas, promovidas por agentes internacionales, a la reticencia d e las familias a aceptar la triste verdad, a su deseo de que se castigue a los responsables, o a una combinación de todos estos elementos. Pero, posiblemente en el derecho internacional humanitario no se tienen en cuenta algunos factores psicológicos cuando se ponen de relieve más bien las respuestas que devolución de cadáveres a los familiares. Para iniciar el proceso de duelo, las familias necesitan la certeza de que su pariente ha muerto [15] . Si no se tienen los restos mortales, esa certeza está supeditada al grado de confianza que tengan en la fuente de información. Por lo general, no consideran fidedigno al ex enemigo. Además, para muchas religiones y culturas, el cuerpo de la persona fallecida es objeto de rituales que, según la creencia, son necesarios para garantizar paz a los muertos en la otra vida. [16]

  Las actividades tradicionales del CICR para tratar el problema de las personas desaparecidas  

     

  Difusión del derecho internacional humanitario  

Es imposible que se respeten las normas del derecho internacional humanitario, incluidas las destinadas a prevenir la desaparición de víctimas de guerra, si no se las conoce. Deben incorporarse en la formación regular de los combatientes a fin de que, por ejemplo, la identificación de los muertos después de un combate sea una acción refleja. Aunque la difusión es responsabilidad de los Estados y de las partes en los conflictos armados, con frecuencia el CICR debe iniciarla formando a los formadores o, incluso, debe directamente hacerse cargo de las tareas de difusión.

  Visitas a las personas detenidas  

En conflictos armados internacionales, el CICR tiene derecho a visitar en los centros de detención a prisioneros de guerra y a civiles privados de libertad, así como a entrevistarlos en privado [17] . En conflictos armados no internacionales, se insta a las partes a aceptar el ofrecimiento de servicios del CICR para efectuar esas visitas [18] . Cuando se visita a un detenido, se registran sus datos y se le permite comunicarse con sus familiares, de modo que ya no será considerado una persona desaparecida y tendrá mayores posibilidades de no resultar luego desaparecido. Durante la entrevista en privado, los delegados del CICR sistemáticamente preguntan si hay otros detenidos a los que no tiene acceso o de los que no tiene información y, cuando corresponde como dato suplementario, también se asientan denuncias de captura o de arresto colectivos. A partir de esa información, pueden interrogar a las partes acerca de la suerte de otras personas que están en su poder. 

  Protección general de personas civiles afectadas por un conflicto  

     

El derecho internacional humanitario protege a las personas civiles contra los ataques y el trato arbitrario e inhumano. Cuando es posible, el CICR mantiene con regularidad una presencia en zonas donde individuos o comunidades enteras corren peligro, reúne información sobre el terreno e informa a las autoridades o a los dirigentes de la oposición de actos ilícitos cometidos contra la población local. Mantiene contactos estrechos con todos los que podrían cometer actos de violencia. El person al del CICR actúa inmediatamente sobre el terreno (por ejemplo, mediante acciones de socorro) y elabora informes confidenciales durante cierto período de tiempo a fin de poner término a las violaciones del derecho internacional humanitario y que se emprenda la acción adecuada para corregirlas. En una emergencia, y cuando se han agotado las demás posibilidades, el CICR puede tomar la iniciativa de evacuar a personas particularmente vulnerables de una zona peligrosa, y prevenir así su desaparición [19] .

El éxito de estas actividades depende de la receptividad de las partes en conflicto, que será nula cuando el objetivo sea eliminar un grupo étnico, y de la presencia de una estructura mínima de autoridad. En los últimos años, estas actividades han supuesto un riesgo cada vez más desproporcionado para la vida del personal del CICR que las efectúa.

  Restablecimiento del contacto entre familiares  

     

El restablecimiento del contacto entre víctimas de conflictos armados y sus familiares es una de las actividades más tradicionales del CICR y de la red de Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Las hostilidades, las líneas de frente y las consideraciones de seguridad que imponen las partes beligerantes, por lo general, dan lugar a una interrupción de los medios tradicionales de comunicación y, al mismo tiempo, restringen la libertad de movimiento de las personas. El CICR trata de restablecer el contacto entre familiares que viven en lados opuestos de las líneas de frente, han huido de su hogar, han sido desplazados, o han buscado refugio en otro país o han sido capturados o detenidos a causa del conflicto. Gracias a la información obtenida en las visitas a las personas detenidas, los d elegados del CICR pueden tranquilizar a los familiares acerca de la suerte corrida por alguno de sus miembros y, por medio de la red de la Cruz Roja/Media Luna Roja, los prisioneros y sus parientes pueden intercambiar correspondencia. Todas estas actividades se realizan en las zonas afectadas por conflictos y en las zonas donde afluyen personas desplazadas y refugiadas. Constituyen un servicio de búsqueda, pues la distribución de mensajes entre familiares, por ejemplo, implica dar con el paradero de destinatarios que han huido. Dada la particular vulnerabilidad de los niños no acompañados, que por definición son considerados desaparecidos por sus familiares, el CICR realiza gestiones y actividades específicas en su favor [20] .

Los mensajes de Cruz Roja son el medio más utilizado para la transmisión de noticias entre familiares. Como están abiertos, por lo general no son retenidos en las líneas de frente ni causan problemas de seguridad. Su contenido puede ser censurado por las partes en conflicto en cualquier momento. Cuando se puede, se emplean medios de comunicación más modernos, como teléfonos celulares, radio o Internet, para establecer el primer contacto [21]

     

  Compilación y tramitación de las solicitudes de búsqueda  

Cuando un solicitante no ha podido restablecer el contacto con un pariente cercano a través de la red de noticias familiares de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el CICR reúne en una solicitud de búsqueda tantos detalles como sea posible acerca de la persona desaparecida y de las circunstancias de su desaparición. Esta información luego se coteja con los datos compilados en las bases informáticas del CICR. Si no se dispone de ninguna información , se emplean dos métodos. En algunos casos, el personal del CICR directamente inicia una búsqueda sobre el terreno. En otros, de forma alternativa o suplementaria, la solicitud es remitida a las autoridades responsables, que no son por fuerza las que presuntamente han causado la desaparición, pero las que se supone tienen o de las que puede obtenerse información, porque, por ejemplo, controlan el territorio donde la persona ha desaparecido. Este último método se emplea, en particular, en conflictos armados internacionales. Sin embargo, en muchos conflictos contemporáneos, las autoridades responsables no pueden ser identificadas o están demasiado desestructuradas como para suponer que se dará curso a la solicitud de búsqueda. Cuando es posible remitir solicitudes de búsqueda, el CICR sigue de cerca la evolución del caso y comunica con regularidad al solicitante toda información que obtenga de fuentes oficiales o privadas, siempre que la información se considere fidedigna.

Si bien está aceptado el principio de que es necesario buscar a las personas desaparecidas, la decisión acerca de cuándo y dónde se aceptan las solicitudes de búsqueda en un conflicto dado depende de muchos factores, que no siempre son objetivos. Cabe decir que también depende de preferencias personales y de decisiones, a veces contradictorias, de los encargados del servicio de búsqueda sobre el terreno y en la sede en Ginebra.

En algunos conflictos, las solicitudes de búsqueda se aceptan en el transcurso de las hostilidades, y en otros, cuando las hostilidades activas han finalizado y los prisioneros han sido liberados y repatriados. En algunas situaciones, las solicitudes de búsqueda se rechazan cuando no hay posibilidad actual o futura de remitirlas a autoridades dispuestas a tramitarlas o a iniciar búsquedas sobre el terreno. En otras, las solicitudes se recopilan sistemáticamente, aunque la manera de darles curso sólo pueda determinarse con posterioridad. Esta última solución perm ite al CICR evaluar la envergadura del problema, recopilar un número considerable de solicitudes de búsqueda que servirá para ejercer presión en las autoridades, y reunir información útil (entre otras cosas, para fines de protección) que, de otro modo, se perdería. Tras remitir las solicitudes a las autoridades, es indispensable seguir estrictamente de cerca el curso que se les da. A veces, las solicitudes son recopiladas cuidadosamente por el personal del CICR en un lugar, y luego son remitidas sin entusiasmo por quienes representan al CICR en otro lugar. En varias oportunidades, tuvimos la impresión de que la entrega de solicitudes a las autoridades se efectúa sólo " para que conste " .

  Sistematizar y desarrollar las actividades del CICR para prevenir las desapariciones  

A fin de incorporar a sus actividades su preocupación por el problema de las personas desaparecidas, el CICR podría ampliar las diversas actividades tradicionales tomando en cuenta esa cuestión. Algunas de las acciones descritas en este apartado, que se han aplicado en ciertos contextos [22] , podrían ponerse en práctica por doquier. Asimismo, se pueden considerar nuevas formas de acción.

  Difusión  

Por lo que respecta a las actividades de difusión, se podrían realizar esfuerzos suplementarios para sensibilizar a los portadores de armas y a quienes mantienen a personas en detención u ocupan una posición de autoridad, acerca del sufrimiento de las personas que desconocen la suerte que han corrido sus familiares. Deben saber que en el derecho internacional humanitario se estipulan ciertas medidas sencillas, que en modo alguno interfieren con el éxito militar, como el registro sistemático de las personas capturad as, arrestadas o detenidas, y la identificación sistemática de los restos mortales y que, en muchos casos, pueden evitar mucho sufrimiento. Aunque las actividades de difusión de normas del derecho internacional humanitario normalmente consisten en enseñar las medidas humanitarias que han de tomarse respecto de un enemigo real o potencial, deben darse a conocer también las medidas que han de tomar los beligerantes en favor de sus propios soldados. El material de difusión del CICR sistemáticamente debería contener secciones sobre los desaparecidos y los muertos, así como explicar lo que el CICR puede, y no puede, hacer para resolver este problema. Mediante la difusión se podría lograr, incluso, disminuir las expectativas irrealistas que los familiares tienen acerca de las actividades del CICR en este ámbito. 

  Apoyo de medidas de prevención prácticas  

     

A fin de reducir efectivamente el número de personas desaparecidas en tiempo de guerra, todos los Estados deben tomar medidas prácticas por anticipado, es decir, en tiempo de paz. En particular, deben proporcionar a todos los combatientes tarjetas de identidad. Podrían registrar los datos personales de los miembros de sus fuerzas armadas, que pueden servir para una posterior identificación de restos mortales. Además, deberían instituir Oficinas Nacionales de Información [23] .

Para que los Estados puedan efectuar estas medidas prácticas, el CICR podría ofrecer asesoramiento y capacitación, y actuar como foro de intercambio de experiencias entre las autoridades gubernamentales, por ejemplo, entre las fuerzas armadas de países desarrollados y las de los países en desarrollo. Tras un conflicto, el CICR puede ofrecer asesoramiento para la aprobación de legislación e specífica destinada a resolver el problema de las personas desaparecidas.

  Gestiones diplomáticas preventivas cuando se desencadenan las hostilidades  

Cuando se desencadenan las hostilidades, el CICR se pone en contacto con los beligerantes oralmente y por escrito para recordarles las obligaciones que les incumben según el derecho internacional humanitario y para ofrecer sus servicios. Por lo que hemos podido averiguar, en las más de esas gestiones realizadas hasta la fecha se ha recordado a los beligerantes la obligación de registrar los datos de toda persona protegida en su poder, así como de notificar sobre esa detención, pero no se ha mencionado la necesidad de que los combatientes lleven tarjetas de identidad. Las obligaciones específicas de identificar los restos mortales o de responder a las solicitudes de información sobre personas desaparecidas sólo figuran en memorandos dirigidos a las partes tras el término de las hostilidades. Sin embargo, sería importante recordar a los beligerantes el problema de las personas desaparecidas desde el comienzo de cada conflicto. Asimismo, se deberían incluir memorandos sobre las obligaciones pertinentes en llamamientos confidenciales o solemnes a terceros Estados, a fin de persuadir a los beligerantes de respetar el derecho internacional humanitario, de conformidad con su obligación de " hacer respetar " el derecho, como se dispone en el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra [24] .

  Recopilación de denuncias durante las visitas a los detenidos sobre muertes que hayan presenciado antes de su captura  

En los conflictos en que se puede prever que habrá un gran número de personas desaparecidas, al menos, el CICR debería apr ovechar sus visitas a los combatientes capturados y, si corresponde, a los civiles detenidos en relación con el conflicto, a fin de preguntarles sobre la identidad de personas cuya muerte hayan presenciado antes de su propia captura o arresto, y sobre las circunstancias y el lugar en que se dio muerte a algunas personas. Cuando los recuerdos aún son recientes, es más fácil recabar esa información. Desde el punto de vista psicológico, puede ser inadecuado formular esas preguntas durante la primera visita, cuando la persona visitada aún tiene una necesidad acuciante de protección y quizás no entiende y desconfía de la actividad del CICR. Sin embargo, en las visitas siguientes se debería formular esa pregunta de forma sistemática. La contribución que se requiere puede parecer, en algunos contextos, desproporcionada respecto del número de personas desaparecidas. Pero ese análisis de la proporcionalidad sólo es posible cuando el conflicto se ha librado por cierto tiempo, mientras que para la mayor eficacia posible, la recopilación de datos debería comenzar al inicio mismo de las hostilidades. Cabría temer que las autoridades detenedoras consideren esas preguntas actos de espionaje. Pero se les puede explicar abierta y francamente las razones y la finalidad de las preguntas, así como el uso que se dará a la información reunida.

  Registro de datos de civiles cuya vida corre peligro  

En el transcurso de sus actividades para proteger a las personas civiles afectadas por un conflicto, el CICR a veces llega a la conclusión de que un grupo particular de personas, por ejemplo los miembros dispersos de minorías étnicas, puede correr el riesgo de ser víctima de desaparición. El registro sistemático de los datos de esas personas podría, si se los difunde, aumentar la posibilidad de que los beligerantes las respeten. Pero, ese registro particular podría colocarlos en una situaci ón más comprometedora.

  Uso de los datos recopilados durante las actividades de asistencia  

Por lo general, se establece un registro de los beneficiarios de los programas de asistencia o de los servicios médicos del CICR, pero rara vez se toman sus datos personales. Sin embargo, se podría recopilar y almacenar esa información, para que pueda utilizarse en caso de desaparición del beneficiario.

  Recopilación sistemática de información sobre acontecimientos y personas durante los conflictos  

     

En la mayoría de los casos, la suerte corrida por una persona desaparecida que no ha sido hallada con vida sólo puede ser elucidada reuniendo diferentes informaciones sobre acontecimientos y personas durante el conflicto. Aunque los beligerantes deberían disponer de esos datos, por lo general no están dispuestos a proporcionarlos. Por ello, se podría proponer que, durante un conflicto armado, el CICR debería recopilar información sistemáticamente, además de la recabada con fines de protección, sobre acontecimientos (como batallas, bombardeos, masacres) que luego pueden contribuir a esclarecer la suerte corrida por personas que desaparecen a raíz de esos acontecimientos. Pero, no es tarea fácil, dado que puede requerir la inversión de recursos considerables para un resultado dudoso. Mucha de la información que circula en tiempo de guerra tiene fines de propaganda. Así pues, el CICR tendría acceso a una gran cantidad de información que no podría usar, y los beligerantes podrían tener la impresión de que el CICR los está espiando.

  Uso de datos personales obtenidos a través de intercambio de noticias entre familiares  

     

En varios contextos, los nombres de los remitentes y las direcciones de los mensajes intercambiados mediante la Red de Noticias Familiares han sido registrados sistemáticamente en las bases de datos del CICR, a fin de que las posteriores solicitudes de búsqueda pudieran cotejarse con esos datos. Esta modalidad debería generalizarse. Sin embargo, a pesar de que es relativamente fácil de realizar en el caso de las personas detenidas, puede resultar complejo en el caso de las personas civiles ajenas a esa categoría, y, en un principio, puede retrasar el restablecimiento del contacto entre familiares. La realidad de un conflicto, la accesibilidad geográfica de los países involucrados o las dificultades logísticas que conlleva la tarea de registrar millones de mensajes sin demorar su distribución pueden hacerla prácticamente imposible.

  Recopilación sistemática de solicitudes de búsqueda desde el inicio de los conflictos  

     

Desde el inicio de un conflicto, deberían recopilarse las solicitudes de búsqueda de familias que no han podido contactar a alguno de sus miembros a través de la Red de Noticias Familiares. Cuando no ha recibido, o ha recibido unas pocas, solicitudes de búsqueda por parte de los familiares, el CICR debería tratar de entender el motivo y no simplemente suponer que no hay necesidad de efectuar búsquedas. Las familias pueden sentir temor de ponerse en contacto con el CICR o no saber que la Institución se ocupa del problema.

Ciertamente, en el caso de soldados desaparecidos en combate, los familiares no dispondrán, por lo general, de la información necesaria para completar la solicitud de búsqueda. Algunos colaboradores del CICR también sostienen que la mayor parte de la información que consta en esas solicitudes no tendría utilidad, que la mayoría de las personas buscadas reaparece durante el conflicto y que recopilarlas sería una pérdida de tiempo y de energía que podrían emplearse para actividades más urgentes; que en algunos contextos, además, si el CICR formulara preguntas detalladas sobre personas recientemente desaparecidas, la seguridad del personal humanitario resultaría amenazada. Si bien reconocemos que el temor por la seguridad del personal, las condiciones objetivas de trabajo y otras acuciantes prioridades justifican hacer una excepción a la recopilación sistemática de solicitudes de búsqueda, todos los involucrados deberían saber que esa decisión se traducirá posteriormente en un mayor sufrimiento humano.

Es una posibilidad incluir datos ante mortem , que de otro modo se perderían en las solicitudes de búsqueda. La ventaja es que el solicitante recuerda más detalles poco tiempo después de la desaparición. Pero, las preguntas de esa índole pueden dar a los familiares la impresión de que, para el CICR, la persona desaparecida ya está muerta. La recopilación de esa clase de información debería limitarse, pues, a los datos ante mortem que pueden perderse fácilmente y que no indican de manera obvia la posibilidad de que la persona de que se trate está muerta.

  Apoyo para los familiares de las personas desaparecidas  

     

Cuando las personas desaparecen, sus familiares también resultan afectados y tienen derechos en virtud del derecho internacional humanitario. El primer objetivo del CICR es darles una respuesta acerca de la suerte corrida por el familiar desaparecido. En algunas situaciones, sin embargo, también trata de apoyar a las familias de otras maneras, antes de que se pueda dar una respuesta. Esto es posible sólo cuando se permite al CICR entrar en contacto directo con los familiares, un derecho que siempre debería reivindicar.

El punto de partida para cualquier servicio que se pretenda ofrecer a los familiares es entablar un diálogo verdadero con ellos. Antes de iniciarlo, el CICR debe decidir con quién hablará. Es más fácil escuchar a algunos representantes que a las esposas y madres de las personas desaparecidas, que lógicamente están muy angustiadas y no pueden hacer frente a su nueva situación. Por lo demás, los representantes pueden ser objeto de manipulaciones e influencias políticas, puesto que, gracias al problema de las personas desaparecidas, han encontrado un nuevo modo de ganarse el sustento y un objetivo, mientras que los representados deben sobreponerse a sus dramáticas consecuencias. Aunque los mecanismos que utilizan las asociaciones de familiares para garantizar la democracia y la responsabilidad son difíciles de controlar, se debería fomentar la creación de asociaciones de esa índole, siquiera porque la solidaridad entre las víctimas es una terapia importante, en particular si comienza por los interesados y no por decisión de alguna entidad. En nuestra opinión, el CICR debería, sin embargo, evitar recurrir a las asociaciones como canal exclusivo para entablar contacto con los familiares, en particular si éstas reciben apoyo económico de la Institución. Las actividades de búsqueda del CICR le brindan una oportunidad única para entablar relaciones directas con los familiares. 

En un verdadero diálogo, el CICR debería informar a los familiares, comunicarles las perspectivas, asesorarlos respecto de lo que desean, y no sólo apuntar la información que ellos dan. Pero ¿es aceptable que una organización humanitaria tome la decisión paternalista, después de un diálogo auténtico, de que el deseo ver dadero de una familia realmente no es lo que más conviene a ésta? La respuesta a esta pregunta suscita cuestionamientos éticos fundamentales y trasciende los límites de nuestro estudio.

Si el CICR recopila sistemáticamente las solicitudes de búsqueda, debe evitar que tanto los familiares como las partes entiendan que está " a cargo de la cuestión de las personas desaparecidas " , al extremo de que las partes se sientan liberadas de sus responsabilidades y los familiares alberguen expectativas falsas. Por ello, sería conveniente informar con regularidad a los familiares que presentan solicitudes de búsqueda acerca de las disposiciones jurídicas aplicables, los métodos de búsqueda del CICR, los canales utilizados, el cometido del CICR en relación con otras organizaciones y con las asociaciones de familiares, la receptividad de las autoridades y las posibilidades de éxito. Muchas veces, esto hace desvanecer las esperanzas de los familiares, que pueden manifestar enfado durante las entrevistas; pero, ello no debería ser motivo para interrumpirlas, si ayudan a los familiares en su proceso de duelo. De conformidad con el derecho internacional humanitario, la respuesta a una solicitud de búsqueda, en particular si se trata de un acta de defunción, debería ser dada por las autoridades pertinentes.

Los familiares de personas desaparecidas tienen particulares necesidades psicológicas, materiales y administrativas. El CICR ha desarrollado programas para atender a esas necesidades sólo en algunos contextos, y principalmente para aliviar la presión que ejercen los familiares, las autoridades u otros agentes internacionales. En nuestra opinión, la prestación de ciertos servicios a familiares de personas desaparecidas sólo se justifica para contribuir a la solución de los problemas específicos generados por la incertidumbre acerca de la suerte corrida por un pariente. Incluso en ese caso, los familiares no deberían tardar en reanudar una vida normal, así como integrarse en el grupo más amplio de sobrevivientes de la guerra.

El CICR debe decidir si quiere trazar y dirigir programas de apoyo, o si desea orientar a los familiares hacia otras organizaciones o hacia las autoridades gubernamentales. Evidentemente, estas opciones son posibles sólo cuando existen alternativas que permiten desarrollar programas o cuando se puede alentar o apoyar a las autoridades gubernamentales para que los establezcan. La cuestión de si el CICR considera que su acción es subsidiaria o no respecto de lo que otros hacen va más allá del problema de las personas desaparecidas. Incide en la interpretación del cometido del CICR, su imagen pública, la obtención de fondos y sus ventajas comparativas por lo que respecta a los costos y experiencia. El hecho de que el CICR aliente y apoye la acción de los Gobiernos, en lugar de realizarla directamente, puede contribuir a un desarrollo sostenible y a un buen gobierno, pues permite a las autoridades locales definir sus prioridades y hacerse responsable de esas decisiones políticas.

Si los familiares así lo desean y los beligerantes están de acuerdo, pero necesitan un intermediario neutral, el CICR podría facilitar la entrega de los restos mortales a los familiares.

  El servicio de búsqueda sobre el terreno  

     

En varios contextos, el CICR ha hecho más que remitir casos de personas desaparecidas a las autoridades y confrontar esa información con los datos ya recopilados. Las búsqueda sobre el terreno, a veces llamada " búsqueda activa " , constituye la única solución cuando no existe una autoridad con la estructura adecuada. Consiste en corroborar y completar las solicitudes de búsqueda y, posiblemente, en encontrar una respuesta, yendo a los lugares mencionados en la solicitud , visitando y entrevistando a posibles testigos y dando seguimiento a toda nueva información que se reciba durante el proceso. En algunas situaciones, esto sólo contribuye a presentar un expediente más formal a las autoridades, mientras que en otras, permite elucidar la suerte corrida por la persona en cuestión.

Iniciativas como publicar los nombres de todas las personas desaparecidas en catálogos o en Internet, publicar y distribuir un libro con fotografías de pertenencias personales halladas con los restos mortales, o buscar sistemáticamente en archivos judiciales de tribunales penales internacionales información sobre la identidad de las víctimas confirmadas, pueden haber tenido un efecto positivo en los familiares, pues es una manera de demostrarles que no son olvidados [25] . También pueden haber ayudado a destacar las actividades del CICR y a aliviar a la Institución de cierta presión por parte de los familiares. No obstante, no se han resuelto muchos casos de personas desaparecidas.

La búsqueda activa de personas individuales está condicionada por el acceso al terreno que tenga el personal del CICR; a veces las autoridades le niegan el acceso; otras, es imposible por razones de seguridad. Implica una inversión de recursos considerable y el empleo de métodos de investigación similares a los de la policía, que el CICR puede no dominar suficientemente y que pueden ser perniciosos para la imagen de la Institución. Como muchas desapariciones resultan de violaciones del derecho internacional humanitario, la búsqueda activa también puede hacer peligrar la seguridad del personal del CICR. Además, durante un conflicto, puede colocar a la persona desaparecida y a cualquiera que suministre información en una situación de riesgo. Siempre que sea posible y que las autoridades den su consentimiento, se debería realizar esa búsqueda, pero en cooperación con otras organizaciones humanitarias internacionales y locales y de derechos humanos.

  Seguimiento de denuncias sobre detenciones encubiertas  

     

Uno de los criterios del CICR para efectuar sus visitas tradicionales a personas detenidas en relación con un conflicto es tener acceso a todas esas personas. Por ello, sigue de cerca toda denuncia de detención que considera fidedigna. Gracias a esos esfuerzos, quizás halle con vida a una persona desaparecida. A veces, el CICR ha organizado visitas sorpresivas a presuntos centros de detención, aunque dudara del fundamento de las denuncias. Esto se consideró un esfuerzo para socorrer a los familiares. En nuestra opinión, esta acción bien intencionada es contraproducente para los familiares y podría suscitar la desconfianza mutua entre los beligerantes y la población. Además, podría fortalecer la suposición de los familiares de que su pariente desaparecido está vivo, y así impedir que inicien el necesario proceso de duelo. Las autoridades pertinentes pueden, asimismo, esgrimir el argumento de las visitas sorpresivas como un justificativo para no dar respuesta a las solicitudes de búsqueda.

  Recopilación de información sobre las personas fallecidas y traslado de los restos mortales  

     

Al menos en conflictos internacionales, el CICR trata de obtener de las partes beligerantes información sobre los fallecidos. A veces, también lo hace en otros contextos. Como intermediario neutral, el CICR ocasionalmente participa en el traslado de los restos mortales del campo de batalla a los hospitales, donde los familiares pueden identificarlos y recuperarlos, o en el traslado de restos mortales a través de las fronteras o líneas d e frente, para devolverlos a los familiares, directamente o mediante las autoridades. Asimismo, también puede participar en el entierro de restos mortales no devueltos a los familiares. En esas circunstancias, y siempre que sea posible, se debería recopilar y gestionar debidamente toda la información sobre los muertos. Sin embargo, esto no siempre ocurre. El CICR debería insistir en que los restos mortales transferidos bajo sus auspicios a las autoridades sean identificados por éstas y entregados a los parientes que corresponda.

  Exhumaciones e identificación forense  

     

En ciertos casos, sólo puede obtenerse una respuesta mediante la exhumación o la identificación forense de los restos mortales. Mediante la exhumación, también se permite recuperar los restos y darles una sepultura digna. La identificación forense puede aportar mayor certeza que otros métodos acerca de la suerte corrida por un pariente, aunque en muchos contextos, incluidos los de países desarrollados, las familias no ponen en tela de juicio la precisión de las respuestas que proporciona el CICR. 

En algunos contextos, el deseo que expresan los familiares de recibir los restos mortales de su pariente fallecido puede obedecer a manipulaciones efectuadas por las partes (cuya esperanza es que sus ex enemigos no tengan respuestas a disposición, pues éstas pueden liberarlos de sus responsabilidades) o por agentes internacionales; puede traducir una necesidad cultural o emocional, o un deseo de tener mayor certeza o de demorar el anuncio de malas noticias. Sin embargo, muchas familias nunca podrán recibir los restos mortales, y muchas menos podrán obtener el lujo de una identificación forense confirmada por un análisis de ADN. 

Sólo en circunstancias excepcionales, el CICR ha contr atado a especialistas forenses para identificar restos mortales [26] . ¿Debería participar el CICR sistemáticamente en exhumaciones e identificaciones forenses? Si se niega a hacerlo, aduciendo las dudas considerables que existen respecto de si las más de las familias podrán lograr algún resultado a través de este proceso, puede interpretarse que la Institución está promocionando los servicios que tradicionalmente presta, en lugar de atender a los deseos de los familiares. Si acepta participar, puede así dar su aprobación a un proceso que aún no ha tenido resultados convincentes, y se puede interpretar que compite con otros organismos internacionales.

Según el derecho internacional humanitario, las exhumaciones son responsabilidad de los (ex) beligerantes, a los que no deberían eximirse de sus responsabilidades. Con excepción de las zonas administradas por entidades internacionales, se necesitará siempre el consentimiento y la cooperación de las partes para realizar las exhumaciones. Sólo las autoridades gubernamentales pueden otorgar los permisos y garantizar las condiciones de seguridad correspondientes para las exhumaciones, permitir la recopilación de datos ante mortem completos, decidir sobre el destino de los restos mortales, y establecer la delicada distinción entre la información forense que es útil para la identificación y la que es útil para apoyar las acciones penales. En muchas partes del mundo, y en particular durante conflictos en curso, las autoridades no han permitido al CICR recopilar esa comprometedora información. La ventaja que para el CICR implicaría la realización de las actividades de exhumación e identificación sería que la Institución podría llegar a ser una referencia en cuestiones de exhumación y podría garantizar que las exhumaciones, siempre que sea posible, permitan la identificación de los restos mortales. A diferencia de otros actores humanitarios, no cuenta actua lmente con un caudal de experiencia en este ámbito. Pero puede adquirir los conocimientos necesarios. Se podría agregar que si el CICR desea convertirse en la Institución de referencia en el problema de las personas desaparecidas, también debería serlo en lo que concierne a exhumaciones e identificación forense.

La identificación forense debe basarse en datos ante mortem . El CICR podría recabar esa información, pues está en contacto con los familiares. Si no controla el uso de esa información, puede preferir que la entidad responsable de la identificación recopile los datos y limitarse a poner esa entidad en contacto con los familiares. Si el análisis de ADN es pertinente y necesario para la identificación forense, el CICR podría ocuparse de obtener o de organizar la toma de muestras de ADN de los familiares. Dadas las controversias actuales acerca de si los análisis de ADN pueden utilizarse, y cómo, en la identificación forense, el CICR puede no desear apoyar el uso de este método ante los familiares, sin tener la seguridad de que se cuenta con la voluntad política, los medios económicos, así como con las condiciones técnicas, necesarios para un análisis exitoso en la mayoría de los casos. 

Cuando se realiza una identificación forense, el especialista sabe cuál ha sido la causa de la muerte. Si se trata de un especialista forense del CICR, la prueba para un posible enjuiciamiento podría perderse [27] . En nuestra opinión, en situaciones que pueden llevar a una acción penal, el CICR debería asegurarse de que se tome en cuenta la necesidad de identificar los restos mortales en favor de los familiares involucrados. 

El CICR, en su calidad de intermediario neutral en cuestiones humanitarias, podría facilitar la realización de exhumaciones conjuntas por las partes, pues han dado los mejores resultados en lo que respect a al número de personas identificadas. Con la experiencia necesaria, el CICR podría asesorar y capacitar a los funcionarios gubernamentales acerca de los métodos más convenientes y ofrecer un marco consensuado a otras entidades dispuestas a participar en exhumaciones, incluidos los tribunales internacionales. En ambos cometidos, el CICR también podría garantizar que los familiares, cuya presencia es necesaria para aplicar los métodos de identificación tradicionales, reciban el trato adecuado antes, durante y después de las exhumaciones, y que se respeten sus intereses por lo que respecta a la identificación individual, la información de procedimiento y los restos mortales.

Por lo que atañe a las orientaciones que pueden recomendarse en general, el CICR podría proponerse fomentar el establecimiento de prácticas correctas de exhumación e identificación, que podrían traducirse en un acuerdo internacional o una resolución, a fin de garantizar el respeto de las normas fundamentales y de las necesidades humanitarias [28] . Por ese documento se proporcionaría a los (ex) beligerantes un marco jurídico y técnico para realizar exhumaciones conjuntas y evitar controversias acerca de las normas aplicables. 

  Garantizar que el problema de las personas desaparecidas se tome en cuenta en la resolución de conflictos  

     

Cuando las partes en un conflicto negocian la paz u otros acuerdos, con la participación, a menudo considerable, de agentes internacionales, el CICR debería continuar abogando por la inclusión de disposiciones relativas a las personas desaparecidas y las fallecidas, y que se prevean mecanismos realistas para su aplicación. En todo caso, el cometido del CICR en el esclarecimiento de la suerte corrida por personas dadas por desapare cidas debería refrendarse en esos acuerdos; cuando corresponda, también debería refrendarse el cometido de la Institución en este ámbito como intermediario neutral entre los ex beligerantes. Cada parte debería comprometerse a cooperar con la Institución para esclarecer el asunto, pero el CICR debe preocuparse por evitar que pongan a la Institución por testigo en controversias políticas entre las partes acerca del respeto de los acuerdos posteriores al conflicto; por ejemplo, si se espera que el CICR remita informes con regularidad sobre el cumplimiento de los acuerdos por las partes. Esa obligación de presentar informes en el marco de mecanismos de aplicación de la paz o ante organismos internacionales no sólo es contraria la acción tradicional, confidencial, bilateral del CICR, que está orientada a la cooperación, sino que, se sabe por experiencia, no fortalece la disposición de las partes a cooperar realmente y, en cambio, conduce a mutuas acusaciones, estériles y politizadas, y tiene negativas consecuencias para otras actividades del CICR.

  Mecanismos multilaterales o tripartitos  

     

En ocasiones, se ha recurrido a mecanismos multilaterales o tripartitos, especialmente tras el fin de las hostilidades, para tratar el problema de las personas desaparecidas a raíz de un conflicto. A menudo, estos mecanismos han sido establecidos, tras el fin de las hostilidades, como parte de un acuerdo general sobre cuestiones humanitarias [29] .

  Ventajas  

     

Al establecer, para fines de procedimiento, una distinción entre presuntos prisioneros ocultos y prisioneros cuyos datos han sido registrados por el CICR, esos mecanismos han permitido que estos últimos fueran rápidamente liberados y repatriados. Han garantizado que el problema de índole humanitaria de las personas desaparecidas sea tratado independientemente de cuestiones políticas. Pueden proporcionar a las partes beligerantes un foro para debatir cuestiones humanitarias y contribuir a la restauración de la paz. Evitan los arreglos bilaterales entre las partes, en los que pueden no tomarse en cuenta los intereses de las víctimas de guerra. Al proponer que se instauren esos mecanismos, el CICR vela por mantener cierto control sobre lo que se hace para tratar la cuestión de las personas desaparecidas.

No obstante, experiencias recientes han demostrado que pocos casos individuales de personas desaparecidas han sido resueltos a través de estos mecanismos. Mientras los ex beligerantes sigan considerándose enemigos y permanezcan en el poder los gobernantes que ejercían en tiempo de guerra, la transparencia debida al ex enemigo, implícita en esos mecanismos, favorece la politización a la que recurren las partes para continuar la guerra, al tiempo que ocultan en debates de procedimiento interminables su falta de voluntad para proporcionar información. Una vez establecido, el mecanismo se vuelve casi permanente, ya que ni las partes ni el CICR se atreven a tomar la responsabilidad de ponerle fin oficialmente aunque, durante años, no se hayan registrado resultados tangibles en la resolución de casos de personas desaparecidas.

  Cometido del CICR  

     

El cometido del CICR en esos mecanismos debe estar claro desde el principio. Puede ser intermediario neutral, defensor de las víctimas de guerra, brazo operacional, o puede asumir todas estas funciones juntas. La primera corresponde a su cometido tradicional y pued e ser compatible con la segunda. Sin embargo, puede haber intereses en pugna entre la función de intermediario neutral y la de presidente de un mecanismo de esa índole, y la de Institución operacional. A fin de preservar su independencia y de evitar actuar en contra de los intereses de las víctimas de guerra, el CICR no debe someter su cometido operacional a la autoridad de un mecanismo de esa naturaleza. Las partes deberían entender que el CICR continúa cumpliendo, de forma simultánea, su papel tradicional en cuestiones relativas a personas desaparecidas. Además, el CICR debería asegurarse de que, en cualquier momento, puede abandonar un mecanismo que ya no da resultados.

  Tareas  

     

En la práctica, esos mecanismos se han utilizado para remitir solicitudes de información a las partes y para recibir sus respuestas. No podemos dejar de preguntarnos por qué una parte estaría más dispuesta a dar respuestas en presencia del ex enemigo, que puede explotarlas inmediatamente, que darlas en forma bilateral al CICR. Para granjearse un mínimo de confianza, las partes tal vez deberían tener la obligación de explicar cómo buscan respuestas. Un cometido más prometedor para ese mecanismo quizás sería el de recabar datos sobre casos respecto de los cuales dos o más partes tienen información. Aunque también era prometedora la idea de que subgrupos técnicos deberían debatir sobre acontecimientos a raíz de los cuales desaparecieron personas, en la práctica no dio resultados. Por último, ese mecanismo podría servir como foro para negociar y planificar exhumaciones conjuntas. Además, la tarea que puede dar mejores resultados, en nuestra opinión, es debatir orientaciones en lugar de responder a solicitudes de búsqueda individuales.

  Participación de otras entidades  

     

La participación de otras entidades internacionales puede ejercer presión suplementaria sobre los (ex) beligerantes para que examinen el problema de las personas desaparecidas. La desventaja reside en que las negociaciones suelen volverse más complejas, pues los (ex) beligerantes pueden sacar provecho de la competencia entre las entidades internacionales, y éstas pueden así ampliar su programa institucional. En nuestra opinión, es fundamental que las entidades internacionales humanitarias y políticas coordinen sus actividades, pero no en presencia de los (ex) beligerantes.

El hecho de hacer participar a representantes de los familiares en los debates que tienen lugar en el marco de esos mecanismos les permite sentirse parte del proceso, y contribuye a garantizar que sus necesidades se tomen en cuenta. Pero, inevitablemente, las reuniones estarán más determinadas por cuestiones emocionales, por lo que será más difícil lograr acuerdos. Además, la experiencia ha demostrado que los representantes de los familiares no utilizan esos foros para ejercer presión para que " su bando " dé respuestas a los familiares del bando contrario.

No obstante, si este mecanismo constituye un verdadero foro para negociar y prever exhumaciones conjuntas o apoyar a los familiares, cabe invitar, como participantes ad hoc , a los expertos, representantes de familiares y entidades nacionales o internacionales involucrados.

  Evaluación general  

     

El mejor mecanismo no puede reemplazar la voluntad política de las partes para resolver casos de personas desaparecidas y cooperar a fin de lograr ese objetivo. Aunque es indispensable para una entidad humanitaria pensar positivamente, el CICR debería evaluar minuciosamente la voluntad de las partes de cooperar con los demás involucrados, antes de proponer el establecimiento de mecanismos tripartitos. La experiencia parece demostrar que el simple hecho de trabajar conjuntamente en instancias de esa índole no es suficiente para suscitar la voluntad política necesaria. Para evaluarla, puede ser posible, a veces, insistir en que algunos casos, suficientemente documentados, sean resueltos por cada parte antes de que se instaure el mecanismo tripartito. No obstante, no se puede afirmar que los casos mejor documentados sean los de más fácil resolución.

  La necesidad de contar con líneas directrices operacionales uniformes  

     

Aparte de sus actividades tradicionales, el CICR no cuenta con procedimientos operacionales generales que se apliquen sistemáticamente en todo el mundo, a fin de resolver el problema de las personas desaparecidas. El hecho de que se emprendan las acciones suplementarias descritas más arriba parece depender de la posibilidad de lograrlas con éxito, de la presión que ejerzan los familiares y la opinión pública, de la disponibilidad de personal que no se necesite para otras actividades consideradas prioritarias y de la sensibilidad de los que toman las decisiones sobre el particular.

Estas observaciones corroboran la decisión que ya ha tomado el CICR de definir líneas directrices operacionales uniformes. Esas líneas garantizarán que las actividades del CICR en este ámbito sean más transparentes y creíbles para los familiares, los beligerantes, y para otras entidades humanitarias. A su vez, obligará al CICR a asegurarse de que cuenta con los medios para aplicarlas de forma equitativa a situ aciones similares en todo el mundo, así como para sensibilizar a la comunidad internacional al respecto. El contenido de esas líneas directrices debería incorporarse en la capacitación del personal del CICR en todos los niveles. Facilitarán una mejor coordinación entre las delegaciones del CICR presentes en ambos lados del conflicto. No se puede esperar que se apliquen por igual en todo el mundo, pues el contexto de los conflictos armados varía. Pero, se puede esperar que quienes toman decisiones expliquen por qué deciden aplicar orientaciones diferentes.

Esas líneas directrices pueden dar la impresión de que el problema de las personas desaparecidas debería tratarse separadamente de las otras actividades del CICR, mientras que la preocupación por las personas desaparecidas debería integrarse y canalizarse en todas las demás actividades. No obstante, los procedimientos básicos, la gestión del personal y los requisitos de comunicación exigen que se formulen inicialmente las nuevas orientaciones, más sistemáticas, bajo la forma de nuevas líneas directrices que subrayen esa necesidad de incorporación. Con los años, esas líneas directrices formarán parte de las políticas del CICR relativas a las visitas a los detenidos, la difusión, la asistencia, el restablecimiento de contacto entre familiares, etc., y –esperemos– de la realidad operacional en todo el mundo.

La decisión política fundamental que debería ser el fundamento de esas líneas directrices es que el problema de las personas desaparecidas no debería tratarse únicamente cuando las hostilidades han finalizado, otras actividades de protección se han reducido y todos los prisioneros cuyos datos se han registrado han sido liberados y repatriados, sino en forma paralela con otros problemas antes, durante y después de un conflicto. Esto no implica necesariamente que todas las medidas propuestas en este estudio deban aplicarse siempre y de forma simultánea. Con frecuencia, algunas medidas parecen ser más adecuadas que otras. Pero, normalmente, el problema de las personas desaparecidas es un problema que crece a largo plazo y que se puede solucionar mejor si se toman acciones inmediatas. Esta nueva política de ningún modo debería impedir que el CICR continúe subrayando la necesidad de tratar casos de personas desaparecidas en forma separada de los de los prisioneros de guerra cuyos datos ha registrado o conoce por otro medio. En realidad, una separación estricta sirve para evitar que los beligerantes retrasen el acceso del CICR a los prisioneros y que, por razones o reclamos de reciprocidad, demoren su liberación y repatriación hasta que se haya esclarecido la suerte corrida por las personas desaparecidas.

Marco Sassòli y Marie-Louise Tougas se desempeñan como profesor y asistente de investigación respectivamente en la Facultad de Ciencia Política y Derecho de la Universidad de Quebec en Montreal, Quebec, Canadá. Este artículo está basado en documentos internos y públicos del CICR, así como en entrevistas con personal del CICR. 

     

  Notas  

     

  [1] En nuestras entrevistas con personal del CICR, nadie trató de convencernos de que las desapariciones son menos angustiantes en algunas culturas no occidentales.

  [2] Art. 32 del Protocolo I.

  [3] Art. 33 (1) del Protocolo I.

  [4] Arts. 25 y 26 del IV Convenio.

  [5] Art. 16 del I Convenio, art. 19 del II Convenio, arts. 122 y 123 del III Convenio, arts. 136 y 140 del IV Convenio, y art. 33 (2) del Protocolo I.

  [6] Art. 70 del III Convenio y art. 106 del IV Convenio.

  [7] Art. 71 del III Convenio y art. 107 del IV Convenio.

  [8] Art. 122 (7) del III Convenio y art. 137 (1) del IV Convenio.

  [9] Art. 16 del I Convenio y art. 33 (2) del Protocolo I.

  [10] Art. 33 (4) del Protocolo I.

  [11] Art. 17 del I Convenio y art. 34 (1) del Protocolo I.

  [12] Art. 34 (2) – (4) del Protocolo I.

  [13] Art. 17 (3) del III Convenio.

  [14] Véase G. Rona, " El privilegio del CICR de no testificar. La confidencialidad en acción " , RICR  845, marzo de 2002 (disponible en el sitio web: www.cicr.org/spa).

  [15] Marie Ireland, Apprivoiser le deuil, Presses du Châtelet, París, 2001, p. 238.

  [16] Philippe Ariès, The Hour of Our Death, Oxford University Press, Nueva York, 1991; Louis-Vincent Thomas, Rites de mort, pour la paix des vivants , Fayard, París, 1985.

  [17] Respectivamente art. 124 del III Convenio y art. 143 del IV Convenio.

  [18] Art. 3 común del IV Convenio de 1949.

  [19] Véase, por ejemplo, ICRC Annual Report 2001 , CICR, Ginebra, p. 265 (Madedonia).

  [20] Véase, por ejemplo, ICRC Annual Report 2001 , p. 82 (Congo), p. 98 (Guinea), p. 106 (Ruanda) y p. 112 (Sierra Leona).

  [21] Véanse, por ejemplo, Informe de actividad del CICR 1995 , p. 188 (ex Yugoslavia); ICRC Annual Report 2000 , p. 115 y siguientes (Timor Oriental); ICRC Annual Report 2001 , p. 255 (Albania).

  [22] La acción desplegada por el CICR en un conflicto reciente está descrita en Thierry Scheyrer, " La acción de la Agencia Central de Búsquedas del CICR en los Balcanes durante la crisis de los refugiados kosovares " , RICR n° 837, marzo de 2000 (disponible en el sitio web: www.cicr.org/spa).

  [23] Para más detalles, véase Marco Sassòli, " La Oficina Nacional de Información en favor de las víctimas de los conflictos armados " , RICR n° 79, enero-febrero de 1987.

  [24] Véase Laurence Boisson de Chazournes y Luigi Condorelli, " Nueva interpre tación del artículo 1 común a los Convenio de Ginebra: protección de los intereses colectivos " , RICR n° 837, marzo de 2000 (disponible en el sitio web: www.cicr.org/spa).

  [25] Véase el Informe de actividad 1996 , p.173 y siguientes.

  [26] Véanse, por ejemplo, el Informe de actividad del CICR 1996, p. 175 y el Informe de actividad CICR 1997 , p.187 (ex Yugoslavia).

  [27] Véase Rona, op.cit. (nota 14).

  [28] El CICR ha recomendado el establecimiento de una red internacional de especialistas forenses para trabajar sobre la cuestión de las personas desaparecidas. Véase Las personas desaparecidas y sus familiares. Informe del CICR, Resumen de las conclusiones de consultas anteriores a la Conferencia Internacional de expertos gubernamentales y no gubernamentales (del 19 al 21 de febrero de 2003).

  [29] Véanse Informe de actividad del CICR 1991, p.102 (después de la guerra del Golfo de 1990-1991), Informe de actividad del CICR 1997 , p. 185 y sigs. (tras el acuerdo de Dayton-París).    




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