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¿Cuándo acaba una guerra? La acción del Comité Internacional de la Cruz Roja cuando las armas enmudecen

30-09-2003 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Marion Harroff-Tavel  

¿Cuáles son las obligaciones de los ex beligerantes en virtud del derecho internacional humanitario? ¿Cómo garantizar una transición progresiva de la urgencia al desarrollo? ¿Dónde se sitúan los límites de la política de asistencia de una organización humanitaria? ¿Cuáles son las posibilidades de entablar una colaboración con el Estado, la sociedad civil y otros actores de la comunidad internacional, respetando la identidad de cada uno? Son éstas algunas de las cuestiones primordiales consideradas en este artículo.

 

   

Marion Harroff-Tavel es la directora adjunta del Departamento de Derecho Internacional y Cooperación en el Movimiento del CICR.

     
   
Resumen 
 

Cuando las armas enmudecen tras la firma de un acuerdo de paz o de un alto el fuego, comienza un delicado período de transición. La situación se deteriora y muy a menudo afecta gravemente a las personas más vulnerables, mientras que otras, que no desean que se las siga calificando de " víctimas " , luchan por recuperar la autonomía y defender sus derechos. Las necesidades de los afectados son múltiples: necesidad de seguridad ante las amenazas de los ex combatientes, la criminalidad y las minas antipersonal, necesidad de protección contra los abusos de poder de la autoridad o contra la venganza de una población hostil, necesidades materiales, como agua, alimentos, higiene y saneamiento, necesidad de verdad, justicia y reconocimiento.
 

Subvenir a estas necesidades, si es posible por quienes las sufren o en colaboración con ellos, es el desafío que se plantea al CICR. La doctrina que la Institución acaba de adoptar para realizar sus actividades humanitarias en períodos de transición es el fr uto de una profunda reflexión, efectuada tanto en la sede como sobre el terreno (Balcanes, el Cáucaso, América Central y África). ¿Cuáles son las obligaciones de los ex beligerantes en virtud del derecho internacional humanitario? ¿Cómo garantizar una transición progresiva de la urgencia al desarrollo? ¿Dónde se sitúan los límites de la política de asistencia de una organización humanitaria? ¿Cuáles son las posibilidades de entablar una colaboración con el Estado, la sociedad civil y otros actores de la comunidad internacional, respetando la identidad de cada uno? Son éstas algunas de las cuestiones primordiales que se tomaron en cuenta para esa reflexión.

  But what can war,  

  but endless war still breed?  

  John Milton, 1648  

     

Cuando un país sale de un conflicto internacional o de una guerra civil, la población suele desbordar de júbilo, celebrando lo que considera el final de una pesadilla. El cese de los combates le permite salir de los refugios, donde ha vivido a veces durante meses, averiguar la suerte que han corrido sus familiares o vecinos y acudir a los centros sanitarios, si aún existen. La vida reanuda su ritmo, las luces de las calles se iluminan en la noche, cuando se restablece el servicio eléctrico, reaparecen las terrazas de los cafés y tanto los jóvenes como los menos jóvenes recobran tímidamente la esperanza. Son imágenes inolvidables para el delegado del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), puesto que se su perponen a las escenas de horror que todos desean olvidar, pero con frecuencia no pueden.
 

Y sin embargo... quedan huérfanos, detenidos que se pudren en sórdidas prisiones, madres de desaparecidos que llaman a todas las puertas, familias dispersas que consultan listados de nombres en las paredes de los campamentos de desplazados, enfermos que no saben dónde procurarse los medicamentos necesarios para poder sobrevivir, amputados que no se resignan a la realidad de una mutilación y mujeres violadas que la sociedad rechaza por infamia. Además del sufrimiento físico de quien padece hambre, sed, frío o enfermedades, quedan el tormento del recuerdo, la obsesión de las imágenes de violencia, la humillación, la vergüenza y, a menudo, un profundo sentimiento de culpabilidad por lo que se ha hecho... o por lo que no ha podido evitarse. El futuro, por su parte, inspira miedo, miedo de la venganza, de la violencia de las bandas de criminales que han saqueado los depósitos de armas y de los actos terroristas de los combatientes que no se resignan a la derrota. El futuro despierta, además, el temor de no tener la fuerza necesaria para reconstruir su vida y subvenir a las necesidades de los suyos.
 

Para ellos, el término «posconflicto» no tiene el sentido que la comunidad internacional quiere darle y que parece bastante pretencioso. El júbilo, si llegan a sentirlo, es de corta duración. Aún hay que guardar luto. Por ello, el CICR, entre otras instituciones, califica el período subsiguiente a los combates de «transición».
 

Por período de transición debe entenderse la etapa, de duración indeterminada, que sigue a un conflicto bélico o a disturbios internos, cuando han cesado o, al menos, remitido, los enfrentamientos armados. Aunque aún pueden haber escaramuzas, se abre paso a un proceso de estabilización, a veces temporal. Los riesgos relacionados con los combates son menores debido al fin de las hostilidades activas, a pesar de que las condiciones de seguridad pueden deteriorarse por otras razones, tales como las tentativas de sabotear un proceso de paz. Se establece un sistema político y el país se dota de instituciones y de presupuestos estatales. La tensión disminuye gracias al restablecimiento de las comunicaciones y al retorno de los primeros desplazados y prisioneros liberados. Con frecuencia se despliegan fuerzas de mantenimiento de la paz. Cada situación es, sin duda, diferente y mientras unos agentes humanitarios y organismos de desarrollo se plantean cómo adaptar sus métodos de trabajo, otros estudian cómo ponerse manos a la obra.
 

 El inicio de un período de transición suele caracterizarse por un alto el fuego o un acuerdo de paz; una paz que, en esta fase, sólo consta sobre el papel, y tan es así que el desenlace de este período puede ser una paz verdadera y perdurable o... la reanudación de las hostilidades1. Por eso es más difícil establecer en términos absolutos el fin de un período como éste. Cada contexto en transición tiene su especificidad.
 

El objeto del presente artículo es exponer, de manera general, las orientaciones del CICR en los períodos de transición, basándose en las líneas de conducta recientemente aprobadas por su Asamblea2. Actualmente, estas líneas de conducta son, en algunas delegaciones, una directriz estratégica más que una realidad y, en otras, la expresión de lo que ya se hace desde hace mucho tiempo. De manera gradual, el CICR desea aplicar estas directivas en todas sus intervenciones en períodos de transición, sin dejar de extraer las enseñanzas conceptuales de las experiencias vividas.
 

Nuestro objetivo se inicia con el cuestionamiento de algunas ideas preconcebidas sobre los períodos de transición, sobre la articulación de la urgencia, la reconstrucción y el desarrollo, así como sobre la noción de víctimas. El segundo capítulo está dedicado al objetivo final d e la acción del CICR en períodos de transición, que no es otro que el respeto de la dignidad de las víctimas. En la tercera parte se aborda el tema de las necesidades de las víctimas y la manera cómo la Institución las satisface. Por último, se analizan sus relaciones con los otros actores. El mérito de esta manera de proceder es que parte de la realidad humana de los sufrimientos y de las aspiraciones de las víctimas, tan próximas a los delegados. Está inspirada por la preocupación del CICR de que las víctimas no sólo sean el centro de su acción, sino de su reflexión.
 

  Algunas ideas admitidas que se deben matizar  

 
Para enmarcar las orientaciones del CICR en su contexto, hay que reconsiderar en primer lugar algunas ideas preconcebidas sobre la transición. El observador externo de los conflictos armados se imagina, por lo general, que las condiciones de seguridad y la situación económica de todos los grupos de población afectados deben mejorar durante el período de transición. Cuenta con que la ayuda al desarrollo tomará relevo de la asistencia humanitaria. Normalmente, sólo percibe a la población de los países que salen de la violencia en su dimensión de «víctimas» asistidas. Esta visión requiere algunos matices.
 

  Una transición con frecuencia dolorosa  

 
Una recuperación económica autónoma no es la consecuencia inmediata y directa del fin de las hostilidades, como algunos esperan. Esto es así por tres razones principales: primero, porque la mayor parte de los países en los que se desencadenan conflictos armados son países en vías de desarrollo, que ya afrontaban numerosos desafíos antes incluso de que se iniciaran las hostilidades. El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OECD ha establecido la siguiente tipología para estos retos, que son los principales obstáculos del desarrollo sostenible: la extrema pobreza, cuyos corolarios son la fragmentación del núcleo familiar y la delincuencia, la inestabilidad política, el deterioro del medio ambiente, el crecimiento demográfico, las enfermedades, en particular el VIH/SIDA y el paludismo, y en fin, la marginación3.
 

Luego, el desplome económico que suele ocasionar el fin de los combates. Las infraestructuras quedan destruidas, el aparato de producción en ruina, la agricultura devastada y las reservas de víveres saqueadas. Faltan sencillamente medios de combate. Los jefes de guerra ya no disponen de los recursos necesarios para sostener a sus tropas y mantener las redes que los apoyan para beneficiarse de sus favores. Reconstruir sobre esas bases es una empresa titánica.
 

Por último, aunque las armas guarden silencio, la inversión privada suele hacerse esperar, por considerar que el futuro es incierto. Las reformas económicas requieren tiempo para que mejoren la situación o, lo que es peor, en su fase inicial producen efectos negativos: las privatizaciones pueden, por ejemplo, generar desempleo. No se dan las condiciones para que intervengan los organismos de ayuda al desarrollo, ni siquiera cuando cesa la asistencia humanitaria, pues los donantes temen que engendre dependencia. Además, en otras partes del mundo deben hacer frente a situaciones candentes, que absorben gran parte de sus recursos y donde podrán sufragar una asistencia material más visible que los complejos programas de refuerzo de las capacidades operativas locales y de apoyo en período de transición.
 

Cuando se pone término a la ayuda humanitaria en tales circunstancias, la situación de los más vulnerables puede deteriorarse bruscamente si las autoridades no han preparado mecanismo de asistencia social.
 

  Una ayuda humanitaria inspirada en las estrategias de desarrollo sostenible  

 
La articulación entre la urgencia, la reconstrucción y el desarrollo no es secuencial4, es decir, una fase no comienza cuando termina la otra. Puede ser necesario distribuir simultáneamente socorros de urgencia a la población desplazada y llevar a cabo un programa de atención primaria de salud. Además, una misma acción puede tener varias facetas. Así, un programa en el ámbito de la transfusión de sangre puede responder a una necesidad urgente de sangre para los heridos, incluir la rehabilitación de un edificio destruido por el conflicto y contribuir al desarrollo de la capacidad del personal médico mediante una formación específica. Por último, la reconstrucción no es el paso obligado entre la urgencia y el desarrollo, puesto que, en ocasiones, es necesario instalar algo nuevo en vez de tratar de hacer funcionar lo que de todas formas no funcionaba, como un sistema de abastecimiento de agua mal diseñado.
 

El cuestionamiento de un proceso lineal y secuencial «urgencia - reconstrucción - desarrollo» se puede explicar de diversas maneras. En primer lugar, el carácter caótico de los conflictos actuales ya no permite razonar según una lógica de continuidad, como si las fases se sucedieran unas a otras. Luego, la duración de los conflictos plantea un problema particular: ¿durante cuántos años se puede razonar en términos de urgencia? Por último, su ubicación en un espacio a veces limitado permite aplicar estrategias diferentes según las diversas regiones de un mismo país.
 

Esta toma de conciencia de la articulación de la urgencia y el desarrollo inquieta a algunos agentes de la ayuda al desarrollo, que temen que las organizaciones humanitarias estén mal preparadas, en los planos humano, técnico y organizativo, para emprender programas que no se inscriben en el estricto marco de la urgencia. Este temor no es infundado. Señalemos, a guisa de ejemplo, que el refuerzo de las capacidades operativas locales, un proceder típico de la ayuda al desarrollo, es un ámbito complejo en el que es fácil cometer errores, y errores que pueden ocasionar la reanudación de la violencia. Así pues, se requiere prudencia. Sin embargo, este temor es, ante todo, el fruto de un malentendido: ninguna organización humanitaria tiene el mandato, la capacidad o el deseo de ejecutar planes nacionales de desarrollo sostenible que incluyan objetivos económicos, ambientales y sociales. La magnitud y la complejidad de esta labor no guardan relación con los recursos de organizaciones humanitarias que tienen otras responsabilidades.
 

Se trata simplemente de abolir fronteras artificiales, que de todas formas ya no existen claramente sobre el «terreno», entre la urgencia, la reconstrucción y el desarrollo y de lograr que los diferentes actores, que no deben ser considerados como grupos herméticos, creen sinergias entre ellos y aprovechen su complementariedad. El CICR desea integrar así en su razonamiento operativo algunas estrategias específicas de la ayuda al desarrollo. Como escribió un delegado del CICR, «cuando el CICR vacuna más de 100.000 reses en el norte de Malí, realiza una labor de urgencia o también de reconstrucción. Pero cuando vacuna el mismo número de reses en el marco de un programa de formación de futuros veterinarios capaces de responsabilizarse con el Estado, de la salud del ganado malí, e incluso de su expansión y de las perspectivas que de ello se derivan, esta labor se inscribe en una lógica de desarrollo»5. En este mismo orden de ideas, los agentes de ayuda al desarrollo podrían incluir en su planificación estratégica, no sólo la reducción de la pobreza o el respeto de la biodiversidad, sino también la respuesta adecuada a la marginación y la vulnerabilidad de las víctimas de los conflictos armados.
 

  «Víctimas» que son también supervivientes, e incluso agentes del cambio  

 
La utilización d el término «víctimas», a falta de un término más adecuado, no debe ocultar el hecho de que, en un período de transición, las personas que han resultado afectadas por el conflicto armado o los disturbios interiores tienen otras muchas identidades: son, por ejemplo, miembros de una asociación local o de una comunidad religiosa que ayuda a los más desvalidos. Muchas de ellas tienen recursos y capacidades. No hay que considerar únicamente su dimensión de víctimas. A veces, rechazan incluso el estatuto de víctimas y no se inscriben, por ejemplo como personas desplazadas, renunciando así, a pesar de su dramática situación, a la ayuda que reciben estas categorías de población. Algunas de ellas desarrollan mecanismos que les permiten mejorar su situación, tras haber tenido que encontrar mecanismos de supervivencia durante la fase bélica. Estas personas, a menudo calificadas de «supervivientes», son también agentes de cambio6.
 

Tal es el caso, en particular, de las mujeres, la mayoría de las cuales no han participado en los combates y cuya experiencia de la guerra difiere por ello de la de los hombres7. Ellas son motores del proceso de mejoramiento de la salud psicológica de su entorno. Mediante la reconstitución de grupos identitarios que responden a la necesidad de pertenencia de cada individuo (asociaciones de mujeres, organizaciones no gubernamentales), la transmisión a los miembros de su familia del sentimiento de que tienen un hogar y la preocupación por la suerte de los otros, en particular de los niños, demuestran que es posible afrontar el sufrimiento y proyectarse hacia el futuro. De ahí la importancia de protegerlas de la exclusión social, la estigmatización o la discriminación de que suelen ser objeto, ya sea por el nuevo papel que la guerra les ha obligado a asumir o por las violencias sexuales de las que han sido víctimas.
 

En los períodos de transición, el CICR concentra su acción en las «víctimas» que sufren los efectos inmediatos de la violenc ia armada y, entre ellas, en aquellas cuya situación es la más urgente debido a su vulnerabilidad o a la hostilidad del entorno en el que viven8. A veces, los delegados del CICR procuran también ayudar a las personas afectadas por el conflicto armado que han conservado una «energía» que otras ya no tienen, para que progresen por el camino de la autonomía, propia y de sus familias, mediante la concesión, por ejemplo, de una posibilidad de formación o de una ayuda para adquirir material indispensable en el ejercicio de su oficio. Pero esto no se hace en detrimento de las personas que deben ser protegidas (como los prisioneros) o de las más vulnerables (con frecuencia personas mayores, impedidas, enfermas o desplazadas, que no pueden subvenir a sus necesidades). Por último, el CICR tratará de utilizar, e incluso reforzar, las capacidades de los elementos más dinámicos de una sociedad para que puedan ayudar a los más vulnerables (como el colectivo de médicos o de enfermeros).
 

  La aspiración del CICR por lo que atañe a las víctimas es que se respete su dignidad   

 
Antes de describir las necesidades de las víctimas y cómo las atiende el CICR, se plantea una pregunta fundamental: ¿cuál es el objetivo final del CICR en los períodos de transición y cómo concibe su papel?
 

La ambición del CICR por lo que atañe a las víctimas de los conflictos armados, a pesar de que es perfectamente consciente de que se trata de un objetivo colectivo del que sólo asume parte de responsabilidad, es que se sientan respetadas en su dignidad. La dignidad es una noción universal en su esencia, pero que tiene sus raíces en las culturas, las religiones, los sistemas de valores, las ideologías y la educación. Su contenido varía según los contextos, pero ciertas actitudes son esenciales en todas las latitudes para que la dignidad cobre todo su sentido: el respeto de la vida, de la integridad f ísica y espiritual; la protección contra la arbitrariedad, los abusos de poder y la discriminación; el reconocimiento del otro como actor, capaz de encontrar soluciones, es decir, un apoyo para quien ha sufrido tantas humillaciones, que ha perdido su autoestima y la confianza en sus capacidades.
 

Así pues, el objetivo final del CICR es contribuir a que las personas o comunidades afectadas por la violencia armada vivan en condiciones que ellas mismas consideren respetuosas de su dignidad. Para ello, es necesario que se respeten sus derechos fundamentales, que se satisfagan las necesidades que ellas consideran esenciales, en su entorno cultural, para llevar una vida digna, y que participen activamente en la puesta en práctica de soluciones duraderas a sus problemas humanitarios, según ellas los han identificado.

Para alcanzar este objetivo se requieren generalmente tres tipos de intervenciones, a menudo simultáneas y complementarias, cuyo respectivo peso varía en función de la situación. Primer ejemplo: el CICR es el actor de una intervención inmediata, curativa, ante sufrimientos que sólo pueden aliviarse mediante una ayuda externa: proporciona, por ejemplo, víveres o asistencia a los heridos y realiza las gestiones urgentes necesarias para poner término a los abusos comprobados. Este es el tipo predominante de actuación en la fase de las hostilidades activas. Segundo ejemplo: el CICR se esfuerza en ayudar a los afectados a recuperar su dignidad pisoteada y a que vivan en condiciones decorosas, determinando, junto con ellos, remedios a más largo plazo: emprende, pues, una acción de restauración, de reconstrucción, de reactivación. Este proceder es particularmente adecuado en períodos de transición. Tercer ejemplo: el CICR actúa sobre el entorno para que se respeten en el futuro los derechos de los individuos: vela así por el desarrollo del derecho humanitario o por la promoción de un sistema de justicia equitativo, para que las violaciones de este derec ho sean castigadas. Se trata de una responsabilidad permanente.
 

En períodos de transición, el CICR percibe su papel más como de facilitador que como de actor, pese a que existen situaciones de urgencia en las que su única opción es la de asumir este último cometido. Desea compartir sus preocupaciones humanitarias con las autoridades, siempre que éstas estén legitimadas a los ojos de la población, a fin de que asuman sus responsabilidades. El CICR desea que las comunidades se apropien, técnicamente y por lo que respecta  a su gestión y financiación, de los programas iniciados en la fase de las hostilidades activas, y que, cuando éstas cesen, participen en toda nueva actividad que se emprenda en su favor. Ya no se trata de «llevar a cabo para ellas» proyectos, que luego se les entrega, sino de que ellas sean, desde el comienzo, el motor de esos proyectos.
 

Por lo que atañe a las comunidades locales, el proceso de apropiación de las acciones humanitarias no siempre es fácil. La capacidad de las comunidades para tomar las riendas de su destino no es la misma en todas partes. Depende de numerosos factores, en particular psicológicos. En realidad, los traumas sufridos pueden afectar a la capacidad y la voluntad emprendedora. Además, las autoridades locales no siempre están decididas a desprenderse de la ayuda externa, cuando se ven confrontadas con otros muchos retos. Por último, a los agentes humanitarios les cuesta a veces renunciar a los proyectos que ejecutan de manera autónoma, por múltiples motivos: las exigencias de tiempo, una voluntad de dominio total de los pormenores de cada proyecto y la falta de recursos humanos competentes para acompañar el proceso de apropiación de la acción humanitaria por las comunidades locales. No obstante, es necesario vencer estos obstáculos, a veces mediante medidas prácticas, como la designación por el jefe de delegación, ya en la fase de las hostilidades activas, de una persona encargada de encontrar, lo antes posi ble, asociados locales. 
 

El modo de proceder preconizado por el CICR procura respetar las comunidades locales, facilita su desligamiento, –puesto que, tras un plazo, ya no se requiere su intervención– y es capaz de tener efectos duraderos.
 

  La respuesta del CICR a las principales necesidades  

 
En términos generales y al igual que sucede con toda acción que emprende, el CICR debe hacer un análisis global de los problemas que se plantean en el(los) país(es) afectado(s) y las necesidades de toda la población. Este análisis permite integrar mejor su acción humanitaria independiente en las intervenciones de los Estados y de las organizaciones concernidas por las dificultades de toda índole que pueden obstaculizar el restablecimiento de la paz. Las necesidades de la sociedad pueden agruparse, esquemáticamente, en cuatro categorías genéricas: necesidades de seguridad, de bienestar económico y social, de justicia y de una buena gobernación9. Cada una de estas necesidades evoluciona con el tiempo. Conocer su contenido global permite establecer en qué ámbitos las respuestas de la comunidad internacional son insuficientes.
 

Atender a algunas de estas necesidades no es un asunto que le concierna necesariamente a la comunidad humanitaria, pero satisfacerlas es esencial para el bienestar de las víctimas de los conflictos armados. Tal es el caso del restablecimiento de la seguridad o de la aspiración a un buen sistema de gobierno. A veces, la prioridad inmediata no es el aporte de alimentos o la reconstrucción de las viviendas destruidas, sino el mantenimiento del orden y la puesta en marcha de instituciones capaces de restablecer las comunicaciones en el país, de abrir las escuelas y de pagar los salarios a los funcionarios y las pensiones a las personas mayores. Igualmente importante es poner en marcha un Gobierno que pueda representar leg ítimamente las aspiraciones del pueblo, en todos sus componentes, a nivel internacional.
 

En las siguientes líneas nos concentraremos en las necesidades que el CICR constata, por lo general, sobre una base empírica, y a las que puede dar, si no una respuesta, por lo menos el inicio de una respuesta que otros podrán completar. Examinaremos sucesivamente las necesidades de seguridad y de protección, las necesidades materiales, la necesidad de justicia y la de reconocimiento. Estas necesidades constituyen asimismo el reverso de unos derechos que deben ser defendidos como tales y que corresponden, a su vez, a obligaciones de las antiguas partes en conflicto. No existe, por lo tanto, oposición entre un enfoque que parte de las necesidades de las víctimas y otro que parte de sus derechos.
 

  La necesidad de seguridad frente a las amenazas que plantean los ex combatientes, la criminalidad y las armas  

 
La aspiración de los supervivientes a la seguridad10 es inmensa. Las restricciones que impone la supervivencia en los conflictos armados, como la de esconderse en casa, la de parapetarse para defenderse de los saqueadores o la de abandonar sus campos infestados de minas, resultan intolerables cuando renace la esperanza. Para satisfacer esta necesidad de seguridad, se debe velar por que los antiguos enemigos no vuelvan a tomar las armas y que éstas no caigan en manos de redes criminales. Tras su desmovilización, los ex combatientes desean regresar a sus hogares y encontrar allí condiciones de vida normales. Esto es particularmente importante para los niños soldados. El orden público lo deben garantizar fuerzas de policía entrenadas al efecto y respetuosas de los derechos humanos. Hay que establecer un control democrático de estas fuerzas, al igual que de las fuerzas armadas y de los servicios de información. Las personas o comunidades en peligro tienen derecho a una pr otección especial. Por último, y no es éste un problema menor, es importante retirar del territorio las municiones sin explotar.
 

El papel que desempeña el CICR en este ámbito es modesto, comparado con el de otros actores, pero debería ser mejor conocido. Es ante todo, pero no exclusivamente, de carácter preventivo. En materia de armamento, por ejemplo, el CICR sensibiliza a los Estados, así como a la sociedad civil, a fin de que se tomen medidas para regular el tráfico de las armas ligeras11, para aplicar la Convención de Ottawa sobre las minas antipersonal12 y para limitar, por vía jurídica, el empleo y los efectos de los residuos explosivos de guerra13. Se hace hincapié asimismo en la difusión del derecho humanitario (y de los derechos humanos) entre las fuerzas de policía, encargadas específicamente de garantizar la seguridad de las personas cuya suerte preocupa al CICR14. Por otra parte, el regreso de los antiguos combatientes a sus lugares de origen puede facilitarse mediante una acción de socorro o médica para asistirlos en su camino de regreso. Como es natural, hay que prestar especial atención a los niños soldados.
 

  La necesidad de protección contra los abusos de poder de las autoridades o la sed de venganza de una población hostil  

 
El corolario de la necesidad de seguridad es el derecho a la protección que confiere el derecho internacional humanitario a ciertas categorías de personas durante mucho tiempo después del cese de las hostilidades, e incluso, en algunos casos, de las operaciones militares15: los detenidos, las personas dadas por desaparecidas o desplazadas, los heridos o enfermos, los extranjeros en el territorio de una parte en el conflicto sin protección diplomática de su Estado de origen, los niños evacuados durante el conflicto a países de acogida, la población de territorios ocupados, las personas amenazadas por las minas, las víct imas de un bloqueo y, en cierto modo, las personas muertas, puesto que el ser humano merece respeto incluso después de la muerte. Cuando terminan las hostilidades activas, algunas personas se hallan, en efecto, expuestas a abusos de poder, a la venganza popular, a la discriminación, a la marginación o al olvido. Las estructuras estatales encargadas de garantizar sus derechos son, con frecuencia, inexistentes, no funcionan o funcionan deficientemente. En consecuencia, algunos grupos de población que pertenecen a la oposición, o a los que se identifica con ella, pueden verse en una situación muy precaria, sin que nadie defienda sus derechos. Lo mismo ocurre, cuando cambia el régimen, con las personas próximas a las antiguas autoridades.
 

Un error muy difundido es creer que la aplicabilidad del derecho internacional humanitario concluye cuando enmudecen las armas. Ahora bien, cuando cesan las hostilidades, los Estados no sólo tienen numerosas obligaciones humanitarias –semejantes a la cola de un cometa– que deben seguir cumpliendo, sino que contraen nuevas que tienen efecto en ese momento. En los conflictos internacionales, el fin de la aplicabilidad del derecho humanitario está marcado por el cese de las operaciones militares o el de la ocupación, salvo, en ambos casos, para las categorías de personas cuya liberación definitiva, repatriación o establecimiento, tendrá lugar posteriormente. En los conflictos internos, no existe disposición alguna sobre el fin de la aplicabilidad del derecho humanitario, pero tampoco resulta fácil admitir que el derecho otorga protección a algunas categorías de personas durante las hostilidades activas y que deja de protegerlas cuando cesan los combates, sin que las necesidades de protección hayan desaparecido forzosamente.
 

Tanto si el período de transición se enmarca en la prolongación de un conflicto armado como si se trata de las secuelas directas de un conflicto, el CICR cumple las tareas que le atribuye el derecho h umanitario16. Por medio de gestiones confidenciales con las partes concernidas, vela, además, por el respeto de ese derecho. Entre sus ámbitos tradicionales de actividad, cabe mencionar:

  • la protección de los civiles contra los efectos de los enfrentamientos –aún posibles– o contra las tropelías del antiguo enemigo. Es una actividad difícil y demasiado peligrosa en algunos casos para que el CICR pueda llevarla a cabo, pero que forma parte esencial de su mandato.

  • las visitas a las personas privadas de libertad (prisioneros de guerra, internados civiles, detenidos de seguridad)17, que a veces se prosiguen muchos años después del fin de las hostilidades activas. Permiten cerciorarse, en vísperas de una repatriación, mediante entrevistas individuales, si los cautivos están de acuerdo en regresar a su país;

  • la liberación y la repatriación de los cautivos18. En efecto, en el marco de un conflicto armado internacional, los prisioneros de guerra y los internados civiles deben ser repatriados sin demora tras el fin de las hostilidades activas19. En los conflictos internos, el Protocolo II exige a las autoridades en el poder que, cuando cesen las hostilidades, procuren conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que estén privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado20. Esta amnistía sólo atañerá al hecho de haber tomado las armas, pero no podrá extenderse a los crímenes de guerra cometidos durante el conflicto;

  • por último, la asistencia en el retorno de los desplazados internos, así como la repatriación de los refugiados, si el Alto Comisionado para los Refugiados o las propias partes en conflicto no se encargan de esta actividad.

 
Sólo se trata de algunos ejemplos. El CICR debe ayudar a los antiguos adversarios a asumir todas sus obligaci ones, que son numerosas. Deben, pues, buscar y recoger a los heridos y enfermos, protegerlos del pillaje y de los malos tratos y prodigarles los cuidados necesarios. Han de facilitar asimismo las investigaciones emprendidas por los miembros de familias dispersas por la guerra para que puedan restablecer el contacto y, de ser posible, reunirse de nuevo. Igualmente importante es su obligación de tratar de esclarecer la suerte de las personas cuya desaparición ha sido notificada por la parte adversa. Hay que intercambiar listas con el emplazamiento y la señalización de las tumbas, y suministrar información acerca de los muertos enterrados en ellas... Y no proseguimos, para evitar prolijas enumeraciones. El objeto de estas ilustraciones es poner de relieve que la necesidad de protección sigue siendo grande en los períodos de transición y que el CICR tiene la responsabilidad de velar por el respeto de las normas que garantizan esa protección. Es por lo tanto evidente que la presencia del CICR en los países donde cesan los enfrentamientos es absolutamente necesaria, aunque sólo sea para asumir tales tareas.
 

  Las necesidades materiales (agua, alimentos, vivienda y asistencia médica)
 

En los períodos de transición, hay comunidades o personas que no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas por su propia vulnerabilidad física o psicológica o bien por una vulnerabilidad temporal debida al entorno en que viven. Tampoco reciben la asistencia necesaria para subvenir a sus necesidades por falta de medios o de voluntad de las autoridades, o por olvido, desinterés o falta de recursos de los agentes humanitarios, nacionales e internacionales. Muy a menudo, el telón de fondo de los dramas que viven está hecho de pobreza endémica, enfermedades, perturbaciones climáticas y mala administración. Situaciones como éstas son bien conocidas y las siguientes líneas versarán, principalmente, sobre las respuestas del CICR a las necesidades materiales de los afectados en períodos de transición y sobre las enseñanzas que extrae de sus experiencias.
 

Por muchos deseos que tenga de desligarse de unos programas asistenciales que no puede proseguir indefinidamente, el CICR considera que tiene una responsabilidad residual para con las personas que ha asistido durante el conflicto. En particular, siente el peso de esta responsabilidad por aquellas personas a las que la interrupción de sus programas dejaría expuestas a un peligro (por ejemplo, los tuberculosos, para quienes la interrupción de un tratamiento puede ser más nefasta que la falta de tratamiento), o por aquellas respecto de las cuales sabía, en el momento de emprender la acción, que su compromiso debía ser duradero (como son los discapacitados, a quienes les ha colocado prótesis que requieren un mantenimiento o su reemplazo).
 

Pero el CICR tampoco rehúsa emprender actividades nuevas , en períodos de transición, sobre todo si su objetivo es prevenir o atender necesidades urgentes de personas afectadas por la violencia armada21, como son los sectores de población a los que no ha tenido acceso durante los enfrentamientos, o los detenidos que no ha podido visitar. Si no se trata de necesidades urgentes, el CICR toma su decisión, en cada caso, en función de una serie de criterios. Entre ellos, quizá el más importante es que la presencia y la acción del CICR deben constituir un valor añadido. Esta baza suplementaria con respecto a otros se debe, en general, a su conocimiento del entorno, donde a veces ha sido uno de los pocos organismos activos durante la fase de hostilidades, a sus contactos con los centros de poder, a su comprensión de las necesidades de las víctimas, y a su aceptabilidad, a causa de la independencia, la neutralidad y la imparcialidad que guían su acción. Aunque se reúnan las condiciones ne cesarias para emprender nuevas acciones, en especial que se disponga de las competencias requeridas, es necesario que la Institución vea un interés particular en tal iniciativa. Éste será, por ejemplo, el caso si el CICR considera que satisfacer necesidades materiales puede ser útil en el marco de sus esfuerzos por proteger a algunas categorías de personas que están en peligro, o también si ello le permite preservar los logros de anteriores programas o contribuir o disminuir la tensión imperante.
 

El CICR, activo desde hace varios decenios en períodos de transición22, ha adquirido una cierta experiencia de estas situaciones de las que ha extraído muchas enseñanzas:

  • La importancia que tiene una visión a largo plazo, ya en la fase de urgencia, y una estrategia de entrada bien pensada.

 
La primera enseñanza es que, para poder disminuir gradualmente sus actividades en el período de transición, es primordial reflexionar, ya durante la fase aguda de un conflicto armado, acerca del período que habrá de seguir. Dicho de otro modo, unas estrategias de entrada bien pensadas facilitarán mucho las estrategias de salida. ¿Qué significa esto, concretamente?

  • Ya en la fase de hostilidades activas, los delegados elaborarán un repertorio de los sistemas, estructuras y procesos vigentes y procurarán no destruir lo que sería muy difícil de reconstruir después (por ejemplo, un sistema de aprovisionamiento de medicamentos basado en la recuperación de los costos, que la distribución intempestiva de productos localmente disponibles echaría a perder); esto implica determinar los equipamientos colectivos, los medios de producción y los canales de distribución que funcionan o que ya funcionaban antes de que se iniciaran los combates. 

  • Con el fin de prepararse ya en la fase de urgencia a la situación a mediano o largo plazo, hay que determinar eventuales socios, de preferencia locales, para asocia rlos a la acción lo antes posible. Éste suele ser el caso de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o Media Luna Roja.

  • En las actividades que se emprendan durante los enfrentamientos, hay que tener muy en cuenta la situación local, en particular por lo que atañe a los costos de funcionamiento, para que actores locales puedan proseguirlas durante el período de transición, utilizando, por ejemplo, los servicios de ciudadanos del país que puedan hacerse cargo de la acción tras la crisis; velar, en la medida de lo posible, por que los salarios abonados no excedan las normas locales; construir estructuras médicas cuyo estándar se adapte al entorno; servirse de tecnologías que utilizan insumos disponibles en el mercado local; negarse a participar en proyectos de prestigio.

  • Para no tener que diferir cada vez más la conclusión del objetivo que se pretende alcanzar en  materia de abastecimiento de agua, higiene, alojamientos y agricultura –un progreso lleva al otro-, se aconseja a los coordinadores encargados de cada ámbito de actividad que establezcan el umbral que quieren alcanzar en colaboración con las personas que se beneficiarán de esos proyectos. Este umbral ha de tener en cuenta consideraciones culturales, puesto que los elementos esenciales para una vida digna no son los mismos en todas partes. Además, debe determinarse sobre la base de lo que el conjunto de la población considera como el estándar mínimo de vida tras la crisis, estándar que, por lo general, es muy inferior al que existía antes de la crisis.

  • Desde el inicio, el CICR dejará bien claro que toda acción humanitaria ha de tener un carácter limitado en el tiempo, cuyo término dependerá del tipo de estrategia que se adopte. Esto lo hará ante los representantes de las personas asistidas, así como ante las autoridades. En ocasiones, firmará contratos con éstas para que se hagan cargo –por etapas, si es necesario– de los proyectos que el CICR ejecuta cuando se hayan restablecido por completo las estru cturas estatales.

  • Por último, el establecimiento de mecanismos de memoria institucional permite evitar emprender acciones que prescinden del pasado por desconocimiento y repetir los mismos errores por falta de información. Esto sirve, en particular, para guardar constancia de los compromisos adquiridos.

 
¿Qué pensar, por lo tanto, de las estrategias de salida?
 
En primer lugar que, con mucha frecuencia se conciben exclusivamente con el fin de remitir los programas a un socio, cuando el objetivo prioritario debería ser que las comunidades asistidas afronten sus problemas o sensibilizar a las autoridades para que actúen (el Gobierno puede, entre otras cosas, otorgar un estatuto a las personas desplazadas para que se beneficien de una asistencia social, o asignar terrenos baldíos a los refugiados, junto con los debidos medios para hacerlos productivos, regándolos, por ejemplo). En segundo lugar, la transferencia de los programas es difícil de realizar, pues pocas organizaciones quieren asumir la responsabilidad de un hospital o de un taller ortopédico en cuya concepción no han participado; y si lo hacen, no siempre tienen éxito. Por último, también hay que saber elegir el momento oportuno para transmitir un programa: la prisa por desligarse, de él, que forma parte de una cultura de la urgencia que predomina en el inconsciente colectivo humanitario, no es siempre buena consejera. Las verdaderas estrategias de salida son buenas estrategias de entrada, o sea; un modo de actuar que permita a los «beneficiarios» ser los aprendices de su autonomía, una visión a largo plazo ya en la fase de urgencia, acompañada de una reflexión sobre los medios que permitan garantizar la durabilidad de algunos programas, la búsqueda de socios cuanto antes y una buena comunicación pública. Sobra decir que esto implica un cambio de cultura por parte de los actores humanitarios, incluido el CICR, y, por lo tanto, esfuerzos de formación y de evaluación.

  • Es mejor reforzar los sistemas que prestar ayuda directa

La segunda enseñanza que el CICR extrae de su experiencia es la necesidad de hacer especial hincapié en reforzar los sistemas y procesos. Con frecuencia, los sistemas penitenciarios, sanitarios, agrícolas o de abastecimiento de agua potable están deteriorados, cuando no han sido destruidos durante la crisis. Quizá sea mucho más inteligente facilitar piezas de recambio de una bomba hidráulica, ayudar a la Compañía de Abastecimiento a restablecer el suministro de agua potable, o poner en marcha un programa de atención primaria de salud que beneficie a los desplazados, que proporcionarles agua y medicamentos. Esto es, sin duda, menos llamativo, pero más eficaz. Esta manera de proceder tiene, además, la ventaja de producir efectos duraderos. Se trata, en definitiva, de evitar que las distribuciones creen una dependencia crónica, nefasta en el plano psicológico, económico y social. Asimismo, en los lugares de detención, puede ser conveniente pasar de atender a las necesidades de algunas categorías de prisioneros (prisioneros de guerra, internados civiles, detenidos políticos) a un enfoque estructural, que beneficie a todos los detenidos, incluidos aquellos a los que el CICR les presta un interés más particular.

Dicho esto, las decisiones políticas sobre la elección de los sistemas son, por supuesto, responsabilidad de las autoridades del país concernido. No es competencia del CICR elegir entre la restauración de hospitales comarcales o el establecimiento de un sistema de dispensarios descentralizados. Aunque, gracias a su experiencia, el CICR puede ofrecer a la comunidad médica y a los Ministerios de Sanidad elementos de análisis, sólo las autoridades pueden decidir si un sistema de recuperación de costos tiene sentido en un contexto cultural acostumbrado a la gratuidad de la asistencia médica. El CICR ha logrado asimismo, en alguna ocasión, que una política sanitaria nacional, definida en la ca pital, se aplique también en regiones controladas por la oposición, donde las autoridades gubernativas no eran bienvenidas.
 

La potenciación de las infraestructuras no reemplaza totalmente, en principio, a la asistencia directa, puesto que siempre hay víctimas que la necesitan, aunque sólo sea porque no pueden esperar hasta que la acción para los sistemas surta efecto. Tengamos, por otro lado, presente que el refuerzo de las infraestructuras no es una actividad descarnada; hay personas que se benefician de ella. Además, tiene la ventaja de favorecer a cuantos la necesitan, sin crear desequilibrios, que pueden generar tensiones en una población cuyas heridas tal vez no han cicatrizado. De esta forma, un sistema de sensibilización al peligro de las minas beneficiará a todas las personas que viven en una región infestada de estas armas.

  • Un enfoque participativo

El CICR ha aprendido una tercera lección que, en períodos de transición, trata de poner en práctica de manera más sistemática: lograr que las personas afectadas por la violencia armada participen en la toma de decisiones que les conciernen. Normalmente, en medio de los enfrentamientos, el agente humanitario actúa con rapidez, utiliza sus canales de distribución de socorros y no siempre tiene tiempo para hacer que un elevado número de personas participe en la toma de decisiones. La eficacia y la velocidad priman sobre cualquier otra consideración. Esta manera de actuar no es habitual y sólo se justifica por la gravedad de la situación a causa de los combates. En períodos de transición, hay que proceder de otro modo. El tipo de participación que se elija depende entonces del objetivo de la intervención y de lo que se espere de este modo de operar. El organismo humanitario puede consultar a las comunidades, decidir y trabajar con ellas, según el caso. Puede incluso retirarse a un segundo plano y dejarles concebir el proyecto, ejecutarlo y evaluarlo, siempre y cuando ese proyecto se inscriba en el marco de su mandato, de sus principios y de sus recursos. Cuanto antes lo haga, mejor.
 

Pero esta manera de proceder no está totalmente exenta de riesgos. Exige vigilar especialmente tres puntos: evitar crear tensiones en la sociedad, o sea, que los grupos elegidos para participar en un proyecto representen, más en particular, un clan, un grupo político o una comunidad religiosa; no dar apresuradamente demasiada responsabilidad a una colectividad que no está preparada para asumirla; por último, velar por que los grupos de población que participan en el proyecto no favorezcan a quienes comparten su identidad, y respeten estrictamente el principio de imparcialidad. En resumen, la dirección es clara, pero se debe actuar con prudencia.
 

Al seguir un proceder participativo, el CICR desea velar por que, tanto en los períodos de transición como en la fase aguda de las hostilidades, las mujeres participen en la formulación de los objetivos de los proyectos o programas humanitarios y en la elección de las estrategias. Si la cultura local constituye un obstáculo, será conveniente consultar, a nivel local, a una muestra representativa de mujeres para determinar cómo asociarlas sin poner en peligro su seguridad.

  • La potenciación de las capacidades locales

La cuarta y última enseñanza extraída, relacionada con la anterior, es la necesidad imperiosa de reforzar las capacidades locales23. Se trata de hacer, por ejemplo, que los discapacitados reciban en Afganistán una formación y microcréditos que les permitan instalar un pequeño negocio. Se otorgan, además, préstamos modestos sin intereses, que deben ser reembolsados. Ellos escogen y planifican sus actividades. Un comité de expertos, todos ellos discapacitados, estudia la viabilidad de los proyectos presentados y sigue de cerca su ejecución24. En Serbia, mujeres desplazadas asisten a cursos de costura para poder ser contratadas en una empresa d e confección de ropa. Aprenden así un oficio y perciben unos ingresos que les permitirán salir durante el día del centro colectivo donde viven, a menudo hacinadas y con dificultades. Su progresiva autonomía económica y el contacto con otras mujeres en el taller contribuyen a que algunas de ellas superen, poco a poco, la pérdida de autoestima, que suele ser la secuela de las humillaciones que han padecido durante los años de conflicto. A fin de cuentas, toda la familia, incluidos los más vulnerables, se beneficia de sus ingresos.
 

Como evidencian estos ejemplos, la potenciación de las capacidades implica una transferencia de competencias y de conocimientos; pero el refuerzo de las capacidades locales no se limita a eso, ni tampoco a un apoyo económico. Para que un afectado recobre la confianza en sí mismos y se esfuercen en mejorar su situación a largo plazo, transformando su condición de víctima en la de actor, necesita una energía que sólo puede encontrar en sí mismo, pero cuya liberación está a su vez condicionada por la confianza en sus competencias, que hay que poner de manifiesto. Resulta evidente toda la complejidad y la envergadura de la empresa.
 

Así hay que proceder también en la colectividad cuya capacidad para resolver un problema humanitario quiera desarrollar el CICR, ya se trate de las autoridades o de la sociedad civil. A veces es mejor ayudar a la familia o a los vecinos de las personas desvalidas, que la comunidad toma a su cargo, que distribuirles a ellas paquetes de víveres. Las redes de apoyo son muy eficaces en muchos contextos culturales, pero no hay que olvidar que el acceso a la asistencia humanitaria refuerza a veces el estatuto de los más vulnerables en sus comunidades y, a cambio de los bienes materiales que comparten, les permite recibir el apoyo del grupo al que pertenecen.
 

La necesidad de verdad y de justicia

 
Necesidad de verdad, de justicia, de venganza, de perdón, de olvido, de reparación... Confrontado con la violencia, cada ser humano reacciona de manera diferente. Uno se encierra en un silencio doloroso, el otro da testimonio para las futuras generaciones, el tercero busca evadirse del pasado, el cuarto supera la tiranía del odio gracias al altruismo, el quinto... La relación entre la memoria y el sufrimiento adquiere formas sumamente diversas. Lo mismo sucede con las formas de reaccionar de las sociedades ante los horrores que se han producido: amnesia colectiva, comisiones de encuesta, tribunales, programas educativos, erección de monumentos en memoria de las víctimas. Abundan las actitudes y las iniciativas para esclarecer los hechos y paliar un sufrimiento social que no sólo es la suma de los sufrimientos individuales, sino un dolor distinto, con frecuencia el del grupo contra cuya dignidad ha sido herida. No obstante, si la reconciliación sigue siendo el objetivo final, hay que reconocer que es un objetivo muy ambicioso, a veces demasiado difícil de lograr tras un período de violencia armada y que, en muchos casos, lograr la coexistencia ya sería un enorme éxito25. 
 

La verdad y la justicia son exigencias fundamentales. Para el individuo, en primer lugar, porque le permite mirar cada vez menos hacia el pasado y afrontar futuro. Para la sociedad también. Mientras la responsabilidad de las atrocidades no se atribuya a individuos específicos, perdura en el espíritu de la gente la responsabilidad colectiva del clan, de la etnia, del grupo político o religioso, o incluso de la población de la región, del valle o del poblado contra la que han combatido. El autor de los crímenes de guerra debe tener un nombre para que esos crímenes no sean imputados al grupo.
 

La manera de establecer la verdad y de impartir justicia varía de un país a otro, y ha evolucionado mucho estos últimos años, como lo demuestran algunos ejemplos recientes. En África del Sur se constituyó una Comisión de la Verdad y la Recon ciliación para hacer frente al pasado del apartheid . El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas instituyó dos tribunales internacionales para juzgar ciertos crímenes cometidos durante el conflicto de la antigua Yugoslavia y el genocidio de Ruanda. Una Corte Penal Internacional permanente, establecida mediante el Estatuto de Roma de 1998, empezará pronto a juzgar las violaciones graves del derecho humanitario. Estas medidas constituyen un progreso indudable, a pesar de la lentitud de la justicia y de que el número de personas juzgadas tenga más bien un carácter simbólico. Demuestran la voluntad de los Estados de velar por el respeto del derecho internacional humanitario y contribuyen a la estigmatización pública de comportamientos extremadamente crueles, tales como el homicidio intencional, la tortura o la toma de rehenes.
 

La contribución jurídica del CICR a este proceso se sitúa ante todo en el plano nacional. En efecto, corresponde en primer lugar a los Estados reprimir las violaciones del derecho humanitario. La justicia internacional no habría adquirido tanta importancia si las jurisdicciones nacionales funcionaran y si las legislaciones penales fuesen apropiadas, por no citar los contextos de caos generalizado en los que tales jurisdicciones ya no existen, porque las estructuras del Estado se han desmoronado. Los Estados deben tomar las medidas nacionales necesarias para sancionar las violaciones del derecho humanitario, promulgando, en particular, leyes y reglamentos internos para tal fin. Esta labor puede ser más fácil si se constituyen comisiones nacionales de aplicación del derecho humanitario para evaluar las leyes nacionales existentes a la luz de las obligaciones creadas por el derecho internacional humanitario, hacer recomendaciones (proponer, en particular, enmiendas a las leyes vigentes y favorecer la adopción de los reglamentos necesarios) y contribuir a la difusión del derecho humanitario. El CICR ayuda a los Estado s a tomar las medidas apropiadas y facilita el intercambio de experiencias en el plano jurídico. Además, a veces contribuye a la tarea de formación de los jueces y del personal judicial si éstos desean profundizar sus conocimientos en derecho humanitario.
 

En resumen, la contribución del CICR, que es esencialmente de índole jurídica y técnica, tiene por objeto propiciar las condiciones que permitan a los tribunales nacionales realizar su labor. El CICR no da testimonio ante los tribunales de los hechos observados por sus delegados en el marco de su acción humanitaria, puesto que su misión de protección en los conflictos armados exige una relación de trabajo y de confianza con todos los actores de la violencia, incluidos quienes puedan ser llamados a comparecer. Además, la comunidad internacional ha reconocido el carácter particular, y en ocasiones único, del trabajo humanitario del CICR y ha comprendido las razones por las cuales el CICR no debería ser llamado a testificar26.
 

  La necesidad de reconocimiento y, a veces, de apoyo psicológico  

 
La violencia armada es fuente de humillaciones. Cuando esta humillación es pública, suele transformarse en un sentimiento de vergüenza que adquiere formas diferentes según los contextos culturales. El sentimiento de haber quedado desprestigiado, el temor por su equilibrio psíquico y las ofensas contra la identidad constituyen una amenaza contra la integridad del ser humano más terrible para algunos que padecer un dolor físico27. La resistencia de las personas y su capacidad de encajar los golpes y transformarlos en energía positiva varía de unas a otras. Lo que es, en todo caso, evidente es la necesidad de estima, de valoración de sí mismo, de reconocimiento que tienen las víctimas de la violencia armada, ya se trate de prisioneros torturados, de mujeres violadas o de tantos otros seres traumatizados por lo que han pad ecido.
 

Para los delegados del CICR, responder a esta necesidad es, ante todo, una cuestión de actitud. De ahí el hincapié que se hace en el enfoque participativo y en el refuerzo de las capacidades, tanto en el proceso de la acción humanitaria como en sus resultados.
 

Se plantea luego la cuestión de dar una respuesta más específica a los traumas sufridos por las víctimas. A veces, algunas de ellas requieren asistencia médica. Por falta de competencia y de medios, los actores humanitarios se limitan, en la mayoría de los casos, a cuidar el cuerpo y a proporcionar un apoyo material a las víctimas en forma de agua, víveres y albergue, pero también por la convicción de que las respuestas a los traumas son diferentes en cada cultura. Esto es olvidar que la salud no se limita a las necesidades fisiológicas y que sanar o alimentar los cuerpos es tan sólo el comienzo de un proceso de recuperación de la salud... y la dignidad. 
 

Es hora de que los actores humanitarios participen activamente en la sensibilización de la comunidad internacional al problema fundamental de las consecuencias psicológicas de la violencia armada. Evitar el resurgimiento de la violencia no se reduce a aplicar mecanismos de alerta temprana, a desplegar fuerzas de interposición y a negociar acuerdos internacionales. Si no se hace nada en favor de quienes han sufrido atroces traumas, a fin de que puedan superarlos y recuperar su dignidad e identidad, la única salida que muchos de ellos encontrarán será el odio, y la violencia infligida a otros les servirá para borrar las heridas de la humillación padecida. Se corre entonces el riesgo de sembrar, recién terminado un conflicto, los granos envenenados del siguiente.
 

Si el CICR no emprende acciones de terapia individual, procura poner remedio a los sufrimientos psicológicos de algunas categorías de personas movilizando los recursos de otros actores, primordialmente en el seno del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Se trata de ayudar, por ejemplo, a los familiares de un desaparecido cuando se enteran de que éste ha muerto. Descubrir una fotografía de su ropa en un álbum dedicado a los objetos encontrados en los cadáveres hallados en una fosa común es un instante doloroso. Voluntarios de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, formados para tal fin, acompañan a las familias en ese momento trágico, que marca el comienzo de un proceso de duelo. Además, el CICR puede respaldar los programas que llevan a cabo algunas Sociedades Nacionales para ayudar a las personas traumatizadas por la violencia.
 

Tal vez algún día, con el bagaje de sus experiencias, el CICR tome decididamente esta senda. Por ahora, está abierto a la reflexión y es moderado en la acción. La próxima etapa podría ser la de concentrar sus esfuerzos en sensibilizar a la opinión pública y en movilizar a instituciones más competentes.
 

Por último, responder a la necesidad de reconocimiento de las víctimas de los conflictos armados es también velar por el respeto de su cultura. Cuando se destruyen estatuas, se incendian bibliotecas o se saquean museos, no se está atentando contra objetos, sino contra la identidad de un pueblo y contra el orgullo de las personas que lo integran. Por eso, el CICR recuerda a las autoridades concernidas las normas relativas a la protección de los bienes culturales, y las alienta a tomar medidas nacionales de aplicación de estas disposiciones. Llegado el caso, pide a sus delegaciones que efectúen gestiones para hacerlas respetar. Esta actividad debería cobrar mayor importancia en unos momentos en que el componente psicológico de la guerra es parte integrante de las estrategias y en los que, por esta razón, los bienes culturales se han convertido en blancos. La mundialización, que conduce a una creciente uniformidad del pensamiento y de los modos de vida, pero también, por reacción, a un repliegue identitario y al rechazo del otro, hace urgente esta labor. Si la humanidad desea conservar la riqueza de su patrimonio y evitar despedazarse sobre los vestigios de lugares de culto saqueados o sobre las ruinas de las maravillas que debieron preservarse para las futuras generaciones, es hora de que se movilice a tal efecto.
 

  Trabajar con asociados  

 
Para hacer frente a los problemas humanitarios en los períodos de transición y transferir de manera gradual los programas, el CICR desea trabajar en asociación con otros.
 

Las Sociedades de la Cruz Roja o Media Luna Roja y su Federación Internacional son aliados indiscutibles. Una Sociedad Nacional es obviamente la primera responsable de su propio desarrollo, pero si necesita ayuda externa para reforzar su capacidad operativa, puede solicitarla a la Federación Internacional y a Sociedades hermanas, así como al CICR, siempre que esa ayuda caiga en el marco de sus competencias. A veces, hay que fundar o reconstituir la Sociedad con la ayuda de voluntarios activos. Éste es el caso, por ejemplo, cuando un territorio –como Timor Oriental– se convierte en Estado independiente. El establecimiento de una Sociedad Nacional puede ser también un largo proceso de unificación, como lo testimonia la historia de la Cruz Roja de Bosnia-Herzegovina, tras el acuerdo de Dayton de 1995. Por último, cuando una Sociedad Nacional ha mantenido relaciones demasiado estrechas con el Gobierno en el poder, la caída de éste es el punto de partida de un renacimiento. Cada caso constituye un desafío diferente para la Federación, cuyo esfuerzos apoya el CICR. Éste, por su parte, concentra progresivamente su asistencia a las Sociedades en cuatro ámbitos: el apoyo jurídico (en particular en el plano estatutario), la preparación del personal a las situaciones de conflicto (por si se reanudan las hostilidades), la difusión del derecho internacional humanitario y de los Principios Fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como la formación en las actividades de búsqueda para restablecer el contacto y facilitar la reunión de los miembros de las familias dispersas por la guerra. Gracias al apoyo no sólo de la Federación y del CICR sino también de otras Sociedades Nacionales solidarias, y en ocasiones más poderosas, cabe esperar que la Sociedad de un país en período de transición esté rápidamente en condiciones de hacerse cargo de algunos proyectos emprendidos por el CICR y desarrollar sus propios programas.
 

Otra responsabilidad del CICR durante los períodos de transición es la de seguir dirigiendo la acción internacional de socorro del Movimiento. En efecto, según los Estatutos del Movimiento, el CICR tiene la responsabilidad de proteger y de asistir a las víctimas militares y civiles de los conflictos armados, de los disturbios internos «y de sus consecuencias directas»28. Además, en virtud del Acuerdo de Sevilla de 199729, que rige la cooperación internacional de los componentes del Movimiento, el CICR es la institución rectora en caso de conflicto armado, de tensiones internas o de contextos que sean consecuencia directa de estas situaciones y que, según el Acuerdo Sevilla, se extienden más allá del cese de las hostilidades30. Sólo cuando se ha logrado el restablecimiento general de la paz y ya no son necesarios una institución o un intermediario específicamente neutrales e independientes, deja el CICR de desempeñar el papel de institución rectora. Y este papel implica numerosas responsabilidades, entre otras, en el plano de la definición de los objetivos de la acción, de la coordinación de las iniciativas, de la información pública y del intercambio de los resultados del análisis en materia de seguridad.
 

Fuera del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, son muchos los actores nacionales e internacionales con los que el CICR desea desa rrollar o proseguir una colaboración, en particular con las autoridades, el sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales, e incluso, en algunos casos, el Banco Mundial31. Se requiere la concertación de los diferentes actores para armonizar y gestionar sus respuestas con las necesidades que hayan determinado de manera conjunta en un conflicto concreto. Veamos un ejemplo: la preocupación por la justicia exige detener a las personas sospechosas de haber cometido crímenes de guerra, con el riesgo de provocar actos de violencia por parte de su comunidad, que los considera héroes y está resuelta a defenderlos. Este afán de justicia entra entonces en conflicto con la búsqueda de una mayor seguridad. Encontrar el medio de hacer justicia sin poner vidas en peligro exige, cuando menos, concertación entre los actores concernidos.
 

Ahora bien, esa concertación no es siempre fácil por diversos motivos. Ante todo porque las situaciones de transición difieren mucho unas de otras. Cuando se impone un alto al fuego o un acuerdo de paz, o cuando las autoridades nacionales en el poder reciben un apoyo externo controvertido en el país concernido, sin mencionar los casos de ocupación, todo actor humanitario quiere mantener su independencia para preservar su aceptabilidad entre todos los que se han enfrentado y que podrían volver a tomar las armas. Una organización humanitaria no desea ser vista como la ejecutora de una política dictada por uno o varios terceros Estados, que suscita la hostilidad de algunos. Se trata también de una cuestión de seguridad. Por otra parte, ¿dónde se debe trazar el límite de la colaboración con las fuerzas armadas de terceros Estados que ayer bombardeaban y que hoy distribuyen socorros en los campamentos de desplazados y que quizá mañana usen de nuevo las armas? Sea cual sea la utilidad de la acción humanitaria de las fuerzas armadas, a veces bienvenida por la capacidad logística que éstas tienen, es grande el riesgo de que la víctima asistida confu nda, bajo una misma etiqueta, al soldado, al delegado del CICR y al colaborador del ACNUR o de MSF. Esta confusión de los papeles puede limitar la aceptabilidad de una acción humanitaria neutral e independiente, llamada a perdurar. Concertarse, en beneficio de las víctimas y preservando su identidad, constituye el principal reto. Por último, cada uno tiene su propio papel. El compromiso de las Naciones Unidas por garantizar la seguridad colectiva debe inducirla a tomar posiciones políticas. Una institución absolutamente neutral e independiente como el CICR ha de guardar distancias respecto de estas posiciones, incluso si reflejan el punto de vista de la comunidad internacional, puesto que ella no se pronuncia sobre la legitimidad del recurso a la fuerza. Los organismos humanitarios de las Naciones Unidas se hallan a veces en una posición delicada por su pertenencia a una organización política y su presencia en lugares donde las tensiones siguen vivas a causa de los recientes combates librados. Queda por ver en qué medida la población es capaz de hacer la distinción entre los aspectos político y humanitario de las Naciones Unidas, muy diferentes en todo caso.
 

De ahí la importancia que tiene encontrar, en los países en período de transición, el justo equilibrio en las relaciones con otras instituciones, de manera que creen una comprensión común de los desafíos y de las sinergias, respetando la independencia del CICR y sin poner en tela de juicio su neutralidad.
 

  Conclusión  

 
El objeto de este artículo era sensibilizar al lector acerca de la dramática situación de las víctimas de los conflictos armados, mucho tiempo después de que enmudezcan las armas, así como describir por qué, cómo y sobre qué bases el Comité Internacional de la Cruz Roja despliega una acción humanitaria en esas situaciones. Para hacerlo, el CICR tiene un mandato, una larga experiencia, un valor añadido. Pero sobre todo, tiene una ambición: estar cerca de las víctimas de la violencia armada, comprender sus sufrimientos, responder a sus necesidades, defender sus derechos. Pero esta ambición no se detiene aquí. Quienes no tienen voz, quienes han sido desplazados, detenidos o maltratados encuentran por fin, en el período de transición, la posibilidad de asumir su vida. Retirarse y desaparecer para dejarlos soñar y concretar su futuro es la mejor prueba del éxito de la acción humanitaria.
 

En resumen, la acción humanitaria es una contribución a la paz, aunque sus actores sólo lo digan con prudencia, por temor a que pueda interpretarse, equivocadamente, que está politizada. Mediante su labor de reunir a las familias dispersas, de repatriar a los prisioneros y de contribuir a esclarecer lo ocurrido a los desaparecidos, el CICR alivia sufrimientos que podrían ocasionar futuros conflictos. Debe asimismo examinar detenidamente las repercusiones de sus actos sobre la construcción de la paz. Ante todo las repercusiones económicas, para no complicar el tan anhelado proceso de recuperación. Luego, las repercusiones políticas, para que su acción no exacerbe las tensiones sociales ni dé involuntariamente impulso a facciones bélicas. Por último, las repercusiones sociales, velando, en particular, por que sus actividades promuevan, o por lo menos no obstaculicen, los progresos que han logrado, en materia de derechos humanos, algunas categorías sociales (las mujeres, en especial), debido a las responsabilidades que asumieron durante los enfrentamientos.
 

La edificación de la paz o, más modestamente, la preocupación por facilitar la coexistencia de comunidades desgarradas, no es el objetivo primario de los agentes humanitarios, pero no interesarse por ella, so pretexto de que otros son los principales responsables, sería una especie de dimisión. Los debates sobre la seguridad humana lo han demostrado perfectamente: la paz es un peldaño en el camino de la repartición, la solidaridad y la justicia, que hay que subir con arrojo y tesón. Ella nos concierne a todos en sus múltiples dimensiones: lucha contra la enfermedad, la pobreza, la opresión y la discriminación. Por modesta y discreta que sea, la contribución de la acción humanitaria para entrelazar de nuevo, a nivel local, los hilos de un tejido social destrozado, sigue siendo esencial. Una mujer, víctima de un conflicto en el Cáucaso, nos decía un día en su apartamento, atravesado por un obús y cuyo balcón pendía en el vacío: «¿Qué sentido tiene liberarnos de necesidades materiales si no nos hemos liberado del miedo al futuro?»

 
  Notas  
 

1 Según el Banco Mundial, en un país recién desgarrado por una guerra civil, el riesgo de que el conflicto se reavive es muy elevado: la probabilidad de que se reanude inmediatamente después del cese de las hostilidades es del 40%. Fuente: http://www.worldbank.org , en particular un comunicado de prensa que lleva por título «Economic causes of civil conflict and their implication for policy», Washington, 15 de junio de 2002, n° 2000/419. Tradicionalmente, el término " tratado de paz " estaba reservado a un acuerdo político destinado a restablecer las relaciones pacíficas  entre los beligerantes, zanjando las diferencias que habían conducido al inicio de las hostilidades. Desde 1945, y más aún desde el fin de la guerra fría, se ha utilizado con frecuencia este término para designar los acuerdos cuyo principal objetivo es el cese de las hostilidades, sin solventar las causas del conflicto.
2 La autora, que asume la responsabilidad del contenido del presente artículo, se ha tomado cierta libertad al presentar las líneas de conducta del CICR, centradas en una asistencia con una perspectiva más amplia, que abarca todas las facetas pertin entes de la labor del CICR (doctrina adoptada por la Asamblea, órgano supremo del CICR, el 12 de diciembre de 2002: A 136 rev. del 8 de abril de 2003). La que suscribe desea dar las gracias a los numerosos colegas del CICR de la sede y sobre el terreno (en especial en Bosnia-Herzegovina, en Serbia-Montenegro, en Kosovo, en Macedonia, en México y en Guatemala) que le han prestado su apoyo en esta reflexión sobre la transición.
  3 Les lignes directrices du CAD : Stratégies de développement durable ; París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 2001, recuadro 1, p. 22.

4 Numerosos artículos y obras abordan la problemática de la relación entre la urgencia, la reconstrucción y el desarrollo, en particular: Les conflits, la paix et la coopération pour le développement à l’aube du XXIème siècle , Lignes directrices sur la Coopération pour le développement, París, OCDE, pp. 50-61; Entre urgence et développement, Pratiques humanitaires en question , dirigida por Claire Pirotte y Bernard Husson, París, Ediciones Karthala, 1997, 237 pp. 

5 Fuente interna: mensaje privado citado en GEN/CELL 00/45 bis, 17.07.00, pp. 21-22.

6 Un capítulo de la siguiente obra, que prologó Desmond Tutu, describe con exactitud la noción de víctimas: Reconciliation After Violent Conflict, a Handbook , Handbook Series, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Estocolmo, 2003, pp. 54-66.

7 La manera como las mujeres se movilizan por la paz y la evolución de su papel en la sociedad  como consecuencia de un conflicto armado se describe en la obra de Charlotte Lindsey, Las mujeres ante la guerra, estudio del CICR sobre los efectos de los conflictos armados para las mujeres, Ginebra, CICR, octu bre de 2001, pp. 2-32.

8 Puede tratarse de personas que están a merced de una autoridad a la que se oponen o que las considera como enemigas o como una amenaza por su nacionalidad o pertenencia a una etnia, religión, clan u otra agrupación; por ello, pueden padecer abusos de poder o prácticas discriminatorias. A veces, sus familias o los agentes humanitarios locales que les prestan ayuda corren los mismos riesgos que ellas. También puede tratarse de personas que están expuestas a actos de venganza de la población, dirigidos contra ellas o contra la comunidad a la que pertenecen, y que no gozan de la protección mínima que las fuerzas del orden deberían prestarles. 

9 Estas categorías han sido objeto de una tipología detallada, que enumera lo que debe hacerse durante los períodos de transición: The «Post-Conflict Reconstruction, Task Framework», A joint project of the Center for Strategic and International Studies (CSIS) and the Association of the United States Army (AUSA), Washington, mayo de 2002, 20 pp. 

10 Se analiza aquí la seguridad en el sentido estricto del término y no desde la perspectiva de la seguridad humana, que es una noción más amplia, que incluye el concepto de la protección contra las enfermedades, el hambre, los problemas medioambientales, las violaciones de los derechos humanos, etc. Para un análisis de la seguridad humana en períodos de transición, v.: Jennifer LEANING y Sam ARIE, «Human Security: A Framework for Assessment in Conflict and Transition», Working Paper Series, vol. n° 8, Harvard Center for Population and Development Studies, Harvard School of Public Health, septiembre de 2001, 70 pp. 

11 La disponibilidad de armas y la situación de la población civil en los conflictos armados . Estudio presentado por el CICR a petición de la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Ginebra, 1995), Ginebra, junio de 1999, 92 pp. 

12 « Acabemos con las minas», Ginebra, CICR, marzo de 1999, 36 pp.

  13 Rapport du Comité international de la Croix Rouge au Comité préparatoire de la Conférence d’examen de la Convention sur certaines armes classiques, prévue pour 2001 , 14 de diciembre de 2000, Comité Preparatorio de la Segunda Conferencia de las Partes encargadas de la revisión de la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados, CCW/CONF.II/PC.1/WP.1, 11 de diciembre de 2000, 19 pp.

14 El CICR ha publicado un libro que sirve de base en esta tarea de enseñanza: Cees de Rover, Servir y proteger: Derecho de los derechos humanos y derecho humanitario para las fuerzas de policía y de seguridad , CICR, 1998, 455 pp.

15 Las consideraciones jurídicas contenidas en las siguientes líneas se inspiran en buena medida en los trabajos de Anne Ryniker, jefa adjunta de la División Jurídica, a quien agradecemos su contribución a esta reflexión. Fuente interna A 1236rev. del 8.04.2003.

16 La protección que el derecho confiere a la persona humana ha sido objeto de una obra que evidencia el progreso de la práctica del CICR, el impacto de la evolución de esta práctica sobre el desarrollo del derecho humanitario y la manera como éste sirve de fundamento a la acción humanitaria: François Bugnion , Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre , Ginebra, CICR, segunda edición, 2000, 1.444 pp.

17 Unas 5.000 visitas realizadas desde el fin de la II Guerra Mundial a prisioneros de guerra alemanes o japoneses capturados en el transcurso de este conflicto; en la actualidad, visitas a los prisioneros del antiguo conflicto del Sáhara occidental.

18 Particularmente masivo fue el programa de repatriación de 247.000 soldados desmovilizados en Etiopía, en 1991, tras el derrocamiento del Gobierno.

19 Art. 118, Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra del 12 de agosto de 1949 (III Convenio) y art. 133, apdo. 1, Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra de 1949 (IV Convenio). Cabe agregar que puede haber prisioneros de guerra o internados sometidos a un proceso penal o que han sido condenados a una pena privativa de libertad. Éstos podrán permanecer retenidos hasta el fin del proceso y, llegado el caso, hasta el cumplimiento de la pena, pero seguirán beneficiándose de la protección convencional y de las visitas del CICR.

20 Art. 6, apdo. 5. del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II).

21 Estas personas han de corresponder a los perfiles descritos en la nota 8.

22 Por ejemplo, una importante acción del grupo operativo para Indochina, dirigido por el CICR en Vietnam, Laos y Camboya tras la conclusión del Acuerdo de París de 1973; la distribución masiva de socorros en Camboya tras el derrocamiento del régimen de los jemeres rojos en 1979 y, más recientemente, diversos programas en el Cáucaso meridional, Chechenia, los Balcanes, Kosovo, Timor Oriental, Afganistán e Irak. 

23 Patronage or Partnership, Local Capacity Building in Humanitariam Crises , recopilada por Ian Smillie para Humanitarism and War Project, Bloomfield, Kumarian Press, 2001, 212 pp.

24 «Afganistán: programa de microcréditos para los discapacitados», News nº 03/44, 29 de abril de 2003, 1 p.

25 Martha Minow, autora de Between Vengeance and forgivenessFacing History after Genocide and Mass Violence , Boston, Beacon Press, 1998, 214 pp. analiza en este libro cómo los seres humanos reaccionan ante las atrocidades, bien como víctimas o espectadores, o bien como actores.

26 V. la regla 73 de Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal Internacional; decisión del 27 de julio de 1999 relativa al caso Prosecutor c. Simic et al. de la Sala de Primera Instancia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia.

27 Basándose en la experiencia que ha adquirido como director de Salud Mental del sistema penitenciario de Massachussets, James Gilligan, M.D., describe este fenómeno en su obra Violence, reflections on a national epidemic , Nueva York, Vintage Books, A Division of Random House Inc., 1997, 306 pp.

28 Art. 5, apdo. 2, d), de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobados en 1986 por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja en Ginebra.

29 Acuerdo sobre la organización de las actividades internacionales de los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja del 26 de noviembre de 1997, Consejo de Delegados, Sevilla, 25-27 de noviembre de 1997. Separata de la Revista Internacional de la Cruz Roja, marzo de 1998, nº 829, pp. 169-186 (en adelante Acuerdo de Sevilla).

30 Acuerdo de Sevilla, art. 5.1, A), b) y c.)
31 Acerca del papel del Banco Mundial en estas situaciones, remitimos al lector a Post-Conflict Reconstruction, The Role of the World Bank, Washington, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), 1998, 60 pp., así como a una obra que describe cómo los conflictos armados afectan al tejido social: Nat J. COLLETTA y Michelle L. CULLEN, Violent Conflict and the Transformation of Social Capital, Lessons from Cambodia, Rwanda, Guatemala and Somalia, Washington , BIRD, 2000, 139 pp.




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