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La estrategia del CICR ante los desafíos contemporáneos en el ámbito de la seguridad: un futuro para la acción humanitaria neutral e independiente

30-09-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Pierre Krähenbühl

El autor examina los desafíos contemporáneos en materia de seguridad y la manera en que han cambiado el contexto donde se realiza la acción humanitaria. Los ataques deliberados contra los trabajadores humanitarios no son sino un ejemplo entre otros del cuestionamiento actual de las actividades humanitarias. A partir de este análisis, el autor presenta un panorama de la manera en que el CICR evalúa esta evolución. Además, define los parámetros futuros de una acción humanitaria neutral, imparcial e independiente.

 

El autor es el director de Actividades Operacionales del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). El artículo es una versión adaptada y ampliada de un discurso pronunciado por el autor en un foro humanitario sobre "Desafíos que enfrenta la acción humanitaria en materia de seguridad ", celebrado el 31 de marzo de 2004, en el PalaisdesNations en Ginebra.  
             

Sin duda alguna, los primeros años del milenio han sido difíciles, y a menudo dramáticos, para llevar a cabo las actividades humanitarias. El hecho de que algunas organizaciones de ayuda humanitaria, así como sus colaboradores, fueron objeto de amenazas y de ataques deliberados, ha puesto en el tapete la cuestión de la capacidad de esas organizaciones para desempeñar su cometido y dado lugar a un debate acerca del futuro de la acción humanitaria. Hay mucho en juego para el CICR en ese debate.

En este artículo, intentaré plasmar algunas reflexiones y observaciones sobre la forma en que el CICR evalúa el cariz que va adquiriendo la situación y sobre cómo prevé resolver algunas de sus consecuencias más importantes.

  Contextos cambiantes  

Los contextos en que actualmente se desarrollan los conflictos en el mundo siguen siendo muy diversos por lo que respecta a las causas, la índole y las características. Generalmente, se observa una polarización o una radicalización renovada. Esa polarización se manifiesta en formas diferentes, pero más notoriamente afecta a los contextos de los conflictos la confrontación entre un número de Estados que libran lo que ahora suele denominarse la " guerra contra el terrorismo " y una serie de entidades no estatales de índole radical, decididas a enfrentarse a esos Estados y dispuestas a recurrir al empleo de métodos de guerra no convencionales, incluidos los ataques deliberados contra civiles y los llamados objetivos desprotegidos; por ejemplo, las organizaciones humanitarias. La polarización se manifiesta igualmente en el resurgimiento de las tensiones entre lo que se llama Norte y Sur, en relación con cuestiones como la pobreza, las condiciones de las relaciones comerciales y el acceso a los recursos y su control.

Así pues, las consecuencias de los ataques del 11 de septiembre de 2001 todavía se sienten en todo el mundo. La lucha mundial conducida, en años recientes, por los Estados Unidos de América y sus aliados ha adoptado diferentes talantes y comprende operaciones efectuadas tanto por fuerzas de la policía como por fuerzas de seguridad. So pretexto de " lucha contra el terrorismo " varios Estados aumentan la presión sobre la oposición interna o los grupos de resistencia. En muchos casos, son graves las consecuencias para la población civil. Este era el telón de fondo de los conflictos armados en Afganistán y en Irak y del despliegue de fuerzas militares extranjeras en esos países.

Si bien estas tendencias mundiales inciden en determinados contextos, cuando se analizan las razones por las que se inician o continúan los conflictos en muchos otros lugares del mundo, se comprueba que las causas predominantes siguen siendo locales y que, además de los motivos políticos, l os conflictos suelen vincularse con cuestiones económicas y sociales. En varios países, como Nepal, Burundi, Liberia y Myanmar, los conflictos o la violencia se originan en causas internas y dan lugar a grandes sufrimientos. Los conflictos de carácter identitario, o los llamados conflictos étnicos del decenio de 1990, y sus cuantiosísimas víctimas y desplazamientos masivos de población, volvieron a registrarse radicalmente este año en la región de Darfur en Sudán, aunque parecen haber dejado de ser la forma más común de confrontación. Actualmente, son más patentes las tácticas relacionadas con la " lucha contra el terrorismo " , como los actos de violencia indiscriminada perpetrados por entidades no estatales y la proliferación de políticas represivas en los Estados.

  Consecuencias para la seguridad de quienes trabajan en la acción humanitaria  

     

Desplegar actividades humanitarias en zonas de conflicto armado o de violencia interna siempre ha sido una tarea difícil. Actualmente, el CICR tiene una plantilla de más de 11.000 colaboradores, que desempeñan su labor en 79 contextos en todo el mundo (véase el Informe de actividad 2003 del CICR, junio de 2003). En cualquier momento del día, deben trasladarse a zonas donde se han librado combates o deben atravesar las líneas del frente que separan a partes antagonistas para llegar hasta donde se encuentran las personas a quienes deben proteger y asistir, de conformidad con su cometido. Se reúnen, negocian o conciertan acuerdos con todos los portadores de armas que intervienen en estos conflictos: miembros de las fuerzas armadas, miembros de la policía, unidades paramilitares, movimientos rebeldes, niños soldados, mercenarios. La seguridad de su persona l es una responsabilidad crucial para el CICR. Aunque trabajar en situaciones de conflicto armado o de violencia evidentemente conlleva el hecho de afrontar situaciones de alto riesgo, la Institución siempre se ha esforzado por dotarse de políticas y de herramientas de gestión de la seguridad para limitar, en la mayor medida de lo posible, la exposición a esos riesgos. El entorno " típico " que compromete la seguridad suele describirse como aquel en que el riesgo principal es encontrarse " inoportunamente en el lugar equivocado. " Cabe señalar, puesto que estamos examinando algunas de las nuevas características de los riesgos, que, según la experiencia del CICR, ese es, con mucho, el más frecuente tipo de entorno que compromete la seguridad en el mundo de hoy.

Dicho esto, en 2003, el CICR fue víctima de una serie de ataques intencionados, que se cobraron la vida de cuatro de sus colaboradores en Afganistán y en Irak. Un quinto miembro del personal murió al quedar atrapado en un fuego cruzado en Bagdad. Varias otras organizaciones, entre ellas la Media Luna Roja Afgana, organismos de la ONU y algunas ONG, también sufrieron pérdidas trágicas.

De los tres ataques deliberados, dos perpetrados, respectivamente, en el norte de Kandahar, en marzo de 2003 y, en el sur de Bagdad, en julio del mismo año, parecen el resultado de una aparente asociación entre la presencia del CICR y las extendidas actividades políticas y militares internacionales que se desarrollan en esos países. Lo mismo podría decirse del ataque con un coche bomba contra las oficinas del CICR en Bagdad, perpetrado en octubre de 2003.

Inevitablemente, se plantea la pregunta de si estos ataques indican una nueva tendencia. Pero, los colaboradores del CICR ya han sido objeto de ataques deliberados en el pasado. La Institución perdió a varios de sus colaboradores en ataques deliberados cometidos en Burundi y en Chechenia, en 1996, y en el este de la Rep ública Democrática del Congo, en 2001. Otras organizaciones también sufrieron trágicas pérdidas.

Así pues, cabe preguntarse legítimamente qué hay realmente de nuevo en la actualidad. Desde el punto de vista del CICR, lo nuevo en el contexto actual es el alcance mundial de la amenaza, el hecho de que no necesariamente está circunscrita geográficamente. Antes, el concepto de seguridad adoptado por el CICR se definía esencialmente sobre la base de cada contexto. Cada delegación en el terreno evaluaba su entorno de seguridad sobre la base de una serie de indicadores, entre los que figuraba la aceptabilidad del CICR y de sus actividades, factor que tiene un papel preponderante.

Sin embargo, hoy, por más que esos indicadores parezcan favorables en un contexto dado, algunos grupos o personas ajenos al contexto local o que se relacionan con éste en forma aislada podrían perpetrar ataques contra los colaboradores del CICR.

Un factor que complica las cosas es que actualmente, resulta muy difícil, si no sencillamente imposible el acceso a los grupos que, con probabilidad, están dispuestos a cometer esos ataques. A pesar de todo, para el CICR, el diálogo con todas las partes involucradas en una situación de conflicto o que puedan influir en su resultado final es un elemento fundamental de sus procedimientos operacionales. Se ha comprobado que, sin ese diálogo es imposible granjearse la aceptabilidad necesaria y, por lo tanto, es imposible para el CICR llegar hasta la población en riesgo para realizar las actividades de protección y asistencia, de conformidad con su cometido.

  Entre el rechazo y la instrumentalización  

     

Además, en un contexto polarizado, casi siempre se espera que cada actor sobre el terreno tome partido. Se es amigo o enemigo, aliado o adversario, no cualquiera que sea la elección, hay que elegir. Esto hace tanto más compleja la acción de organizaciones como el CICR, cuya labor se basa en los principios de independencia y de neutralidad. Esta polarización impuesta acentúa la importancia de cómo se aprehende la legitimidad de la acción humanitaria y, en particular, de la modalidad independiente y neutral con la que el CICR trabaja.

Este aspecto conlleva dos riesgos definidos: ser rechazados o ser instrumentalizados. En la actualidad, pareciera que se encuentra potencialmente en riesgo todo actor cuya acción se considera un factor que incide, de la manera que sea, en los esfuerzos de estabilización o de transición que se realizan en Afganistán o en Irak. Además, dado que la identidad del CICR es percibida en algunos ámbitos como principalmente occidental –a causa de cuestiones relacionadas con la financiación, el emblema, la ubicación de su sede–, hay un alto riesgo de que erróneamente se considere a la Institución integrante de la dilatada presencia de fuerzas políticas y militares que actúan en estos países. Esta percepción podría inducir a rechazar al CICR como actor independiente y neutral, y a denegarle el acceso a las víctimas a quienes la Institución desea asistir.

Independientemente de los motivos que los hayan causado, el CICR condenó con vehemencia los ataques contra su personal, que afectaron gravemente su capacidad de prestar protección y asistencia, en la medida en que lo requieren las situaciones en Irak y en Afganistán.

Otro riesgo que corre la Institución es el de ser instrumentalizada a raíz de la tendencia de algunas autoridades estatales a integrar la acción humanitaria en la gama de instrumentos a su disposición para la conducción de su campaña contra las actividades terroristas. En los últimos meses, esta tendencia se ha puesto de manifiesto en diversas formas. Entre ellas, hay declaraciones de algunos Gobiernos que describen su acción militar en Irak y en Afganistán como " principalmente humanitaria " . Otro ejemplo es el concepto de Equipo de Reconstrucción Provincial y su establecimiento en Afganistán por las fuerzas de la Coalición. La consiguiente confusión de los límites que separan el cometido y los objetivos de los actores políticos y militares, por un lado, y los de los actores humanitarios, por otro, genera, para una organización como el CICR, graves problemas por lo que respecta a la percepción, la aceptabilidad y la seguridad de las actividades operacionales.

  La respuesta del CICR a los desafíos en el ámbito de la seguridad  

     

¿Cómo prevé el CICR abordar algunas de las consecuencias más acuciantes de ese problema? Lo que se debe tener presente es la prioridad del CICR de garantizar, en la mayor medida posible, la protección y la asistencia a las personas protegidas con arreglo al derecho de los conflictos armados, de conformidad con el cometido que le ha conferido la comunidad internacional y con su propio compromiso. Sin embargo, deben adoptarse medidas para garantizar la seguridad de sus colaboradores, a fin de que realmente puedan llegar a esas personas y prestarles ayuda .

Parámetros de la gestión de la seguridad del CICR
 

El concepto de gestión de la seguridad del CICR se basa en los siguientes postulados principales:
 

i) el CICR tiene una cultura de gestión en gran medida descentralizada, que tiene en cuenta, desde el principio, el análisis proveniente del terreno. Esto también se aplica a la gestión de la seguridad. Se cree firmemente que quien está más cerca de las poblaciones en riesgo es el que está en mejores condicione s para analizar los acontecimientos y formular estrategias para abordarlos. El CICR nunca ha hecho distingos entre la seguridad de sus colaboradores y la de las personas que viven en los lugares donde trabaja. La ventaja particular que persigue a través de su modalidad operacional es la proximidad a las personas que está intentando ayudar;

ii) para ser eficaz, esa amplia autonomía –incluso por lo que respecta a cuestiones de seguridad– de las delegaciones del CICR sobre el terreno debe incorporarse en un marco institucional claramente definido: el cometido de la Institución, los Principios del Movimiento y el concepto de seguridad que rige las actividades del CICR.

 
La piedra angular del planteamiento de la gestión de la seguridad del CICR es que la responsabilidad incumbe a los propios encargados de la gestión de las actividades operacionales. No hay una separación entre la gestión de la seguridad y la gestión operacional. La evaluación de los riesgos y de las amenazas forma parte de la definición y de la aplicación de la estrategia operacional.
 

Cuando, hace diez años, se anexó la Unidad de seguridad al Departamento de Actividades Operacionales en la sede del CICR, los jefes encargados de las actividades operacionales sobre el terreno establecieron un requisito fundamental: que la responsabilidad por la gestión de la seguridad siguiera siendo de su incumbencia. Por ello, la Unidad de seguridad tiene más una función de guardián y se ocupa, principalmente, de elaborar orientaciones generales y de realizar tareas de supervisión, apoyo y capacitación.
 

El CICR también está convencido de que la seguridad, mucho antes de llegar a ser un asunto de protección técnica o física, es una cuestión de aceptación y de percepción de la Institución, del comportamiento individual de los delegados y de la c apacidad de escuchar, comunicarse y proyectar una imagen consistente y coherente de la Institución entre todas las partes que intervienen en una situación de conflicto. En otras palabras, es necesario ser predecible; es necesario que se perciba que la Institución hace lo que dice.
 

La evolución del cariz del contexto y sus repercusiones en la estrategia del CICR en el ámbito de la seguridad

La siguiente pregunta que se plantea es, pues, si los cambios del contexto mencionados han influido en la estrategia del CICR, y cómo. Cabe destacar cuatro elementos:

ante tragedias como las ocurridas en 2003, el CICR podría verse inducido a centralizar más las decisiones en la sede. Sin embargo, está convencido de que debe mantener la modalidad de la descentralización en su planteamiento;

a la luz de la situación actual en el ámbito de la seguridad, el CICR ahora es consciente de que debe tener en cuenta la naturaleza global de las posibles amenazas en sus operaciones en todo el mundo. Antes, bastaba con evaluar los riesgos locales y determinar la aceptación que se había granjeado la Institución. Hoy, las delegaciones del CICR deben además estimar las repercusiones que las amenazas globales y las percepciones erróneas pueden tener para su entorno local. El concepto de gestión de la seguridad debe incluir acciones destinadas a sensibilizar y a mejorar el nivel de preparación con respecto a los peligros que pueden surgir más allá de las fronteras de un conflicto dado y no obstante influir en éste de forma indirecta;

esto también exige nuevas maneras de comunicarse con los actores que probablemente tienen capacidad para actuar o influir en una situación dada. Debe prestarse gran atención a entablar un diálogo fructífero con las personas que hoy pueden malinterpretar o rechazar a la Institución;

por último, el CICR está convencido de que sigue siendo importante defender con firmeza la acción humanitaria neutral e independiente. ¿Viejas recetas para un mundo nuevo? El CICR no opina así; cuando afronta desafíos, mantiene una posición basada en principios.

Se puede argüir que el CICR podría aumentar su eficiencia para enfrentar estos desafíos en las siguientes formas:
 

i)el CICR debe lograr una mayor participación del personal local en el análisis y la evaluación de las condiciones de seguridad que se realizan en los respectivos contextos. Asimismo, la Institución puede y debe fomentar el diálogo sobre temas de seguridad con los interlocutores nacionales o locales clave, como los colegas de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja;
 

ii)el CICR debe ampliar sus conocimientos de la sociedad civil y de los diversos actores no estatales existentes o emergentes, incluidos los líderes tradicionales, económicos, religiosos y sociales, y fortalecer sus relaciones con estos interlocutores. Debe explicar mejor por qué los principios de imparcialidad y de independencia son importantes y por qué la neutralidad es pertinente. Deben comprenderse claramente los Principios Fundamentales que subyacen a la modalidad de sus operaciones y la pertinencia de esos principios en el contexto de los conflictos.

  La duradera pertinencia de la acción humanitaria neutral, imparcial e independiente  

Después del 11 de septiembre de 2001, se puso en tela de juicio la pertinencia de la acción humanitaria neutral, imparcial e independiente. Mediante sus operaciones sobre el terreno, el CICR se propone demostrar, con hechos concretos, que su modalidad operacional no sólo es digna de crédito sino tam bién necesaria en un mundo polarizado.

No siempre es fácil explicar con claridad el verdadero significado del principio de neutralidad. El hecho de adoptar una posición neutral a menudo se confunde con una actitud de indiferencia hacia la situación que se afronta. Pero el hecho de no tomar partido en un conflicto no significa ser indiferente. El CICR no es neutral ante las violaciones del derecho internacional humanitario. Considera los conflictos como hechos. Se esfuerza por velar por que cuantos intervengan en las hostilidades respeten el derecho humanitario. Así pues, la neutralidad tiende a un fin, no es un fin en sí misma. Es una herramienta para garantizar el acceso y para efectuar una acción concreta en todas las situaciones. El CICR trata de establecer y mantener un diálogo con todas las partes; dicho diálogo no excluye a las partes que tengan poder sobre la población civil. Esto no constituye un pronunciamiento acerca de su valor como interlocutores ni les confiere un estatuto particular.

Por imparcialidad entendemos que la acción humanitaria debería beneficiar a las personas sin discriminación alguna, es decir, independientemente de su origen, su raza, su sexo, su religión, etc., y que las acciones del CICR están dirigidas únicamente a satisfacer las necesidades de las víctimas de los conflictos armados. En otras palabras, nadie debería ser privado de asistencia y de protección a causa de sus creencias. La asistencia y la protección se deben proporcionar de conformidad con las necesidades.

Por independencia, el CICR entiende que su acción humanitaria debe estar separada, y ser percibida de ese modo, de los intereses políticos o militares. La razón de esta acción independiente es muy clara: en cualquier conflicto, las partes tenderán a rechazar a las organizaciones humanitarias de las que sospechan que tienen motivaciones políticas ocultas. Con esta explicación, no sorprende que el CICR insista inquebrantablemente en que se deben respetar las identidades, los cometidos y las modalidades de trabajo de cada organización que desempeña una labor humanitaria. Los enfoques integrados, en los cuales se combinan herramientas políticas, militares, humanitarias y de reconstrucción, recomendados por la ONU y por algunos Estados, son contrarios al principio de independencia tal como lo entienden el CICR y todo el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Por consiguiente, si bien esas políticas pueden ser muy eficaces para las organizaciones con cometidos diferentes, el CICR no puede suscribirlas y no las suscribirá.

  Distinción necesaria entre acción humanitaria y acción militar  

 
La defensa de una acción humanitaria independiente y neutral también supone exigir que se mantenga una clara distinción entre la acción humanitaria, por un lado, y la acción política y militar, por otro. No porque el CICR huya de las fuerzas militares; por el contrario, quiere y necesita y, por lo general, mantiene un diálogo fluido con los militares y con otras formas de grupos armados. Tampoco sostiene que no hay circunstancia alguna, cuando otros actores no pueden desempeñar su misión, en que una unidad militar sea un último recurso. Sin embargo, las actividades humanitarias no deben caracterizarse como parte de las campañas militares de " corazones y mentes " , ni tampoco usarse como una herramienta para promover o acompañar cambios de régimen que se logran con las armas. Dicha difuminación de los límites entre las actividades humanitarias y las políticas o militares puede, en última instancia, impedir que se presten la protección y la ayuda humanitarias en forma no discriminatoria a todas las víctimas de un conflicto y, por ello, es una situación que debe evitarse.
 

En ese sentido, por ejemplo, el CICR tiene un problema con los Equipos de Reconstrucción Provincial en Afganistán. Los objetivos militares o de seguridad propiamente dichos que se han fijado dichos Equipos no constituyen un aspecto que el CICR desee comentar. Sin embargo, hay motivos de preocupación por la forma en que incorporan la intervención humanitaria en un concepto militar y de seguridad general, en el que atender a las necesidades de partes de la población se considera un componente de una estrategia de amplio alcance destinada a derrotar a un adversario o a un enemigo.
 

Puede haber argumentos políticos para promover o defender ese enfoque. Sin embargo, es importante subrayar que esa definición de la acción humanitaria es incompatible con los Principios Fundamentales que rigen las operaciones del CICR. Por consiguiente, el CICR no puede ni debe adoptarlos ni participar en ellos. Sabe que esa postura puede hacer creer que el CICR quiere, una vez más, mantenerse " aparte " , que el mundo cambia y el CICR sigue insistiendo con los mismos viejos principios y estrategias. La Institución toma en cuenta seriamente estas críticas y otras opiniones acerca de esta cuestión, pero está convencida de que la estrategia que ha adoptado es la que mejor se aviene a su cometido y la que mejor sirve a sus objetivos humanitarios.
 

  Identidad y diálogo claros  

 
Sin embargo, el CICR no se considera autosuficiente y está deseoso de aprender de la experiencia de los demás. En ese sentido, está sinceramente decidido a entablar con todos los concernidos en los círculos político, militar y humanitario, y con otros interlocutores, un diálogo transparente sobre estas cuestiones, tanto por lo que respecta a situaciones de conflicto específicas, en las que, por lo general, es vital compartir el análisis y la evaluación de las amenazas, como en debates más conceptuales, a través de los que se puede lograr avances en la comprensión de las respectivas interpretaciones de la acció n humanitaria. El CICR reconoce plenamente que hoy abundan muchas definiciones de acción humanitaria diferentes de la suya, y no sostiene que todos los demás actores deberían o podrían adherirse a su definición y a su filosofía operacional.
 

Lo que sí es importante para el CICR es dar a conocer su posición y que ésta sea claramente comprendida: ha de comunicar que participará en, por ejemplo, un diálogo, un proceso de consultas o, si procede, en una acción coordinada con otras entidades, pero no en acciones coordinadas o dirigidas por otras entidades. El CICR está firmemente decidido a mantener su procedimiento operacional basado en principios, pues está persuadido de que sigue siendo tan eficaz y necesario como siempre.




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