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El humanitarismo enfrenta dilemas morales en la era de las intervenciones militares "humanitarias"

30-09-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Beat Schweizer

En este artículo, se abordan los numerosos dilemas con los que se confrontan las organizaciones humanitarias cuando son incorporadas, a menudo contra su voluntad, en las estrategias políticas y militares destinadas a limitar los efectos de los conflictos y a construir la paz, sobre todo en el marco de intervenciones militares justificadas por motivos humanitarios.

 

    Beat Schweizer es el director general adjunto del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Las consideraciones expuestas en este artículo reflejan exclusivamente las opiniones del autor, no las del CICR.  
 

En años recientes, los Gobiernos de occidente vienen utilizando, cada vez más, la etiqueta de " humanitario " para dar legitimidad a un plan de seguridad nuevo y, a veces, controvertido. El hecho de invocar razones humanitarias para justificar las intervenciones militares internacionales, sumado al hecho de que los Gobiernos involucrados en estas operaciones militares suelen ser también los que más fondos aportan al sistema humanitario, ha reanudado los debates, entre las organizaciones humanitarias internacionales y las ONG, acerca de los principios éticos de la acción humanitaria. En este artículo se abordan los numerosos dilemas morales con los que se enfrentan las organizaciones humanitarias cuando son incorporadas, a menudo contra su voluntad, en las estrategias políticas y militares para limitar los efectos de los conflictos y construir la paz, sobre todo después de intervenciones militares " humanitarias " . Las recientes operaciones internacionales en Camboya, Bosnia, Kosovo, Afganistán e Irak son algunos ejemplos.

  Humanitarismo y ética  

     

El impulso de ayudar parece ser una de las facetas más agradables de la naturaleza humana. Rousseau lo clasificó e ntre los sentimientos " naturales " y Adam Smith lo consideraba inherente a la naturaleza humana [1] . Además, la idea de que los fuertes y los ricos tienen la obligación moral de ayudar a los débiles y los necesitados es un principio común a todas las grandes religiones del mundo. Por ende, no es raro que hasta finales del siglo XIX, las instituciones de asistencia hayan pertenecido mayormente al ámbito de las órdenes y organizaciones religiosas.

Muchas de las organizaciones humanitarias de hoy, de carácter más laico, tuvieron su origen en la idea de la Cruz Roja, que, como se sabe, Henry Dunant concibió, después de que presenció la terrible batalla de Solferino . Las actividades del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), instituido a raíz del testimonio personal de Dunant, narrado vívidamente en su libro " Recuerdo de Solferino " , tuvieron como resultado la aprobación del Convenio de Ginebra original, durante una Conferencia Diplomática celebrada en 1864 [2] . En dicho convenio no sólo se establecieron las normas del jus in bello a través de la definición de los límites de la guerra, sino que también se preparó el camino para la creación de los servicios sanitarios voluntarios, otorgándoles el derecho de asistir a los heridos en el campo de batalla.

Inspirada en gran medida en este texto, que más adelante se transformaría en la base de los Convenios de Ginebra de 1949, la labor del CICR y del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, nacido del CICR, ha sido y continúa siendo guiada por siete Principios Fundamentales: humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia, voluntariado, unidad y universalidad.

En tanto que los principios del voluntariado, la unidad y la universalidad son pertinentes s obre todo en lo que hace al funcionamiento interno del Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, los otros Principios (humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia) siguen constituyendo el punto de partida para todo debate sobre el marco ético de la acción humanitaria en general.

Sin embargo, Nicholas Leader advierte que estos principios humanitarios no pueden considerarse la expresión de una ética universal, porque, desde el punto de vista histórico, fueron la expresión de un compromiso entre la necesidad militar y política y los dictados de la conciencia y la humanidad [3] . El " trato " fue que los beligerantes aceptarían el cometido del personal humanitario, a condición de que la acción humanitaria no interfiriera con el conflicto en sí. Es menester que los términos de este " trato " sean objeto de constantes renegociaciones.

  El imperativo humanitario  

     

El " imperativo humanitario " , la base ética de la mayoría de las organizaciones humanitarias, declara que existe la obligación de prestar asistencia incondicionalmente cuando quiera y donde quiera ésta sea necesaria. Sin embargo, Fiona Terry señala, acertadamente, que la responsabilidad primordial por la seguridad y el bienestar de los ciudadanos incumbe a los Gobiernos y que " la asistencia humanitaria es necesaria sólo cuando los Gobiernos o los combatientes se han mostrado renuentes a hacerse cargo de sus respectivas responsabilidades o no han sido capaces de hacerlo " [4] . Por consiguiente, según este punto de vista, las organizaciones humanitarias no heredan las responsabilidades morales que los Estados y los Gobiernos no han observado.

Este fundamental dilema moral ya había sido planteado por Florence Nightingale, quien discrepaba de la idea de los voluntarios humanitarios propuesta por Henry Dunant, argumentando que así se aliviaría una parte de la carga que soportan los Estados que van a la guerra [5] . Trasladándonos al debate actual sobre las intervenciones militares " humanitarias " , en efecto, cabe preguntarse si éstas serían posibles sin la flotilla de organismos de la ONU y ONG, siempre dispuestos a reparar los daños y a reconstruir las sociedades civiles destrozadas a consecuencia de las operaciones militares.

Efectivamente, las organizaciones humanitarias han descubierto, a veces con dolor, que no siempre es fácil transferir la cuestión de la responsabilidad moral exclusivamente a los Gobiernos. Por ejemplo, los dilemas de la acción humanitaria quedaron cruelmente expuestos en la vasta operación de ayuda desarrollada en 1994 en los campamentos de refugiados ruandeses en Zaire. Muchos, si no la mayoría, de los refugiados habían participado activamente en el genocidio perpetrado en Ruanda; y no sólo esto, sino que sus campamentos también funcionaban como refugios y centros de reclutamiento para las milicias extremistas hutu, que continuaban cometiendo asesinatos y saqueos en Ruanda. La responsabilidad de intervenir y, al menos, imponer la desmilitarización de los campamentos correspondía claramente al Gobierno de Zaire o, posiblemente, a la ONU. Los trabajadores humanitarios no dejaron de señalar ese aspecto. Por otro lado, los campamentos no podrían haber existido sin la ayuda humanitaria internacional, y al menos ciertas organizaciones sintieron profundamente esa responsabilidad moral. Algunas, como Médicos sin Fronteras (MSF) decidieron retirarse, pero muchas otras se quedaron y continuaron trabajando. Por último, el ejército ruandés atacó los campamentos en octubre de 1996, provocando aún más derramamientos de sangre [6] .

También puede suceder que en un país en guerra, las operaciones humanitarias involuntariamente confieran legitimidad interna e internacional a movimientos rebeldes, a señores de la guerra locales o a otras personas poderosas. En primer lugar, los organismos humanitarios necesitan negociar el acceso con los grupos que controlan determinada zona, lo que equivale a un reconocimiento implícito de su autoridad y legitimidad. En segundo lugar, las acciones humanitarias, como distribuir socorros y prestar servicios médicos, pueden ayudar a esos grupos a controlar la población en su zona o incluso atraer una afluencia de personas de otras regiones. En tercer lugar, esos grupos pueden obtener considerables beneficios económicos de las operaciones humanitarias, mediante la imposición de tasas a los transportes, impuestos sobre las importaciones y los salarios de los empleados, y el cobro de alquileres de depósitos, oficinas y viviendas.

También se ha acusado a la ayuda humanitaria de incentivar las economías de guerra y prolongar los conflictos porque, directa o indirectamente, prestan asistencia a los combatientes y a las operaciones militares. Los conflictos en Somalia, Liberia y Angola suelen mencionarse como los ejemplos principales de esta situación. Por ejemplo, Edward Luttwak sostiene que " las ONG, imparciales hasta la exageración, incluso ayudan a ambas partes, lo que impide que se agoten entre sí y lleguen a un acuerdo " [7] , y concluye que " aunque no sea posible restringir las acciones de las ONG intervencionistas, al menos no habría que alentarlas ni financiarlas oficialmente " [8] .

La mayoría de las organizaciones humanitarias son muy conscientes de los dilemas morales que plantean sus operaciones y de las trampas del " imperativo humanitario " . Sin embargo, Mary Anderson adv ierte que " es una falacia moral y lógica concluir que, porque la ayuda puede causar daño, la decisión de no prestar ayuda no causará daño.   En realidad, la decisión de no prestar ayuda a las personas que la necesitan tendría considerables consecuencias negativas " [9] . Fiona Terry, gracias a su amplia experiencia, considera el problema desde un punto de vista pragmático: " nunca podremos construir el mejor de los mundos, en el que nuestra compasión ponga fin al sufrimiento de inmediato, pero sí podemos intentar construir un mundo un poco mejor sobre la base de evaluaciones objetivas de las necesidades y opciones " [10]

  Imparcialidad e independencia  

Los principios de imparcialidad y de independencia son, de alguna manera, consecuencias directas del " imperativo humanitario " y de la convicción de que todas las personas poseen la misma dignidad en virtud de su pertenencia al género humano [11] . La imparcialidad significa evaluar y satisfacer las necesidades de los seres humanos independientemente de su origen, su raza, sus creencias políticas o religiosas, su sexo, etc. Para poder actuar con imparcialidad, las organizaciones humanitarias –como lógica consecuencia- necesitan ser independientes de toda influencia política, religiosa o étnica.

Aunque raras veces se cuestiona la imparcialidad en cuanto principio ético fundamental de la acción humanitaria, en la práctica, en muchas operaciones internacionales de ayuda ese principio no se aplica. La mayoría de las organizaciones humanitarias, los organismos de las Naciones Unidas y las ONG dependen, en gran medida, de los fondos proporcionados por Gobiernos donantes de occidente, cuyas prioridades, como es lógico, n o se basan sólo en las preocupaciones humanitarias. En tanto que las evaluaciones de las necesidades en materia humanitaria pueden ser imparciales, las acciones de las organizaciones humanitarias se ven limitadas por los fondos que se les asignan, por lo cual están sujetas a las consideraciones políticas de los Gobiernos donantes. Por ejemplo, en 1999, los Gobiernos donantes se comprometieron a contribuir con 207 dólares estadounidenses por persona, en respuesta a un llamamiento de la ONU en favor de Kosovo; pero, en Sierra Leona se gastaron sólo 16 dólares por persona en el mismo período, a pesar de que las necesidades objetivas de este último país eran probablemente mucho más acuciantes [12] . La experiencia ha demostrado que incluso las ONG que dependen de fondos donados por el público recaudan sumas mucho más cuantiosas para ciertas crisis humanitarias que para otras.

También hay disparidades en cuanto a la asistencia en determinados contextos, a causa de limitaciones políticas o de seguridad impuestas a las organizaciones humanitarias. Esas disparidades en el nivel de ayuda pueden causar grandes desplazamientos de población.

Además, sigue siendo muy común que las ONG religiosas o nacionalistas presten ayuda principalmente a personas de su misma creencia o mismo origen nacional y étnico. Es probable que tanto la creciente presencia, en Estados Unidos, de ONG, cuya acción se basa en credos religiosos como el surgimiento de organismos humanitarios islámicos planteen nuevos desafíos a la definición de un humanitarismo universal [13]

  Neutralidad  

     

Entre los principios humanitarios enunciados por Henry Dunant, el más sensible y controvertido es el principio de la neutrali dad. Denota el deber de las organizaciones humanitarias de no tomar partido en un conflicto ni adoptar medidas que puedan beneficiar a una u otra parte. Históricamente, fue el precio que tuvieron que pagar los voluntarios de la Cruz Roja para ser aceptados en el campo de batalla por los ejércitos de ambas partes y gozar de protección e inmunidad contra las hostilidades. Incluso hoy, el argumento de que la neutralidad es una herramienta operacional para acceder a las personas necesitadas y mantener un diálogo con todas las partes en un conflicto sigue siendo válido para el CICR.

Merece analizarse la pregunta de si la neutralidad puede ser moralmente aceptable en el caso de crímenes horrendos, como la limpieza étnica en Bosnia o el genocidio de Ruanda. Por ejemplo, Fiona Terry sostiene que la actitud de no abordar la pregunta de quién tiene razón y quién no implica presumir que existe igualdad moral entre el opresor y la víctima [14] .

Esta crítica de la presunta indiferencia moral finalmente llevó a una división del sector humanitario, cuando un grupo de médicos del CICR, entre los cuales Bernard Kouchner, frustrados por las demoras en recibir los permisos necesarios para prestar ayuda a los biafranos afectados por la hambruna durante la guerra civil de Nigeria (1967-1970), crearon Médicos sin Fronteras (MSF). Su idea fundamental era que la preocupación por las víctimas debía estar por encima de la soberanía de los Estados y de la neutralidad de la acción humanitaria [15] . El ejemplo que dio MSF de un humanitarismo políticamente activo pronto fue seguido por otras ONG, como Oxfam en el Reino Unido. La idea de no sólo aliviar el sufrimiento, sino también combatir sus causas básicas denunciando la opresión y la injusticia, e impulsar así un cambio político, ciertamente tenía algo de convincente.

Pero, para el CICR, la neutralidad siempre ha implicado también la confidencialidad, ya que el precio de la denuncia es, normalmente, la expulsión de donde tiene lugar el sufrimiento. Esto, a su vez, priva a las víctimas de la posible asistencia y protección, con la probabilidad de que padezcan sufrimientos aún mayores. Los dos componentes del lema de MSF "Soigner et témoigner" (curar y dar testimonio) pueden, en muchos casos, excluirse recíprocamente.

El CICR, que ahora " admite de mala gana " que tendría que haberse comportado de manera diferente respecto al Holocausto durante la Segunda Guerra Mundial [16] , ha modificado ligeramente su política de neutralidad absoluta y tendrá en cuenta la posibilidad de " condenar públicamente las infracciones del derecho internacional humanitario sólo como último recurso " [17] y de retirarse cuando estime que los daños causados por la ayuda humanitaria superan a los beneficios, como en el caso de los campamentos de refugiados ruandeses en Zaire.

Sin embargo, las organizaciones humanitarias siguen teniendo dificultades en resolver el dilema moral planteado entre la neutralidad y el activismo político. Los dos planteamientos parecen excluirse mutuamente, pero cuando se evalúan desde el punto de vista pragmático, son complementarios. De hecho, la coexistencia de ambas filosofías, aunque representadas por diferentes organizaciones, hasta podría beneficiar a las víctimas de la opresión y de la violencia. Ejemplo de ello son los respectivos papeles que desempeñan el CICR y Amnistía Internacional en la supervisión de las condiciones de detención de los prisioneros.

  Humanitarismo y política internacional  

     

Como señaló Sadako Ogata, ex alta comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, la revelación de que " no hay soluciones humanitarias para los problemas humanitarios " [18] tuvo consecuencias trascendentales. Joanna Macrae llega a la conclusión de que " el decenio de 1990 fue testigo de una transformación del concepto de humanitarismo, que pasó de ser un marco definido pero estrecho, destinado a mitigar las repercusiones de la guerra, a un principio organizador de las relaciones exteriores, propugnado principalmente por occidente " [19] . Las dolorosas experiencias de Bosnia, Somalia y Ruanda inspiraron, sobre todo en Estados Unidos y en la Unión Europea, diversas tentativas de integrar la ayuda humanitaria en el marco político de las acciones emprendidas a raíz de los conflictos. Algunos intentos de utilizar la asistencia humanitaria como herramienta política tuvieron lugar, por ejemplo, en Serbia, Sudán meridional, Corea del Norte y, más recientemente, en Afganistán.

La ONU siguió esta tendencia. En el " Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas " , de 1999, conocido como el Informe Brahimi, se recomienda combinar las operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz en " equipos de tareas integrados de las misiones " y colocarlas dentro del ámbito de responsabilidad política del representante especial del secretario general [20] . Esta idea recibió fuertes críticas por parte de la mayoría de los organismos humanitarios de la ONU y de las ONG, quienes argumentaron que esa integración pondría en peligro la independencia y la imparcialidad de sus operaciones.

Nuevamente, MSF y Bernard Kouchner ilustran claramente los debates y los dilemas que afrontaban las ONG humanitarias. Según la visión de Kouchner, el humani tarismo debía estar al servicio de los Estados: " No se trata de que los trabajadores humanitarios aprendan a ser políticos, sino de que los Estados aprendan a ser humanitarios " [21] . Esta visión no era compartida por los otros cofundadores de MSF, como Rony Braumann, quien pensaba que la independencia política era un principio ético importante para la acción humanitaria. Kouchner dejó MSF en 1980 para fundar otra ONG, Médicos del Mundo (MDM), para realizar su visión de la acción humanitaria.

La reciente tendencia de las intervenciones militares " humanitarias " y la importante participación de las organizaciones humanitarias en las operaciones de consolidación de la paz que se desarrollan después han reavivado el debate acerca de si se puede justificar, desde el punto de vista moral, el uso de la ayuda humanitaria como una herramienta política para promover la resolución de conflictos, la reconciliación política y la consolidación de las naciones.

  El humanitarismo y la intervención militar "humanitaria"  

En el decenio de 1980, diversos activistas humanitarios, entre los que se destacaba Bernard Koucher, ya habían llegado a la conclusión de que la acción militar, emprendida, idealmente, por las Naciones Unidas y también, en caso necesario, por las grandes potencias, era la única respuesta moral a ciertas crisis humanitarias [22] . La tendencia de las " intervenciones humanitarias " , es decir, las operaciones militares lanzadas con el objetivo principal de proteger o asistir a las víctimas de la violencia, posiblemente se inició con la operación destinada a proteger a los kurdos iraquíes contra los ataques del régimen iraquí, después de la Guerra del Golfo de 1991. A esta operación relativamente exi tosa siguieron los desafortunados intentos de proporcionar protección militar a las acciones de asistencia humanitaria en Somalia y Bosnia, en 1992. Las intervenciones internacionales más recientes, como la de la OTAN en Bosnia y Kosovo o la intervención en Timor Oriental, encabezada por Australia, también se justificaron en gran medida alegando razones humanitarias. También fueron un paso más allá de las intervenciones anteriores, ya que establecieron protectorados temporales internacionales para mantener la estabilidad y garantizar la paz.

Si bien las preocupaciones humanitarias y las cuestiones relacionadas con los derechos humanos pueden haber sido sólo una prioridad secundaria en la justificación de las intervenciones lideradas por Estados Unidos en Afganistán e Irak, las cuestiones humanitarias ocuparon un lugar importante en la situación posterior a esas intervenciones, al menos desde el punto de vista de la retórica. Los Equipos de Reconstrucción Provincial creados en Afganistán utilizan deliberadamente los proyectos humanitarios de reconstrucción como un medio para lograr los objetivos militares de reunir inteligencia y ganarse " los corazones y las mentes " de la población afgana. Con respecto a Irak, varios Gobiernos, incluidos los de Japón y de Tailandia, han declarado que la participación de sus tropas en las fuerzas multinacionales lideradas por Estados Unidos es una operación " puramente humanitaria " .

Independientemente de que hubieran acogido con agrado o no el principio de la intervención militar " humanitaria " , tras esas operaciones, el personal humanitario afrontaba nuevos dilemas morales, o quizás los mismos de antes con otra apariencia. Para los organismos humanitarios, formar parte del plan ostensiblemente moral de propiciar la paz y la prosperidad a sociedades afectadas por la guerra ha demostrado ser más complicado de lo que muchos de ellos creían. Por ejemplo, David Rieff sostiene que " el humanit arismo independiente hace muchas cosas bien y algunas cosas mal, pero las cosas que tiene que hacer ahora, como ayudar a promover la causa de los derechos humanos, contribuir a poner fin a las guerras y fortalecer la justicia social, están fuera de su ámbito de competencia, por más que uno se empeñe en lo contrario " [23] .

Cuando se desdibujan los límites entre las operaciones militares, la persecución de objetivos políticos y la ayuda humanitaria, las consecuencias son muy graves para el personal humanitario. El hecho de ser percibidas, al menos por algunos sectores, como parte de una operación militar y política dominada por occidente ha causado a las organizaciones humanitarias graves problemas de seguridad en contextos como Afganistán e Irak.

Tradicionalmente, se ha recurrido a las organizaciones humanitarias para abordar dos aspectos fundamentales de las tareas de reconstrucción que se emprenden tras un conflicto. El primero es ayudar a una serie de grupos vulnerables a causa del conflicto, como los desplazados internos, los refugiados que regresan, las viudas de guerra, los niños y otros. El segundo aspecto consiste en reconstruir los servicios sociales destruidos, como la atención médica, el suministro de agua y la educación, con miras a que esos servicios sean sostenibles a largo plazo.

Evidentemente, el desarrollo sostenible a largo plazo depende sobre todo del marco político y económico y de la infraestructura institucional y física que el Estado pueda proporcionar. Después de las intervenciones internacionales más recientes, el marco político ha sido definido, en gran medida, por entidades externas, como las fuerzas de intervención o de ocupación. Las políticas económicas y sociales han sido formuladas por países donantes bilaterales o por instituciones financieras internacionales.

Michael Pugh señala que un problema fundamental de esta modalidad es que " el bagaje conceptual de la construcción de la paz ha incluido la suposición de que los actores externos poseen el poder y la autoridad moral para forjar el cambio pacífico que las comunidades fueron manifiestamente incapaces de lograr " [24] .

En efecto, es discutible que las intervenciones externas en las sociedades afectadas por la guerra puedan imponer la reconciliación y traer una paz que pueda sostenerse por sí misma. La necesidad permanente de una fuerte presencia internacional militar y civil en Bosnia, cuando han transcurrido más de nueve años desde el Acuerdo de Paz de Dayton, es un indicio claro de que la construcción de la paz es más difícil de lo que algunos protagonistas se imaginaban al principio.

En el decenio de 1990, la comunidad internacional de donantes se comprometió a contribuir con más de 100.000 millones de dólares EE.UU. de ayuda para casi cuarenta países que se estaban recuperando de conflictos armados [25] . Gran parte de la ayuda externa para esos países se utilizó para la ayuda humanitaria y proyectos de desarrollo, con la intención declarada de sentar las bases de una transición sostenible hacia el crecimiento económico y la administración participativa. Aunque los contextos de las intervenciones eran muy diferentes, muchos de los problemas con que tropezaron las organizaciones humanitarias que participaban en la ejecución de esos proyectos eran muy similares.

  Coordinación  

El primer desafío, más bien de orden práctico, con que se enfrentan las organizaciones humanitarias y de desarrollo, después de una intervención internacional o un acuerdo de paz, es coordinar las actividades no sólo mutuamente sino también con las fuerzas políticas de intervención. Durante un conflicto armado, las o rganizaciones internacionales y las ONG presentes en el país afectado son generalmente pocas, pero su número aumenta considerablemente al finalizar las hostilidades. Las razones principales del mayor número de organismos humanitarios son la mejor situación en cuanto a la seguridad y el incremento de los fondos aportados por los Gobiernos donantes y por el público en general. La cobertura amplia y destacada que los medios normalmente dan a las intervenciones internacionales también resulta de interés para las organizaciones humanitarias, porque les brinda la " notoriedad " que necesitan a fin de recaudar fondos para sus actividades.

Las débiles estructuras administrativas de los Gobiernos surgidos después de los conflictos se han visto copadas, una y otra vez, por una multitud de actores autónomos, como los Estados donantes, las instituciones financieras internacionales, los organismos de la ONU y las ONG. Stewart Patrick señala que " la consiguiente amalgama de intereses, cometidos y capacidades puede obstaculizar la acción colectiva y los acuerdos sobre la distribución de las tareas; esto demora el compromiso temprano de los donantes y frustra los acuerdos sobre las modalidades comunes, que son fundamentales para alcanzar el éxito " [26] . La falta de un enfoque coordinado, añade, ha llevado en todos los casos a " estrategias incoherentes, proyectos incompatibles, iniciativas redundantes, brechas en la ayuda, responsabilidades insuficientes y escasos conocimientos en materia de organización " [27] .

Pocos meses después del Acuerdo de Paz de París, firmado en 1991 para dar fin al conflicto de Camboya, la cantidad de organizaciones internacionales y ONG que trabajaban en ese país trepó de unas pocas a varios centenares. Lo mismo sucedió en Bosnia después del Acuerdo de Paz de Dayton, firmado en 1995, y después de la intervención militar de 1998 en Kosovo. En Afganistán, el presupuesto anual de ayuda humanitaria para 2001 ascendió a aproximadamente 180 millones de dólares EE.UU. [28] y, en 2002, tras la intervención encabezada por Estados Unidos, aumentó a casi 2.000 millones [29] .

Para muchas organizaciones humanitarias, la recaudación de fondos suele depender de su " notoriedad " , lo que se traduce, por lo general, en una intensa competencia. Debido a esta competencia entre las organizaciones humanitarias por los fondos, una coordinación eficaz sólo puede ser provista por los Gobiernos donantes, que aportan la mayor parte de esos fondos. Por lo común, se trata de los mismos Gobiernos donantes (de los países de Occidente) que también tienen el mayor interés político en la intervención. Por ende, el coherente marco de planificación de las actividades políticas, militares y humanitarias que proporcionan esos gobiernos conlleva el peligro de transformar a las organizaciones internacionales y a las ONG en organismos de ejecución de planes políticos y posiblemente incluso imperialistas, o, como señala David Rieff, en " instrumentos y emblemas del alcance de los Gobiernos de occidente " [30] . Es importante formular un criterio coordinado para mejorar la eficiencia y la responsabilidad, pero el costo posible es que, en los hechos, se descarte o, cuando menos, se reduzca al mínimo la participación de ONG cuya independencia política e imparcialidad forman parte importante de su base ética y de la visión que tienen de sí mismas.

Lógicamente, los Gobiernos donantes tienden a favorecer las actividades humanitarias, ya que ello beneficia sus propios intereses en forma directa. Por ejemplo, tanto en Camboya como en Bosnia, el tema predominante del programa humanitario era, durante varios años, el rápido regreso de los refugiados; ésta era la máxima prioridad d e los países occidentales donantes. En ambos contextos, el desproporcionado nivel de asistencia para los refugiados que regresaban condujo a tensiones sociales y políticas potencialmente desestabilizadoras con las comunidades anfitrionas. Este factor puede haber contribuido en gran medida a las dificultades que se encontraron para lograr la reconciliación.

A menudo, la tarea de coordinar las actividades humanitarias en las intervenciones internacionales se complica más aún por el hecho de que las fuerzas armadas de la intervención están interesadas en " ganarse los corazones y las mentes " de la población y desean que se las vea participar también a ellas en la distribución de ayuda humanitaria. Un ejemplo de este aspecto son las difíciles relaciones entre los Equipos de Reconstrucción Provincial de las fuerzas militares de la intervención en Afganistán y las organizaciones humanitarias.

  Socorros de emergencia y desarrollo sostenible  

Los donantes y los encargados de poner en práctica los programas humanitarios y de reconstrucción que se aplican después de los conflictos suelen dudar entre la necesidad de prestar la asistencia con la mayor rapidez posible y el deseo de confiar en las capacidades locales para que den forma a los proyectos y los ejecuten, asegurando así su conveniencia y sostenibilidad. Teóricamente, hay un consenso general en torno a la idea de que la " propiedad local " y la participación son fundamentales para la sostenibilidad a largo plazo de cualquier programa social o humanitario.

Cuando el Gobierno y la sociedad civil locales son débiles, como suele suceder tras los conflictos, resulta difícil resolver la cuestión de cuáles interlocutores locales deberían participar en la ejecución de proyectos humanitarios. ¿La estructura del Gobierno nacional o las autoridades locales? ¿Las ONG locales u otros actores no estatales, como los líderes tribales, las asociaciones y cooperativas locales o incluso el sector privado?

Invariablemente, la elección de socios locales implica tener una visión clara del futuro sistema político y crea varios dilemas. Es cierto que el fortalecimiento del Gobierno nacional garantiza la aplicación de una modalidad coordinada y equilibrada, pero sin lugar a dudas conduce a una burocracia engorrosa y a largas demoras en el desembolso de la ayuda, y también da lugar a los riesgos que entraña la concentración de demasiado poder en manos de unos pocos. Además, para las organizaciones humanitarias también puede resultar problemático brindar un apoyo político explícito a un Gobierno instaurado por las fuerzas de la intervención, que no necesariamente goza de suficiente legitimidad en el plano local. Fomentar la cooperación con las autoridades locales permite acelerar el proceso de planificación y de aprobación, pero puede acentuar las divisiones políticas y étnicas de un país y conducir a una distribución desigual de la ayuda disponible. Las ONG locales pueden desempeñar un papel importante en la ejecución de los programas humanitarios, pero por lo general, sus actividades no son sostenibles a largo plazo sin ayuda externa. Si se recurre al consejo de ancianos o a las asociaciones locales, se puede minar la autoridad de las estructuras del Estado y causar resentimiento en éste. La privatización a gran escala de los activos y los servicios del Estado, un enfoque neoliberal que los donantes y los organismos occidentales encargados de construir la paz favorecen con frecuencia, puede terminar en favoritismos o en apropiaciones que generan considerables tensiones sociales y políticas en las sociedades después de los conflictos. 

Pugh señala, no sin razón, que los actores externos que se encuentran en estas situaciones están " atrapados en un dilema: prestar apoyo a la soberanía del Estado o a la sociedad civil que se opone a la hegem onía; degradar la responsabilidad del Estado o desdeñar las actividades no estatales " [31]

También se presentan varias dificultades para definir cuándo y cómo debe comenzar la creación de capacidad local. Después de una guerra prolongada, la infraestructura institucional y física del país se encuentra, invariablemente, en condiciones desesperadas. En la primera fase de los socorros de emergencia no suele prestarse mucha atención a las capacidades locales, y las acciones de ayuda son llevadas a cabo principalmente por personal internacional. Aunque a veces es necesario proporcionar ayuda de emergencia para aliviar el sufrimiento y mostrar un beneficio visible de la paz, esa ayuda raras veces aborda las causas básicas de la pobreza y de los conflictos. La ayuda de emergencia prolongada puede incluso causar más problemas, ya que genera dependencia y socava la capacidad de la sociedad local de ayudarse a sí misma.

La transición de los socorros de emergencia a la ayuda para el desarrollo es casi siempre problemática, sobre todo si participan en ella diferentes organizaciones y procedimientos. Stewart Patrick señala que " por lo general, las actividades de ayuda y desarrollo son elaboradas por departamentos u organismos diferentes, financiadas a través de canales distintos, aprobadas mediante procedimientos disímiles, conformadas por consideraciones políticas dispares, sometidas a calendarios divergentes y ejecutadas por socios diversos " [32] .

     

Por consiguiente, las operaciones de ayuda de emergencia prolongadas a menudo han socavado las perspectivas de desarrollo a largo plazo. Las continuas entregas de alimentos generan poco o ningún incentivo para que la población afectada se dedique a programas de rehabilitación agrícola. Los servicios de atención mé dica complejos y caros no se pueden sostener con recursos locales, y las estructuras de salud y educación paralelas alejan al personal y a los beneficiarios de la infraestructura estatal.

No siempre es fácil cambiar una modalidad inicial. En el caso de Camboya, Peou y Yamada demostraron que cuando a mediados del decenio de 1990, algunos de los Gobiernos donantes principales decidieron financiar únicamente proyectos en los que participaran instituciones interlocutoras locales, el monto de la asistencia internacional disminuyó marcadamente, sobre todo porque, a pesar de que se estaba prestando asistencia continua desde hacía varios años, las capacidades locales eran inexistentes [33] .

  Legitimidad  

     

Normalmente, un acuerdo de paz establece o restablece alguna forma de Gobierno nacional, pero esto no siempre se refleja en la situación sobre el terreno. En el plano local, los líderes políticos y señores de la guerra que sacaron ventaja de la economía política de la guerra suelen seguir ocupando el mismo lugar. Para poder poner en práctica sus proyectos, las organizaciones humanitarias tienen que cooperar con estos señores de la guerra locales y sus estructuras de poder, con lo cual confieren poder y legitimidad a personas que posiblemente aprovechen el proceso de paz en beneficio propio.

Un informe publicado en 1998 por el Instituto de la Paz de Estados Unidos concluye que en Bosnia, " millones de dólares destinados a la ayuda y a la reconstrucción, canalizados a través de funcionarios locales, han fortalecido las barreras físicas entre las comunidades étnicas, ya que se permitió que los líderes políticos distribuyeran la ayuda entre sus partidarios antes de que se hubiesen establecido los mecanismos necesarios para c ombatir la limpieza étnica (...) Las autoridades municipales y los representantes de las comunidades étnicas desplazadas usan la ayuda para lograr sus fines políticos, fortalecer sus partidos y canalizar los fondos de ayuda hacia los proveedores y contratistas locales favorecidos " [34] .

La puesta en práctica de programas de ayuda humanitaria en el Afganistán de hoy, al menos fuera de Kabul, requiere cooperar con los señores de la guerra locales y sus estructuras de poder. Esto ayuda a conferirles legitimidad, al menos respecto de la población que controlan. Los señores de la guerra también cobran derechos de importación e impuestos sobre la ayuda humanitaria, sumas que forman una parte importante de sus ingresos [35] . El hecho de fortalecer la legitimidad de esos señores de la guerra puede minar las perspectivas de paz y estabilidad a largo plazo para Afganistán.

La habilitación de las instituciones locales, sin exigirles al mismo tiempo una rendición de cuentas estricta, también puede conducir a la corrupción. En Camboya, la extendida corrupción de los funcionarios a cargo de los proyectos de reconstrucción se atribuyó a sus salarios ridículamente bajos y al hecho de que los donantes no hubieran resuelto ese problema [36] . La corrupción de los funcionarios estatales de todos los niveles también causó dificultades durante la ejecución de los proyectos de reconstrucción en Bosnia [37] .

  Condicionamiento  

Para resolver el problema de la legitimidad, James Boyce y otros sugieren que la ayuda que se presta después de un conflicto, sobre todo la aplicada a la reconstrucción y al desarrollo, se debe usar para obligar a respetar el proceso de paz mediante  " la paz como condicionamiento " . Este criterio podría consistir, por ejemplo, en que los proyectos de reconstrucción sólo se concreten si los líderes locales se adhieren a un acuerdo de paz existente, o si aceptan determinadas condiciones, entre las que podrían contarse los pedidos de participación activa en ciertos aspectos del proceso de paz, la entrega de criminales de guerra, la presencia de contingentes de ciertos grupos étnicos entre los beneficiarios de la ayuda internacional, o la igualdad de géneros [38]

Este tipo de condicionamiento fue utilizado extensamente por diversos donantes bilaterales y por algunos organismos de la ONU en Bosnia. La negativa a proporcionar ayuda internacional ayudó a persuadir a los líderes serbios bosnios a que participaran en la presidencia colectiva del país en 1996, y en 1997, favoreció el deshielo político en la Republika Srpska   [39] . La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados condicionó la ayuda a diversas comunidades de Bosnia al regreso de las minorías que habían sido expulsadas durante la guerra. Se establecieron embargos sobre la ayuda en el caso de municipios hostiles, y al asignar fondos para la reconstrucción, se dio prioridad a los alcaldes dispuestos a cooperar [40] .

Es muy cuestionable que imponer " la paz como condicionamiento " para la ayuda realmente sea capaz de forzar la adhesión al proceso de paz o de imponer la reconciliación. En Bosnia, la experiencia ha demostrado que la cooperación de las autoridades locales a menudo no pasaba de las meras palabras, ya que su única finalidad era obtener recompensas de los fondos de reconstrucción, y cesaba o incluso se revertía en cuanto finalizaba el proyecto en cuestión. Asegurar el cumplimiento de las condiciones también requie re cierto grado de control autoritario que no sienta bien a las pretensiones democráticas y participativas que suelen formar parte de la retórica de la construcción de la paz. En este contexto, Michael Pugh concluye que " los intentos de ejercer presión a través de condicionamientos rayan en los límites de la ingeniería social " [41] .

Además, Pugh señala que " los condicionamientos adoptados por los actores externos para manipular la participación, creando o habilitando sólo a instituciones locales que demuestran su compromiso con objetivos determinados desde el exterior, pueden conducir a la exclusión social " [42] . Esa exclusión puede desembocar en una radicalización de las minorías y, en última instancia, minar el proceso de paz.

Para las organizaciones humanitarias, la imposición de condicionamientos a sus proyectos de ayuda contradice el imperativo humanitario y el principio de la imparcialidad. Por ende, la mayoría de las organizaciones humanitarias se sienten muy incómodas con la aplicación de cualquier forma de condicionamiento político a sus actividades. Uno de sus argumentos es que no se debe castigar a las poblaciones a causa de sus líderes, sobre todo cuando éstos no han sido elegidos democráticamente.

Se ha señalado que la ayuda de emergencia debe ser incondicional y que sólo se deben imponer condiciones en la reconstrucción a largo plazo y la asistencia para el desarrollo. Sin embargo, esa distinción no es práctica pues se corre el riesgo de perpetuar la ayuda de emergencia, con todas las consecuencias negativas que ello conlleva.

La política de " la paz como condicionamiento " para la ayuda humanitaria enfrenta a las organizaciones humanitarias con un dilema: ¿deben someterse al principio de autodeterminación de las poblaciones involucradas, o a los principios moral es de las fuerzas de la intervención? En Bosnia, el apoyo a la autodeterminación puede haber consolidado la segregación étnica. Puede también desembocar en Gobiernos islámicos ejercidos por algunos clérigos chiíes, al menos en algunas partes de Irak.

  Conclusión  

El trato inicial entre el humanitarismo y los Estados consistía en que los trabajadores humanitarios serían aceptados en el campo de batalla mientras no interfirieran con las hostilidades. De este modo, se creó un espacio para la acción humanitaria independiente. Desde el decenio de 1990, este espacio humanitario ha ido perdiendo cada vez más su independencia, sobre todo porque las organizaciones humanitarias internacionales son financiadas fundamentalmente por los Estados, los cuales han ido descubriendo progresivamente la utilidad de la ayuda humanitaria como un instrumento de política exterior. La idea de que la ayuda humanitaria debe ser incondicional también fue puesta en tela de juicio por la introducción de condiciones políticas o relacionadas con los derechos humanos. La incorporación de la acción humanitaria en el marco de las intervenciones militares " humanitarias " y los posteriores programas de consolidación de naciones han reforzado esta tendencia. Las organizaciones humanitarias y sus protagonistas continúan luchando con las consecuencias éticas de estos acontecimientos.

Lógicamente, los dilemas no son fáciles de solucionar, ya que eso forma parte de su naturaleza. No se trata de " saber si " las acciones humanitarias tienen consecuencias políticas sino de " cuáles " serán esas consecuencias. Lo menos que se puede esperar de las organizaciones humanitarias y de sus donantes es una evaluación ética sincera de esas consecuencias políticas. Las organizaciones humanitarias independientes forman parte esencial de este sistema de pesos y contrapesos.

Aunque las nuevas formas de humanitarismo también incorporen una postura moral, es fundamental conservar y defender un espacio suficiente para la acción humanitaria independiente, neutral e imparcial y para las organizaciones que la sostienen. Este espacio humanitario debe mantenerse claramente separado de las intervenciones militares " humanitarias " .

  NOTAS  

1 David Rieff, A Bed for the Night: Humanitarianism in Crisis , Simon and Schuster, Nueva York, 2002, p. 57.

2 Convenio de Ginebra para aliviar la suerte de los heridos en los ejércitos en campaña, Ginebra, 22 de agosto de 1864.

3 Nicholas Leader, The Politics of Principles: The Principles of Humanitarian Action in Practice , Humanitarian Policy Group Report n° 2, Overseas Development Institute, Londres, marzo de 2000; puede consultarse en www.odi.org.uk/hpg/papers/hpgreport2.pdf (según consulta del 20 de agosto de 2004), p. 11.

4 Fiona Terry, Condemned to Repeat: The Paradox of Humanitarian Action , Ithaca: Cornell University Press, Nueva York, 2002, p. 17.

5 Caroline Moorehead, Dunant’s Dream: War, Switzerland and the History of the Red Cross , Harper Collins, Londres, 1998, pp. 29-32.

6 Ibíd., pp. 155-215.

7 Edward N. Luttwak, “Give war a chance”, Foreign Affairs , Vol. 78, nº 4, julio/agosto de 1999, p. 43.

8 Ibíd., p. 44.

9 Mary B. Anderson, Do No Harm: How Aid Can Support Peace — or War , Lynne Rienner, Boulder, 1999, p. 2.

10 Terry, op. cit . (nota 4), pp. 216-217.

11 Rony Braumann, “L’assistance humanitaire internationale” en: Monique Canto-Sperber (ed.), Dictionnaire de philosophie morale et politique , Presses Universitaires de France, París, 1996, p. 96.

12 Oxfam, Briefing Paper: An End to Forgotten Emergencies ?, Oxfam, Oxford, mayo de 2000; puede consultarse en:

www.oxfam.org.uk/policy/papers/gemg/fgemgsum.htm (según consulta del 10 de agosto 2004).

13 Joanna Macrae, “Analysis and synthesis” en: Joanna Macrae (ed.), The New Humanitarianisms: A Review of Trends in Global Humanitarian Action , Humanitarian Policy Group Report n° 11, Overseas Development Institute, Londres, abril 2002; puede consultarse en :

www.odi.org.uk/hpg/papers/hpgreport2.pdf (según consulta del 10 de agosto de 2004), p. 17.

14 Terry, op. cit . (nota 4), p. 22.

15 Ibíd., p. 20.

16 Rieff, op. cit . (nota 1), p. 20.

17 Comité Internacional de la Cruz Roja, “ Preguntas más frecuentes ”; puede consultarse en: www.icrc.org/Web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/faq > (según consulta del 10 de agosto de 2004).

18 Citado en Rieff, op. cit. (nota 1), p. 22.

19 Macrae, op. cit . (nota 13), p. 7.

20 Naciones Unidas, “Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas”, Naciones Unidas, Nueva York, 1999, párrs. 198-217; puede consultarse en: www.un.org/peace/reports/peace_operations/ (según consulta del 10 de agosto de 2004).

21 Citado en Rieff, op. cit. (nota 1), p. 97.

22 Ibíd., p. 66.

23 Ibíd., p. 334.

24 Michael Pugh, “Introduction: The ownership of regeneration and peacebuilding”, en: Michael Pugh (ed.), Regeneration of War-Torn Societies , St. Martin’s Press, Nueva York, 2000, p. 3.

25 Shepard Forman and Stewart Patrick, “Introduction”, en: Shepard Forman and Stewart Patrick (eds.), Good Intentions, Pledges of Aid for Postconflict Recovery , Lynne Rienner, Boulder/Londres, 2000, p. 1.

26 Stewart Patrick, “The donor community and the challenge of postconflict recovery” en: Forman and Patrick (eds.), op. cit. (nota 25), p. 36.

27 Ibíd., p. 37.

28 Rieff, op. cit. (nota 1), p. 296.

29 Gobierno de Transición de Afganistán, Analysis of Aid Flows to Afghanistan , marzo de 2003; puede consultarse en: < http//:www.afghanistangov.org/resources/mof/cU-GoA-AidAnalysis.pdf > (según consulta del 10 de agosto de 2004).

30 Rieff, op. cit. (nota 1), p. 274.

31 Michael Pugh, “The social-civil dimension”, en: Pugh (ed.), op. cit . (nota 24), p. 116.

32 Patrick, op. cit . (nota 26), p. 39.

33 Sorpong Peou y Kanji Yamada, “Cambodia”, en: Forman and Patrick (eds.), op. cit . (nota 25), p. 96.

34 Julia Demichelis, NGOs and Peacebuilding in Bosnia’s Ethnically Divided Cities , Instituto de la Paz de Estados Unidos, Washington, DC, junio de 1998; puede consultarse en:

www.usip.org/pubs/specialreports/early/BosniaNGO.html (según c onsulta del 10 de agosto de 2004).

35 I nstituto de la Paz de Estados Unidos, Unfinished Business in Afghanistan: Warlordism, Reconstruction, and Ethnic Harmony , Instituto de la Paz de Estados Unidos, Washington, DC, April 2003; puede consultarse en:

www.usip.org/pubs/specialreports/sr105.html (según consulta del 10 de agosto de 2004).

36 Peou y Yamada, op. cit . (nota 33), p. 96.

37 Zlatko Hertic, Amela Sapacanin y Susan Woodward, “Bosnia and Herzegovina”, en: Forman and Patrick (eds.), op. cit. (nota 25), pp. 350-353.

38 James K. Boyce, “Beyond good intentions: External assistance and peace building”, en Forman and Patrick, op. cit . (nota 25), pp. 377-379.

39 Ibíd., p. 379.

40 Demichelis, op. cit . (nota 34).

41 Pugh, op. cit . (nota 31), p. 123.

42 Ibíd., p. 123.




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