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Acción humanitaria: ¿hablar o callar?

30-09-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Jakob Kellenberger

La actitud del CICR en lo que respecta a las declaraciones públicas a veces resulta controvertida y ha dado lugar a acalorados debates. En este artículo, el presidente del CICR insiste en la determinación inquebrantable de la Institución de estar cerca de las víctimas de conflictos armados y de aprovechar todas las posibilidades para mantener un diálogo constructivo con las autoridades. Sólo en circunstancias excepcionales, cuando han fracasado todos los otros medios, el CICR considera la posibilidad de dirigirse a la opinión pública, y únicamente si estima que esa acción redundará en beneficio de las personas afectadas. El autor subraya que el CICR, en sus declaraciones públicas, debe dar prueba de coherencia y ser fiel a lo que se espera de él. Además, pone de relieve que la finalidad de la discreción es poder tener el mayor acceso posible a las víctimas en el plano mundial.

 

Jakob Kellenberger es Presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja. 
 

Tal como muestran los ejemplos citados por Michael Ignatieff en Hard Choices   [1] y por Jonathan Benthall en Disasters, Relief and the Media   [2] , sigue siendo tan acuciante como siempre, sobre todo para el CICR, la cuestión de saber si una organización humanitaria –y en caso afirmativo, en qué medida– debería dar a conocer y denunciar públicamente las violaciones del derecho internacional humanitario y otras infracciones, y mencionar el nombre de los responsables de éstas. Esto obedece a numerosas razones, que debemos intentar explicar. En ocasiones, las declaraciones públicas o dadas a conocer por el CICR también son el tema predominante en la arena política. Sin ser el propósito de la Institución, éstas quedan en el centro del debate político, al tiempo que muestran cómo opera el CICR en el complejo mundo donde pugnan los intereses políticos y las preocupaciones de índole humanitaria. Por consiguiente, esta cuestión también puede llevarnos a conocer, de manera excepcional, la labor del CICR y las condiciones en que la desempeña.

  Especificidad del CICR  

El CICR es una de las numerosas organizaciones humanitarias, que difieren mucho entre sí, dados el respectivo modo de operar y el lugar donde despliegan su acción. En los últimos tiempos, el cambiante c ontexto de la acción humanitaria se caracteriza por el incremento vertiginoso de organizaciones de esa índole. Sin embargo, habida cuenta de una plantilla de unos 12.000 colaboradores, de los cuales más de 11.000 trabajan sobre el terreno, en zonas de conflicto armado o de tensión, y en otros lugares, el CICR es una organización de gran envergadura con cierto número de características específicas.

En los tratados de derecho internacional humanitario, los Estados encomendaron expresamente al CICR la realización de ciertas tareas, sea en forma exclusiva, sea junto con otras organizaciones humanitarias no especificadas. A pesar de que no es una organización internacional como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, por ejemplo, el CICR tiene, por eso mismo, menos libertad que una organización no gubernamental, por lo que respecta a lo que puede o no hacer.

El CICR desempeña su cometido principal, es decir prestar protección y asistencia en todo el mundo a las víctimas de conflictos armados y de disturbios internos, no se limita a determinadas zonas geográficas ni a categorías específicas de personas. En la era de la comunicación de alcance mundial, esto significa que su acción, la imagen que se granjea, y especialmente sus declaraciones ante la opinión pública, en un determinado lugar, se saben casi inmediatamente en todos los lugares donde la Institución está desplegando actividades. Esto circunscribe el alcance de un modo de comunicación que se define en función de los contextos locales y, posiblemente, de actitudes particulares, y que es esencialmente pragmática.

Caracterizan al CICR su incondicional compromiso de estar cerca de las víctimas de los conflictos armados y su esfuerzo infatigable por lograr ese objetivo. La Institución procura, ante todo, obtener acceso a las víctimas de los conflictos armados y de la violencia interna, a fin de protegerlas y ayudarlas. Todas las demás cons ideraciones, salvo la relativa a las condiciones de seguridad, están estrictamente subordinadas a este objetivo. Para lograrlo, el CICR debe velar por que su presencia y sus actividades en la zona de conflicto sean aceptadas por todas las partes que tienen alguna influencia en las hostilidades y en las consecuencias de éstas en el plano humanitario. Sólo de esta manera puede seguir desempeñando su labor en todo el mundo. A pesar de las dificultades con que tropieza para acceder a ciertas zonas, para lo cual hay diversas razones, el CICR sigue gozando de una aceptación generalizada y, en algunos casos, es la única organización que tiene acceso a las zonas de conflicto.

  El contexto de las actividades operacionales del CICR  

     

El contexto donde el CICR realiza sus actividades operacionales, las zonas de guerra y los puntos neurálgicos del mundo, ha cambiado considerablemente en los últimos años. Es importante tener en cuenta este aspecto en relación con el tema que aquí nos ocupa. Muchos de esos " nuevos " conflictos, la mayoría de los cuales son guerras civiles, se caracterizan por la inobservancia de las normas y por la participación de beligerantes que son tan difíciles de comprender como de contactar. Como escribió H. M. Enzensberger en 1993, " en una guerra civil, cualquier justificación abstracta y racionalmente compleja del uso de la fuerza se desvanece " [3] . Estaba pensando, sobre todo, en los Balcanes, pero el fenómeno, lamentablemente, se ha propagado a otras zonas. Asimismo, los señores de la guerra privados, que habían desaparecido de Europa desde el siglo XVII, están volviendo a aparecer en muchas zonas de conflicto donde han colapsado las estructuras estatales [4] . El acuerdo de sucesión de Wallenstein pare ce ser más simple que el de Schiller. Es sumamente difícil ubicar los conflictos actuales en orden a las categorías establecidas por el derecho internacional humanitario. En tanto que el derecho existente está basado en el criterio de nacionalidad, la pertenencia a un determinado grupo étnico es un factor que va adquiriendo un papel cada vez más importante.

  Características de los conflictos actuales  

Entre las principales características de los conflictos actuales, en relación con los cuales el CICR desempeña su labor, se cuentan:

  • la falta de claridad respecto de la situación en las zonas de combate;

  • la tendencia a la polarización y la radicalización que prevalece en numerosas líneas de fractura en todo el mundo;

  • las guerras civiles que, durante muchos años, han caracterizado los conflictos armados en el mundo;

  • la globalización y la consiguiente eliminación de restricciones, que no sólo ha conllevado los beneficios que conocemos, sino que también ha expandido el campo de acción de los grupos armados no estatales;

  • los Estados desestructurados, o en proceso de desestructuración, que ya no tienen un Gobierno central capaz de ejercer su autoridad o de proporcionar los servicios básicos que necesita la población para su bienestar;

  • la " guerra " global contra el terrorismo;

  • la creciente dificultad para obtener acceso a las personas afectadas por los conflictos armados;

  • el creciente riesgo de que la ayuda humanitaria sea utilizada abusivamente o rotundamente rechazada;

  • la amenaza cada vez mayor contra la seguridad del personal humanitario sobre el terreno;

  • la aplicación de criterios distintos a situaciones comparables.

Ninguno de estos rasgos distintivos es nuevo. Sin embargo, para mí, son fenómenos relativamente nuevos las dimensiones que han adquirido el terrorismo y la reacción que éste ha generado, así como la creciente importancia que están cobrando los grupos armados no estatales.

  Varias causas de conflicto  

Los conflictos actuales están determinados, en gran medida, por sus causas. Las principales causas de conflicto han sido y siguen siendo:

  • la pugna que mantienen grupos e individuos para obtener el poder político y económico;

  • los Estados desestructurados, o en proceso de desestructuración, que ya no tienen capacidad para mantener el orden y garantizar el respeto de la ley;

  • la lucha por el acceso a los recursos básicos;

  • la pobreza y las carencias en el plano social, sobre todo en contextos de colapso de las estructuras estatales o en una situación en la cual se discrimina a uno o más grupos étnicos o sienten que son discriminados. (François Thual, en particular, ha hecho hincapié en esta combinación explosiva [5] . En observaciones muy útiles para el análisis de conflictos, el historiador británico Eric Hobsbawn [6] ha señalado que, por lo que respecta a conflictos cuyo propósito es afirmar la identidad de un grupo, debería prestarse atención a la cuestión de si las tensiones son exacerbadas y explotadas " desde arriba " o se desarrollan espontáneamente " desde abajo " . La relación causal entre la pobreza y la guerra debe considerarse desde ambas perspectivas. Dicho de otro modo, los conflictos armados también son causa de pobreza y sufrimiento);

  • la tendencia a la polarización y la radicalización en varias líneas de fractura, sumada al resultante debilitamiento, o l a ausencia total, de la voluntad de resistir a la violencia;

  • la envergadura sin precedentes que ha adquirido el terrorismo que, como vimos en Afganistán en octubre de 2001, puede dar lugar a una reacción también sin precedentes;

  • la experiencia de la guerra, que de por sí puede llevar a futuras guerras, sobre todo cuando los conflictos se libran con una absoluta inobservancia de las normas internacionales que regulan la conducción de la guerra.

Aunque parezca obvio, debe señalarse que, para que estalle un conflicto armado, suele necesitarse una combinación de causas. Y es fundamental distinguir entre causas principales y secundarias, así como entre causas reales y supuestas.

  Devaluación del derecho internacional humanitario  

Habida cuenta de estas observaciones y del cariz que puede preverse, es poco probable que disminuya, en un futuro próximo, la importancia de las partes no estatales en los conflictos. Dado que la globalización y la consiguiente eliminación de restricciones han reforzado aún más la posición y la capacidad de acción de los actores no estatales, también es poco probable que termine a la brevedad un fenómeno observado en relación con los llamados " nuevos " conflictos. Me estoy refiriendo aquí a la devaluación generalizada de las normas del derecho internacional de la guerra y a la falta total de límites de muchas partes en conflicto, sobre todo por lo que respecta a la población civil, que cada vez más frecuentemente es el verdadero objetivo de los ataques. En numerosos lugares, no se respeta uno de los pilares del derecho internacional humanitario: la distinción entre combatientes y civiles. La total inobservancia de ese derecho por algunos grupos armados no estatales y los intentos por limitar, en el marco de la lucha contra el terrorismo, el alcance de algunas normas son nuevos desafíos para el CICR, que ahora afronta nuevos tipos de beligerantes y nuevas formas de guerra [7] .

He allí el contexto actual de la mayor parte de las actividades del CICR. En numerosos lugares, ya no puede contar con que las partes tendrán muchísima voluntad de respetar las normas del derecho internacional humanitario, o suponer que se conocen y respetan la Institución y sus principios de acción. En muchas zonas de conflicto, también nos equivocaríamos si supusiéramos que podemos contar de antemano con la confianza por el hecho de que somos independientes, imparciales y neutrales. Muy frecuentemente, tendremos que fomentar la confianza de las partes respecto de estos principios del CICR, manteniendo una conducta coherente y, por ende, previsible, y también explicando incansablemente lo que estamos haciendo. Esta observación también es pertinente en relación con el tema que aquí nos ocupa.

  Las diferentes bases jurídicas del CICR  

     

El hecho de que los conflictos armados internos son los que actualmente predominan tiene otra consecuencia. La base jurídica para las actividades del CICR prevista en el derecho internacional humanitario tiene mucha más incidencia en los conflictos entre Estados que en conflictos internos, dado que en éstos las cuestiones de soberanía son particularmente importantes. En los conflictos internacionales, los Estados que han ratificado los instrumentos jurídicos pertinentes tienen la obligación de permitir que el CICR visite a las personas detenidas en relación con el conflicto, como los prisioneros de guerra o los internados civiles en Irak [8] . Esa obligación jurídica no se aplica en los conflictos armados internos, como el de Sudán [9] . En tales casos, es ne cesario negociar acuerdos, que suelen ser temporarios y pueden rescindirse. Los Estados aceptarán concertar este y otros tipos de acuerdos, sólo si están seguros de que el CICR no dará a conocer públicamente la información que obtiene mientras realiza su acción humanitaria, o las recomendaciones que posteriormente formula, sino que discutirá todos los asuntos en forma confidencial con las autoridades pertinentes. Después de todo, no es una reducción menor de la soberanía de un Estado permitir que una organización visite prisioneros con regularidad y se entreviste con ellos sin testigos.

  Disposición de información  

     

Habida cuenta del contexto donde actúa y de la manera en que opera, el CICR dispone de mucha información, que obtiene, sobre todo, a través de su acción humanitaria, y que utiliza exclusivamente para llevar adelante esa acción. Dado que esa información suele ser sensible, políticamente delicada y susceptible de ser utilizada con fines diversos, existe un grave riesgo de que, por expresiones mal comprendidas, la Institución resulte enredada en polémicas de orden político. Gracias al renombre internacional de que goza y al uso moderado que hace de las declaraciones y los llamamientos públicos, el CICR tiene un peso considerable. Tampoco pasa inadvertido el hecho de que limite sus declaraciones y llamamientos públicos, aun cuando en circunstancias similares, pero en un lugar diferente, haya hecho una declaración.

Por ello, decidirse a hablar públicamente o guardar silencio es una cuestión fundamental para el CICR y su labor humanitaria. La importancia de hablar o, más aún, de hacer declaraciones públicas, unas veces, se sobreestima y, otras, se subestima. En la época en que vivimos, locuaz, rápida para emitir juicios de valor y siempre dispuesta a expresar una opinión, se tiende a sobreestimar los efectos de las declaraciones públicas.

  Tensión entre acción y testimonio  

     

La postura del CICR en relación con las declaraciones y los llamamientos públicos suele ser controvertida y, en ocasiones, ha dado lugar a debates acalorados. El ejemplo más conocido es el del otoño de 1942, cuando el CICR se abstuvo de hacer un llamamiento público para la protección de la población civil. La Institución fue objeto de duras críticas por esta decisión, especialmente por parte de organizaciones judías. Las críticas dieron poca importancia al temor del Comité de que un llamamiento de esa índole podría significarle la pérdida de acceso a unos dos millones de prisioneros de guerra aliados, a los que estaba prestando asistencia. Tampoco consideraron muy importantes las dudas, que influyeron en esa decisión, de si un llamamiento público habría mejorado de alguna manera la situación de la población civil y, en particular, la de los internados en los campos de concentración. En 1988, en un comentario sobre el libro de Jean-Claude Favez [10] , el CICR reafirmó sus dudas por lo que respecta a la efectividad que ese llamamiento habría tenido [11] .

Algunos comentadores, plenamente conscientes de la tensión existente entre la determinación de obrar de manera humanitaria y el deseo de testimoniar en público, percibieron que el silencio del CICR en aquel momento marcaría un hito en la historia de la Institución: " Para preservar esa actividad de asistencia, la Cruz Roja toma la desastrosa decisión de no testimoniar de lo que sabe sobre los campos de exterminio " [12] .

Pero, ante ese verdadero dilema, se pone mucho menos celo en exam inar la cuestión de qué puede esperarse de la realización de un llamamiento público en ciertas circunstancias, además de que ello implica adoptar manifiestamente una posición moral, así como en considerar los efectos que ese llamamiento podría tener en la actividad humanitaria que se está realizando.

Especialmente para una organización humanitaria como el CICR, es importante comprender, ahora y en el futuro, que la decisión de hablar o callar puede tener consecuencias de considerable trascendencia, no sólo por lo que respecta a las actividades humanitarias que lleva adelante, sino también a su imagen y a la manera en que es percibida. Para algunos grupos, esas decisiones pueden tener más importancia que la labor efectiva de una organización humanitaria.

     

  Moderación en las declaraciones públicas  

Cuando hace declaraciones públicas, el CICR sigue siendo percibido como relativamente discreto o, por lo menos, reservado; y ciertamente lo es en comparación con otras organizaciones. Sin embargo, las comparaciones pueden ser engañosas, dadas las diferentes tareas y actividades que efectúan las diferentes organizaciones. Esta percepción acerca del CICR puede parecer sorprendente, si se toman en consideración, por ejemplo, las numerosas declaraciones públicas y los llamamientos que la Institución hizo durante las guerras en los Balcanes. No se dejó al público ninguna duda sobre lo que estaba pasando, como ilustran los dos ejemplos citados a continuación.

En un llamamiento público a las partes beligerantes en Bosnia-Herzegovina formulado en agosto de 1992, el CICR denunció la detención de civiles inocentes y el trato inhumano que se les daba, instó a las partes a tomar una serie de medidas y, en particular, a respetar los III y IV Convenios de Ginebra [13] . En otro llamamiento hecho en junio de 1995, también se hizo una descripción del terrible sufrimiento en que estaba sumida la población civil y se instó a los beligerantes a que llegaran a un acuerdo sobre problemas humanitarios, adoptando determinadas medidas concretas, como ayudar a restablecer el abastecimiento de agua en Sarajevo y las zonas aledañas.

El segundo ejemplo es el llamamiento público que hizo el CICR sobre la crisis en Kosovo, en septiembre de 1998 [14] , en el que llamó la atención sobre la situación trágica que atravesaba la población civil, subrayó la responsabilidad de las autoridades serbias de garantizar la seguridad y el respeto de la población civil, e instó a las autoridades albanesas y al Ejército de Liberación de Kosovo (UCK) a que hicieran todo lo posible para poner término a la matanza.

¿Por qué citar estos ejemplos en particular? Porque muestran que el CICR no se abstiene de hacer comentarios públicos, pero sí evita formular condenas unilaterales o, por lo menos, demasiado explícitas, acerca de las partes en el conflicto. Si bien, en ocasiones, ha sido criticado, esta postura refleja claramente la preocupación primordial del CICR de que la posibilidad de prestar ayuda humanitaria no sea menoscabada por las declaraciones públicas. Aunque no estoy diciendo que las declaraciones públicas necesariamente tienen ese efecto, la probabilidad de que ello suceda es suficiente como para proceder con cautela.

De manera más general, es importante que el CICR desempeñe su papel de proporcionar información al público sobre el sufrimiento de la población en zonas de guerra y sobre la complejidad de los conflictos actuales. Hay muchas posibilidades de dar información sin quebrantar la confidencialidad, que es indispensable para la realización de las actividades del CICR, y sin precipitarse a hacer juicios de valor.

  Prioridad absoluta: obtener acceso a las víctimas  

Se critica a la Institución por dar prioridad absoluta a realizar las tareas humanitarias que le incumben, en lugar de proporcionar al público la mayor cantidad de información posible, sobre todo cuando el público sabe que el personal del CICR tendría mucho que decir. Nuestro personal se enfrenta diariamente con violaciones del derecho internacional humanitario, violaciones graves en algunos casos, y conoce las condiciones de detención en las cárceles más aisladas, los campamentos de prisioneros de guerra y los centros de internamiento. Son pocas las organizaciones que tienen un conocimiento completo y privilegiado de la situación real, de las condiciones reales en las zonas de guerra y las áreas de tensión. Como hemos dicho, el CICR no debe expresar condenas unilaterales. En una época en que todo el mundo se apresura a hacer juicios de valor y son frecuentes las expresiones teatrales de preocupación y condena, sin importar los efectos reales que ello puede tener en las condiciones de detención, la reticencia del CICR puede granjear la enemistad de unos y molestar a otros, porque no responde a las expectativas generales. Lo que caracteriza al CICR no es una discreción excesiva, sino una negativa a hacer públicamente juicios de valor y condenas unilaterales. 

Sin embargo, no puede negarse el hecho de que el CICR es reacio a hacer pronunciamientos públicos. La razón de esta discreción tiene dos aspectos: la Institución no desea arriesgarse a perder el acceso a las víctimas de los conflictos, y tiene sus reservas en cuanto a la medida en que las declaraciones públicas pueden movilizar a la opinión pública. De hecho, las restricciones que el CICR impuso a sus colaboradores en el trato con el público durante la guerra de Biafra fue una de las razones por las que Bernard Kouchner, un colaborador del CICR en esa época, ayudó a fundar Médicos sin Fronteras en 1971. Opinaba que la " vieja dama " , como solía llamarse familiarmente al CICR en los círculos de Médicos sin Fronteras , exigía demasiada moderación y ponía muchas restricciones a la expresión espontánea de opiniones.

Siempre debe guardarse suma cautela en cuanto a las palabras que se emplea. En realidad, la decisión de participar o no en el debate público, y en caso afirmativo, dónde y cuándo, debe tomarse cuidadosamente. El filósofo alemán Hans-Georg Gadamer, refiriéndose al lenguaje y a la conversación, sostuvo que nosotros no llevamos la conversación, sino que somos inducidos a ella y quedamos atrapados en ella [15]

Más allá de nuestras intenciones, el lenguaje y el contexto determinan qué quedará de lo que hemos dicho. Para una organización humanitaria como el CICR, que casi siempre trabaja en contextos cuyo talante raya desde lo emocional hasta lo irracional, ésta también es una consideración importante. No sólo debemos tener en claro lo que queremos decir o no, sino que también debemos considerar cuidadosamente cuándo y dónde deberíamos participar en el debate público.

  El carácter secundario de los llamamientos públicos  

     

Tal vez nada ilustre mejor la relación del CICR con las declaraciones públicas y las denuncias públicas de violaciones del derecho internacional humanitario que el hecho de que, por regla general, la Institución recurre a ese medio sólo cuando sus gestiones confidenciales no tienen resultado y llega a la conclusión de que no puede hacer ninguna otra contribución significativa para la protección y el apoyo de las víctimas del conflicto [16] . La denuncia pública es la segunda, o tercera, mejor opción. Dicho de otro modo: por regla general, el CICR sólo adoptará esa medida cuando llegue a la conclusión de que una denuncia o un llamamiento públicos serán más beneficiosos para las víctimas de un conflicto que las actividades realizadas sobre el terreno. Para evaluar lo que implica esta observación, debería considerarse que el CICR no ha tenido una convincente experiencia por lo que respecta al efecto que pueden surtir los llamamientos públicos para movilizar a la opinión pública; aunque, se ha de reconocer, ese efecto no puede medirse con precisión.

Sería difícil imaginar un llamamiento público a la comunidad internacional más urgente y dramático que el que se hizo el 28 de abril de 1994, unas tres semanas después de iniciado el genocidio de Ruanda, que continuó durante tres meses. El CICR instó a los Gobiernos pertinentes a adoptar todas las medidas posibles para poner término inmediatamente a la masacre. A fin de salvar a sus delegados en Ruanda de una muerte casi segura, el CICR no empleó, al principio, el término " genocidio " . Sin embargo, las circunlocuciones utilizadas, " matanza sistemática " , " el exterminio de una gran parte de la población civil " , no dejaron duda sobre lo que estaba ocurriendo. Y para quien aún tuviera dudas, la situación fue esclarecida en numerosos comunicados de prensa publicados en abril, en los que se emplearon expresiones como " caos " , " matanza " , " masacre " , " tragedia humana " , etc. [17] . Pero, a pesar de su claridad, estas declaraciones públicas no provocaron en la comunidad internacional la rápida reacción que se esperaba. Sólo el 22 de junio, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dio a Francia la autorización para desplegar actividades humanitarias durante un período de dos meses hasta la aplicación de la resolución del 17 de mayo por la que se aumentó a 5.50 0 el número de integrantes de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Rwanda (UNAMIR) [18] .

Con este ejemplo no pretendemos denunciar la lentitud de la respuesta de la comunidad internacional, sino recordar a quienes abogan por las acusaciones públicas y rápidas que el público puede conformarse con sólo declaraciones. Digo esto con pleno conocimiento de la enorme importancia que actualmente se otorga al hecho de " poner de relieve " . El problema radica en que, simplemente, esto equivale a tan sólo exhortar a otro a que haga algo. Las víctimas, sin embargo, necesitan ayuda y protección reales. Al señalar este aspecto, no estoy subestimando la gran importancia que reviste el hecho de tomar la voz de quienes no tienen derechos y, de otro modo, no serían escuchados. La posición del CICR con respecto a los comentarios públicos sólo puede ser comprendida por quienes saben que el acceso a todas las víctimas de los conflictos armados se antepone a cualquier otra actividad, salvo los aspectos relativos a la seguridad. Y cuando se establece una prioridad, no caben medidas a medias.

El CICR también se esfuerza por mantener un equilibrio razonable entre la responsabilidad que acepta y su propia capacidad de acción. Si se me permite parafrasear una observación hecha por Enzensberger, el CICR no desea engrosar las filas de los que esquivan sus responsabilidades estableciendo requisitos morales, para ellos y para los demás, que no tienen relación alguna con su capacidad real de acción [19] . En un mundo en que prácticamente todas las actividades, incluida la de hablar, deben poder utilizarse para diversos fines, el entretenimiento entre ellos, el establecimiento de prioridades puede parecer sumamente dogmático, a pesar de que sea evidente, desde el punto de vista de las víctimas. El CICR no se considera la conciencia moral de la humanidad y sabe que no puede evitar los conflictos armados. Desea absolutamente hacer todo lo que está a su alcance para ayudar a las víctimas de los conflictos y desistir de cualquier acción que podría comprometer su acceso a ellas. En cierta manera, puede considerarse el paladín de ciertas normas fundamentales de civilización bajo condiciones difíciles. Las ventajas y desventajas de comentar públicamente una situación deben evaluarse en relación con ese establecimiento de prioridades.

No deben olvidarse dos aspectos: " hablar públicamente " o " callar " son dos acciones muy importantes para la seguridad del personal del CICR. Además, en muchas ocasiones, pueden hacerse comentarios públicos, sin por ello poner en peligro la conducción de las actividades humanitarias, por ejemplo las numerosas oportunidades para difundir el derecho internacional humanitario, y hacer nuevas propuestas para promover su desarrollo. Sólo en Colombia, el CICR ha realizado 1.340 seminarios y reuniones, a los que asistieron casi 60.000 participantes, procedentes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

  Apertura y confidencialidad  

     

Hasta ahora, me he referido solamente a los comentarios públicos. Sin embargo, no es, por cierto, la única forma, ni necesariamente la más efectiva, de hacerlo. En efecto, los colaboradores del CICR suelen hablar en público de manera muy directa. Cuando son testigos de violaciones del derecho internacional humanitario, tratan el asunto con las partes beligerantes y, a menudo, con jefes de las fuerzas en zonas muy remotas, a fin de explicarles el derecho aplicable y solicitarles que lo respeten. Eso requiere mucho valor. El riesgo personal que corren al hacerlo es mucho mayor que el que implica hacer declaraciones públicas muy lejos de la zona de conflicto.

Po r otra parte, los informes sobre detenidos, que son confidenciales, contienen recomendaciones del CICR acerca de cómo pueden mejorarse las condiciones de detención. La Institución presenta esas recomendaciones a las autoridades competentes y las examina con ellas. En su siguiente visita a los prisioneros, los delegados del CICR procuran verificar qué recomendaciones se han puesto en práctica. Además, el CICR prepara informes sobre la conducción de las hostilidades, en los que evalúa cómo se protege a la población civil durante las operaciones militares. Después, los presenta a las partes beligerantes. En otras palabras, es importante tener en cuenta que la reticencia del CICR a pronunciarse públicamente no significa que nada diga sobre lo que ve y tampoco que no habla para que mejoren las condiciones. A fin de cuentas, confía más en los efectos de intentar persuadir confidencialmente que en los de denunciar públicamente.

     

El CICR también prefiere proceder confidencialmente, cuando las condiciones en los lugares de detención o en las zonas de conflicto constituyen una violación del derecho internacional humanitario. Sólo cuando, mediante gestiones confidenciales repetidas, no se logra poner término a esas condiciones, o por lo menos mejorarlas, el CICR considera la posibilidad de hacer una denuncia pública. Sin embargo, adopta esa decisión únicamente cuando está convencido de que hablar públicamente redundará en beneficio de las personas afectadas. En la práctica, suele realizarse un procedimiento paulatino durante el cual se hace todo lo posible sobre el terreno y en la sede para mejorar la situación de índole humanitaria. Por sobre todas las cosas, debe prestarse cuidado al hecho de no debilitar la posición del personal sobre el terreno, pasando por alto una o más etapas en nuestra intervención. La comparación de las declaraciones públicas del CICR sobre Guantánamo, formuladas en febrero de 2002, mayo de 20 03 y enero de 2004, procura un ejemplo de esta modalidad [20] . Antes de pronunciarse públicamente, el CICR evalúa, por supuesto, las mejoras reales que pueden preverse a raíz de esa intervención. Asimismo, debe considerar el magro beneficio que se obtiene a raíz de hacer protestas, condenas y expresiones de consternación en público. 

Habida cuenta de todo lo que los delegados del CICR ven y experimentan, éstos suelen tener que hacer un gran esfuerzo para no dar libre curso a su indignación. Describir al público, a menudo con alusiones claramente emocionales, las terribles condiciones en la cárcel X en el país A puede satisfacer a los que están ávidos de noticias, y la denuncia puede mejorar la situación de las víctimas, por lo menos en el corto plazo. Sin embargo, el acceso a las víctimas puede ser luego denegado, y prácticamente nadie se preguntará entonces lo que sucederá a los prisioneros de seguridad, cuando ya no puedan recibir las visitas del CICR. Además, la decisión de manifestarse públicamente no puede tomarse en reacción a una situación específica; también han de considerarse los posibles efectos de tal decisión en otros contextos. ¿Al pronunciarnos públicamente sobre las condiciones en el país A nos estamos denegando a nosotros mismos el acceso a las víctimas en los países B o C? 

Para mantener la confidencialidad, por lo general, se necesitan disciplina y humildad considerables, en un entorno en que suele ser mayor el deseo de dar nombres y hacer caer en el oprobio que el de dar información. Por ejemplo, a raíz de comentarios según los cuales, con el procedimiento basado en la confidencialidad, no se había logrado mejorar en absoluto las condiciones en los lugares de detención iraquíes, era muy tentador responder explicando claramente las mejoras que los delegados del CICR habían observado tras sus visitas a la tristemente célebre prisión de Abu Ghraib, cerca de Bagdad [21] . Más allá de lo que se diga retrospectivamente, no tengo dudas de que las mejoras, que se hicieron mucho antes de que se publicaran las terribles fotografías de prisioneros sufriendo tratos inhumanos y humillantes, se obtuvieron en buena medida, si no en mucha, a las solicitudes directas del CICR.

  El CICR y los medios de información  

     

Algunos pueden creer que, hoy, si se utiliza la palanca de la publicidad, los cambios se provocan de manera más efectiva, sobre todo en sociedades democráticas abiertas. Argumentan que el mundo en que vivimos está moldeado, en gran medida, por los medios de información y que, por ende, el CICR también debería adoptar una visión diferente de la que tenía, en el pasado, acerca de sus actividades operacionales y de su forma de comunicar.

Naturalmente, la estrategia de comunicación del CICR tiene que tomar en consideración el nivel de atención que los medios de información prestan a una escena de conflicto en particular. Sin embargo, el CICR, por lo general, trabaja mucho más allá de donde llega la atención mediática en todas las zonas de guerra e independientemente de la intensidad de la cobertura que hagan dichos medios. Su obligación principal es con las víctimas de la violencia. El informe que se filtró a la prensa muestra que los prisioneros sentían que podían confiar en sus entrevistas sin testigos con los delegados del CICR y que, aun estando en prisión, podían hablar del trato inhumano que recibían. También muestra que el CICR obró sin tapujos en sus esfuerzos por mejorar la situación. Confidencialidad no equivale a inacción o complicidad.

Es controvertida la cuestión de si una denuncia pública por parte del CICR acerca de las condiciones en las cárceles iraquíes habría tenido los mismos efectos, o similares, que la publicación de esas fotos en todo el mundo. El factor crucial es que para el CICR, tanto en el largo plazo como en casos específicos, su probado procedimiento de visitas a los lugares de detención, incluida la naturaleza confidencial de sus informes, es efectivo y beneficioso para las víctimas en todo el mundo. Ésta es también su firme y absoluta opinión con respecto a los prisioneros en Irak.

La relación entre el CICR y los medios de información es mucho más estrecha y compleja que lo que puede pensarse a partir de lo que se ha dicho. Sus representantes suelen trabajar en el mismo contexto, y el CICR tiene un verdadero interés en la cobertura de los conflictos armados por los medios de información, que también sirve para recordar la existencia de numerosos conflictos que, de otro modo, caerían en el olvido. Por ejemplo, durante el primer mes del genocidio en Ruanda, el CICR facilitó la llegada de doce periodistas a Kigali, a pesar de que dejaron esta ciudad dos días después.

La tarea de llamar la atención de los medios de información sobre las condiciones imperantes en las zonas de guerra y sobre cuestiones de índole humanitaria en general, como la determinación de responsabilidades por lo que respecta a la remoción de municiones sin estallar, tiene una importancia operacional para el CICR. Cuando los Estados no tienen comprometidos intereses estratégicos claramente definibles o reconocibles, sólo a través de la movilización de la opinión pública se puede persuadir a los Gobiernos de que actúen. En este sentido, es decisivo el papel de los medios de información. Además, quien haya hecho un seguimiento de las declaraciones públicas del CICR sobre los temas candentes del primer semestre de 2004, sabrá que el CICR ha estado menos callado ante la opinión pública que lo que suelen dejar suponer las insinuaciones o las acusaciones.

  Importancia de un examen detenido de la situación  

     

Podría pensarse que el principio de moderación en relación con las declaraciones y los llamamientos públicos no acarrea problema alguno. Sin embargo, aún quedan algunas cuestiones que no desearía dejar de abordar. ¿El hecho de ser muy restrictivos en cuanto a denunciar y reprochar públicamente las violaciones graves y no tiende, en última instancia, a favorecer a los perpetradores? A veces, se habla incluso de complicidad con los opresores. ¿No es posible obtener mejoras más duraderas y generalizadas en las condiciones de vida de una población que sufre, mediante declaraciones y denuncias públicas y de la acción consiguiente, en vez de guardar silencio ante la opinión pública para facilitar la ayuda humanitaria? Y ante todo, ¿qué certeza hay de que si manifiesta en público un enfoque de la situación más audaz e impugnador, el CICR será expulsado del país donde está efectuando sus actividades humanitarias?

No es seguro que el CICR sería obligado a abandonar el país y, en todo caso, cada zona de conflicto debe evaluarse por separado. Sin embargo, es bastante probable que la labor humanitaria sea gravemente mermada como para que la Institución necesite tener una idea clara de las consecuencias posibles, antes de manifestarse en público. No obstante, siempre habrá situaciones en las que no queda otra alternativa que hablar claramente. Habida cuenta de las consecuencias posibles, ésa es una de las decisiones más difíciles de tomar.

Una condena pública de gran envergadura puede dar lugar a una evolución que es más beneficiosa a largo plazo que la ayuda humanitaria en un contexto sociopolítico desfavorable y cambiante. A pesar de que no creo que la ayuda humanitaria prolongue las guerras, ésta puede demorar, de manera indirecta, el advenimiento de la paz y las reformas, si evita que el cariz de la situación se deteriore trágicamente, lo qué, de por sí , induciría a tomar medidas decisivas a la comunidad internacional o a las fuerzas internacionales presentes en el país de que se trate. Sin embargo, tengo serias dudas de que una condena pública pueda suscitar esa respuesta. Es mucho más probable que surta poco, o casi ningún, efecto y que, a su vez, súbitamente muchas personas queden privadas de la ayuda de una organización humanitaria.

La prioridad absoluta de mantener el acceso a las víctimas, sin duda, puede tener el efecto secundario de dejar a los señores de la guerra o a los opresores de un país con una imagen pública, en el plano internacional, menos negativa de la que merecen. Pero, aunque lo parezca, éste no es un dilema: hoy, numerosos organismos se dedican a denunciar públicamente los abusos y, como no realizan actividades humanitarias en los países en cuestión, no tienen la preocupación de ser expulsados. Esos organismos de presión desempeñan un papel muy importante. Dado que no escasean, no es necesario para el CICR establecer nuevas prioridades.

La labor que desempeña el CICR es de una naturaleza tal que las circunstancias en las que habla o calla siempre son excepcionales. En el entorno emocional e irracional de los conflictos, cada palabra tiene su propio significado y su propia resonancia, en función de cada una de las partes y de los puntos de vista. Para una organización como el CICR, es fundamental ser sumamente sensible respecto de las palabras y sus repercusiones, determinadas por asociaciones pasadas y presentes, que no siempre se manifiestan rápidamente. En situaciones de conflicto, se sienten realmente el significado y el impacto de las palabras.

No hay una receta universal que establezca cuándo es apropiado hablar en público o cuándo callar. Cada vez, antes de decidir, debe considerarse cuidadosamente la situación real. Por cierto, el CICR no tiene motivos para subestimar la importancia de la comunicación públ ica. Si bien no puede, por las diversas razones antes explicadas, dar libre curso al deseo de hacer juicios de valor rápidos y condenas radicales, debe hacer un decidido uso, y así lo hace, del foro público para dar a conocer el sufrimiento de numerosas personas en muchos lugares del mundo y explicar situaciones de conflicto complejas y oscuras, así como los problemas de índole humanitaria fundamentales. Aunque sabemos que las condenas instantáneas de ciertas situaciones son cada vez más solicitadas, debemos seguir este camino con determinación.

  Coherencia y previsibilidad  

     

Dadas las graves consecuencias que puede tener, en una institución como el CICR, es particularmente difícil tomar la decisión de hablar públicamente o callar. La Institución nunca debe perder de vista su cometido fundamental, a pesar de la presión de la opinión pública o demás opiniones. Sin embargo, debe tener un aguzado sentido de cuándo alzar la voz. Para saber si ha tenido ese sentido de la oportunidad, baste evaluar, en última instancia, si el hecho de haberse manifestado públicamente se ha traducido en una mejora de la situación de las personas a las que se proponía proteger. Ésta no es una tarea sencilla. Los efectos de una declaración pública en la situación específica a la que hace referencia pueden ser relativamente simples de evaluar; pero, no es así en las otras zonas en las que la Institución trabaja. En el caso de una organización como el CICR, los efectos de los comentarios públicos deben evaluarse desde una perspectiva global. Una organización cuyos delegados visitaron, en 2004, 470.000 detenidos en más de 1.900 lugares de detención en unos 80 países [22] debe considerar lo que la condena pública de las condiciones de detención en una cárcel del país A significa por lo que respecta a su acc eso a los lugares de detención en los países B y C.

Siempre nos topamos con " alternativas " engañosas, como la de " discreción o eficacia " . Pero, el propósito mismo de la discreción es aumentar la eficacia de la acción humanitaria, en el plano mundial y no sólo local. Si ello no se logra, el modo de proceder debe revisarse minuciosamente. Otorgo mucha importancia a la coherencia de las declaraciones públicas del CICR. Si la Institución toma la decisión de manifestarse públicamente en un lugar, debe adoptar la misma medida en condiciones similares en otro, aunque las consecuencias para la labor que despliega sean diferentes. La coherencia y la previsibilidad son valiosos recursos. Guardar coherencia entre pronunciarse en público y guardar silencio es un requisito fundamental para la credibilidad del CICR.
 

  Notas  

  [1] Michael Ignatieff, “The stories we tell: Television and humanitarian aid”, en Jonathan Moore (ed.), Hard Choices: Moral Dilemmas in Humanitarian Intervention , Rowman y Littlefield Publishers, Boston, 1998, pp. 287-302.

  [2] Jonathan Benthall, Disasters, Relief and the Media , I. B. Tauris y Co. Ltd, Londres/Nueva York, 1993.

  [3] Hans Magnus Enzensberger, Aussichten auf den Bürgerkrieg , Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1993, p.20.

  [4] V. Herfried Münkler, Die Neuen Kriege , sexta edición, Rowohlt Verlag GmbH, Reinbek bei Hamburg, 2003, especialmente pp. 59 y ss.

  [5] François Thual, Les conflits identitaires , Ellipses, París, 1995.

  [6] Eric Hobsbawm, The New Century , Abacus, Londres, 2000.

  [7] El CICR dio su opinión sobre estas tendencias en el informe sobre el derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos, que presentó en la XVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: " CICR: El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos " ,  Revista Internacional de la Cruz Roja, n.º 853, marzo de 2004, disponible en www.cicr.org/spa, sección Recursos Informativos, subsección Revista Internacional.

  [8] Artículo 126 del III Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, artículo 143 del IV Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra.

  [9] El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra confiere al CICR el derecho de iniciativa en conflictos armados internacionales, para ofrecer sus servicios a las partes beligerantes. Para otro tipo de situaciones, disturbios internos, por ejemplo, sólo los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (artículo 5) confieren un derecho de iniciativa similar con fines humanitarios.

  [10] Jean-Claude Favez, The Red Cross and the Holocaust , Cambridge University Press, Cambridge, 1999.

  [11] Jean-Claude F avez, Une mission impossible? Le CICR, les déportations et les camps de concentration nazis , Éditions Payot, Lausana, 1988, p. 378.

  [12] Jean-Christophe Rufin, L’aventure humanitaire , Gallimard, Évreux, 1994, p. 71.

  [13] “El CICR y el conflicto en ex Yugoslavia”, Revista Internacional de la Cruz Roja, n. º 113, septiembre/octubre de 1992, pp. 515-519.

  [14] Declaración pública del CICR acerca de la situación en Kosovo, publicada en Revista Internacional de la Cruz Roja, n. º 148, diciembre de 1998, pp. 781-785.

  [15] Hans-Georg Gadamer, Wahrheit und Methode , Crossroad, Nueva York, 1990.

  [16] “Gestiones del Comité Internacional de la Cruz Roja en caso de violaciones del derecho internacional humanitario " , Revista Internacional de la Cruz Roja, n. º 44, marzo-abril de 1981, pp. 79-87.

  [17] Para conocer en detalle las actividades del CICR en Ruanda en 1994, v. http://www.cicr.org/web/spa/sitespa0.nsf/htmlall/rwanda (fecha de consulta: diciembre de 2004).     

  [18] Resolución n. º 929 del Consejo de Seguridad de la ONU, del 22 de junio de 1994.

  [19] Hans Magnus Enzensberger, Civil War , Londres, 1994.

  [20] Véanse Comunicados de prensa n. º 02/11 del 9 de febrero de 2002, n. º 03/36 del 28 de mayo de 2003 y n. º 04/03 del 16 de enero de 2004.

  [21] En la edición del 7 de mayo de 2004 del periódico Wall Street Journal, se citaron extensos fragmentos de un informe confidencial, con fecha de enero de 2004, sobre las condiciones en las cárceles de Irak visitadas por el CICR. Ese informe había sido entregado a las fuerzas de la coalición en febrero de 2004 y fue publicado sin el consentimiento del CICR. Lleva la leyenda de " confidencial " y está dirigido solamente a las autoridades a las que fue entregado. Se insiste expresamente en el hecho de que no puede ser publicado en forma parcial o total sin el consentimiento del CICR. La elaboración y la entrega de los informes son pasos que forman parte del procedimiento habitual del CICR para efectuar sus visitas en todo el mundo.

  [22] Véase ICRC   Annual Report 2003 , CICR, Ginebra, 2004, p. 42.




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