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Un nuevo protocolo sobre los restos explosivos de guerra: antecedente y negociación del Protocolo V de la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales

31-12-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Louis Maresca

 

El autor es asesor jurídico de la Unidad Minas-Armas de la División Jurídica del Comité Internacional de la Cruz Roja. En este artículo, se expresan las opiniones del autor, no necesariamente las del CICR. 
 

El 28 de noviembre de 2003, los Estados Partes en la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales (CCAC) [1] aprobaron un nuevo protocolo sobre restos explosivos de guerra [2] . Mediante este nuevo instrumento del derecho internacional humanitario, el Protocolo V de la CCAC, se suma una importante herramienta a los esfuerzos por reducir el número de muertes, de heridas y los sufrimientos causados por los artefactos explosivos que quedan tras el cese de un conflicto armado. En el Protocolo V se estipulan normas nuevas, por las cuales las partes en un conflicto han de remover los restos explosivos de guerra, adoptar medidas para proteger a los civiles de los efectos de esas armas y prestar ayuda a las organizaciones internacionales y no gubernamentales que trabajan en estos ámbitos. Si se registra un número elevado de adhesiones a este protocolo, y se aplica cabalmente, este protocolo entraña el potencial para disminuir considerablemente el número de víctimas civiles que siempre se registra tral el final de las hostilidades, y para reducir al mínimo las consecuencias socioeconómicas a largo plazo que suponen los restos explosivos de guerra para los países afectados por la guerra [3] . Mediante el Protocolo se complementan las actividades realizadas por la comunidad internacional para reducir el sufrimiento que causan las minas antipersonal.

En este artículo, se recapitulará la elaboración del Protocolo y se examinarán las cuestiones clave que surgieron durante su negociación. También se expondrán comentarios sobre las consecuencias del Protocolo para el derecho internacional humanitario, las posibles repercusiones del Protocolo en las zonas afectadas por la guerra y algunas de las cuestiones que dificultarán su aplicación.

  Antecedentes: el problema de los restos explosivos de guerra  

     

Casi todos los conflictos de los tiempos modernos han dejado ingentes cantidades de restos explosivos de guerra. Son las municiones explosivas que fueron disparadas, lanzadas desde el aire o de otro modo durante las hostilidades, pero que no explotaron como previsto o las que fueron abandonadas por los contendientes en el campo de batalla. Los restos explosivos de guerra que suelen encontrarse en zonas afectadas por la guerra comprenden, entre otros, los obuses de artillería, las granadas de mano, los proyectiles de mortero, las submuniciones de bombas-racimo, las bombas lanzadas desde el aire, los misiles y otras armas parecidas. Son un problema persistente y representan una amenaza mortal, que mata y hiere a numerosos hombres, mujeres y niños que los tocan o manipulan después de terminado el conflicto. Como la remoción de estas armas suele llevar años y hasta décadas, su presencia obstaculiza la reconstrucción, la provisión de ayuda humanitaria, la agricultura y el regreso de las personas desplazadas por las hostilidades.

Se estima que hay al menos 82 países y 10 territorios afectados por restos explosivos de guerra [4] . Irak es un ejemplo reciente. A pesar de la inseguridad, que ha dificultado obtener una visión exacta de la magnitud del prob lema, una organización no gubernamental informó de que había removido más de un millón de piezas de restos explosivos de guerra de los combates recientes [5] . Un estudio de Human Rights Watch determinó que decenas de miles de submuniciones utilizadas por las fuerzas de la Coalición no han estallado como previsto y tendrán que ser removidas [6] . Las fuerzas iraquíes también abandonaron grandes cantidades de armas explosivas, que después civiles encontraron o manipularon, lo que causó muchas víctimas [7] . Antiguos conflictos en otras partes del mundo también han generado enormes cantidades de restos explosivos. Algunos países, como Laos y Angola, luchan contra este problema desde hace décadas [8] .

En años recientes, muchos han sido los esfuerzos por reducir el número de muertes, de lesiones y los sufrimientos causados por las minas antipersonal. Los efectos prolongados e indiscriminados de estas armas suscitaron la adopción, en 1997, de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción [9] . Sin embargo, las minas antipersonal son tan sólo una parte del problema. Las cantidades iguales o aun mayores de otras municiones que quedan después de finalizado un conflicto armado también causan miles de víctimas civiles. Habida cuenta de la capacidad, cada vez mayor, de lanzar municiones explosivas en una batalla, los restos explosivos de guerra probablemente iban a seguir aumentando, si no se adoptaban medidas internacionales concertadas.

  Hacia un nuevo protocolo sobre los restos explosivos de guerra  

     

Uno de los primeros llamamientos en el cual se abordó el problema de los restos explosivos de guerra procedió del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, que, en 1983, publicó un informe en el cual señalaba las repercusiones de estas armas y formulaba varias recomendaciones [10] . Aunque el informe constituyó la base para varias resoluciones más tarde aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas, no condujo a la elaboración de nuevas normas internacionales para mitigar los efectos de los restos explosivos de guerra.

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y Landmine Action , organización no gubernamental con sede en el Reino Unido, abocada al problema de las minas terrestres y a cuestiones conexas, recientemente propusieron una iniciativa [11] . Durante una reunión informal celebrada a principios de 2000 para analizar las repercusiones humanitarias adversas de las submuniciones de bombas-racimo, dichas organizaciones examinaron la necesidad de abordar de manera más integral el problema de las municiones abandonadas y sin estallar, que no fueran las minas terrestres antipersonal. Ambas instituciones consideraban que podía elaborarse un enfoque integral y que la Segunda Conferencia de Examen de la CCAC, programada para diciembre de 2001, era el foro apropiado para examinar la cuestión.

Las dos instituciones prepararon estudios destinados a sensibilizar acerca de este problema y facilitar el comienzo de los debates con los Gobiernos. En un estudio del CICR se describieron los efectos de los restos explosivos de guerra en Kosovo después de finalizado el conflicto de 2000. Se demostró que ese país fue afectado por una amplia variedad de municiones sin estallar y que más de dos terceras partes de las víctimas civiles resultaron muertas o heridas po r municiones diferentes de las minas terrestres antipersonal [12] . Se determinó que las submuniciones de bombas-racimo son particularmente problemáticas. Otro estudio versó sobre el uso y el diseño de las submuniciones, y las características que las convierten en un problema de índole humanitaria [13] . Estos estudios indujeron al CICR a reclamar una moratoria sobre el uso de las submuniciones y la elaboración de nuevas normas internacionales sobre la remoción de restos explosivos de guerra y otras medidas para proteger a los civiles contra esas armas. En una publicación de Landmine Action también se analizaron los problemas causados por las submuniciones y se formularon recomendaciones similares [14] .

En septiembre de 2000, el CICR convocó una reunión de expertos gubernamentales y otros especialistas para examinar el problema de los restos explosivos de guerra y la posibilidad de proponer que esta cuestión se incorporase en el programa de la Segunda Conferencia de Examen de la CCAC. Las reacciones iniciales fueron, en su mayoría, favorables. Muchos expertos consideraban que era necesario afrontar el problema mediante un enfoque integral, que era un complemento lógico a la labor realizada con respecto a las minas antipersonal [15] . Sin embargo, otros estimaban que los debates sobre los restos explosivos de guerra serían largos y complejos, y sostenían que había que abordar el problema en una posterior conferencia de examen [16] .

Basándose en estas respuestas, el CICR presentó un informe y unas propuestas a la Primera Reunión del Comité Preparatorio de la Conferencia de Examen [17] . En ese documento, la Institución hizo un llamamiento para concertar un nuevo protocolo de la CCAC, a fin de reducir los problemas de índole humanitaria que plantean los restos explosivos de guerra; el CICR sugirió que ese protocolo abarcara todos los tipos de municiones explosivas, salvo las minas antipersonal [18] , y propuso que entre los principales elementos de un nuevo protocolo se deberían incluir:

  • el principio básico de que quienes utilizan municiones, las cuales quedan en el lugar tras el fin de las hostilidades activas, son responsables de remover esas armas o de proporcionar la ayuda técnica y material necesaria para asegurar su remoción;

  • el principio de que, inmediatamente, tras el fin de las hostilidades activas en una zona afectada, se ha de proporcionar información técnica a las organizaciones de desminado, a fin de facilitar la remoción de las minas;

  • el principio de que quienes utilizan municiones cuyos efectos serán probablemente a largo plazo deben advertir a la población civil sobre los peligros que entrañan esas armas;

  • sólo respecto de bombas-racimo y otras submuniciones (independientemente de si son lanzadas por sistemas aéreos o terrestres), una prohibición de su uso contra objetos militares ubicados en lugares donde hay concentraciones de civiles [19]

El CICR observó que las obligaciones relativas a la remoción, la entrega de información y las advertencias a los civiles con respecto a las minas, armas trampa y otros artefactos ya se habían dispuesto en el Protocolo II Enmendado de la CCAC y, por lo tanto, ya se encontraban establecidas en el derecho internacional humanitario. También explicó que era necesaria una restricción adicional respecto del uso de bombas-racimo y otras submuniciones en zonas civiles, habida cuenta de las características particulares de estas armas. Ciertos estudios han demostrado que, en los conflictos donde se utilizaron submuniciones, éstas generaron una gran parte del problema que suponen los restos explosivos de guerra. Dado que estas armas se lanzan sobre una superficie amplia, son de caída libre y es difícil dirigirlas hacia los objetivos previstos, también se justifica una restricción especial a su uso [20]

Varios Estados también presentaron propuestas sobre ciertas armas que suelen transformarse en restos explosivos de guerra. Suiza instó a aprobar normas nuevas, por las que se exija que todas las submuniciones nuevas estén equipadas con mecanismos de autodestrucción y autodesactivación para neutralizar las armas, si la mecha primaria no detona según lo previsto [21] . Estados Unidos propuso nuevos reglamentos para encarar los problemas que causan las minas antivehículo [22] . Propuso obligar a que todas esas minas fueran detectables y que las minas antivehículo lanzadas a distancia estuvieran equipadas con mecanismos de autodestrucción y autoneutralización para evitar que el arma se transforme en una amenaza para los civiles, las fuerzas de pacificación y las organizaciones humanitarias.

En la primera reunión del Comité Preparatorio, la labor sobre los restos explosivos de guerra cosechó un amplio apoyo. Los Países Bajos asumieron el liderazgo con respecto a esta cuestión y presentaron un documento de trabajo copatrocinado por 26 Estados, destinado a estructurar los debates en las siguientes reuniones del Comité [23] . Los debates celebrados en la segunda y tercera reuniones (abril y septiembre de 2001) también fueron sustantivos. Los Gobiernos, las organizaciones internacionales y no gubernamentales y los expertos independientes presentaron numerosos documentos sobre la naturaleza del problema de los restos e xplosivos de guerra, sus repercusiones en los países afectados por la guerra y las estrategias para abordar la cuestión en el contexto de la CCAC. A medida que se aproximaba la Conferencia de Examen, se acrecentaba el consenso con respecto a que el problema de los restos explosivos de guerra debía ser encarado por la comunidad internacional, que la CCAC era el marco apropiado para hacerlo, y que los trabajos sobre el tema debían continuar en 2002 [24] .

El impulso del trabajo iniciado en torno a los restos explosivos de guerra continuó en la Conferencia de Examen, celebrada del 11 al 21 de diciembre de 2001. La Conferencia decidió organizar un Grupo de Expertos Gubernamentales para examinar en mayor profundidad los aspectos jurídicos, técnicos, operacionales y humanitarios de las diferentes propuestas, y nombró a dos coordinadores para guiar la labor que el Grupo llevaría adelante en 2002 con respecto a los restos explosivos de guerra y las minas antivehículo [25] . También decidió que la cuestión de las minas antivehículo sería examinada separadamente de los restos explosivos de guerra [26] , sobre todo porque muchos Estados consideraban que las minas antivehículo eran diferentes de las otras armas que suelen quedar tras un conflicto. En su opinión, las minas antivehículo estaban diseñadas para no explotar y quedar a la espera de la víctima prevista; las adversas consecuencias de índole humanitaria dimanaban del uso inapropiado del arma. En cambio, otras formas de restos explosivos de guerra se consideraban un problema no porque se usaran incorrectamente, sino porque no funcionaban según lo previsto cuando se disparaban o lanzaban.

En 2002, el Grupo de Expertos Gubernamentales se reunió, en total, durante cinco semanas. A medida que avanzaba con su trabajo, se observaba un crec iente apoyo a la elaboración de normas nuevas sobre la remoción de restos explosivos de guerra, la distribución de información para facilitar la remoción y la educación sobre los riesgos , y la advertencia a la población civil. Esas obligaciones no serían específicas para un tipo particular de arma, sino que constituirían obligaciones de índole general que se aplicarían a todas las municiones explosivas que quedasen después de un conflicto. Muchos países europeos, así como China, Japón, el CICR y las organizaciones internacionales y no gubernamentales también apoyaron el examen de medidas preventivas para impedir, de entrada, que las municiones explosivas se transformen en restos explosivos de guerra. Esas medidas abarcaban la formulación de normas y procedimientos de carácter genérico para la producción, el transporte y el almacenamiento de municiones. 

El acuerdo no fue tan unánime con respecto a las restricciones específicas al diseño y la utilización de armas, en particular las submuniciones. Entre otras propuestas presentadas, Suiza sugirió la incorporación obligatoria de mecanismos de autodestrucción y autodesactivación en las submuniciones, y el CICR propuso prohibir el uso de submuniciones contra objetivos militares ubicados en lugares donde hubiera concentraciones de civiles o en las cercanías. Aunque ambas propuestas obtuvieron algún grado de apoyo en el Grupo, varias delegaciones, como las de China, Rusia y Pakistán, manifestaron reservas acerca de los costos que entrañaría la incorporación de mecanismos de autodestrucción y autodesactivación, así como la destrucción o la modificación de las armas almacenadas. Muchos Gobiernos, incluidos los de Rusia y Estados Unidos, también consideraban que las disposiciones del derecho internacional humanitario en vigor acerca de la elección de los objetivos militares eran adecuadas para despejar las preocupaciones del CICR con respecto a las submuniciones. Dichos Gobiernos opinaban qu e lo necesario no era formular normas nuevas, sino mejorar la aplicación de las existentes.

En su informe a los Estados Partes en la CCAC, el Grupo recomendó continuar con su labor en 2003 y anunció que estaba preparado para iniciar las negociaciones sobre " un instrumento nuevo relativo a las medidas correctivas de carácter genérico para después de los conflictos encaminadas a reducir los riesgos de los restos explosivos de guerra [27] . También propuso evaluar si, en las negociaciones, se podrían analizar también las medidas preventivas de carácter genérico destinadas a mejorar la fiabilidad de las municiones desde el punto de vista de la fabricación, la manipulación y el almacenamiento. En forma separada de las negociaciones, el Grupo continuaría su debate sobre las medidas preventivas encaminadas a mejorar el diseño de las municiones, incluidas las submuniciones, y sobre la aplicación de los principios del derecho internacional humanitario en vigor [28] . La continuidad del Grupo y las recomendaciones formuladas por éste se aprobaron en una reunión de Estados Partes celebrada en diciembre de 2002.

Las negociaciones sobre los restos explosivos de guerra tuvieron lugar en marzo, junio y noviembre de 2003. Fueron presididas por el embajador Chris Sanders, de los Países Bajos, quien preparó varias comunicaciones en las que sintetizó las diversas propuestas presentadas, y se desarrollaron en tres etapas: la reunión de marzo se centró en los posibles elementos de un nuevo protocolo; en la reunión de junio, se abordaron las respuestas al proyecto de texto del coordinador, y en noviembre, se celebraron las negociaciones finales sobre los artículos y otras cuestiones. Además de los documentos y las propuestas preparados por los expertos gubernamentales, también hubo importantes comunicaciones presentadas por organizaciones internacionales y no gubernamentales y por el CICR. Los trabajos avanzaron sin obstáculos con respecto a la mayoría de las disposiciones del protocolo. Sin embargo, hasta la última reunión no se supo con certeza si el Grupo podría concluir varios artículos importantes y alcanzar el consenso necesario para adoptar el instrumento.

  Cuestiones clave en las negociaciones  

     

La índole jurídica del instrumento

Al igual que los otros protocolos de la CCAC, el Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra es un instrumento jurídicamente vinculante y los Estados deben expresar su consentimiento al depositario para quedar obligados por las normas en él estipuladas. Sin embargo, hasta la última reunión de negociación, no se supo con certeza si el texto se aprobaría como un protocolo jurídicamente vinculante o como un texto menos vinculante desde el punto de vista jurídico (por ejemplo, una declaración política o una manifestación de las prácticas óptimas).

A lo largo de las negociaciones, Estados Unidos expresó reservas acerca de la aprobación de un nuevo protocolo, ya que consideraba que las negociaciones sobre normas jurídicamente vinculantes serían complejas y consumirían gran parte del tiempo del Grupo; a causa de ello, se inclinaba por formular un instrumento de carácter político que pudiera concluirse con mayor rapidez. Pero, casi todos los otros Estados Partes expresaron el deseo de contar con normas jurídicamente vinculantes en la forma de un protocolo de la CCAC. En la última reunión de negociación, después de que se introdujeran varias enmiendas en el texto de las disposiciones clave, Estados Unidos aceptó apoyar la adopción de un protocolo jurídicamente vinculante. En declaraciones posteriores, los funcionarios estadounidenses expresaron su satisfacción por la conclusión del protocolo y anunciaron qu e Estados Unidos examinaría atentamente la posibilidad de adherirse al mismo como Estado Parte.

El preámbulo

El Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra (Protocolo V) es el único protocolo de la CCAC que cuenta con un preámbulo. En el preámbulo se destacan las motivos de la aprobación del instrumento y se vincula a éste con los dos elementos principales del mandato de negociación del Grupo: 1) negociar un instrumento nuevo sobre las medidas correctivas de carácter genérico para después de los conflictos, y 2) determinar si, en las negociaciones, también podían formularse medidas preventivas de carácter genérico para mejorar la fiabilidad de las municiones. El Grupo pudo responder en forma positiva al segundo punto. Las negociaciones abordaron satisfactoriamente la cuestión de las medidas preventivas para mejorar la confiabilidad de las municiones, pero las medidas en sí constituyen prácticas óptimas voluntarias, como se aclara en el artículo 9 y en el Anexo Técnico   del Protocolo.

El preámbulo tuvo un papel fundamental para despejar las inquietudes de cuando menos una delegación con respecto a mezclar, en el Protocolo, las obligaciones jurídicas y las prácticas óptimas voluntarias. Francia argumentaba que las medidas correctivas jurídicamente vinculantes y las prácticas óptimas voluntarias debían abordarse en instrumentos separados y sostenía que el artículo 9 no debía formar parte del Protocolo, puesto que no estipulaba una obligación jurídica. Tanto el uso del preámbulo para aclarar que los Estados se proponían incluir una mezcla de disposiciones jurídicamente vinculantes y elementos que no eran jurídicamente vinculantes como el hincapié en la índole voluntaria de las medidas preventivas de carácter genérico del Protocolo ayudaron a solucionar las inquietudes de Francia acerca de este aspecto.

Ámbito de aplicación

Un aspecto importante de la negociación fue el hecho de que los Estados Partes convinieron en que el Protocolo se aplicaría tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Su aplicación a los conflictos armados no internacionales no dio lugar a controversia alguna durante las negociaciones y ningún Estado se opuso a su aplicación en tales circunstancias. Al igual que las minas antipersonal, los restos explosivos de guerra han representado un grave problema humanitario en las guerras internas, porque causan numerosos muertos y heridos civiles. En el párrafo 3) del artículo 1, se estipula que el Protocolo se aplicará a las situaciones derivadas de conflictos a que se refieren los párrafos 1 a 6 del artículo 1 de la CCAC, en su forma enmendada el 21 de diciembre de 2001. Ésta es una referencia a la modificación adoptada por la Segunda Conferencia de Examen de la CCAC, que extiende el ámbito de aplicación de los Protocolos I a IV de la CCAC a los conflictos armados que no sean de carácter internacional. En la modificación se estableció que el ámbito de aplicación de los otros protocolos de la CCAC se determinaría en cada caso particular.

A consecuencia de su aplicación a los conflictos armados no internacionales, el Protocolo hace referencia a las " Altas Partes Contratantes " y a las " partes en un conflicto armado " . La primera expresión es equivalente a " Estados Partes " , es decir, los Estados que han ratificado o se han adherido formalmente a la Convención y al Protocolo. La expresión " partes en un conflicto armado " es una referencia a participantes que no son los Estados (es decir, grupos armados organizados), y es la fórmula utilizada en el Protocolo II de la CCAC según fue enmendado, que también se aplica a los conflictos armados no internacionales. Tal como se usa en el Protocolo V, la expresión " partes en un conflicto armado " no comprende a los Estados involucrados en un conflicto qu e no hayan ratificado o expresado de otro modo su consentimiento a asumir obligaciones con arreglo al Protocolo. Esos Estados no están obligados por el Protocolo.

Una cuestión conexa es la aplicación de las normas del Protocolo a los restos explosivos de guerra de conflictos anteriores, es decir, conflictos que tuvieron lugar antes de la entrada en vigor del Protocolo para la Alta Parte Contratante de que se trate. Aunque era evidente que el Protocolo se aplicaría a conflictos futuros, varias delegaciones, entre las que se contaban las de Austria, Brasil, China y Pakistán, consideraban que también debía ocuparse de los restos explosivos de guerra ya existentes sobre el terreno. Algunas delegaciones, sobre todo las de Italia, Francia y Japón, se oponían a hacer extensivas las disposiciones del Protocolo a los conflictos del pasado. Finalmente, en el párrafo 4) del artículo 1 se aclaró que las disposiciones operativas principales del Protocolo se aplican a los restos explosivos de guerra producidos después de la entrada en vigor del Protocolo para el Estado de que se trate, y se incorporó una disposición separada referida a la asistencia respecto de los restos explosivos de guerra existentes (artículo 7) [29] .

Definiciones

Las definiciones eran una cuestión importante para la mayoría de las delegaciones, y se alcanzó un rápido consenso acerca de los parámetros generales. Todas estuvieron de acuerdo en que el Protocolo debía abordar únicamente la cuestión de los restos explosivos de guerra derivados de las armas convencionales, no los problemas posbélicos que surgen del uso de armas biológicas, químicas o nucleares. Esta postura es compatible con la finalidad de la CCAC, que, cuando se negoció, no tenía por objeto abordar el tema de las " armas de destrucción masiva " .

Casi todas las delegaciones apoyaban una definición general de los restos expl osivos de guerra que abarcase todas las formas de municiones explosivas que pudieran representar una amenaza tras el fin de un conflicto armado. Aunque se examinó someramente la posibilidad de que el Grupo elaborase listas o definiera las categorías concretas de municiones que presentaban la mayor probabilidad de transformarse en restos explosivos de guerra, esta idea no cosechó mucho apoyo. También se acordó que las armas comprendidas en otros tratados internacionales, como las minas antipersonal, las minas antivehículo, las armas trampa y otros mecanismos similares, debían excluirse del Protocolo V para evitar superposiciones con los instrumentos existentes, sobre todo el Protocolo II de la CCAC según fue enmendado. Este tratado anterior ya contenía obligaciones relativas a reducir las consecuencias de dichas armas en la situación posterior a un conflicto.

En especial, las organizaciones de remoción de restos explosivos de guerra habían subrayado que las actividades de remoción posteriores a un conflicto no sólo involucraban la remoción de explosivos que habían sido usados pero no habían estallado según lo previsto, sino también de considerables existencias de municiones abandonadas. Por esta razón, se aclara que " restos explosivos de guerra " significa: 1) los artefactos sin estallar, y 2) los artefactos explosivos abandonados [30] . Estas categorías se definen en el artículo 2 del Protocolo [31] y abarcan las principales situaciones en que las armas explosivas representan una amenaza para la población civil después de un conflicto armado. Además, el artículo 2 contiene definiciones de los términos " artefactos explosivos " y " restos explosivos de guerra existentes " .

En las negociaciones se aprovecharon ciertas definiciones anteriores, formuladas por los expertos en actividades relativas a las minas en ocasión de elaborar las Normas int ernacionales para las actividades relativas a las minas (IMAS) [32] . Las definiciones contenidas en las IMAS con respecto a los artefactos explosivos y los artefactos sin estallar se utilizaron como punto de partida y se modificaron para ajustarlas a los parámetros del trabajo del Grupo ya mencionados. Pero la definición de los artefactos explosivos abandonado s contenida en el Protocolo es nueva, como también lo es la expresión misma. Fue formulada por el Grupo en respuesta a la inquietud de que las definiciones contenidas en las IMAS no parecían abarcar a los artefactos explosivos no utilizados ni preparados para el uso, sino almacenados en el campo de batalla o en sus cercanías.

Remoción de restos explosivos de guerra

Una de las cuestiones principales giró en torno a la responsabilidad por la remoción de restos explosivos de guerra. Pocas son las normas jurídicas consuetudinarias o contenidas en tratados que abordan esta cuestión, y las que existen se limitan, por lo general, a la remoción de minas terrestres [33] . Históricamente, cada parte ha sido responsable sólo por la remoción de artefactos sin estallar y abandonados en su propio territorio. Pero este tipo de remoción suele ser difícil, incluso imposible, si el país afectado carece de los medios para llevarla a cabo. En algunos casos, el país afectado no es parte en el conflicto. En opinión de varias delegaciones y organizaciones, uno de los objetivos fundamentales del nuevo protocolo era mejorar el derecho con respecto a esta cuestión. El establecimiento de obligaciones estrictas con respecto a la remoción de restos explosivos de guerra y el requisito de ayudar a remover las armas, dondequiera se encontrasen, permitirían reducir considerablemente el problema.

El artículo 3 estipula importantes normas nuevas acerca de la remoción. Ante todo, por primera vez se incluye en un tratado de derecho internacional humanitario una norma clara por la que se dispone que, tras el cese de las hostilidades, deben removerse los artefactos explosivos que no sean minas terrestres [34] . Cada Alta Parte Contratante y parte en un conflicto es responsable de remover estos artefactos en los territorios afectados bajo su control [35] . El Protocolo añade que las partes han de adoptar medidas para reducir los riesgos que representan los restos explosivos de guerra, hasta que se realice la remoción. Esas medidas comprenden, entre otras, estudiar y evaluar las amenazas, evaluar las necesidades, señalizar las zonas peligrosas y movilizar los recursos para llevar a cabo esas actividades [36] , todo lo cual ha de realizarse " tras el cese de las hostilidades activas y a la mayor brevedad posible "     [37] . Es importante señalar que " tras el cese de las hostilidades activas " no significa después de celebrado un acuerdo de paz formal. La remoción debe comenzar a la mayor brevedad posible en las zonas afectadas y no se debe esperar a que las partes concierten una declaración de paz formal.

Un aspecto incluso más importante es que el Protocolo, en el párrafo 1) del artículo 3, determina la responsabilidad explícita de los usuarios de artefactos explosivos de proporcionar, cuando sea posible, asistencia para facilitar la   señalización y la remoción de los restos explosivos de guerra que se hayan acumulado en territorios fuera de su control a consecuencia de la conducción de sus operaciones militares. Dicha asistencia podrá ser técnica, financiera, material o de recursos humanos y puede proporcionarse a la parte que controla el terr itorio donde se encuentran los artefactos explosivos en forma directa o por conducto de una tercera parte como las Naciones Unidas, un organismo internacional o una organización no gubernamental. Esta obligación es paralela a las que ya existen con respecto a la remoción de minas, armas trampa y otros artefactos, enunciadas en el Protocolo II Enemendado de la CCAC [38]

El texto final del párrafo 1) del artículo 3 mejoró notablemente el texto inicial. Los proyectos anteriores contenían la obligación para las partes de remover los restos explosivos de guerra en el territorio bajo su propio control, pero sólo " cooperar " con la otra parte en la remoción de los artefactos ubicados en otras zonas. Muchas delegaciones consideraban que la segunda parte de ese texto era débil, ambigua y, por lo que atañe al progreso de esta rama del derecho, insustancial. El CICR señaló que la obligación de cooperar sería marcadamente inferior a la ya impuesta para el caso de las minas terrestres en el Protocolo II Enmendado, y argumentó que las propias hostilidades, sumadas a las acusaciones de falta de cooperación entre las partes, probablemente conducirían a la inacción. Otros consideraban que la responsabilidad primordial con respecto a la remoción de restos explosivos de guerra debía incumbir al Estado afectado y que no cabía esperar que las partes hicieran más que cooperar en la remoción. El texto final del párrafo 1) del artículo 3 se basó en una propuesta presentada por Estados Unidos en una etapa avanzada de las negociaciones, que ayudó a conciliar las diferentes opiniones.

Registro y distribución de información

La falta de información sobre los artefactos explosivos utilizados o abandonados en un conflicto armado y las zonas donde pueden encontrarse restos explosivos de guerra suele ser una de las dificultades con que tropiezan las organizaciones de remoción y de educación sobre el p eligro de las minas. Si las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto transmiten la información a dichas organizaciones con prontitud, la capacidad de éstas para abordar rápidamente el problema de los restos explosivos de guerra resulta muy fortalecida. Pero, aun cuando las partes están dispuestas a proporcionar esa información, el proceso puede ser lento y frustrante, ya que casi ninguna posee los mecanismos necesarios para reunir, aprobar y transmitir esa información a las organizaciones pertinentes. En la mayoría de los casos, las zonas peligrosas se identifican a través de accidentes que afectan a la población civil y mediante informes provistos por las comunidades locales.

El establecimiento de obligaciones en lo que respecta al registro y la distribución de información sobre artefactos explosivos utilizados o abandonados en conflictos armados recibió amplio apoyo durante las negociaciones y hubo pocas cuestiones al respecto que dividieron a las delegaciones. Esas obligaciones se consideraban como medidas prácticas que facilitarían las actividades relativas a los restos explosivos de guerra. A pesar de que las versiones original y enmendada del Protocolo II de la CCAC, así como la doctrina militar de muchos Estados, ya exigían el registro de información sobre la ubicación de las minas terrestres sembradas, todavía no se habían formulado normas similares para otras formas de artefactos explosivos [39] .

En el artículo 4 del Protocolo se dispone que las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto armado registren y mantengan información sobre el empleo o el abandono de artefactos explosivos " en la medida de lo posible y viable " . A continuación, se establece que las partes deberán suministrar esa información sin demora, inmediatamente después del cese de las hostilidades activas, y en la medida de lo posible, a otras partes, a la ONU o las organizaciones que se ocupen de la e ducación sobre los riesgos o la señalización y la limpieza de las zonas   afectadas. 

Los tipos de información que se espera que registren las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto armado se encuentran detallados en el Anexo Técnico al Protocolo, y comprenden los tipos y las cantidades (número) de artefactos explosivos utilizados; las zonas en que se hayan empleado dichas armas, los tipos, las cantidades y la ubicación de artefactos explosivos abandonados, y la ubicación general de los artefactos sin estallar conocidos y probables. En el Anexo también se detalla la información que ha de transmitirse a las otras partes y a las organizaciones pertinentes. Como se indica en el párrafo inicial, el Anexo Técnico expone las prácticas óptimas voluntarias y su contenido no es jurídicamente vinculante. No obstante, como el artículo 4 obliga a las Altas Partes Contratantes y las partes en el conflicto a registrar, conservar y transmitir información para facilitar la rápida remoción de los restos explosivos de guerra y la educación sobre los riesgos, para que dicho artículo se aplique en forma eficaz será preciso que la información se ajuste a lo especificado en el Anexo Técnico.

El Servicio de Actividades Relativas a las Minas de las Naciones Unidas y otras organizaciones han señalado que los requisitos del Protocolo respecto de la información representan una de las herramientas más importantes que se hayan elaborado para acelerar las actividades de remoción de minas. Estos requisitos no sólo son útiles para las actividades de las organizaciones, sino que constituyen pasos fundamentales que permiten a las Altas Partes Contratantes y a las partes en los conflictos a aplicar los requisitos del Protocolo sobre la remoción (artículo 3), las precauciones para la protección de la población civil (artículo 5), y las disposiciones para la protección de las organizaciones humanitarias (artículo 6).

Precauciones para la protección de la población civil y de las organizaciones humanitarias

Además de las obligaciones relativas a la remoción y la información, en el Protocolo se dispone que las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto armado deben adoptar medidas adicionales para la protección de la población civil. De conformidad con el artículo 5, las partes tomarán todas las precauciones que sean factibles en el territorio bajo su control para proteger a la población civil, las personas civiles y los objetos civiles contra efectos de los restos explosivos de   guerra. Se mencionan concretamente precauciones tales como las advertencias, la educación de la población civil sobre los riesgos, y la señalización, el vallado y la vigilancia del territorio afectado   que se encuentre bajo el control de las partes. Son precauciones factibles las que son viables o posibles en la práctica, teniendo en cuenta todas las circunstancias del momento, incluidos los aspectos humanitarios y militares. Algunas de las normas que se consideran como prácticas óptimas se han detallado en la parte 2 del Anexo Técnico. Se alienta a los Estados a contemplar dichas normas al aplicar el artículo 5.

Dicho artículo recibió amplio apoyo durante la elaboración y la negociación del Protocolo. Abarca medidas destinadas a reducir al mínimo   el peligro que entrañan los restos explosivos de guerra hasta que puedan removerse. La definición de lo que significa " precauciones factibles " sigue de cerca el texto contenido en el Protocolo II Enmendado, por el cual las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto armado están obligadas a tomar todas las precauciones factibles para reducir al mínimo los efectos de las minas, las armas trampa y otros artefactos en las personas civiles [40] .

El artículo 6 tiene por objeto reducir al mínimo los efectos de los restos explosivos de guerra en las operaciones de las organizaciones humanitarias. Dispone que las Altas Partes Contratantes y las partes en un conflicto armado deben proteger, en la medida de lo posible,   a esas organizaciones de los efectos de los restos explosivos de guerra. Esa protección podría consistir, por ejemplo, en facilitar el paso seguro a través de zonas peligrosas, limpiar las carreteras de acceso y proporcionar información sobre rutas seguras en zonas peligrosas. Aunque estas actividades específicas no se encuentran detalladas en el artículo 6, son el tipo de medidas contempladas en el Protocolo II Enmendado para proteger a las misiones humanitarias y de mantenimiento de la paz contra los efectos de las minas, las armas trampa y otros artefactos [41] . Esas medidas serían igualmente pertinentes en lo que se refiere a los restos explosivos de guerra. El artículo 6 también dispone que, previa solicitud de una organización humanitaria, las partes deberán facilitar información sobre la ubicación de todos los restos explosivos de guerra de que tengan conocimiento en el territorio en que esa organización vaya a actuar o esté actuando. Este artículo también gozó de amplio apoyo durante las negociaciones. Se basaba en una propuesta de Australia, en la que se sugería que los tipos de protección estipulados en el Protocolo II Enmendado se incorporasen en el protocolo nuevo, pero con una forma mucho más sencilla.

Asistencia y cooperación

El Protocolo contiene dos artículos sobre asistencia y cooperación. El primero (artículo 7) comprende la asistencia que se presta a las Altas Partes Contratantes para afrontar los problemas que entrañan los restos explosivos de guerra ya existentes a la fecha en que dichas Partes se adhieren al Protocolo. El segundo (artículo 8) aborda, más ampliamente, la asistencia para aplicar el Protocolo y encarar problemas relativos a restos explosivos de guerra que se presenten después de que el Protocolo haya entrado en vigor para un Estado determinado.

Cómo resolver el problema de los restos explosivos de guerra fue una de las cuestiones principales tratadas durante las negociaciones y una de las últimas en resolverse [42] . Como ya se ha dicho, varios países deseaban que las obligaciones del Protocolo relativas a la remoción, el registro y la transmisión de información y la adopción de precauciones se aplicasen a todos los restos explosivos de guerra, incluidos los ya existentes a causa de conflictos anteriores. Este criterio no era compartido por otros Estados, que tenían preocupaciones con respecto a la aplicación retroactiva del Protocolo y pretendían que se aplicara sólo a conflictos futuros en los que participaran una o más Altas Partes Contratantes.

Por medio del artículo 7, se llegó a un arreglo. De conformidad con esta disposición, cada Alta Parte Contratante tiene derecho a pedir y recibir, cuando proceda, asistencia de otros Estados y de las organizaciones competentes para hacer frente a los problemas creados por los restos explosivos de guerra existentes. En paralelo, cada Alta Parte Contratante que esté en condiciones de hacerlo debe proporcionar asistencia, cuando sea necesario y factible, a otras partes para hacer frente a los problemas que representan estas armas. Las reservas expresadas en este artículo ( " cuando proceda " y " cuando sea necesario y factible " ) reflejan el deseo de que la disposición sea flexible, no absolutamente vinculante para las partes en conflictos anteriores. No obstante, sumada a las consultas de las Altas Partes Contratantes estipuladas en el artículo 10, representa un importante mecanismo que los Estados afectados y los usuarios de artefactos explosivos en guerras anteriores pueden utilizar para encarar un problema existente. Como se explica a continuación, esta disposición podría representar uno de los ámbitos de trabajo importantes para las Altas Partes Contratantes en las primeras reuniones sobre la aplicación del Protocolo. También es un incentivo para que los Estados ya afectados por restos explosivos de guerra se adhieran al instrumento y a la CCAC en su conjunto, si aún no lo hicieron.

El artículo 8 trata, en forma más general, del tema de la asistencia y la cooperación en la aplicación del Protocolo. Contiene una serie de prescripciones destinadas a lograr que todas las Altas Partes Contratantes participen en actividades orientadas a encarar el problema de los restos explosivos de guerra, y se basa en disposiciones similares contenidas en el Protocolo II Enmendado de la CCAC y en la Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal [43] . Cada Alta Parte Contratante en condiciones de hacerlo debe prestar ayuda para la señalización y remoción de restos explosivos de guerra y la educación sobre los riesgos para la población civil, y contribuir a los fondos fiduciarios establecidos por la ONU y a otros fondos y bases de datos a fin de facilitar la prestación de la asistencia prevista.

Es importante señalar que, a resultas de las actividades encabezadas por Sudáfrica y apoyadas por el CICR y varias organizaciones no gubernamentales, el artículo 8 también contiene obligaciones sobre la asistencia que se ha de prestar a las víctimas de los restos explosivos de guerra. Cada Alta Parte Contratante que esté en condiciones de hacerlo está obligada a proporcionar asistencia para la atención, la rehabilitación y la reintegración social y económica de las personas heridas por restos explosivos de guerra. Esta disposición se consideró parte esencial de una respuesta amplia al problema de los restos explosiv os de guerra. El párrafo 2) del artículo 8 es paralelo a la disposición sobre las víctimas de las minas estipulada en la Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal [44] .

Medidas preventivas de carácter genérico

     

Una de las cuestiones fundamentales abordadas durante las negociaciones fueron las medidas destinadas a impedir que los artefactos explosivos se conviertan en restos explosivos de guerra. Muchos Estados y organizaciones, incluido el CICR, consideraban que esas medidas podían representar un factor de peso en la reducción de las grandes cantidades de restos explosivos de guerra generados por los conflictos armados. Sin embargo, varios Estados, encabezados por Francia, se oponían a la inclusión de esas disposiciones. Las objeciones de Francia se relacionaban menos con el fondo del artículo que con el hecho de mezclar en el Protocolo disposiciones legalmente vinculantes y no vinculantes. Como ya se dijo, se llegó a un acuerdo mediante la inclusión de una referencia a este criterio en el preámbulo del Protocolo.

En el artículo 9 se alienta a cada Alta Parte Contratante a que adopte medidas preventivas de carácter genérico para reducir al mínimo la existencia de restos explosivos de guerra. Esas medidas comprenden una serie de actividades que se han de emprender antes de utilizar artefactos explosivos, para garantizar que las municiones exploten según lo previsto. En la parte 3 del Anexo Técnico del Protocolo se indican varias prácticas óptimas, que comprenden normas para la fabricación, el almacenamiento, el transporte y la manipulación de municiones, así como para la formación de personal en esta materia.

Fomento de la aplicación y el cumplimiento

Las disposiciones finales del Protocolo se refieren a mecanismos destinados a examinar su aplicación y asegurar el cumplimiento de sus disposiciones. El artículo 10 dispone que las Altas Partes Contratantes se consultarán y cooperarán entre sí sobre todas las cuestiones relacionadas con la aplicación del Protocolo. Con este fin, puede convocarse una Conferencia de Altas Partes Contratantes para examinar la situación y la aplicación del Protocolo, estudiar asuntos relacionados con la aplicación nacional y preparar futuras conferencias de examen de la CCAC. A diferencia de las reuniones de las Altas Partes Contratantes sobre el Protocolo II Enmendado, que deben celebrarse una vez al año, la decisión de convocar una Conferencia sobre el Protocolo V debe ser adoptada por acuerdo de la mayoría, pero no menos de 18, de las Altas Partes Contratantes. Este enfoque flexible se adoptó a la luz de las inquietudes planteadas por varios Gobiernos con respecto a la gran cantidad de reuniones sobre la CCAC y otras reuniones de control de armamento que ya se celebran en forma anual. Es probable que se celebre una primera reunión poco después de la entrada en vigor del Protocolo, y de allí en adelante, cuando sea necesario. 

En el artículo 11, se promueven formas de asegurar el cumplimiento del Protocolo. Estipula que cada Alta Parte Contratante deberá dictar las instrucciones y procedimientos adecuados, y velar por que su personal reciba formación que sea compatible con las disposiciones del Protocolo. También se obliga a las Altas Partes Contratantes a trabajar en forma bilateral, por conducto de las Naciones Unidas o por otros procedimientos internacionales, para resolver cualquier problema que pueda surgir con respecto a la interpretación y aplicación del Protocolo. Cabe señalar que, cuando se adoptaron estas prescripciones, el Grupo de Expertos Gubernamentales también estaba examinando propuestas orientadas a establecer un mecanismo más amplio para supervisar el cumplimiento de la CCAC y sus protocolos. La CCAC en sí no contiene disposiciones sobre el cumplimiento, pero el Protocolo II Enmendado y, ahora, el Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra, estipulan algunos requisitos limitados acerca de esta cuestión. El Grupo de Expertos Gubernamentales continuará trabajando sobre este tema en 2005.

  Consecuencias y retos  

     

El Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra es un acontecimiento trascendental en el ámbito del derecho internacional humanitario. Fortalece esta rama del derecho en sectores en los que previamente no existía norma específica alguna, proporcionando un régimen jurídico importante para encarar uno de los principales peligros que enfrenta la población civil después de finalizado un conflicto armado. Junto con el Protocolo II de la CCAC según fue enmendado y la Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal, ahora el derecho internacional humanitario cuenta con una serie de tratados complementarios que establecen un conjunto de normas amplio para mitigar los problemas causados por los restos explosivos de guerra.

Estos tres instrumentos también reflejan la extensión del derecho internacional humanitario a la situación que se crea después del conflicto. En tanto que algunas normas, como la transferencia de restos mortales y la búsqueda de personas desaparecidas, se aplican más allá de la conducción efectiva de las hostilidades, los instrumentos recientes relativos a las minas terrestres y los restos explosivos de guerra han establecido responsabilidades posteriores a los conflictos para que las partes en un conflicto armado reduzcan al mínimo los efectos dañinos de las armas que han usado durante los combates. El cumplimiento de algunas obligaciones, como la remoción de restos explosivos de guerra tras el cese de las hostilidades activas, puede llevar años si el problema es grave. Como señaló con agudeza un representante del Servicio de Actividades Relativas a las Minas de las Naciones Unidas, " ya no se permitirá a las partes en un conflicto disparar y olvidarse " [45] .

El Protocolo también posee la capacidad de fortalecer la respuesta internacional a los problemas que plantean los restos explosivos de guerra. Si su aplicación es cabal, facilitará el cumplimiento de los objetivos de las organizaciones dedicadas a reducir el efecto de estas armas. Las organizaciones podrán esperar una mayor cooperación y asistencia de las partes en el conflicto, y podrán mejorar la eficacia de sus planes y la eficiencia en la asignación de recursos para resolver el problema de los restos explosivos de guerra tras el cese de un conflicto. En resumen, los requisitos contenidos en el Protocolo ofrecen la posibilidad de acelerar la remoción, reducir el número de víctimas y disminuir los costos. Además, las reuniones de Altas Partes Contratantes dispuestas en el artículo 10 podrían ser un foro importante para que los Estados afectados y las organizaciones pertinentes presenten informes sobre los adelantos o la falta de avances en determinados países, así como obtener el apoyo de las Altas Partes Contratantes para las labores permanentes. Esas reuniones también serían una importante ocasión para abordar la cuestión de los restos explosivos de guerra existentes. Como las disposiciones principales del Protocolo se aplicarán a conflictos futuros, los Estados afectados por restos explosivos de guerras anteriores podrán aprovechar estas reuniones para llamar la atención sobre su problema y analizar las formas de encararlo. Aunque las medidas preventivas de carácter genérico son voluntarias y las mejoras técnicas en el diseño de las municiones todavía son objeto de debate, las nuevas obligaciones de remover y ayudar con la limpieza una vez finalizadas las hostilidades deberían incentivar la adopción de medidas preventivas en el plano nacional. A la larga, parece más económic o y eficaz prevenir la presencia de restos explosivos de guerra, que absorber el costo de removerlos más adelante.

La adopción del Protocolo ha tenido consecuencias para el proceso de la CCAC. A diferencia de las negociaciones sobre el Protocolo II Enmendado, celebradas en 1995 y 1996, las reuniones del Grupo de Expertos Gubernamentales que tuvieron lugar en 2002 y 2003 estuvieron abiertas a las organizaciones no gubernamentales. Los representantes no gubernamentales participaron en las reuniones de negociación y de expertos militares, aportando a los debates sus conocimientos y la experiencia adquirida sobre el terreno. Esto ayudó a asegurar que no se dejaran de lado los aspectos humanitarios del problema de los restos explosivos de guerra y las necesidades de las organizaciones que trabajan en los países afectados. La presencia de esos representantes destacó la importante función que pueden desempeñar las organizaciones no gubernamentales en el proceso de la CCAC.

Una posible preocupación que surge con respecto a la aplicación del Protocolo es el impacto de las reservas incorporadas en muchas de sus disposiciones clave, entre las que se cuentan expresiones como " cuando sea factible " y " lo antes posible " . Estas expresiones tenían por objeto permitir un cierto grado de flexibilidad para abordar las dificultades prácticas y las complejas situaciones con que suelen enfrentarse los Gobiernos y las fuerzas armadas después de los conflictos armados. Muchos expertos reconocieron que sería difícil aplicar las disposiciones operacionales del Protocolo en un entorno que no fuera seguro o en situaciones donde no hubiera suficiente buena voluntad entre las partes en el conflicto. Aunque la intención no era que esas expresiones constituyeran un pretexto para la inacción, si se abusase de reservas, éstas podrían minar la eficacia del Protocolo.

Sin embargo, se espera que la mayoría de los Gobiernos y las fuerzas a rmadas actúen de buena fe y mejoren su acción para afrontar el problema de los restos explosivos de guerra. Las normas del Protocolo se aprobaron por consenso y recibieron el apoyo de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de otras potencias militares. Sus disposiciones reflejan las expectativas pertinentes de la comunidad internacional. Consecuentemente, ya no resulta permisible no hacer nada por solucionar el problema de los restos explosivos de guerra tras el cese de las hostilidades. En la mayoría de las situaciones, las medidas encaminadas a reducir los peligros que entrañan estas armas podrán adoptarse a través de las acciones de las propias partes, o mediante el apoyo a los programas de las organizaciones internacionales o no gubernamentales.

Otra posible inquietud atañe con la medida en que los actores no estatales involucrados en las hostilidades aplicarán el Protocolo. Como en otros ámbitos del derecho internacional humanitario, velar por la aplicación y el cumplimiento entre los grupos armados y organizados representará un reto importante. Sin embargo, se han realizado esfuerzos concertados por obtener de dichos grupos el compromiso de dejar de usar las minas antipersonal y encarar los efectos que causan. Se necesitan iniciativas similares con respecto al Protocolo V, a fin de sensibilizar a los actores no estatales que participan en las hostilidades acerca de las nuevas normas sobre restos explosivos de guerra y alentarlos a que las observen.

También se espera que la adopción del Protocolo sobre Restos Explosivos de Guerra ayude a ampliar la adhesión a la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales. Al 1 de noviembre de 2004, 97 Estados eran partes en la Convención. Sin embargo, el número de ratificaciones en varias regiones importantes, como África, Asia y Oriente Medio, sigue siendo bastante reducido, a pesar de que muchos países situados precisamente en esas regiones se encuentran afectados por los restos explosivos de guerra y poseen experiencia de primera mano en cuanto a sus consecuencias. Por otra parte, es alentador que muchos Estados que no son partes se hayan sumado a la labor del Grupo de Expertos Gubernamentales y contribuido a la elaboración del Protocolo. Es posible, entonces, que los mecanismos que el Protocolo ofrece para encarar los problemas causados por los restos explosivos de guerra existentes y futuros, incentiven a los países que aún no lo hayan hecho a adherirse a la Convención y a todos sus protocolos.

  [1] Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados (CCAC), 10 de octubre de 1980.

     

  [2] Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra anexo a la CCAC, 28 de noviembre de 2003.

     

  [3] El Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra entrará en vigor cuando 20 Estados hayan notificado al depositario, el secretario general de las Naciones Unidas, su consentimiento a obligarse con arreglo al mismo. Al 1º de noviembre de 2004, lo habían hecho tres Estados (Lituania, Sierra Leona y Suecia).

     

  [4]   Explosive Remnants of War: A Global Survey , Landmine Action, Londres, 2003.

     

  [5] Irak: MAG ha removido m ás de un millón de minas y bombas desde la guerra. www.mag.org.uk/magtest/n_iraq/march04.htm.

     

  [6]   Off Target: The Conduct of the War and Civilian Casualties in Iraq , Human Rights Watch, Nueva York, 2003, p. 104.

     

  [7] Ibíd., p. 7.

     

  [8] Para una reseña del problema de las consecuencias en éstos y otros contextos, v. Arthur Westing (ed.), Explosive Remnants of War: Mitigating the Environmental Effects, Taylor and Francis, Londres, 1985; Bombas-racimo y minas terrestres en Kosovo: residuos explosivos de guerra, CICR, Ginebra, 2001; Explosive Remnants of War; Unexploded Ordnance and Post-conflict Communities , Landmine Action , Londres, 2002 ; Landmine Action , op. cit. (nota 4).

     

  [9] Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción, 18 de septiembre de 1997.

     

  [10]Explosive remnants of conventional war ”: Documento de la ONU: A/38/383 (19 de octubre de1983).

     

  [11] En 2000, Landmine Action se conocía como UK Working Group on Landmines . Más tarde ese mismo año, cambió su nombre por Landmine Action .

     

  [12] CICR, op. cit. (nota 8).

     

  [13]   Explosive Remnants of War: A Study on Submunitions and Other Unexploded Ordnance, CICR, Ginebra, 2000.

     

  [14] Rae McGrath, Cluster Bombs: The Military Effectiveness and Impact on Civilians, UK Working Group on Landmines, Londres, 2000.

     

  [15]   Expert Meeting on Explosive Remnants of War, CICR, Ginebra, 2000, pp. 14-15.

     

  [16] Ibíd.

     

  [17]Report of the International Committee of the Red Cross to the First Preparatory Committee for the 2001 Review Conference of the United Nations Convention on Certain Conventional Weapons ”, Documento de la ONU: CCW/CONF.II/PC.1/WP.1 (2000).

     

  [18] El CICR consideraba que de la cuestión de las minas terrestres se trataba exhaustivamente en la Convención sobre la prohibición de minas antipersonal, por lo cual no era necesario incluirla en un nuevo instrumento.

     

  [19] Informe del CICR, op. cit. (nota 17), pp. 11-12.

     

  [20] V. Rae McGrath, op. cit. (nota 14); Cluster Munition Systems, Handicap International, Lyon, 2003; Fatally Flawed: Cluster Bombs and Their Use by the United States in Afghanistan, Human Rights Watch, Nueva York, 2002; Steve Goose, “Cluster munitions: Towards a global solution”, Human Rights Watch World Report 2004, Human Rights Watch, Nueva York, 2004, pp. 244-276.

     

  [21] Documento de la ONU: CCW/CONF.II/PC.1/WP.4, 14 de diciembre de 2000.

     

  [22] Documento de la ONU: CCW/CONF.II/PC.1/WP.7, 14 de diciembre d e 2000. En el contexto de la CCAC, las minas antivehículo se denominan formalmente “minas que no son antipersonal " . Más tarde, esta propuesta se transformó en una presentación conjunta de Estados Unidos y Dinamarca con respecto a un nuevo protocolo de la CCAC.

     

  [23] Documento de la ONU: CCW/CONF.II/PC.1/WP.6, 14 de diciembre de 2000. Los copatrocinadores eran Alemania, Argentina, Austria, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Camboya, Dinamarca, Eslovaquia, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Perú, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.

     

  [24] Además de las relativas a los restos explosivos de guerra, también se presentaron propuestas sobre la extensión del ámbito de aplicación de la Convención y sus protocolos a los conflictos armados no internacionales (Estados Unidos y el CICR), sobre las normas relativas a balística de la herida para armas y municiones de poco calibre (Suiza) y sobre un mecanismo de cumplimiento para la Convención (Estados Unidos, Sudáfrica y la Unión Europea). El artículo de Louis Maresca “Segunda Conferencia de Examen de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales ”, Revista Internacional de la Cruz Roja, vol. 84, marzo de 2002, pp. 255-261 (en inglés), contiene un resumen de los resultados de la Conferencia de Examen.

     

  [25] El Grupo de Expertos Gubernamentales está formado por delegaciones gubernamentales y representantes de organizaciones internacionales y no gubernamentales. Se ha utilizado para examinar propuestas relativas a nuevos p rotocolos de la CCAC y formular recomendaciones para someterlas a la consideración de los Estados Partes. Se eligió al embajador Chris Sanders, de los Países Bajos, coordinador del tema restos explosivos de guerra, y al señor Peter Kolarov, de Bulgaria, coordinador del tema minas antivehículo.

     

  [26] Con respecto a los cometidos completos, v. el documento de la ONU:CCW/CONF.II/2, (2001), pp. 12-13.

     

  [27]Procedural Report of the Group of Governmental Experts of the States Parties to the Convention on Prohibitions or Restrictions on the Use of Certain Conventional Weapons which May be Deemed to be Excessively Injurious or to Have Indiscriminate Effects ”, documento de la ONU: CCW/GGE/III/1, 11 de diciembre de 2002.

     

  [28] Además de los restos explosivos de guerra, el Grupo continuó analizando la mejor forma de encarar los problemas causados por las minas antivehículo. Como ya se dijo, esta cuestión era objeto de un examen separado. El Grupo continuó con su trabajo sobre las minas antivehículo en 2003 y 2004, pero no acordó iniciar las negociaciones sobre un protocolo nuevo. La labor sobre esta cuestión continuará en 2005.

  [29] V. más abajo, “Asistencia y cooperación”. .

     

  [30] Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra, op. cit. (nota 2), párrafo 4) del artículo 2.

     

  [31]   Ibíd., párrafos 2) y 3) del artículo 2, respectivamente.

     

  [32] Normas internacionales para las actividades relativas a las minas , (04.10) 3.217 (artefactos explosivos sin estallar) y 3.67.

     

  [33] V. el Protocolo sobre Prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos (Protocolo II), del 11 de octubre de 1980, y el Protocolo sobre Prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos según fue enmendado el 3 de mayo de 1996 (Protocolo II Enmendado). También es discutible que las normas generales del derecho internacional humanitario que establecen la protección general de los civiles contra los efectos de las operaciones militares, prohíben los ataques indiscriminados y obligan a las partes a tomar las precauciones factibles para reducir al mínimo las víctimas civiles, también imputen responsabilidades con respecto a la remoción de los restos explosivos de guerra. 

  [34] Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra, op. cit. (nota 2), párr. 2) del art. 3.

     

  [35] Ibíd.

     

  [36] Ibíd, párrafo 3) del artículo 3.

     

  [37] Con respecto a observaciones sobre las frases de reserva utilizadas en el Protocolo, v. " Consecuencias y retos " .

     

  [38] Protocolo II Enmendado, op. cit. (nota 33), específicamente el párrafo 2) del art. 3 y el art.10.

     

  [39] Protocolo II, op. cit. (nota 33), art. 7; Protocolo II Enmendado, op. cit. (nota 33), art. 9.

     

  [40] Protocolo II según fue enmendado, op. cit. (nota 33), párrafo 10) del art. 3.

     

  [41] Ibíd ., art. 12.

     

  [42] El art. 2 del Protocolo V define a los " restos explosivos de guerra existentes " como " los artefactos sin estallar y los artefactos explosivos abandonados que existían antes de la entrada en vigor del presente Protocolo para la Alta Parte Contratante en cuyo territorio se encuen tren " .

  [43] Protocolo II Enmendado, op. cit. (nota 33), art. 11; Convención sobre la prohibición de las minas antipersonal, op. cit. (nota 9), art. 6.

     

  [44] Ibíd ., párr. 3) del art. 6.

     

  [45] Declaración de Martin Barber, director del Servicio de Actividades Relativas a las Minas de las Naciones Unidas, en la Reunión Informativa sobre restos explosivos de guerra celebrada en Nueva York, el 19 de octubre de 2004.




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