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Privatizaciones, subcontrataciones y asociaciones entre los sectores público y privado: ¿beneficencia.com o negocios.com?

31-12-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Gilles Carbonnier

Desde hace algunos años, la privatización de numerosas actividades que, hasta entonces, se consideraban exclusivas del ámbito estatal, suscita intensos debates: privatización de la guerra, compañías militares privadas que cotizan en bolsa, privatización de los servicios públicos, etc. En el contexto de la guerra en Irak, los medios de comunicación y el público en general tomaron conciencia de la amplitud que tiene el fenómeno de las compañías militares privadas en la actualidad. Con más de 20.000 empleados en Irak, esas compañías representan el segundo contingente extranjero más grande, después del de los soldados estadounidenses, pero muy superior al de las tropas británicas.

  Introducción  
 
Desde hace algunos años, la privatización de numerosas actividades que, hasta entonces, se consideraban exclusivas del ámbito estatal, suscita intensos debates: privatización de la guerra, compañías militares privadas que cotizan en bolsa, privatización de los servicios públicos, etc. En el contexto de la guerra en Irak, los medios de comunicación y el público en general tomaron conciencia de la amplitud que tiene el fenómeno de las compañías militares privadas en la actualidad. Con más de 20.000 empleados en Irak, esas compañías representan el segundo contingente extranjero más grande, después del de los soldados estadounidenses, pero muy superior al de las tropas británicas.
 
Las instituciones públicas de numerosos países en desarrollo carecen de legitimidad y padecen debilidades estructurales que les impiden ejercer la totalidad de sus funciones y actuar en todo el territorio nacional. En algunas regiones, las compañías petroleras y mineras se han convertido en los principales proveedores de fondos en los ámbitos de la educación, la salud pública, la seguridad e incluso, la infraestructura. Paralelamente, los Estados subcontratan empresas privadas para que realicen una parte cada vez mayor de sus funciones y actividades, a través de licitaciones en el mercado público y de contratos de concesión. Esas actividades abarcan, por ejemplo, el abastecimiento de agua potable a la población, la administración del sistema penitenciario e incluso los servicios de salud. Así pues, el advenimiento del siglo XXI se caracteriza por un profundo cuestionamiento de las prerrogativas, las responsabilidades y los ámbitos de actividad tradicionales de las instituciones públicas y del sector privado. Además, cada vez se vue lven menos nítidas las distinciones y las barreras habituales entre los organismos sin fines lucrativos y las empresas privadas que buscan rentabilidad.
 
Las tensiones entre las fuerzas del mercado y la intervención estatal no son recientes, y las relaciones entre los sectores público y privado son objeto de debates y de luchas apasionadas desde la revolución industrial. Así pues, examinaremos desde el punto de vista histórico las relaciones entre el Estado y el sector privado, y luego nos centraremos en el fenómeno de las privatizaciones y las subcontrataciones en algunos sectores de particular interés para la acción humanitaria: la seguridad y las fuerzas armadas, la salud y el abastecimiento de agua, y el sistema penitenciario.
 
  El Estado en los países industrializados  
 
Con la revolución industrial del siglo XVIII, las fuerzas del mercado no sólo se apoderaron del comercio de mercancías, sino también de los factores de producción que son el trabajo y la tierra. Así pues, la sociedad en su conjunto corría el riesgo de depender del juego de la oferta y la demanda, y las leyes del mercado podían extenderse a los seres humanos y a su medio ambiente natural. Por ello, en el siglo XIX, los Gobiernos de los países industrializados adoptaron y consolidaron una serie de medidas destinadas a impedir que el trabajo y la tierra, como factores de producción, quedaran subordinados a las fuerzas del mercado [1] . En cambio, los Estados propiciaron una primera etapa de mundialización de los intercambios a través de una liberalización del comercio de mercancías en el nivel planetario.
 
A raíz de las dos guerras mundiales y de la crisis de los años 1930, los Estados intervinieron de manera más imperativa en la esfera económica, especialmente mediante medidas proteccionistas y la planificación de actividades de producción justif icadas por el esfuerzo bélico. Después de 1945, se inició el proceso de liberalización de los intercambios bajo la égida del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Pero el hecho más saliente de ese período es, sin duda, el excepcional aumento del gasto público en las economías nacionales. Como muestra el cuadro que se presenta a continuación, el porcentaje de gasto público con respecto al producto interior bruto (PIB) de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) pasó del 23% al 45% entre 1937 y 2003, con un aumento particularmente notorio durante los años 1960-1980.
 
  Proporción del gasto público en el PIB, porcentaje:  

     

  1937  

  1960  

  1980  

  1990  

  1996  

  2000  

  2003  

  Francia  

29

35

46

50

55

53

51

  Alemania  

34

32

48

45

49

48

50

  Italia  

31

30

42

53

53

47

49

  Suecia  

17

31

60

59

64

59

53

  Suiza  

24

17

33

34

40

39

40

  Reino Unido  

30

32

43

40

43

40

43

  Estados Unidos  

20

27

31

32

32

32

30

  Media OCDE  

23

28

43

45

46

44

45

  Fuente: Red Global en Línea de Naciones Unidas en materia de Administración Pública y Finanzas; V. Tanz y L. Schuknecht, 2000, Public Spending in the 20th Century , Cambridge, Cambridge University Press; Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos, FMI.
 
En los años 1980, el aumento del gasto público se enlenteció considerablemente con la introducción de reformas liberales y la privatización de grandes empresas públicas, sobre todo en Estados Unidos y Gran Bretaña. A mediados de los años 1990, el porcentaje del gasto público en el PIB registró incluso una leve disminución, que se explica por diversos factores [2] . En primer lugar, disminuyó el gasto militar a partir del término de la guerra fría. En segundo lugar, el costo del servicio de la deuda pública disminuyó a raíz de la baja de los tipos de interés, al igual que el monto de esa deuda, gracias al reembolso a través de los ingresos por privatizaciones de empresas públicas. En tercer lugar, en numerosos países las reformas fiscales se tradujeron en una disminución de la recaudación tributaria, lo que obligó a la mayor parte de los Estados a adoptar medidas temporarias para congelar o reducir el gasto público (por ejemplo, reducciones lineales en todas las líneas presupuestarias, congelamiento del número de empleados de las administraciones públicas). La OCDE señala que el gasto público puede aumentar nuevamente, debido al envejecimiento de la población, a la finalización de los programas de privatización, al aumento de los tipos de interés y a un fuerte crecimiento de los gastos relativos a la seguridad, tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos.
 
Por ello, los Gobiernos de los países de la OCDE afrontan cada vez más presiones presupuestarias. Los temores relativos a la financiación del gasto s ocial a largo plazo incitan a las instituciones públicas a adoptar nuevas prácticas tendentes a mejorar la relación costo-beneficio del dinero del contribuyente invertido en los servicios públicos. Las administraciones públicas adoptan modos de gestión que resultaron eficaces en el sector con fines lucrativos ( new public management ). Los Gobiernos adoptan los métodos de gestión financiera, de auditoría, de seguimiento y de evaluación del sector privado, a fin de lograr eficiencia y eficacia. Además, los Gobiernos recurren directamente al sector privado para subcontratar la ejecución de numerosas actividades que tradicionalmente se consideraban exclusivas del ámbito estatal: servicios de seguridad pública, programas de cooperación para el desarrollo y de rehabilitación en situaciones de posconflicto, abastecimiento de agua, administración de los hospitales y las cárceles, etc. Esta evolución plantea desafíos considerables desde el punto de vista humanitario, como veremos detalladamente más adelante.
 
Así pues, las instituciones públicas recurren en mayor medida a los mecanismos del mercado para satisfacer las necesidades de sus " clientes " . Introducen en los " mercados públicos " una mayor competencia a través de licitaciones destinadas a confiar a subcontratistas, empresas privadas y organizaciones no gubernamentales, la ejecución de diversas políticas públicas. En 1998, los mercados públicos de los países de la OCDE representaban el 20% del ingreso nacional de esos países (o sea, 4,733 billones de dólares estadounidenses). Según cálculos de la OCDE, el monto mundial de los mercados públicos totales equivalía al 82% de las exportaciones mundiales de mercaderías y de servicios en ese año [3] .
 
Aún son pocos los estudios que evalúan con precisión los aumentos de eficiencia y los ahorros que generan esas medidas, y se acentúan las controversias sobre la pertinenc ia de esas políticas. Como veremos más adelante, el recurso sistemático a los enfoques y los métodos de gestión del sector privado puede resultar contraproducente, incluso peligroso, cuando se aplica a fenómenos sociales complejos, como son los procesos de paz o la reconstrucción de sociedades desgarradas por la guerra, incluso si esos métodos han resultado eficaces para las actividades comerciales.
 
- y en los países en desarrollo  
La proporción del gasto público en el PIB de los países en desarrollo es más baja que en los de la OCDE: en 1993, el índice era del 24% para los países de ingresos medios y del 28% para los países de ingresos bajos, en los que una proporción sustancial es absorbida por el servicio de la deuda [4] . Las reformas económicas de inspiración liberal recomendadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial sin duda contribuyeron a contener el gasto público de los países en desarrollo en niveles inferiores a los de los países industrializados.
 
  Proporción del gasto público en el PIB, porcentaje:  

     

  1992  

  1994  

  1996  

  1998  

  2000  

  2002  

  Brasil  

17

18

19

19

19

20

  Colombia  

12

14

18

20

21

21

  Guatemala  

6

6

5

6

7

7

  India  

11

11

11

12

13

13

  Indonesia  

10

8

8

6

7

8

  Ruanda  

13

8

10

9

9

9

  China  

14

13

12

12

13

N/A

  Media UE  

45

51

51

48

46

47

     

  Fuente: Red Global en Línea de Naciones Unidas en materia de Administración Pública y Finanzas; Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos, FMI; Boletín de la Unión Europea, Comisión Europea.
 
Al término de la guerra fría, el hecho de que las grandes potencias del norte retiraran su apoyo a sus aliados del sur, sumado a la imposición de programas de ajuste estructural, aume ntó el riesgo de que los Estados más débiles se derrumbaran. El debilitamiento de las instituciones estatales se convirtió en una preocupación mayor en los años 1990 [5] . A pesar de que ese riesgo sólo se materializó cabalmente en el caso de Somalia, muchos Estados se debilitaron hasta el punto de no poder ya prestar los servicios públicos básicos, ni garantizar la seguridad de la población en todo el territorio nacional. En ese contexto, los operadores privados fueron sustituyendo paulatinamente a los Estados para responder a la demanda de personas y de organizaciones capaces de pagar un precio suficiente para preservar su seguridad y recibir servicios esenciales (por ejemplo, salud y educación).
 
Ese fenómeno ha debilitado considerablemente la legitimidad del Estado ante una población privada de servicios públicos esenciales, lo que no incita a los contribuyentes a cumplir sus obligaciones tributarias, ni a los empresarios a operar en el sector oficial que está sometido al fisco. Atrapado en un círculo vicioso, el Estado es incapaz de recaudar los fondos necesarios para financiar los servicios públicos, lo que lo debilita aún más y erosiona el capital de confianza que la población pueda tener todavía en las instituciones públicas.

Cometidos y responsabilidades del sector privado
 
 
Hoy en día, las empresas transnacionales parecen estar en mejores condiciones que los Estados para operar de manera coordinada en el plano mundial, tomar decisiones rápidamente y ejecutarlas de forma simultánea en varios continentes. Las empresas privadas, protagonistas principales de la globalización, gozan de mayores derechos y libertades a raíz de la liberalización de las reglas comerciales y de los regímenes de inversión. Además, las grandes multinacionales han adquirido un tamaño y un peso financiero muy superiores a la mayor parte de las economía s nacionales. Tras las fusiones y las adquisiciones de los últimos veinte años, unas treinta empresas multinacionales se han situado entre las cien economías más grandes del mundo [6] . Tan sólo sus beneficios netos superan los ingresos nacionales de numerosos países de ingresos bajos. La inversión directa extranjera de las empresas transnacionales en los países en desarrollo supera, desde 1994, el total de la ayuda pública al desarrollo (unos 60.000 millones de dólares estadounidenses) y superó la barrera de los 200.000 millones de dólares estadounidenses en 2000.
 
En ese contexto, no sorprende que diversas organizaciones internacionales y actores de la sociedad civil se dirijan a las empresas para que asuman una mayor responsabilidad en la resolución de problemas globales, como son la lucha contra la pobreza, la escasez de agua, el calentamiento del planeta, o incluso los conflictos armados, tal como ilustran los ejemplos que presentamos a continuación:

  • El secretario general de las Naciones Unidas instituyó, en 2003, la Comisión sobre el Sector Privado y el Desarrollo, copresidida por el primer ministro canadiense, Paul Martin, y el ex presidente de México, Ernesto Zedillo. En marzo de 2004, la Comisión presentó su informe, titulado: " Liberar al empresariado: el mundo de los negocios al servicio de los pobres " . Las recomendaciones de la Comisión insisten en que la iniciativa privada, las pequeñas y medianas empresas locales y el sector informal representan un enorme potencial para luchar contra la pobreza y favorecer el desarrollo económico. Instan a las multinacionales a que apoyen a los empresarios y a las pequeñas empresas en el plano local a través de la estimulación de la demanda, las asociaciones y la transferencia de competencias y de tecnologías.

  • New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) también hace hincapié en el papel central de las empresas y las inversiones privadas para el desarrollo del continente africano.

  • El presidente del Banco Mundial subrayó, ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 15 de abril de 2004, que el sector privado juega un importante papel en la reducción de los conflictos y la construcción de la paz, por ejemplo ofreciendo empleo y perspectivas profesionales a las jóvenes generaciones de países asolados por los conflictos. Por otra parte, las cuestiones económicas ocupan un lugar creciente en las negociaciones de paz, como demuestran los acuerdos de paz en Sudán o en Guatemala [7] .

Ante el fracaso de la diplomacia interestatal tradicional para responder eficazmente a los grandes desafíos globales que amenazan el planeta, las " asociaciones público-privado " se multiplican desde hace algunos años, por ejemplo en la lucha contra la pandemia del VIH/SIDA o la preservación de los bosques. Así pues, el conjunto de los actores interesados por una problemática en particular se organiza en una red ad hoc , que comienza por las empresas cuya pericia, capacidad de acción y tecnologías representan una ventaja considerable [8] .
 
Ante las crecientes expectativas de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de los consumidores, una buena parte de las grandes empresas transnacionales ha suscrito el concepto de responsabilidad social de la empresa y ha contraído una serie de compromisos voluntarios a título de la protección del medio ambiente y del respeto de diversas normas reconocidas en el derecho internacional público. Las grandes industrias mineras y petroleras, por ejemplo, anunciaron en diciembre de 2000 que suscribían el objetivo de respetar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, así como el de promover el respeto de éstos [9] . En 1999, el secretario general de las Naciones Unidas propuso a los dirigentes del mundo de los negocios un Pacto Mundial ( Global Compact ), con el que se invita a las empresas a comprometerse a respetar diversas normas de derechos humanos, derechos sociales y del medio ambiente. Cinco años después, más de 1.700 empresas privadas han suscrito ese Pacto. Más de la mitad de esas compañías son originarias de países en desarrollo cuando, hasta entonces, éstos habían tendido a resistirse a la imposición de normas sociales y ambientales, que consideraban como un intento de proteccionismo disimulado por parte de los países ricos.
 
Los gastos " filantrópicos " de las grandes empresas en concepto de ayuda humanitaria y de cooperación para el desarrollo también han aumentado considerablemente en los últimos años. Las multinacionales que trabajan en regiones que carecen de servicios públicos han puesto en marcha importantes programas en favor de las comunidades locales, a fin de aumentar su aceptabilidad sobre el terreno y de paliar las carencias de las instituciones públicas. Algunas empresas se han convertido de facto en los primeros proveedores de fondos en el ámbito de la salud o de la educación, antes que los Gobiernos, las agencias bilaterales de cooperación para el desarrollo y las ONG. Así, la empresa minera Freeport McMoran y Shell han invertido montos superiores a los 60 millones de dólares estadounidenses por año en Papuasia occidental y en el Delta del Níger respectivamente. Esos esfuerzos forman parte de una política de gestión de los riesgos según la cual no sólo es importante mantener una imagen positiva de la empresa ante diversas " partes interesadas " en la empresa, sino también garantizar que las comunidades locales no se vean tentadas de poner en peligro la rentabilidad de las inversiones realizadas sobre el terreno mediante acciones viole ntas.
 
Las respuestas que ha dado el sector privado a problemáticas sociales complejas pueden avivar las tensiones, en lugar de calmarlas. Un estudio encomendado por Shell a un grupo de expertos en resolución de conflictos examinó, en 2003, el efecto de las actividades de la compañía petrolera en la paz y la seguridad en el Delta del Níger. Según la agencia de prensa Bloomberg, el estudio concluyó que las actividades de Shell exacerbaron las tensiones y la violencia en la región, en lugar de reducirlas. Shell no suscribe las recomendaciones del estudio, que propone el cese simple y llano de las actividades de la compañía petrolera en el Delta del Níger ( " on-shore " ), pero afirma desear modificar sus prácticas, incluso en materia de desarrollo comunitario y de gestión de la seguridad, a fin de contribuir a reducir los conflictos [10] . Del mismo modo que lo hicieron las agencias de desarrollo y las organizaciones humanitarias, las empresas aprenden que los proyectos de apoyo a las comunidades locales ejecutados con las mejores intenciones pueden tener efectos negativos, opuestos a los objetivos iniciales. Aumenta el número de empresas que contratan a especialistas del ámbito humanitario y del desarrollo para realizar sus proyectos y modificar algunos comportamientos dentro de la empresa.
 
Por otra parte, diversas empresas transnacionales ofrecen la posibilidad a sus colaboradores de dedicar una parte de su jornada laboral a obras de beneficencia, en particular proponiendo sus servicios gratuitamente o a bajo precio a organizaciones caritativas. Los objetivos son diversos: conquistar partes del mercado dentro del sector sin fines lucrativos, que está en plena expansión, mejorar la imagen de la empresa, motivar y aparroquiar a los empleados, adquirir nuevas competencias que puedan ser útiles a la empresa, etc.
 
Por último, una serie de consultoras y de empresas privadas se han especializado e n el apoyo a las reformas económicas y la privatización, la cooperación para el desarrollo, la rehabilitación en situaciones de posconflicto y la ayuda humanitaria. Por ejemplo, en 2003, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) contrató a Abt Associates para que efectuara la rápida rehabilitación del sistema de salud en Irak, por varias decenas de miles de millones de dólares. Entre las otras empresas privadas contratadas para la rehabilitación en situación de posconflicto, figuran, sobre todo, compañías estadounidenses, como Chemonics International, PADCO Inc. y DPK consulting, que dan asesoramiento y apoyo en varios ámbitos, incluso en materia de gobernanza y de privatizaciones de organismos públicos, sea en Irak, en Afganistán o en Sudán.
 
  Surgimiento del "tercer sector"

Uno de los fenómenos más notorios de los últimos decenios es el surgimiento de las ONG en el ámbito público, sea en el plano del debate político, de la defensa de los derechos de grupos vulnerables o de la ayuda humanitaria. El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE estima que los gastos de las ONG se elevaron a 7.600 millones de dólares estadounidenses en 2001 [11] . Según el informe Global Humanitarian Assistance 2003 , la ayuda humanitaria proporcionada por las ONG superaba los 2.500 millones de dólares estadounidenses en 2001. Las organizaciones más grandes administran sumas más elevadas que los gastos globales de ayuda al desarrollo de diversos países de la OCDE. Realizan actividades en un número más elevado de países que algunos Gobiernos donantes y tienen una influencia política igual o superior a numerosos ministerios de ayuda al desarrollo [12] .
 
Como corolario de la tendencia de los Estados a subcontratar o a administrar a distancia sus programas de ayuda humanitaria y de cooperación para el desarrollo, la participación de los Estados en la financiación de las actividades internacionales de las ONG pasó del 1,5% en 1970 a más del 40% en 1998 [13] . Por ejemplo, el 44% de los gastos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en 2001 pasó por ONG.
 
Dados los desafíos en materia de seguridad y las dificultades de acceso con que tropiezan en contextos como Afganistán o Irak, los actores humanitarios y los organismos encargados de la reconstrucción subcontratan, para la ejecución de sus programas, a ONG locales que, a menudo, se asemejan más a entidades comerciales que a organismos sin fines lucrativos. En efecto, en ausencia de alternativas económicas viables, muchos empresarios afganos o iraquíes crean ONG para beneficiarse del maná financiero que genera la subcontratación de los programas de reconstrucción. Si bien este mecanismo permite ofrecer trabajo y un ingreso temporal a una pequeña parte de la población, incluso dotarla de nuevas competencias y nuevas tecnologías, el desarrollo económico a largo plazo no puede basarse en el surgimiento de una multitud de ONG locales cuya financiación, a la larga, está condenada a desaparecer.
 
Bajo la presión de los Gobiernos donantes, que a su vez están sometidos a fuertes exigencias de eficacia y de rendición de cuentas, las ONG también adoptan métodos de gestión y financieros tomados del mundo empresarial: planificación y presupuesto en función de objetivos predefinidos, búsqueda de la mejor relación costo-beneficio, seguimiento y evaluación sistemática de los efectos de los programas a través de indicadores cuantitativos, etc.
 
Las organizaciones humanitarias suelen trabajar en asociación con organizaciones locales públicas o privadas, sea para prestar apoyo al servicio penitenciario, a los servicios sanitarios o al sistema de abducción de agua. En ese contexto, resulta imperioso, para las organizaciones humanitarias, conocer y manejar las herramientas básicas de gestión administrativa y financiera para prestar apoyo a las instituciones locales socias y comprender cómo se distribuyen en los sistemas locales los fondos y el material que proporcionan. Una buena comprensión de las condiciones presupuestarias e institucionales de los socios locales también permite garantizar cierta perennidad de los proyectos, una vez que, terminada la crisis, los actores externos se retiran.
 
De modo que la separación entre el mundo de los negocios y el mundo de las asociaciones tienden a desaparecer, y se multiplican los intercambios entre directivos de empresas privadas y organizaciones humanitarias. Así, la ONG británica Oxfam recurrió a administradores profesionales de grandes empresas, en lugar de a expertos en ayuda humanitaria, para que asumieran la dirección de los programas internacionales y los aplicaran con eficacia en países en desarrollo [14] .

Desafíos y consecuencias para la acción humanitaria
 
 
Los fenómenos descritos representan desafíos considerables para una organización humanitaria como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Proponemos examinarlos de manera más detallada, haciendo especial hincapié en la aparición de compañías militares privadas en los conflictos contemporáneos, así como en la privatización del abastecimiento de agua, el sistema penitenciario y los servicios sanitarios.
 
  Privatización de la guerra  
 
El mercado de los servicios de seguridad está en plena expansión desde el término de la guerra fría. Según los expertos, la facturación de las compañías militares privadas superaba los 100.000 millones de dólares estadounidenses en 2002, es de cir antes del conflicto en Irak. La multiplicación de esas compañías activas en Irak a partir de la intervención de las fuerzas de la coalición suscitó un mayor interés de los medios de comunicación por ese fenómeno. El asesinato de empleados estadounidenses de la compañía Blackwater en Faluya, así como la participación de empleados de CACI International y de Titan Corp. en los malos tratos infligidos a detenidos en la prisión de Abu Ghraib evidenciaron la gama cada vez más variada de los servicios que ofrecen las compañías privadas: apoyo logístico, formación y entrenamiento de las fuerzas armadas y de la policía, interrogatorios y servicios de inteligencia, seguridad de lugares estratégicos, protección de personalidades del mundo político y económico mediante guardaespaldas, participación directa en las hostilidades, etc.
 
La principal motivación de esas compañías sigue siendo, sin duda, el afán de lucro, lo que no deja de plantear cuestiones de orden ético en el marco de conflictos armados en los que las más de las víctimas son civiles. En virtud de una lógica puramente económica, a esas compañías les interesa que aumente la demanda de sus servicios a costa de la intensificación de la sensación de inseguridad, incluso de la multiplicación de los conflictos armados. La reducción de los costos para maximizar sus ganancias después de haber cerrado un contrato también puede tener varios efectos negativos desde el punto de vista humanitario. Además de esta cuestión de orden ético, Peter Singer señala, en una obra de referencia sobre el surgimiento de la industria militar privada [15] , que el poder legislativo puede perder el control que está en condiciones de ejercer sobre la participación de tropas en el extranjero, debido a los contratos que el poder ejecutivo suscribe directamente con las compañías de seguridad privadas.
 
Una organización humanitaria como el CICR no acostumbra a expresarse sobre la legitimidad de las pa rtes que conducen las hostilidades. Por ello, la cuestión no es tanto expresarse sobre el fenómeno de la privatización como tal. La principal preocupación del CICR es, antes bien, asegurarse de que la privatización de actividades que tradicionalmente eran ejecutadas por ejércitos regulares o por fuerzas de la oposición, al menos en los dos últimos siglos, no afecte negativamente a las víctimas de los conflictos armados. Asimismo, es fundamental que los Estados signatarios de los Convenios de Ginebra de 1949 asuman su responsabilidad de hacer respetar el derecho humanitario, incluso a las empresas de seguridad privadas subcontratadas que operan en su territorio o que contratan para operaciones en el extranjero.
 
En este aspecto, el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra estipula que los Estados signatarios se comprometen no sólo a respetar, sino también a hacer respetar esos Convenios. El Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos , elaborado por la Comisión de Derecho Internacional y adoptado por la Asamblea General de la ONU en 2001, confirma, por lo demás, un importante principio de derecho internacional público. Estipula que los Estados son responsables no sólo de los actos cometidos por sus propios órganos, sino también de los cometidos por cualquier persona o entidad que no sea órgano del Estado, pero que esté facultada por el derecho de ese Estado para ejercer prerrogativas del poder público (artículo 5). En el artículo 8, se añade que " se considerará hecho del Estado, según el derecho internacional, el comportamiento de una persona o de un grupo de personas si esa persona o ese grupo de personas actúa de hecho por instrucciones o bajo la dirección o el control de ese Estado al observar ese comportamiento " . 
 
En ese contexto, se trata de dejar claras las responsabilidades respectivas de los Gobiernos y de las compañías de seguridad privada s. Por ejemplo, ¿qué jurisdicción debe entender de una causa por violación del derecho humanitario cometida por un empleado sudafricano contratado por una empresa estadounidense en Irak? ¿Cuáles son las obligaciones del Estado donde fue cometida la violación, del país de origen del empleado, del Gobierno que contrató a la empresa de seguridad privada y de esta empresa? El objetivo es evitar que las imprecisiones jurídicas existentes confieran una inmunidad de hecho a los empleados de compañías militares privadas que cometan violaciones del derecho humanitario. Para ello, se trata de garantizar que éstos conozcan ese derecho y se comprometan a respetarlo. Además, es fundamental prever un sistema de sanciones en caso de violaciones del derecho internacional humanitario, sea cual sea la nacionalidad del autor de los abusos, de la compañía para la que trabaja y el país donde se haya cometido la violación.
 
La cuestión de los derechos y las responsabilidades de todos los actores concernidos por las actividades de una compañía militar privada se vuelve aún más compleja en los casos en que ésta subcontrata a milicias privadas locales para ejecutar una parte de sus actividades, o cuando trabaja para una empresa multinacional, y no para un Estado. Con demasiada frecuencia, los contratos confiados a compañías militares privadas no contienen cláusula alguna relativa al respeto de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. Para el CICR, es imperioso que los Estados adopten un marco normativo apropiado. Además, los contratos firmados entre las diversas partes, así como la formación de los empleados de las compañías privadas, deben contribuir a minimizar los riesgos de violaciones del derecho internacional humanitario que podrían sufrir las comunidades afectadas por los conflictos armados.
 
  Privatización del servicio de abastecimiento de agua

 

Desde hace varios decenios, las administraciones públicas encargadas del abastecimiento de agua potable y del tratamiento de aguas residuales son parcialmente privatizadas, sobre todo en los países en desarrollo, bajo el impulso de las instituciones financieras internacionales. Así pues, la gestión de las estaciones de bombeo y de tratamiento del agua, así como el sistema de abducción de agua y el cobro de tasas a los usuarios se confiaron a empresas multinacionales, mediante contratos de concesión o de arrendamiento de explotación. Con estas medidas, el Banco Mundial y otras instituciones financieras intentan mejorar la eficacia y la rentabilidad del sector.
 
Sin embargo, el mercado del agua tiene diversas especificidades que lo distinguen de otros mercados. La rentabilidad del sector depende, entre otros factores, del precio de venta del metro cúbico de agua que, por lo general, está sujeto a los límites que los Gobiernos suelen fijar arbitrariamente por razones políticas. En caso de crisis humanitaria, el acceso al agua potable sigue siendo una prioridad absoluta, a fin de evitar las epidemias y preservar la salud pública, sobre todo en los centros urbanos. Por ello, es fundamental que los operadores privados continúen prestando servicios a la población en caso de guerra, aunque técnicamente no sea posible cobrar las tasas a los usuarios y, por ende, la empresa deje de tener ganancias. Privar a la población de agua potable es, por lo demás, una violación grave del derecho internacional humanitario.
 
Basándose en un simple cálculo de rentabilidad, esas compañías se ven tentadas de retirarse del mercado en caso de conflicto armado para evitar pérdidas. Sin embargo, algunas empresas, en nombre de la responsabilidad empresarial y con una perspectiva a largo plazo, deciden continuar sus actividades, a pesar de la situación de guerra, e intentan entonces limitar las pérdidas por diversos medios, incluido el recurso a los fondos disponibles para la ayuda humanita ria y la reconstrucción.
 
Para los Estados donantes, como para las organizaciones humanitarias, es fundamental garantizar el abastecimiento de agua a la población. La cuestión que se plantea entonces es si es posible, y en qué medida, prestar apoyo a una empresa multinacional sin que los fondos y el material provisto se conviertan en una subvención indebida, contraria a las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio e injustificable ante los contribuyentes y la competencia. Una opción puede ser adelantar los fondos, especificando que serán deducidos de las deudas del Estado para con la empresa concesionaria, apenas haya podido restablecerse el cobro de las tasas a los consumidores. En todo caso, la responsabilidad de las empresas en una situación de conflicto armado en sectores tan vitales como el abastecimiento de agua merece ser especificada mucho más claramente en los contratos de concesión, en particular cuando el Banco Mundial u otras organizaciones internacionales apoyan el proceso de privatización.
 
Algunos responsables humanitarios se niegan a trabajar en asociación con las empresas transnacionales por cuestiones de principios. Otros se preguntan por qué mostrarse tan reticentes con operadores privados, cuando la comunidad humanitaria presta apoyo a administraciones públicas en otros países en crisis sin efectuar nunca una auditoría minuciosa, a pesar de que algunas de esas administraciones son conocidas por su falta de transparencia y la deficiente gestión de los fondos otorgados. Estas diversas posiciones traducen sensibilidades personales y las visiones propias de cada organización.

Privatización del sistema penitenciario
 
 
En numerosos países, algunos establecimientos penitenciarios son administrados conjuntamente por los sectores público y privado. En un número creciente de contextos, se subcontratan empresas privadas para que brinden algunos de los servicios que se prestan a los detenidos, como la alimentación y la atención médica. Sin embargo, sobre todo en los países anglosajones [16] , las empresas privadas [17] se ocupan de la administración a todos los niveles –incluso en lo relativo a los servicios de vigilancia y de guardia– de ciertos establecimientos penitenciarios. El objetivo de maximización de las ganancias que persiguen las empresas privadas puede entrar en contradicción directa con las restricciones y los objetivos del sistema penitenciario, como garantizar condiciones de detención satisfactorias a las personas internadas, no abusar del trabajo de los detenidos para obtener ganancias, o preparar y facilitar la reintegración social de los detenidos. Desde un punto de vista puramente económico, a esas empresas les interesa que aumente la demanda, es decir que haya un mayor número de clientes en los lugares de detención, y en que disminuyan al mismo tiempo los costos de funcionamiento que conlleva la administración de las cárceles.
 
Cuando los empleados de una empresa multinacional cometen abusos contra los detenidos de los que deben ocuparse, se plantean diversas cuestiones: ¿quién es responsable y quién debe ser sancionado? ¿El empleado, la empresa o el ministerio a cargo? ¿Cuál es la responsabilidad del Estado de origen de la empresa privada y la del Estado donde fueron cometidos los abusos? ¿Bajo qué jurisdicción y en virtud de qué procedimientos debe tratarse el caso? ¿Contiene el contrato firmado entre el Estado y la empresa disposiciones específicas al respecto? ¿A quién deben dirigir las organizaciones de defensa de los derechos humanos sus observaciones en primer lugar? ¿Con quién deben privilegiar el diálogo para mejorar las condiciones de los detenidos?
 
  Privatización de los servicios de salud  
 
El acceso gratuito a la atención médica no es, o ha dejado de ser, una realidad para los pacientes de la mayor parte de los países en crisis, con excepción de la atención que prestan directamente las organizaciones humanitarias. Suele haber, en general, un sistema sanitario con dos niveles, dotado de estructuras privadas que prestan servicios sanitarios de calidad a los que sólo los más ricos pueden acceder, y estructuras públicas deficientes que, en numerosos casos, han adoptado un sistema que permite recuperar parcialmente los costos a través de la facturación de la atención médica, y cuyos empleados mal remunerados cobran múltiples tasas y honorarios no oficiales a los pacientes.
 
Para las organizaciones humanitarias que se esfuerzan por mantener esas estructuras durante los períodos de crisis, es cada vez más importante poder asesorar en materia de gestión administrativa y financiera a las estructuras sanitarias y comprender su funcionamiento, a fin de estar en condiciones de prestar una ayuda pertinente y duradera.
 
  Conclusión

La privatización de actividades que en el pasado incumbían exclusivamente al Estado o a organizaciones internacionales aún no ha sido objeto de estudios rigurosos que permitan llegar a conclusiones definitivas sobre las ventajas, los inconvenientes y los riesgos de esa tendencia desde un punto de vista político, económico, social, etc. Como hemos visto en este artículo, las crisis de índole humanitaria, por sus especificidades y las trágicas consecuencias que tienen para las víctimas, ponen en evidencia de manera particularmente clara algunos de los principales retos y cuestiones de fondo que plantean la privatización y la subcontratación de servicios públicos esenciales.
 
La primera cuestión gira en torno a la compatibilidad entre el objetivo de maximización de las ganancias, característico de las empr esas privadas, y el de mantenimiento de la seguridad y de la salud pública, propio de los Estados. En efecto, el mercado, en su calidad de institución, permite que el juego de la oferta y la demanda, así como la competencia, se expresen libremente, a fin de lograr una asignación óptima de los recursos y de estimular la creatividad y la innovación para responder a las necesidades de los consumidores, incluso suscitar nuevas necesidades. Pero, evidentemente, el mercado no tiene ninguna ética intrínseca: los mecanismos de la oferta y la demanda se aplican tanto al mercado de las acciones o del café, como al de la prostitución infantil o al de la cocaína. Es responsabilidad del Estado proscribir o regular algunos mercados, por razones de orden público, de seguridad, de moral, de salud u otras. También es su responsabilidad resistir a las presiones de empresas privadas que podrían verse tentadas de incitar a las autoridades a estimular la demanda de sus servicios, es decir, a iniciar, continuar o intensificar un conflicto armado en el caso de las compañías militares privadas.
 
En el presente artículo, no es nuestra intención emitir un juicio de valor sobre el fenómeno y los actores de la privatización. Pero la realidad sobre el terreno demuestra que, para proteger a las víctimas de conflictos armados, es imperativo que los Estados se doten de un marco normativo adecuado, a fin de evitar que la explosión del mercado de empresas de seguridad privadas acarree un debilitamiento del derecho internacional humanitario y una multiplicación de las violaciones de ese derecho por empleados de empresas privadas, que gozarían de una impunidad de hecho.
 

Además, es fundamental que los contratos en régimen de subcontratación que los Gobiernos confían a empresas privadas en ámbitos tan delicados como el abastecimiento de agua y la administración de las cárceles contengan cláusulas precisas sobre las responsabilidades y las obligaciones de cada parte en caso de conflicto armado, así como mecanismos de incentivo económico y financiero para garantizar que se tengan en cuenta de forma prioritaria las cuestiones de índole humanitaria en caso de fuerza mayor. De lo contrario, las empresas privadas podrán remitirse a los términos de los contratos concertados con las autoridades, que no contendrán cláusula alguna al respecto.
 
La segunda cuestión se refiere al respeto del derecho internacional por las empresas privadas y a la responsabilidad del Estado cuando las actividades de esas empresas pueden hacer peligrar el respeto del derecho internacional humanitario. Como hemos visto, en materia de derecho internacional público, los Estados son responsables de los actos cometidos por cualquier persona o entidad facultada para ejercer prerrogativas del poder público o que actúe ( de facto ) por instrucción o bajo el control del Estado.
 
La tercera controversia se relaciona con el ejercicio mismo de la democracia, es decir con el riesgo, para el poder legislativo, de perder toda autoridad y capacidad de control sobre cuestiones tan delicadas como las modalidades de una intervención militar en el extranjero, por medio de contratos de externalización dejados a la discreción del poder ejecutivo. Para Peter Singer, de la Brookings Institution, eso ocurre con los contratos firmados por la administración estadounidense con numerosas compañías militares privadas que operan en Irak.
 
La cuarta y última cuestión que nos interesa abordar aquí hace referencia al balance económico de ese fenómeno de privatización. En otras palabras, cuáles son los costos y los beneficios para los usuarios de esos servicios privatizados y para los contribuyentes que, de manera indirecta, permiten su financiación. El principal argumento de los responsables políticos y de las instituciones que promueven las privatizaciones es la eficacia que se gana y el ahorro que resulta de ésta. Si el término de la guerra fría consagró la superioridad de la economía de mercado sobre la economía planificada, el balance de la privatización de los servicios públicos sigue siendo objeto de controversias. Un estudio publicado en 1998 por Abt Associates, una consultora estadounidense que brinda servicios en el ámbito de las reformas económicas y de la privatización, y de la que no puede sospecharse que tenga prejuicios negativos al respecto, concluye que los análisis y los datos disponibles no demuestran que el recurso a empresas privadas en el ámbito penitenciario permita reducir gastos [18] . Más incisiva, la organización " War on Want " afirma que, a raíz de la privatización de numerosos servicios públicos, ha aumentado la pobreza en los países en desarrollo y que la agencia británica de cooperación para el desarrollo, al prestar apoyo a esas reformas, contribuyó a que los consultores y las empresas privadas británicas se enriquecieran, y no a reducir la pobreza en los países beneficiarios [19] . La organización insta a que se cree una comisión independiente encargada de examinar la amplitud de las privatizaciones en los países en desarrollo y sus efectos. A la espera de exámenes minuciosos, conviene sopesar con prudencia las ventajas de los diferentes arreglos institucionales entre los sectores público y privado.
 
Las organizaciones humanitarias tratan de seguir de cerca e interpretar esta evolución, de evaluar las consecuencias por lo que respecta a las necesidades y a la acción humanitarias, y de adaptarse a éstas. Para el CICR, esa evolución exige un fortalecimiento del diálogo con los Estados para garantizar el respeto del derecho internacional humanitario en sectores que están en vías de ser privatizados parcialmente, como son la formación de las fuerzas armadas, el apoyo a los combates, la administración de los lugares de detención o el acceso al agua y a la atención médica.

  Autor: Gilles Carbonnier.  

El autor es asesor económico y coordinador de las relaciones del Comité Internacional de la Cruz Roja con el sector privado. Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no necesariamente las del CICR.

  NOTAS  

     

  [1] Es lo que demostró Karl Polanyi en su obra magistral sobre los orígenes políticos y económicos del derrumbe de la civilización del siglo XIX y sobre la gran transformación posterior. V. Karl Polanyi, The Great Transformation , Beacon Press, Boston, 1944.

  [2] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, " Enhancing the cost effectiveness of public spending " , OECD Economic Outlook , nº 74, 2003.

     

  [3] Fuente: OECD Journal on Budgeting , vol. 1, nº 4.

     

  [4] Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook , 1993.

     

  [5] V., por ejemplo, William Zartman, ed., Collapsed Status: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority , Lynne Rienner, Boulder, 1995.

     

  [6] En 2000, ya se registraban veintisiete empresas transnacionales entre las economías más grandes del planeta, comparando el valor agregado generado por esas compañías con el PIB de los países. Tomando en consideración el volumen de negocios de las empresas, puede decirse que unas cincuenta se situarían entre las cien economías más grandes del mundo (v. UNCTAD´s World Invesment Report , 2000 y 2002). 

     

  [7] El Acuerdo sobre la distribución de la riqueza, firmado por el Gobierno sudanés y el Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo Sudanés en enero de 2004, establece un marco para la administración y la distribución de la reserva petrolera durante un período provisional. En Guatemala, los acuerdos de paz concertados en 1996 entre el Gobierno y la guerrilla preveían un aumento de los ingresos del Estado por medio de una mayor tributación, según un baremo progresivo.

     

  [8] Jean-François Rischard, High-Noon: Twenty Global Problems, Twenty Years to Solve Them , Basic Books, Nueva York, 2002.

     

  [9] Voluntary Principles on Security and Human Rights for Extractive Industries, 20 de diciembre de 2000.

     

  [10] Fuente: http://quote.bloomberg.com/apps/news?pid=10000085 & sid=aCm6AFYzM & refer-europe (sitio visitado el 3-12-2004).

     

  [11] Fuente: Development Co-operation Commitee (DAC) Statistics, http://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_3447_1_1_1_1_1,00.html (sitio visitado el 3-12-2004).

     

  [12] Fuente: http://www.globalhumanitarianassistance.org (sitio visitado el 3-12-2004).

     

  [13] Robin Davies, " The Relief Industry " , en CICR, Forum – War, Money and Survival , editado y publicado por el CICR, Ginebra, 2000.

  [14] Nick Pandya, " Oxfam Shops for Managers " , The Guardian , 26 de junio de 2004.

     

  [15] Peter Singer, Corporate Warrior: The Rise of the Private Military Industry. The Privatization of War , New Books, Inc., Portland, 2003.

     

  [16] Australia, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Reino Unido y Sudáfrica.

     

  [17] Por ejemplo: Group 4 Securicor, Serco; GEO Group Inc.  

     

  [18] The Sentencing Project, Prison Privatization and the Use of Incarceration , actualizado en septiembre de 2004. Fuente: http: //www.sentencingproject.org/pdfs/1053.pdf (sitio visitado el 3-12-2004).

     

  [19] Duncan Campbell, " UK accused of using aid to promote privatisation " , The Guardian , 27 de septiembre de 2004.




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