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Panorama de las actividades operacionales del CICR en 2013

06-12-2012 Informe

Este documento presenta las prioridades operacionales del CICR para 2012. Se basa en el análisis interno y el ejercicio de planificación que cada año realizan principalmente las 80 delegaciones y misiones del CICR en el terreno.

El CICR se complace en presentar su llamamiento de fondos de emergencia para 2013. En este documento se describe la situación que atraviesan las personas afectadas por conflictos armados y por otras situaciones de violencia, los objetivos principales de las delegaciones y las misiones del CICR sobre el terreno en unos 80 países, así como los correspondientes requisitos presupuestarios. Este pedido de fondos de emergencia se ha definido sobre la base de las necesidades identificadas al momento de redactar el documento, a finales de octubre de 2012.

El siguiente es un extracto de la introducción a cargo de Pierre Krähenbühl, director de Actividades Operacionales.

Tendencias de los conflictos armados contemporáneos

El análisis exhaustivo de las principales características de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia en los que el CICR actualmente despliega actividades pone de manifiesto varias tendencias.

En primer lugar, se identifican diversos retos, perturbaciones y formas de inestabilidad resultantes de la llamada "primavera árabe". Si bien varios países han iniciado transiciones políticas y celebrado elecciones sin incidentes el año pasado, otros han vivido niveles significativos de violencia social o conflictos armados. En la República Árabe Siria (en adelante, Siria) fue donde se registraron los enfrentamientos armados más intensos y trágicos, lo que se tradujo en mayores necesidades de ayuda humanitaria.

Decenas de miles de personas han resultado muertas o heridas, cientos de miles han tenido que desplazarse o buscar refugio en el exterior, y otras miles han sido detenidas. No parece vislumbrarse un cese de los enfrentamientos a corto plazo, ni tampoco una solución política del conflicto. Por ello, es probable que las consecuencias en la población civil sigan siendo muy problemáticas. Las repercusiones a nivel regional también son motivo de preocupación.

En segundo lugar, la región del Sahel atravesó una serie de hechos perturbadores, sobre todo en el norte de Malí. La actual división del país ha originado nuevas necesidades de ayuda humanitaria, y preocupa que la violencia se extienda a algunos de los países vecinos. Esta creciente tensión se produce en una región ya afectada por la inseguridad alimentaria generalizada, así como por la interrupción de la actividad en los mercados locales y de los servicios básicos, como los de salud, agua y electricidad. Ello se ha traducido en una mayor vulnerabilidad de amplios segmentos de la población del norte de Malí.

En tercer lugar, está en curso en Afganistán el proceso de traspaso de las responsabilidades en materia de seguridad de las fuerzas internacionales a las autoridades afganas. Este traspaso intenta allanar el camino a la retirada de los contingentes militares extranjeros hacia 2014, pero también plantea graves cuestiones en relación con el futuro de la población afgana que, durante los últimos treinta años, ha sufrido inseguridad y graves abusos en forma cotidiana. En el ámbito más amplio de "la lucha contra Al Qaeda y sus aliados", en varios contextos se ha pasado de operaciones militares convencionales a operaciones basadas en fuerzas especiales y aeronaves no tripuladas.

En cuarto lugar, la población de varios contextos donde se libran conflictos armados prolongados ha sufrido las consecuencias de una fuerte inestabilidad. Somalia es uno de esos casos: a lo largo del año, se han intensificado los enfrentamientos entre las fuerzas que apoyan al Gobierno Federal de Transición, incluidas tropas de la Misión de la Unión Africana en Somalia, y Harakat al-Shabaab al-Mujaahidiin, lo que ha expuesto a muchos somalíes, sobre todo en el centro y el sur del país, a múltiples riesgos y necesidades. Las hostilidades entre Sudán del Sur y Sudán y las repercusiones de los respectivos conflictos internos en esos países han provocado desplazamientos de población a gran escala y afluencias de refugiados, un año después de que Sudán del Sur se convirtiera en un país independiente. En Irak, la población sigue estando muy afectada por la violencia permanente, que en el verano llegó a causar un número semanal de víctimas más alto que en algunos otros contextos. En República Democrática del Congo, se reanudaron los intensos enfrentamientos entre las fuerzas gubernamentales y el grupo M23, lo que se tradujo en numerosos abusos contra la población civil, sin que se vislumbre una solución política inmediata. En varias partes de Colombia siguen produciéndose enfrentamientos, si bien el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia entablaron el diálogo para poner término al conflicto que los enfrenta desde hace décadas.

En quinto lugar, se registran diversas y con frecuencia graves consecuencias humanitarias en otras situaciones de violencia, como violencia entre comunidades en algunas partes de Asia, enfrentamientos entre tribus en varios países africanos y violencia armada organizada nacional y transnacional, sobre todo en entornos urbanos.

Por último, continúan sintiéndose a nivel mundial la persistente crisis económica y sus consecuencias, como deudas crecientes y desempleo en Europa y la probabilidad de una disminución de las remesas de los trabajadores migrantes a sus familiares en países afectados por conflictos. Tras las crisis del precio de los alimentos, en 2007-2008 y 2010-2011, vuelven a surgir preocupaciones en ese sentido ya que, por la grave sequía en Estados Unidos de América, los precios de varios productos básicos podrían aumentar, lo que provocaría mayor inestabilidad y tensiones en países frágiles a nivel económico y social.

Vulnerabilidad y resiliencia en conflictos armados y en otras situaciones de violencia

En 2012, millones de personas en todo el mundo se vieron afectadas por conflictos armados y por otras situaciones de violencia. Hombres, mujeres y niños padecieron graves sufrimientos, resultaron heridos o muertos. Otras tantas personas debieron abandonar sus hogares y sus comunidades, lo que las obligó a perder sus pertenencias y medios de sustento y a separarse de sus familiares. Numerosas personas arrestadas estuvieron en situación de particular vulnerabilidad, al ser objeto de malos tratos y correr el riesgo de desaparecer.

Durante el año pasado, algunos conflictos recibieron amplia cobertura en los medios de comunicación y sus consecuencias en el plano humanitario tuvieron gran visibilidad. En cambio, numerosos conflictos armados prolongados en los que conviven las necesidades crónicas con las urgentes, el sufrimiento de la población pasó relativamente inadvertido, y sigue estándolo. En todas las situaciones de conflicto en las que el CICR estuvo presente o a las que pudo obtener acceso, a menudo con voluntarios de las Sociedades Nacionales, la Institución se esforzó por atender a las necesidades y al sufrimiento de las personas afectadas. Los padecimientos y las necesidades manifestadas por las víctimas son centrales para los análisis y las actividades del CICR, independientemente del lado del conflicto en que ellas se encuentren.

El análisis de vulnerabilidades para definir la respuesta más adecuada implica comprender las circunstancias específicas de la persona o a la comunidad a la que procuramos prestar asistencia y protección. Ello se condice con un enfoque que engloba a todas las víctimas y que se esfuerza por tomar en consideración, al momento de definir las actividades, las necesidades específicas derivadas de las circunstancias de las personas, los riesgos y los abusos a los que están expuestas, así como su género y edad. El enfoque adoptado por el CICR es multidisciplinario, dado que integra aspectos de sus actividades de protección, asistencia, prevención y cooperación.

Una de las situaciones más acuciantes que afronta el CICR es cuando las personas civiles y las comunidades no pueden acceder a los productos o los servicios básicos, como los de atención médica, educación, agua y saneamiento, porque se encuentran atrapadas en medio de los enfrentamientos y la libertad de movimiento ha sido restringida. Esto sucede en numerosas ciudades, poblados y barrios residenciales donde las hostilidades causan daños y destrozos a los edificios y la infraestructura, y en zonas rodeadas por una u otra parte, en las que los civiles quedan atrapados y no se atreven a acercarse a soldados o combatientes por temor a ser asediados o arrestados. Las principales infracciones observadas por el CICR son: ejecuciones sumarias, asesinatos selectivos, amenazas de muerte, desapariciones, desplazamientos forzados, reclutamiento de menores, ataques contra el personal médico y violencia sexual.

Los conflictos armados y otras situaciones de violencia también provocan desplazamientos masivos y con frecuencia múltiples, tanto dentro de un mismo país como hacia países vecinos, lo que afecta a cientos de miles de personas. Las medidas que toman los Estados en relación con los desplazamientos internos suelen ser inadecuadas, sobre todo porque tienen un control limitado de algunas partes del país, carecen de la capacidad necesaria para responder a ese problemática o son reticentes a reconocer la magnitud del fenómeno.

Los ataques recurrentes de partes en conflicto contra las estructuras, el transporte y el personal de salud, incluidas ambulancias, socorristas, hospitales y clínicas, atentan contra la prestación oportuna de atención de urgencia. Esta problemática ha merecido renovada y cuidadosa atención por parte del CICR y sus asociados del Movimiento Internacional.

En diferentes conflictos, la inseguridad y la proliferación de puestos de control separan temporariamente a algunos barrios de los servicios de atención médica que siguen disponibles en otras partes de la ciudad. Lo mismo ocurre cuando las líneas del frente impiden que las poblaciones rurales lleguen hasta los puestos de salud locales. Las demoras causadas por los puestos de control cuando se está trasladando a pacientes con riesgo de vida suele reducir sus probabilidades de sobrevivir. En ocasiones, para los civiles es difícil llegar hasta los hospitales, debido al despliegue de las fuerzas de seguridad armadas en las inmediaciones o en el interior de los establecimientos. A veces, los miembros de las fuerzas amenazan a los civiles y arrestan a los pacientes heridos por armas. Además, ha habido casos de portadores de armas que han atacado, ocupado y/o saqueado hospitales y secuestrado a pacientes.

El CICR sigue atendiendo a las consecuencias físicas y psicológicas de los malos tratos, la tortura y la violencia sexual. El principal problema médico de numerosos detenidos son los efectos de los malos tratos a los que han sido sometidos durante los interrogatorios. Esas consecuencias les provocan sufrimientos que suelen prolongarse largo tiempo, incluso después de haber sido liberados. En zonas de conflicto o de violencia, numerosas mujeres, pero también hombres, suelen ser objeto de violaciones que, en general, forman parte de una serie de hechos perturbadores como saqueos, destrucción de bienes o asesinatos. Tras ese sometimiento, las víctimas y sus niños suelen ser tan estigmatizados que no desean o no pueden regresar a sus hogares.
Los efectos de estos actos son sumamente traumáticos para las poblaciones afectadas y plantean importantes retos por lo que a su atención se refiere.

El sector humanitario en evolución

A lo largo de 2012, se pusieron de manifiesto una vez más las dificultades que afrontan numerosas organizaciones de ayuda para acceder a las zonas de conflicto, estar cerca de las personas necesitadas y llevar adelante sus actividades en forma directa y no a través de diferentes asociados. Esas dificultades se evidenciaron en Siria y en el norte de Malí: sólo un puñado de organismos pudo desplegar actividades en forma estructurada y continua en esos contextos tan polarizados y politizados.

En algunas situaciones, las organizaciones humanitarias fueron amenazadas y rechazadas por los grupos armados. Diversos estudios han señalado que el número de trabajadores humanitarios asesinados, heridos o secuestrados en 2011 fue el más alto que jamás se haya registrado, hecho que sin duda influyó en las decisiones que tomaron los organismos en los diferentes contextos. Se observaron casos en que las organizaciones tuvieron dificultades para distinguirse en forma suficiente y clara de organismos políticos o militares, o no lograron hacerlo. En efecto, algunas organizaciones siguieron recurriendo a escoltas armadas para llegar hasta las poblaciones afectadas; de ese modo se difumina la línea que separa los programas políticos y militares de las actividades humanitarias.

A lo largo de este año, siguió verificándose la tendencia a la intervención de organismos nacionales en situaciones de crisis. Habida cuenta de la mayor participación de ONG nacionales y de instituciones estatales en ese tipo de situaciones, es cada vez más importante estudiar la posibilidad de entablar asociaciones con ellas. En el plano internacional, la comunidad humanitaria de la ONU ha pasado a una nueva etapa de reforma, con el llamado "programa de transformación". Varios países africanos, asiáticos y latinoamericanos participan cada vez más directamente en actividades de ayuda humanitaria y de cooperación para el desarrollo, junto con los Estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Si bien algunas ONG de larga data parecen haber perdido la capacidad de desplegarse en situaciones de conflicto graves, diversos organismos del mundo islámico han comenzado a realizar cada vez más actividades en contextos delicados, como el norte de Malí y Somalia.

Estos cambios del ámbito humanitario conllevan una diversificación de los enfoques y las políticas humanitarias, y cada uno de éstos conlleva sus propias ventajas y desventajas.

Consecuencias para las actividades actuales del CICR

En 2012, el CICR tuvo la capacidad de proteger la dignidad y de apoyar los medios de sustento de millones de personas en situaciones críticas, como las de Afganistán, Colombia, Irak, Israel y los territorios ocupados, Malí, Somalia, Siria y Yemen, entre muchas otras. Pese a los numerosos retos que se plantearon a su acción neutral, imparcial e independiente, el CICR logró obtener acceso a diversos grupos armados (gubernamentales e insurgentes), así como entablar y mantener relaciones con ellos, en esos contextos difíciles.

Las asociaciones operacionales sistemáticas y estructuradas con las Sociedades Nacionales, la capacidad de adaptación de los procedimientos operativos del CICR y de la composición de sus equipos, así como la disposición individual e institucional a correr riesgos significativos en materia de seguridad, propios de esos contextos, son aspectos clave del enfoque del CICR.

En realidad, 2012 fue el año donde más dificultades se registraron por lo que a seguridad se refiere, desde 2003 y 2005. En el primer semestre de 2012, el CICR tuvo que hacer frente a tres tomas de rehenes. Trágicamente, el colega tomado como rehén en Pakistán fue asesinado, lo que condujo a una reducción significativa de la presencia y las actividades del CICR en ese país. En Yemen, otro miembro del personal resultó muerto en un ataque aéreo contra el poblado en el que se encontraba. El CICR también enfrentó graves incidentes de seguridad en países como Afganistán, República Democrática del Congo, Libia y Somalia. También resultó afectado personal de las Sociedades Nacionales. En Siria, por ejemplo, cuatro colaboradores de la Media Luna Roja Árabe Siria perdieron la vida en los doce meses previos a septiembre de 2012.

Sin embargo, pese a estas dificultades, el CICR logró sólidos resultados por lo que respecta a la realización de los objetivos establecidos en su presupuesto inicial para las actividades sobre el terreno en 2012 (969,5 millones de francos suizos) y en tres extensiones presupuestarias por un total de 62,1 millones de francos suizos (Siria, con 24,6 millones de francos suizos; delegación regional de Niamey, con dos extensiones presupuestarias por un total de 37,5 millones de francos suizos). La reducción de las actividades en Pakistán se tradujo en una disminución presupuestaria de 37,2 millones de francos suizos (de un presupuesto inicial de 66,2 millones de francos suizos).  

Retos clave para el CICR en 2013

Calidad del acceso, alcance de las actividades y respuesta multidisciplinaria
 
El CICR se ha propuesto un reto crucial: tener acceso a las poblaciones y las personas afectadas y dar una respuesta cabal y de calidad a sus necesidades. En general, los objetivos de 2013 totalizan 988,7 millones de francos suizos, monto levemente superior al presupuesto inicial de 2012. Ello refleja la decisión de la organización de abordar las múltiples consecuencias humanitarias de los conflictos y de otras situaciones de violencia en todo el mundo.

El CICR comenzará el año 2013 con siete operaciones cuyo presupuesto supera los 40 millones de francos suizos. Las operaciones de mayor envergadura se desplegarán en Afganistán (86,5 millones de francos suizos), Irak (66,5 millones de francos suizos), Somalia (66,2 millones de francos suizos), República Democrática del Congo (58,8 millones de francos suizos), Sudán del Sur (56,8 millones de francos suizos), Siria (51,2 millones de francos suizos), Israel y los territorios ocupados (46,9 millones de francos suizos). Luego se ubican Sudán (39 millones de francos suizos), delegación regional de Niamey (37,5 millones de francos suizos), Yemen (34 millones de francos suizos) y Colombia (33,2 millones de francos suizos).

La índole de los conflictos armados y la violencia sigue siendo sumamente diversa y origina necesidades muy diferentes y específicas según los contextos. La capacidad de satisfacer debidamente esas necesidades se basa en una serie de actividades que el CICR procura mejorar en forma permanente. En primer lugar, la Institución procede a evaluar las necesidades, considerando a los beneficiarios como elemento central del análisis. En efecto, para el CICR es sumamente importante integrarlos en el proceso real de definición de la respuesta y rendir cuentas ante ellos. Además, el CICR se esfuerza por poner a disposición una amplia gama de servicios para dar respuesta a las vulnerabilidades específicas de la población, sin dejar de fomentar su resiliencia, sobre todo mediante actividades de recuperación temprana.

El CICR continuará centrándose en las actividades para atender a las necesidades agudas y urgentes, así como a las múltiples consecuencias de los conflictos armados prolongados. Se concentrará en reforzar la pertinencia de sus actividades relativas a las personas detenidas, heridas, enfermas o discapacitadas, personas desplazadas y migrantes, así como en abordar las necesidades específicas de mujeres y niños.

Conducción de las actividades y gestión de la seguridad

Al definir sus presupuestos, el CICR considera principalmente la respuesta a las necesidades de ayuda humanitaria. Las prioridades se definen tomando en cuenta la capacidad de la Institución de obtener acceso y aceptación, así como de realizar sus objetivos.
Un factor central en esta ecuación es equilibrar los efectos de las actividades en relación con la exposición del personal del CICR y de las Sociedades Nacionales a los diversos riesgos. Cada año, el CICR entabla el diálogo y construye relaciones de múltiples formas con miembros de los Gobiernos, las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad, así como con otros portadores de armas a fin de asegurarse de que sus modalidades de trabajo y sus actividades sean comprendidas. La aceptación requiere de esfuerzos a largo plazo y se la puede perder fácilmente si se hace una declaración equivocada, si se adopta un comportamiento inadecuado o si no se aplica un programa satisfactoriamente.

El diálogo con todas las partes interesadas en un contexto dado seguirá siendo un elemento central del enfoque operacional del CICR. Habida cuenta de la diversidad y de la fragmentación de los grupos armados y de las partes influyentes, será preciso ajustar permanentemente las estrategias de trabajo en red. Nunca se debe dar por descontado que la Institución goza de aceptación.

El presupuesto de 2013 refleja la determinación del CICR de realizar una amplia gama de actividades en respuesta a las necesidades identificadas, tomando en consideración las difíciles condiciones de seguridad. Los riesgos son múltiples, y el nivel de exposición de la organización a nivel mundial sigue siendo elevado. La gestión descentralizada de la seguridad y la atención al deber de prestar protección seguirán siendo cruciales para la visión del CICR.

Relaciones con partes influyentes y diálogo con todos

El panorama político internacional está atravesando cambios profundos, y el CICR hace esfuerzos permanente para diversificar sus relaciones de forma tal que éstas se adapten a esos cambios. La Institución continuará alimentando y construyendo relaciones con sus contactos tradicionales, pero al mismo tiempo procurará sistematizar y ampliar sus vínculos con numerosos Estados y partes que tienen cada vez más influencia en la escena internacional. La finalidad es mejorar la comprensión mutua y elaborar perspectivas comunes, ya que estos aspectos son esenciales para que el CICR siga desplegando actividades en el largo plazo.

Asociaciones y coordinación

Dentro del Movimiento Internacional, se han emprendido esfuerzos similares con numerosas Sociedades Nacionales. En ese sentido es sumamente importante que el CICR modifique la forma en que entabla asociaciones. En 2013, el CICR fortalecerá aún más la cooperación con las Sociedades Nacionales que estén trabajando en sus propios países como asociados principales en las situaciones de emergencia y en los conflictos armados prolongados. Además, procurará movilizar a las Sociedades Nacionales asociadas cuando se necesiten unidades de despliegue rápido, sobre todo equipos de médicos y cirujanos, y alentar el apoyo entre pares.

El CICR está persuadido de que las asociaciones sólidas, si bien son muy exigentes en cuanto al respeto de los principios del Movimiento, permiten no sólo dar una mejor respuesta general a las necesidades de las personas afectadas, sino también apoyar los esfuerzos de las Sociedades Nacionales que procuran preservar su independencia en situaciones de conflicto y de violencia.

Los equipos del CICR también continuarán trabajando en coordinación y, cuando corresponda, en asociación con otras instituciones. Muchas de éstas son ONG que abordan las necesidades de las mujeres, los niños, los familiares de personas desaparecidas y las personas migrantes. El CICR cooperará con ONG como Médicos sin Fronteras en torno a diversas cuestiones y actividades médicas, con el ACNUR y con el PMA en crisis de refugiados, por ejemplo en Sudán del Sur o en los países aledaños a Siria, y con numerosas organizaciones que se han establecido más recientemente y están activas y presentes en numerosos contextos.

Conclusión

A lo largo de la última década, el CICR ha logrado realizar una amplia gama de actividades multidisciplinarias. Ha diversificado sus relaciones con numerosas partes interesadas, sus procedimientos operacionales, la composición de sus equipos y las formas de asociación para preservar y, en muchos casos, aumentar el acceso a las personas necesitadas. Al mismo tiempo, ese acceso expone a su personal a riesgos considerables, y es fundamental abordar debidamente esta cuestión.

La finalidad de los llamamientos de emergencia 2013 es subrayar las numerosas y diferentes maneras en que los conflictos armados y otras situaciones de violencia afectan la vida de millones de personas en todo el mundo, así como la voluntad del CICR de actuar y de atender a esas necesidades de forma satisfactoria. Reflejan con la mayor honestidad posible la probada capacidad de la Institución de cumplir sus objetivos y prestar servicios.

Agradecemos sinceramente a nuestros donantes el manifiesto interés por las actividades del CICR, así como el valioso apoyo diplomático y financiero que nos prestan para realizarlas. Análogamente, deseamos destacar su profundo respeto por la independencia y la neutralidad del CICR. Nuestra Institución está firmemente decidida a hacer un uso responsable y eficiente de los medios financieros que se ponen a su disposición y sabe de las expectativas existentes por que demuestre los resultados obtenidos.

Todos los días, los 12.000 colaboradores del CICR sobre el terreno se esfuerzan por mejorar la vida de las personas que sufren las graves consecuencias de los conflictos armados y de la violencia. Ése sigue siendo nuestro compromiso colectivo y nuestra ética fundamental.


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Pierre Krähenbühl 

Pierre Krähenbühl
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