• Enviar
  • Imprimir

Panorama de las actividades operacionales del CICR en 2012

08-12-2011 Informe

Este documento presenta las prioridades operacionales del CICR para 2012. Se basa en el análisis interno y el ejercicio de planificación que cada año realizan principalmente las 80 delegaciones y misiones del CICR en el terreno.

El CICR tiene el agrado de presentar sus Llamamientos de Emergencia de 2012, en los que se describen las situaciones que afrontan las personas afectadas por conflictos armados y otras situaciones de violencia, los objetivos fundamentales de las delegaciones y misiones del CICR sobre el terreno en unos 80 países, y las consiguientes necesidades de índole presupuestaria. En los Llamamientos de Emergencia se exponen las necesidades identificadas a la fecha de redactar el presente documento, a finales de octubre de 2011.

Extracto de la introducción por Pierre Krähenbühl, Director de Actividades Operacionales.

Tendencias en los conflictos armados contemporáneos

El análisis detallado de las principales características de los conflictos armados contemporáneos y otras situaciones de violencia en las que actúa el CICR revela una serie de factores esenciales.

Figuran en primer lugar las múltiples consecuencias de las graves crisis que han marcado los últimos doce meses, particularmente las que se presentaron en el contexto de la denominada Primavera Árabe. Estas situaciones han puesto de relieve que, pese a todos los esfuerzos que se hagan por analizar, planificar y prepararse para diversas eventualidades, los desafíos que se presentan al afrontar circunstancias inesperadas seguirán ocupando un lugar central en la gestión de las crisis, sobre todo en lo que respecta a la respuesta humanitaria.

Si bien comparten algunas características, los acontecimientos que tuvieron lugar en África del Norte y Oriente Próximo presentan algunas claras diferencias. Por ejemplo, la situación en Libia constituyó un conflicto armado cabal, con dimensiones tanto internacionales como no internacionales. Otros países experimentaron situaciones de violencia que fueron reprimidas con severidad por las fuerzas de seguridad del Estado.

Es demasiado pronto para predecir los efectos de estos acontecimientos en el mediano y largo plazo. Algunos países parecen encaminarse hacia la instauración pacífica de un futuro constitucional, político y social diferente para sus poblaciones. Otros, en cambio, probablemente atraviesen situaciones prolongadas de inestabilidad, disturbios y conflictos.

En segundo lugar, a diez años de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la denominada "lucha contra Al Qaeda y sus asociados" sigue evolucionando. Los grandes despliegues convencionales de la OTAN y Estados Unidos en Afganistán e Irak están cediendo el paso a nuevas estrategias, en las que se despliegan aviones no tripulados y se producen enfrentamientos militares directos de menor intensidad.

En tercer lugar, persisten numerosos conflictos armados prolongados que, en su mayoría, son de carácter no internacional. En general, estos conflictos no son impulsados por razones ideológicas claras sino por motivaciones económicas y, en algunos casos, directamente criminales. La larga duración de estos enfrentamientos, que a veces se prolongan por dos, tres o cuatro décadas, ha dado lugar a situaciones de criminalidad generalizada. Regiones enteras se encuentran no sólo fuera del control de las fuerzas de seguridad estatales sino también fuera del alcance de los servicios sociales, de salud y de educación del Estado. En ellas actúan grupos muy diferentes, fragmentados e implacables, entre los que se cuentan grupos armados oficiales y no oficiales, estatales y no estatales. Más que perseguir objetivos ideológicos o políticos, su finalidad es obtener beneficios económicos ilícitos y para ello imponen su control sobre el territorio y la población con brutalidad y violencia extremas.

En algunos países, la totalidad del tejido institucional ha sido suplantada por economías de guerra estructuradas. Es extremadamente difícil abordar esas situaciones en términos políticos o de mediación. Muchos de los actores prefieren aprovechar las lucrativas oportunidades de negocios que se presentan en relación con el conflicto, en lugar de ocupar posibles cargos ministeriales o parlamentarios. La lógica de la depredación prevalece sobre la conciencia social y el bien común.

En algunos contextos, el crimen organizado transnacional se prefigura como una auténtica amenaza, habida cuenta de los niveles de organización de los grupos involucrados y su capacidad de infiltrarse en las instituciones del Estado, obtener el control de amplias franjas del territorio nacional y actuar por fuera de las fronteras nacionales. Por otro lado, la confrontación entre las fuerzas de seguridad del Estado por un lado, y las bandas criminales y los cárteles por otro, expone tanto a las poblaciones locales como a las migrantes a temibles situaciones de abuso y de brutalidad.  

El mundo también sufre los efectos combinados de las crisis económicas y financieras. Los precios internacionales de los alimentos experimentaron un marcado aumento a principios de 2011, afectando a innumerables personas que ya atravesaban difíciles situaciones de conflicto armado, exclusión social, desempleo y otras penurias. En varios contextos, la disminución de las remesas debilita la resiliencia de las poblaciones que dependen de esos ingresos. Estas tendencias, generadas por la mayor demanda de alimentos en varias partes del mundo y agudizadas por las consecuencias de las sequías y las inundaciones, seguirán provocando disturbios y conflictos.

La vulnerabilidad y la capacidad de adaptación en los conflictos armados y otras situaciones de violencia

A lo largo de 2010, los colaboradores del CICR sobre el terreno y los empleados las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se esforzaron por encarar las numerosas vulnerabilidades y sufrimientos que experimentan los hombres, mujeres y niños que viven en zonas de conflicto en todas partes del mundo.

Cualquiera sea el contexto, sigue siendo imprescindible situar el destino de las personas y las comunidades en el centro mismo de nuestros análisis y opciones de acción y tomar en cuenta sus circunstancias concretas, los riesgos y las infracciones que afrontan, y su género y edad. Al abordar las vulnerabilidades de las personas, el CICR procura fortalecer su resiliencia mediante su participación activa en los proyectos encaminados a afrontar, mejorar o transformar su situación.

Los siguientes extractos de los documentos de planificación producidos en varias delegaciones del CICR ilustran las múltiples formas en que los conflictos agudizan la vulnerabilidad de las personas

Durante los últimos doce meses, los equipos del CICR han respondido a nuevas situaciones de emergencia con consecuencias particularmente graves para las poblaciones afectadas, en particular numerosos casos de amenazas, lesiones, malos tratos, tortura, desplazamientos y asesinatos. En paralelo, muchos conflictos armados prolongados siguieron ocasionando necesidades tanto agudas como crónicas.

“La población civil está atrapada entre las diferentes partes en el conflicto. En muchos casos, el ejército controla las carreteras y los militantes la campiña. La oposición armada obliga a la población a prestarle apoyo (en particular, refugio). El mensaje de las fuerzas armadas es: "Si no están con nosotros, están contra nosotros". Todas las partes cometen actos de represalia contra las personas civiles y las comunidades. La oposición armada puede considerar que la búsqueda de asistencia humanitaria o la inscripción en un proceso de regreso de personas desplazadas son formas de asociarse con el gobierno y las fuerzas de seguridad. El gobierno puede interpretar que el hecho de rehusarse a regresar al lugar de origen debido a la inseguridad o la falta de servicios equivale a asociarse con la insurgencia armada".

    Además, las múltiples consecuencias de los conflictos armados y otras situaciones de violencia han erosionado la estructura de sociedades enteras.

“La situación social y económica del país, atrapado en un conflicto que ya lleva 20 años de duración, siguió deteriorándose, con las siguientes consecuencias: inseguridad y desplazamiento;  líneas del frente que se desplazan continuamente;  tensiones étnicas y tribales dentro de la sociedad;  falta de infraestructura básica; inestabilidad ambiental, sumada a mecanismos de adaptación cada vez más débiles; limitaciones en el acceso a tierras de pastura y fuentes de agua alternativas; escasez en la oferta, exacerbada por la falta de transporte desde las zonas urbanas a las rurales, con el consiguiente aumento de los índices de inflación. Obviamente, todas estas consecuencias afectan la vida cotidiana de la población, además de sus profundos efectos en el sector agropecuario.

Veinte años de conflicto y la consiguiente inseguridad han obligado a las comunidades agrícolas a reducir sus actividades a poco más que la agricultura de subsistencia. Incluso en un año favorable, la producción no alcanza a cubrir más del 50% de las necesidades alimentarias de la población de todo el país. Las frecuentes temporadas con lluvias insuficientes reducen aún más este porcentaje y limitan la producción de alimentos. Los pequeños agricultores producen principalmente para satisfacer sus propias necesidades y apenas les quedan suficientes productos para vender, por lo cual su poder de compra es, en general, muy reducido. La falta de productos alimenticios en los mercados causa aumentos en los precios, y las familias pobres no pueden costear  los alimentos importados".  

"Las sucesivas guerras y la violencia sectaria han dejado profundas huellas: el deterioro de la infraestructura y los servicios públicos; la disminución de la producción agrícola; el colapso de los medios de subsistencia; la grave contaminación por armas; y la presencia de tendencias epidemiológicas negativas. Las autoridades han logrado mejorar la prestación de servicios básicos gracias a la evolución favorable de la situación de seguridad; sin embargo, para establecer unos servicios públicos eficaces, el país necesita superar muchas limitaciones, como la grave escasez de mano de obra y de funcionarios públicos calificados (...) La eficiencia del gobierno central y de las autoridades locales se ve obstaculizada por el gran número de procedimientos, muchos de ellos contradictorios; las deficiencias en la organización administrativa; la corrupción generalizada; el bajo nivel de responsabilidad y de rendición de cuentas; y la inacción de las estructuras periféricas. Según las evaluaciones realizadas por el CICR sobre el terreno, la prestación de servicios es peor en las zonas en disputa, en las cuales amplias regiones se encuentran fuera del alcance de los funcionarios gubernamentales debido a la inseguridad generalizada y a intereses personales a nivel del terreno".

Como se pone de relieve en el actual proyecto del CICR "Asistencia de salud en peligro", hay numerosos casos de amenazas contra los servicios médicos y la infraestructura de salud, así como obstáculos que impiden el acceso de los enfermos y heridos a la atención médica.

“La evacuación de los heridos y su acceso a un tratamiento adecuado prestado por el Ministerio de Salud son obstaculizados y, en ocasiones, imposibilitados (según se ha informado, las autoridades impiden que las personas heridas lleguen a los hospitales; a la vez, los heridos no acuden a los centros de salud pública en busca de tratamiento porque temen ser arrestados o perseguidos)".

“En 2011, el acceso a la atención de salud ha disminuido marcadamente. La creciente pobreza, la inseguridad y el cierre de los principales centros de salud han limitado progresivamente el acceso a los servicios básicos de salud, en particular para los niños y las mujeres. Los índices de mortalidad infantil (111 por cada 1000 nacidos vivos) y los índices de mortalidad materna (18 por cada 1000 nacidos vivos) siguen situándose entre los más altos del mundo. Los índices de mortalidad de niños menores de cinco años (257 por cada 1000 nacidos vivos) continúan causando preocupación: uno de cada cuatro niños no llega a los cinco años de vida. Las principales causas de muerte son las infecciones respiratorias agudas, la diarrea y el sarampión".

La combinación de los efectos físicos y mentales de los abusos basados en el género o en la edad, derivados de los conflictos armados y otras situaciones de violencia, constituye otro motivo de inquietud.

“Se estima que, durante el desplazamiento, 6 de cada 10 mujeres (migrantes) sufren abusos sexuales que afectan su salud física y psicológica y causan embarazos no deseados o enfermedades. Algunas mujeres son abusadas más de una vez. Es difícil acceder a la ayuda médica, psicológica o legal. Con frecuencia, las mujeres no denuncian estos incidentes porque temen ser objeto de represalias, desconfían de las autoridades o temen demorar su viaje.  

Los niños migrantes, especialmente los no acompañados, también son presa fácil de los grupos armados y de las redes de tráfico de personas. Corren el riesgo de sufrir ataques violentos, de perder el contacto con sus familiares para siempre o de regresar a una situación peligrosa, habida cuenta de que las autoridades a menudo devuelven a los niños a su lugar de origen sin evaluar las circunstancias que los obligaron a dejarlo ".

El cambiante sector humanitario

Las tendencias y necesidades descritas en los párrafos precedentes plantean importantes desafíos para la comunidad humanitaria. Las crisis en Côte d’Ivoire y Libia parecen confirmar que algunos de los principales actores humanitarios han perdido la capacidad de responder durante las fases de emergencia de los conflictos armados. Las razones de esta situación pueden derivar, en parte, de las preocupaciones en materia de seguridad y de las limitaciones impuestas a los organismos humanitarios de la ONU durante las intervenciones militares aprobadas por esa organización. Más inquietante aún es el hecho de que algunas de las ONG más importantes no desplegaron actividades útiles en ninguno de los dos contextos.  

Si bien las nuevas formas de rechazo y de instrumentalización de la acción humanitaria que surgieron tras los ataques del 11 de septiembre de 2001 son bien conocidas, a veces se subestiman las limitaciones que se organismos humanitarios se imponen a sí mismos. Nuevamente, en 2011, los organismos humanitarios solicitaron a contingentes militares extranjeros que les proporcionaran protección para acceder a regiones en las que otras organizaciones trabajaban sin escoltas. Estas contradicciones en los enfoques y modalidades de trabajo pueden opacar las percepciones de la comunidad humanitaria en general.

La creciente diversidad del sector humanitario representa otro factor importante. La creciente presencia y asertividad de organismos e instituciones benéficas de África, Asia, América Latina y Oriente Próximo traen consigo profundos cambios que siguen sin reconocerse. En Libia y Somalia, dos organizaciones humanitarias distintas trabajan codo a codo sin interactuar entre sí.

Repercusiones en las actuales operaciones del CICR

En 2011, el CICR adaptó eficazmente su respuesta a varias crisis de aparición abrupta, en particular las que tuvieron lugar, al mismo tiempo, en Côte d’Ivoire y Libia. En Côte d’Ivoire, sus relaciones con todas las partes y su presencia de larga data en esta región proclive a las crisis le permitieron ajustar con rapidez su respuesta al conflicto que se planteó tras las elecciones. En Libia, el CICR primero tuvo que establecer una presencia y obtener acceso a las poblaciones afectadas. La Institución también respondió a los acontecimientos que se presentaron en la República Árabe Siria, Túnez y Yemen.

El CICR pudo adaptarse a estas crisis gracias a las recientes mejoras en sus sistemas de despliegue rápido, su compromiso con las respuestas de urgencia y sus esenciales asociaciones con las Sociedades Nacionales.  

Otros factores que permitieron al CICR desplegar sus actividades en conflictos armados prolongados y otras situaciones de violencia fueron su presencia generalizada, su proximidad a las poblaciones, y su neutralidad, independencia e imparcialidad.

El CICR se esforzó por responder a las responsabilidades y presiones planteadas por un sólido presupuesto inicial para el terreno (1.047.000 millones de francos suizos), cinco extensiones presupuestarias separadas que totalizaron 159 millones de francos suizos (delegación regional de Abiyán y Liberia para Côte d’Ivoire, delegación regional de Túnez para Libia, dos veces, y Somalia), y por otras operaciones importantes en contextos como Afganistán, Colombia, Filipinas, Irak, Israel y los territorios ocupados, Pakistán, República Democrática del Congo (RDC), Sudán del Sur, Sudán y Yemen. A principios de 2011, en respuesta a los menores niveles de de las promesas, el CICR recortó los presupuestos para el terreno en 79 millones de francos suizos, medida que afectó a los programas desplegados en varios países.

Principales desafíos para el CICR en 2012

Calidad del acceso y ámbito de acción

El acceso a las poblaciones y personas necesitadas no sólo constituye una ambición del CICR, sino que representa un desafío fundamental.

Globalmente, los objetivos fijados para 2012 ocupan el segundo lugar, en cuanto a extensión, entre todos los presentados por el CICR. En términos reales, el presupuesto de 969,5 millones de francos suizos es comparable al presupuesto inicial para 2011, y es resultado de algunos de los siguientes factores, que reflejan la estrategia institucional del CICR para el período de 2011–2014:

  • Respuesta consolidada o más completa en situaciones de conflicto armado.

El CICR iniciará el año 2012 con siete operaciones cuyo presupuesto asciende a más de 50 millones de francos suizos. Sus 10 operaciones más importantes serán las siguientes: Afganistán (88,9 millones de francos suizos), Somalia (70,0 millones de francos suizos), Irak (67,3 millones de francos suizos), Pakistán (66,2 millones de francos suizos), Sudán (54,4 millones de francos suizos), la RDC (54,2 millones de francos suizos), Israel y los territorios ocupados (52,6 millones de francos suizos), Yemen (37,6 millones de francos suizos), Colombia (33,1 millones de francos suizos) y Sudán del Sur (24,6 millones de francos suizos).

La respuesta del CICR en situaciones de conflicto armado internacionales y no internacionales representa aproximadamente el 75% de los Llamamientos de Emergencia e incluye las actividades desplegadas durante las fases iniciales de recuperación.

  • Respuestas que se adaptan a otras situaciones de violencia

Los esfuerzos del CICR por encarar las necesidades que se plantean en otras situaciones de violencia, entre ellas las situaciones de represión por el Estado, la violencia entre comunidades o la violencia armada en contextos urbanos, representan aproximadamente el 20% de los Llamamientos de Emergencia. Si bien están por debajo del nivel de aplicabilidad del DIH, esas situaciones conllevan graves consecuencias humanitarias, en particular detenciones arbitrarias, desapariciones, malos tratos y tortura, violencia sexual, reclutamiento forzado de menores y ataques contra personas civiles y personal de salud. En esas situaciones, las actividades del CICR se basan en el derecho de iniciativa que le conceden sus Estatutos y en su evaluación del nivel de organización de los grupos armados, la magnitud de las consecuencias humanitarias, el apoyo que puede prestar a las Sociedades Nacionales y su propio valor añadido.

  • Delegaciones regionales con mayores actividades operacionales

El porcentaje de programas de protección y asistencia en los presupuestos iniciales de las delegaciones ha experimentado un marcado aumento desde 2008, lo que refleja un aumento en sus actividades operacionales.

Respuesta multidisciplinaria contextualizada

Para hacer frente a estos desafíos, el CICR debe seguir desarrollando su capacidad de definir enfoques específicos para cada contexto y basados en las necesidades.  

La Institución se centrará en su capacidad de responder a vulnerabilidades agudas
en situaciones que se presentan de improviso o situaciones de emergencia, a la vez que abordará las múltiples consecuencias de los conflictos armados prologados. Se concentrará en fortalecer la pertinencia de su respuesta en relación con las personas detenidas, la salud, la protección de los civiles y las necesidades de mujeres y niños, en particular de los desplazados y migrantes.  

Gestión de las operaciones y de la seguridad  

La capacidad del CICR de obtener acceso a las poblaciones necesitadas deriva de su voluntad de adoptar iniciativas en entornos sensibles, así como de sus esfuerzos por establecer relaciones con los diferentes interlocutores que intervienen en cada contexto.

La seguridad de sus colaboradores sigue siendo un componente clave de la estrategia operacional del CICR. Si bien 2011 fue un año promedio en lo que respecta al número de incidentes, la índole de los riesgos no ha cambiado y el nivel de exposición de la Institución en el mundo sigue siendo elevado. La gestión descentralizada de la seguridad seguirá siendo un elemento esencial de la modalidad de trabajo del CICR.

Relaciones con actores influyentes y diálogo con todos

Los contextos como Libia han puesto de relieve la capacidad del CICR de establecer relaciones significativas en situaciones de emergencia en las que tiene pocos o ningún contacto anterior.  En muchos otros contextos, por ejemplo Colombia, Irak, Israel y los territorios ocupados y Sudán, el CICR cuenta con redes de larga data. La percepción de la calidad y pertinencia de sus actividades en favor de las personas afectadas, la credibilidad de sus esfuerzos por garantizar el respeto del DIH y el cumplimiento de sus propios colaboradores con los Principios Fundamentales del Movimiento son factores que ejercen gran influencia en la aceptación del CICR. Otro factor importante es la calidad del diálogo del CICR con todos los que participan o están en condiciones de influir en un conflicto armado o en una situación de violencia.

Debido a la diversidad y fragmentación de los grupos armados y de los actores influyentes, las estrategias para la creación de redes requieren constantes ajustes. La aceptación de esos interlocutores no puede nunca darse por sentada.

El CICR toma en cuenta el cambiante panorama político internacional. Al tiempo que mantiene sus relaciones con quienes tradicionalmente le prestan apoyo, se propone diversificar y ampliar sus contactos con otros Estados a nivel regional o mundial. De esta manera, el CICR procura fortalecer su capacidad de actuar en esos países cuando proceda, así como promover el entendimiento mutuo y los puntos de vista comunes a fin de obtener apoyo para su labor a nivel internacional. Ésta es una actividad de largo plazo, que exige el aporte de la Institución en su totalidad.

Asociaciones y coordinación

En 2011, el CICR siguió fortaleciendo sus asociaciones con las Sociedades Nacionales en situaciones de emergencia (Côte d’Ivoire, Libia, la República Árabe Siria y Yemen) y en la mayoría de los conflictos armados prolongados. Seguirá aplicando esta modalidad para lograr una cooperación más sistemática con las Sociedades Nacionales que trabajan en sus propios países como socios principales.

El CICR también reforzará la capacidad de movilización de las Sociedades Nacionales asociadas para el despliegue rápido, basándose en los buenos resultados obtenidos con el despliegue de los equipos médicos y quirúrgicos de la Sociedad Nacional en 2011, en Libia.

El CICR seguirá prestando apoyo a las Sociedades Nacionales que trabajan en situaciones de violencia. En contextos de represión por el Estado y de violencia urbana, la Institución procurará fortalecer la aceptación y el respeto de los servicios médicos de las Sociedades Nacionales y garantizar la seguridad de sus colaboradores.

Se mantendrán relaciones estructuradas y sólidas con una serie de ONG y de organizaciones de las Naciones Unidas, tanto a nivel central como sobre el terreno. En contextos como Libia y Somalia, el CICR procurará dialogar con organizaciones e instituciones benéficas de otros lugares del mundo que están fortaleciendo sus actividades operacionales. Se reforzará el diálogo con el Departamento de Asuntos Humanitarios de la Conferencia Islámica (ICHAD, por sus siglas en inglés).  

Conclusión

Al presentar los Llamamientos de Emergencia a la comunidad de donantes, los asociados y el público, el CICR se propone poner de relieve las múltiples formas en que los conflictos armados y otras situaciones de violencia afectan las vidas de millones de personas en el mundo.

El CICR desea expresar su inmensa gratitud por el interés de sus donantes y su excepcional apoyo diplomático y financiero a las actividades de la Institución. Al mismo tiempo, agradecemos su profundo respeto por la independencia y neutralidad del CICR.  

La energía y el compromiso del CICR derivan de su sentido del deber, que lo induce a ayudar a las personas afectadas por conflictos armados. Todos los días, nuestros 12.000 colaboradores persiguen ese objetivo fundamental con el firme propósito de no cejar en sus esfuerzos por alcanzarlo.


Fotos

Pierre Krähenbühl 

Pierre Krähenbühl
© CICR
Descargar la imagen en alta resolución