La privatización de la guerra: una perspectiva humanitaria

14-09-2012 Declaración

35º Mesa Redonda sobre Problemas Actuales de Derecho Internacional Humanitario, San Remo, 6-8 de septiembre de 2012. Discurso de fondo pronunciado por Christine Beerli, vicepresidenta del CICR.

El CICR no ha participado en el debate sobre la legitimidad del empleo de empresas militares y de seguridad privadas. En efecto, no corresponde al CICR tomar posición con respecto a esta cuestión. El interés principal del CICR es determinar si el derecho internacional humanitario (DIH) se aplica a las empresas militares y de seguridad privadas que intervienen en situaciones de conflicto armado y, en caso afirmativo, de qué manera, y verificar si esas empresas respetan el DIH. Hoy quisiera referirme a esta cuestión y a la forma de encararla.

Para muchas personas, la presencia de las empresas militares y de seguridad privadas en los conflictos armados representa, más que nada, un retroceso a la guerra privada. Los contratistas privados de hoy operan en los conflictos armados contemporáneos en una escala inédita; las funciones que desempeñan los aproximan tanto al campo de batalla que los supuestos tradicionales del DIH moderno parecen perder vigencia. Uno de esos supuestos es que en los conflictos, se enfrentan los Estados o, como máximo, los Estados y grupos armados organizados, pero no las empresas comerciales.

Recientemente, han captado la atención del público varios incidentes en los que participaron empresas militares y de seguridad privadas. Si bien no son representativos de la conducta general de estas empresas, los incidentes fueron suficientemente graves como para llamar la atención sobre la falta de claridad de las normas que rigen sus actividades, poner de relieve las deficiencias en lo que respecta a la atribución de responsabilidades y plantear cuestiones acerca del trabajo para el cual se las contrata.

Para ilustrar esta situación, permítanme citar algunos ejemplos.

Han llegado al conocimiento del público varios informes sobre casos en que los contratistas privados han hecho uso excesivo de la fuerza, causando víctimas civiles, en particular durante los conflictos en Irak y Afganistán. Además, al parecer, en algunas ocasiones, las normas sobre el uso de la fuerza o las instrucciones que se habían impartido a los contratistas distaban de ser claras. A menudo, los Estados y los contratistas no conocen adecuadamente las consecuencias jurídicas de las actividades de las empresas militares y de seguridad privadas. En varios conflictos, los Estados contratan empresas de este tipo para custodiar instalaciones militares o escoltar vehículos militares, a veces en medio de enfrentamientos, sin incorporarlas a las fuerzas armadas. El hecho de que estas actividades se describan con frecuencia como "puramente defensivas" significa que, a menudo, no se tiene en cuenta que el hecho de proteger al personal y las instalaciones militares contra las partes opositoras en un conflicto equivale a participar directamente en las hostilidades, lo cual implica que los contratistas pueden ser objeto de ataques legítimos en el marco del DIH.    

Los Estados también han contratado a miembros del personal de las empresas militares y de seguridad privadas para prestar servicios en centros militares de detención e incluso para desempeñarse como interrogadores. Se han informado casos de contratistas privados que han tomado parte en el maltrato de los detenidos.

Los Estados no son los únicos en utilizar los servicios de empresas militares y de seguridad privadas. Las compañías comerciales que realizan actividades en zonas de conflicto, especialmente en el sector extractivo, suelen recurrir a contratistas privados para garantizar la seguridad de su personal y de las instalaciones. Lamentablemente, algunas de estas compañías se han visto involucradas en violaciones de los derechos humanos, por ejemplo cuando se las ha asociado con la represión violenta de las comunidades locales que se oponían a sus actividades.  

Más recientemente, el sector de la seguridad marítima ha registrado un crecimiento exponencial debido al aumento de los actos de piratería, particularmente en la zona del Cuerno de África y en Asia sudoriental. En estas circunstancias, es posible que se emplee a contratistas privados que proporcionen protección armada a bordo de los buques mercantes. Lógicamente, la suerte de las personas que caen en manos de los piratas causa gran preocupación y es preciso responder a los actos de piratería con las medidas de protección apropiadas. Pero, el empleo de la fuerza armada en el mar por parte de los guardias de seguridad privados, al igual que cualquier otro uso de la fuerza, debe reglamentarse con rigor a fin de prevenir los abusos.  

Cuestiones humanitarias que se han de encarar

A la luz de estos ejemplos, es preciso encarar varias cuestiones humanitarias. Mencionaré sólo tres, que preocupan particularmente al CICR.

La primera cuestión se refiere a la necesidad de contar no sólo con un marco jurídico claro en lo que respecta a las normas internacionales aplicables, sino también con la legislación y reglamentación nacionales apropiadas, que abarquen las actividades específicas de las empresas militares y de seguridad privadas. No hay duda alguna de que el personal de esas empresas está vinculado por el DIH. Como se sabe, los Estados tienen la obligación de hacer respetar el DIH, incluso por las empresas militares y de seguridad privadas y su personal. Para ello, y en función de las tareas encomendadas a esas empresas, los Estados deben establecer reglas claras, en particular mediante la legislación nacional, y sobre todo en relación con el uso de la fuerza. Asimismo, los contratistas deben recibir las instrucciones y la formación adecuadas en este sentido.

En segundo lugar, habida cuenta de que muchas empresas militares y de seguridad privadas actúan por fuera de la cadena de mando militar y que, en numerosas ocasiones, la coordinación de sus operaciones con el Estado contratante ha demostrado ser deficiente, es necesario contar con disposiciones que permitan atribuir responsabilidades por hechos ilícitos. Si las empresas militares y de seguridad privadas hacen uso excesivo de la fuerza o participan en abusos contra los detenidos, ¿quién es responsable? ¿La empresa? ¿El Estado que ha contratado a la empresa? Para evitar abusos, es importante aclarar sus respectivas responsabilidades. También es importante asegurar que no haya brechas en la jurisdicción, especialmente en la legislación nacional de los países contratantes y de los Estados de origen de las empresas, a fin de garantizar que los empleados de esas empresas, o las propias empresas, sean responsabilizados en caso de hechos ilícitos. Esto es particularmente necesario en el caso de los Estados afectados por conflictos o por situaciones posteriores a conflictos, que adolecen de sistemas judiciales débiles y carecen de la capacidad de encarar las infracciones con eficacia.

En tercer lugar, es necesario restringir la participación directa de los contratistas civiles en las hostilidades. La presencia de contratistas privados que realizan tareas militares entre la población diversifica e incrementa el número de portadores de armas que representan una amenaza para los civiles. Además, contribuye a difuminar la línea esencial que separa a los civiles de los combatientes. Las funciones que desempeñan los miembros de las empresas militares y de seguridad privadas, los equipos y la vestimenta que utilizan y las armas que llevan pueden fácilmente causar confusión y hacer que se los tome por combatientes. Por otra parte, es difícil garantizar el respeto del DIH cuando los contratistas actúan por fuera de la cadena de mando militar, como lo hacen en la mayoría de los casos. Por estas razones, el CICR considera que no debe contratarse personal de las empresas militares y de seguridad privadas para que participe directamente en las hostilidades, incluso si el DIH no lo prohíbe en forma explícita.

Debido a algunas de las situaciones descritas y a la difusión pública de varios incidentes, existe el erróneo concepto de que las empresas militares y de seguridad privadas funcionan en un vacío jurídico. Gracias a los esfuerzos de muchos Estados y organizaciones y de una parte del sector de las empresas militares y de seguridad privadas, esta percepción errónea debería ahora empezar a disiparse. Hoy, la pregunta ya no es si el derecho internacional se aplica o no a las empresas militares y de seguridad privadas, sino cómo garantizar el cumplimiento de las normas aplicables del DIH por parte de esas empresas y su personal. En realidad, los graves problemas relacionados con la aplicación y la responsabilización persisten debido a que los Estados y otros actores no quieren o no pueden respetar o hacer respetar las normas existentes.

Respuestas posibles

Frente a estos retos, hay varias respuestas posibles.

Primeramente, para contrarrestar la percepción de este problema como un fenómeno no legislado ni reglamentado, es importante poner de relieve que existe un marco jurídico internacional pertinente. Reglamentar esta cuestión era el objetivo del Documento de Montreux, suscrito en 2008.

A fin de fortalecer el respeto del DIH y del derecho de los derechos humanos por las empresas militares y de seguridad privadas que operan en zonas de conflicto y reafirmar la obligación de los Estados a este respecto, el Gobierno suizo y el CICR adoptaron en 2005 una iniciativa que, tres años más tarde, dio lugar a la adopción del Documento de Montreux. En este instrumento, centrado en las obligaciones de los Estados, se destaca que la responsabilidad principal de hacer respetar el DIH y el derecho de los derechos humanos recae en los Esstados. El Documento de Montreux aborda en forma concreta las obligaciones de los Estados que contratan los servicios de las empresas militares y de seguridad privadas, de los Estados en cuyo territorio esas empresas realizan actividades, y de los Estados en cuya jurisdicción se constituyen o registran las empresas militares y de seguridad privadas. Además, en el Documento se establecen prácticas idóneas, con miras a  proporcionar orientación a los Estados que desean incorporar sus obligaciones en la legislación y la reglamentación nacionales. Hasta la fecha, más de cuarenta Estados han hecho suyo este documento y, el mes pasado, la Unión Europea pasó a ser la primera organización internacional en suscribirlo oficialmente.

El CICR exhorta a todos los Estados a suscribir el Documento de Montreux y a incorporar en su legislación nacional las obligaciones y las buenas prácticas en él establecidas. El Gobierno suizo y el CICR están preparados a ayudarlos en este empeño.

La segunda posibilidad consiste en la autorreglamentación del sector de las empresas militares y de seguridad privadas.  

En noviembre de 2010, diferentes representantes del sector de las empresas militares y de seguridad privadas adoptaron un Código de Conducta Internacional en el que expresaron su compromiso con la adhesión a estrictas normas de conducta con respecto al uso de la fuerza y al trato de las personas detenidas o expuestas de otro modo a las actividades de esas empresas. Hasta ahora, más de 460 empresas han suscrito este Código de Conducta, respecto del cual pronto se establecerá un mecanismo de vigilancia. Si bien no constituye una alternativa al derecho internacional ni a la legislación nacional, el Código de Conducta y su mecanismo de vigilancia pueden contribuir al establecimiento de normas de conducta estrictas para las empresas militares y de seguridad privadas y su personal y, de este modo, ayudar a fortalecer el respeto del DIH y el derecho de los derechos humanos.

La tercera posibilidad consistiría en reglamentar las actividades y la conducta de las empresas militares y de seguridad privadas a través de un tratado internacional. Esta posibilidad se está examinando en el marco del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Este tratado establecería nuevas normas de derecho internacional con respecto a las empresas militares y de seguridad privadas y también permitiría determinar las actividades que se reservarían a los Estados y que en ninguna circunstancia podrían externalizarse a empresas privadas.

Las iniciativas encaminadas a encarar la problemática de la privatización de la guerra no pueden limitarse a las empresas militares y de seguridad privadas y al marco jurídico que las rige. Hay otras compañías, en particular las del sector extractivo, que suelen relacionarse con las empresas militares y de seguridad privadas y cuyas actividades también pueden tener repercusiones en los conflictos armados. El CICR viene asistiendo a esas compañías en sus esfuerzos por aplicar procedimientos de diligencia debida más rigurosos. A lo largo de los años, ha desempeñado un papel constructivo en numerosos procesos o iniciativas que cuentan con la participación de numerosos colectivos interesados, cuyos objetivos son crear normas u ofrecer orientaciones para evitar que las empresas causen daños; en particular, ha participado en diferentes corrientes de trabajo del Pacto Global de las Naciones Unidas y en procesos apoyados por la OCDE. En ocasiones, ha efectuado aportes a la labor de John Ruggie, ex Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para Derechos Humanos y Empresas. Ha participado como observador y ha contribuido activamente al proceso de los Principios Voluntarios sobre Seguridad y Derechos Humanos, iniciativa centrada en proporcionar orientación a las compañías del sector extractivo que desean mantener la seguridad de sus operaciones dentro de un marco que asegure el respeto del DIH y del derecho de los derechos humanos. Como parte de esta iniciativa, el CICR es una de las cuatro organizaciones que elaboraron un conjunto de herramientas prácticas que ayudan a las empresas a transformar las resoluciones adoptadas en el marco de los Principios Voluntarios en medidas concretas sobre el terreno. Por último, mencionaré que, hace algunos años, el CICR publicó un folleto titulado "Empresas y Derecho Internacional Humanitario", destinado  a ayudar a las empresas a comprender mejor sus derechos y obligaciones en el marco del DIH.

A través de diferentes enfoques, todas estas iniciativas persiguen el mismo objetivo: asegurar que las empresas comerciales que trabajan en las zonas de conflicto y sus alrededores se adhieran a las normas reconocidas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos, y fortalecer la protección de las poblaciones afectadas

Grupos armados no estatales

A continuación, procederé a abordar otra faceta de la privatización de la guerra. Los Estados están lejos de ser los únicos actores en los conflictos armados; lo que es más, ni siquiera son los principales. Los grupos armados no estatales tienen un papel protagónico en casi todos los conflictos armados contemporáneos. Ésta es una realidad que todos tenemos que afrontar, puesto que afecta nuestro trabajo sobre el terreno y plantea una serie de graves problemas.

Lógicamente, la participación de las empresas militares y de seguridad privadas en los conflictos armados es diferente de la de los grupos armados no estatales; no es nuestra intención realizar comparaciones, sino poner de relieve los retos que afronta el CICR al llevar a cabo su misión y sus actividades en un entorno donde los actores no estatales son cada vez más numerosos y más diversos en cuanto a su índole y actividades.

El primer reto es, por supuesto, definir cómo se puede garantizar el cumplimiento del DIH y evitar situaciones en las cuales los civiles lleven la peor parte en las hostilidades. El CICR se esfuerza por mantener y fortalecer el diálogo con todos los grupos armados, a fin de asegurar que conozcan sus obligaciones y obtener acceso a las personas que han detenido o que viven en zonas que se hallan bajo su control. Así pues, el CICR cuenta con abundante experiencia en lo que respecta a los contactos con los grupos armados no estatales.

En segundo lugar, desde el punto de vista de una organización humanitaria como el CICR, la proliferación de grupos armados no estatales en el campo de batalla también plantea problemas en lo que respecta a la seguridad y el acceso a las personas necesitadas. En efecto, estos grupos armados suelen estar menos familiarizados con la labor de las organizaciones humanitarias. También en este caso, el diálogo con estos grupos armados es un elemento clave para obtener la aceptación sobre el terreno del CICR y de su especial misión, garantizando así su acceso a las personas necesitadas y la seguridad de sus delegados. El contacto con todas las partes en un conflicto es fundamental para que el CICR pueda llevar a cabo con eficacia su misión humanitaria neutral e imparcial de proteger y asistir a las víctimas de conflictos armados.

Aunque el CICR cuenta con abundante experiencia en lo que respecta al diálogo con los grupos armados no estatales, las empresas comerciales no son actores con los cuales el CICR haya mantenido contactos regulares en un marco operacional. Sin embargo, la creciente presencia de empresas militares y de seguridad privadas en las zonas de conflicto y la proximidad de su personal con las hostilidades nos han inducido a prestar más atención a la participación de las empresas en los conflictos armados y a entablar un diálogo con ellas.

Hacer negocios en zonas afectadas por conflictos es una actividad sumamente riesgosa. La necesidad de un marco jurídico estricto y claramente establecido, que tanto los Estados como las empresas conozcan y respeten, es obvia. Una vez, más quisiera destacar la importancia de contar con mecanismos de responsabilización eficaces, especialmente en vista de las dificultades con que tropiezan los sistemas judiciales de los países en los que operan las empresas militares y de seguridad privadas, en las situaciones de conflicto o con posterioridad al conflicto.

Para concluir, las actividades de las empresas militares y de seguridad privadas en las situaciones de conflicto armado siguen siendo una cuestión importante para el CICR. Por ello, seguiremos promoviendo activamente el Documento de Montreux, en particular a través de seminarios regionales, y prestando asistencia a los Estados que soliciten nuestra ayuda para incorporar el Documento en su legislación nacional. El CICR también sigue con interés las novedades y los debates relacionados con la reglamentación internacional de las empresas militares y de seguridad privadas, en particular la labor realizada en el marco del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Asimismo, desde el punto de vista operacional, en ciertas regiones los delegados del CICR dialogan con las autoridades gubernamentales pertinentes acerca de las actividades de las empresas militares y de seguridad privadas, las obligaciones de los Estados al respecto, y el modo de formular una reglamentación eficaz. Además, pueden dialogar con el personal de las empresas militares y de seguridad privadas acerca de las normas aplicables del DIH y la misión neutral e imparcial del CICR.

Agradezco la oportunidad que nos ofrece la Mesa Redonda de este año para profundizar el análisis de estos desafíos y espero con interés recibir vuestras observaciones al respecto durante los próximos dos días.

Por último, quisiera expresar mi profunda gratitud al Instituto Internacional de Derecho Humanitario por su labor como anfitrión de esta Mesa Redonda.

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