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La perspectiva del CICR sobre el desplazamiento interno: causas profundas y prevención

23-10-2009 Declaración

Declaración official de Jakob Kellenberger, presidente del CICR. Kampala, octubre de 2009.

Señor Presidente,

Excelentísimos Señores y Señoras,

distinguidos señores y señoras:

Nos hemos reunido hoy aquí no sólo para compartir opiniones y experiencias acerca de un problema que, de un modo u otro, nos incumbe a todos los presentes, sino también para trazar el marco en el cuál pueda solucionarse.

La aprobación del primer tratado internacional para la protección y la asistencia de los desplazados internos es un logro verdaderamente significativo y por ello se ha de encomiar a la Unión Africana. Cumpliendo con una larga tradición de cooperación entre nuestras respectivas organizaciones, el CICR participó, desde el principio, en el proceso de redacción, y hoy, con motivo del término oficial de este proceso, me es muy grato dirigir unas breves palabras ante esta distinguida audiencia.

Se me ha pedido que limite mis observaciones a las causas profundas y a la prevención del desplazamiento interno; me fijaré, no obstante, más en este último aspecto.

Suele repetirse insistentemente que quizá sea el desplazamiento interno el problema humanitario actual de mayores proporciones. Es muy difícil, si no imposible, medir sus efectos en los muchos millones de hombres, mujeres y niños desplazados, así como en las innumerables familias de acogida y comunidades residentes. Y aunque no es nada fácil dar cifras exactas, nadie pondría en tela de juicio que, en términos de número de desplazados internos, África es el continente más afectado por el fenómeno.

Las causas de los desplazamientos -tanto en África como en el resto del mundo- s on efectivamente múltiples y complejas. Aparte de los desplazamientos a causa de desastres naturales o del desarrollo económico; en la mayoría de los casos, las causas profundas de los desplazamientos son, ante todo, las que han dado lugar, o al menos contribuido, a conflictos armados o situaciones de violencia. La pobreza, los efectos del cambio climático, la escasez de recursos, la inestabilidad política, los sistemas que adolecen de gobernanza y justicia débiles, pueden ser, todos ellos, catalizadores de desplazamientos inducidos por conflictos. A menudo, estos mismos factores impiden que se acabe con los desplazamientos y hacen aún más difíciles las tareas de reconstrucción de la vida y de los medios de subsistencia de las personas afectadas.

Por supuesto, muchos de ustedes aquí presentes están personalmente familiarizados con las causas y las consecuencias, a veces, abrumadoras, de los desplazamientos internos, pues algunos de esos países han padecido muchos años de conflictos armados y desplazamientos. El Presidente, señor Koroma, con quien tengo el honor de compartir este estrado, conoce demasiado bien el devastador efecto y las consecuencias a largo plazo de un conflicto armado que, en diferentes momentos, desarraigó a una inmensa cantidad de sus connacionales y, a muchos de ellos, más de una vez. Al mismo tiempo, los conflictos armados y las situaciones de violencia en las vecinas Liberia, Guinea y Côte d’Ivoire dieron lugar una situación sumamente compleja de desplazamiento en la subregión, tanto dentro de las fronteras nacionales como más allá de las mismas. Muchísimas personas perdieron sus hogares y sus medios de subsistencia, muchas familias fueron separadas y también muchas comunidades resultaron destruidas. Los efectos de unos movimientos de población tan complejos y del consiguiente inconmensurable sufrimiento perduran mucho más allá del final de la violencia.

Una de las causas principales de desplazamiento forzado radica, sin duda alguna, en las violaciones del derecho humanitario internacional. Y aquí es donde el CICR, gracias a su cometido, tiene que desempeñar la función específica de recordar a todas las partes en conflicto sus obligaciones jurídicas.

Sobre el particular, el derecho humanitario contiene disposiciones de especial pertinencia, como la prohibición de atacar a la población civil o a sus bienes, de dirigir ataques indiscriminados, de hacer padecer hambre a la población civil como método de guerra, de destruir bienes indispensables para su supervivencia, o tomar represalias contra dicha población civil y sus bienes. Las violaciones de estas normas por las partes en un conflicto suelen ser causa de la huida de civiles de sus hogares.

Asimismo, en el derecho se prohíbe expresamente a cualquiera de las partes en un conflicto armado que obligue a la población civil a abandonar el respectivo hogar y se otorga a los desplazados internos la misma protección contra los efectos de las hostilidades y la misma asistencia que al resto de la población civil. Los Estados y cualesquiera de las partes en un conflicto están obligados a autorizar el libre paso de los socorros y la prestación de ayuda necesaria para la supervivencia de todos los civiles, independientemente de si son desplazados o no.

Cabe pensar, por lo tanto, que si este conjunto de leyes se observase debidamente, se podrían prevenir mejor los desplazamientos internos. Sin duda alguna, más vale prevenir que curar. Y, en ese sentido, hacer que se respete mejor el derecho humanitario internacional es un constante desafío.

El nuevo acuerdo sobre los desplazados internos contiene muchas disposiciones importantes de derecho humanitario internacional, que obligan tanto a los actores estatales como a los no estatales. No solo se dispone la obligación de proteger a los desplazados internos y prestarles asistencia, sino también se incluyen normas por las que se previenen los desplazamientos forzados y normas en las que se prohíbe inequívocamente el desplazamiento arbitrario, en tanto que violación del derecho humanitario.

De hecho, en algunos aspectos, el acuerdo va más allá que los tratados de derecho humanitario internacional; por ejemplo, en las normas que reglamentan el regreso seguro y voluntario, o en las normas relativas a indemnizaciones u otras formas de reparación; todo lo cual es efectivamente muy positivo para mejorar la protección de los desplazados internos.

El acuerdo supone un sólido marco para la mejora de la protección y la asistencia de los desplazados internos en África. Ahora, el desafío fundamental es el mismo que se plantea, en general, al derecho humanitario internacional: velar por que, tras la firma y ratificación por el mayor número posible de Estados, el acuerdo sea realmente aplicado y respetado. Los Estados deben tomar medidas concretas para incorporar el acuerdo en la respectiva legislación y el sistema normativo nacional, y trazar planes de acción, a fin de resolver los problemas relativos al desplazamiento.

El CICR, por su parte, está dispuesto a ayudar a los Estados a cumplir con sus obligaciones de derecho humanitario internacional con respecto a los desplazamientos. Cuando ha tenido lugar el desplazamiento, este es un aspecto esencial de la prevención y la protección de la población vulnerable. Pero no es el único.

A menudo, el esfuerzo de prevenir en lo posible el desplazamiento ocupa un lugar destacado en las estrategias y las opciones operativas del CICR. Por ello, desde Darfur y la República Democrática del Congo hasta Pakistán y Filipinas, así como en otros muchos contextos, el CICR se esfuerza por prevenir los desplazamientos, mediante la prestación de una amplia gama de servi cios a la población en zonas en riesgo.

Como contribución para evitar los desplazamientos, el CICR trata de promover la autosuficiencia en las comunidades vulnerables y, cuando es necesario, hace esfuerzos a fin de mejorar la capacidad de las comunidades para acoger a los desplazados internos, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de subsistencia ya existentes en dichas comunidades. Lo hace de diferentes maneras: suministra, por ejemplo, semillas y aperos para cultivos industriales y básicos, vuelve a poner en funcionamiento sistemas hídricos o contribuye mediante la prestación de servicios veterinarios.

Cuando tienen lugar los desplazamientos, el CICR trata de satisfacer las necesidades de la población desplazada y de las comunidades residentes que acogen a los desplazados internos. También atiende a las necesidades de los desplazados internos que regresan a su lugar de origen. Con frecuencia, las personas que no pueden huir, o que por otras razones deciden quedarse, tienen también urgentes necesidades humanitarias. El nivel de vulnerabilidad de una persona no puede -y, en último término, no debe- medirse tomando como criterio su estatuto, por ejemplo, de desplazado interno.

En circunstancias excepcionales, el CICR ha prestado -y sigue prestando- asistencia de emergencia a los desplazados internos en los campamentos. Por ejemplo, el CICR dirigió el campamento de Gereida, en Darfur -uno de los más grandes del mundo- cuando las limitaciones de seguridad impedían que otras organizaciones humanitarias pudieran operar en la zona. Asimismo, en 2004, puso en marcha los campamentos de Abu Shok y Kassab, en Darfur, cuando se consideró que no había otra alternativa. Desde un primer momento, se procuró evitar una dependencia a largo plazo y facilitar el regreso tan pronto como lo permitieran las condiciones. Se trató de prestar una asistencia adecuada y de evitar el riesgo de dar lugar a motivos que desalentaran del regreso.

De hecho, la inmensa mayoría de los desplazados internos que viven en campamentos suele expresar, casi sin excepciones, un decidido interés en volver a su hogar -para reclamar, muchas veces, sus tierras o propiedades y reanudar su vida normal- en cuanto las condiciones de seguridad lo permitan. La asistencia debería estar vinculada a estrategias para una retirada satisfactoria y para facilitar el regreso, de tal manera que se potencie al máximo la capacidad de recuperación de las personas, no sin reconocer que la recuperación sólo puede tener lugar si se satisfacen las necesidades básicas.

Este objetivo no se ha conseguido a largo plazo. La afluencia de organizaciones humanitarias en el campamento de Abu Shok y en algunos otros de Darfur, durante el verano de 2004, tuvo como consecuencia propiciar artificialmente un alto nivel de asistencia que no reflejaba la realidad de la vida rural. Además, las condiciones de seguridad en las regiones de origen de los desplazados internos no eran aptas para el regreso. Estos campamentos se convirtieron en extensiones semipermanentes de las ciudades en cuyas cercanías se habían construido.

Al mismo tiempo, las evaluaciones que el CICR efectuó en las zonas rurales pusieron de manifiesto la urgente necesidad de ayuda alimentaria en los poblados, como consecuencia de las malas, o incompletas, cosechas. Ello indujo al CICR a dirigir su atención a las zonas rurales, con intención de contribuir a que los residentes permanecieran en sus localidades y evitar un éxodo a los campamentos.

Hay también otros ejemplos de medidas tomadas por el CICR en los campamentos, en los primeros momentos de una emergencia, cuando hay una gran afluencia de desplazados internos y otras organizaciones humanitarias no pueden proporcionar una adecuada y rápida asistencia. Así sucedió en los campamentos de Kibati, en el poblado de Goma, en Kivu Norte, en octubre de 2008, donde el CICR sumin istró raciones de alimentos a corto plazo, artículos no alimentarios y abastecimiento de agua, y -por poner un ejemplo no africano- en la zona noroccidental de Pakistán, después de los graves enfrentamientos que dieron lugar a desplazamientos masivos, en zonas muchas veces inaccesibles. En este último caso, que comenzó en mayo de 2009, el CICR y la Sociedad de la Media Luna Roja de Pakistán administraron un extenso campamento en Swabi. Asimismo, el CICR contribuyó con su ayuda en algunos otros campamentos administrados por la Media Luna Roja. También procuró alimentos y artículos no alimentarios a los desplazados internos en casa de familias de acogida, así como a esas mismas familias de acogida, especialmente en zonas en conflicto donde no estaban presentes otras organizaciones humanitarias.

La experiencia ha demostrado que, en muchos casos, el levantamiento de campamentos genera nuevos problemas de difícil solución que pueden, además, incrementar la vulnerabilidad y los riesgos a que se exponen los desplazados internos. Aunque el CICR prestará apoyo a los campamentos como medida de última instancia, cuando no hay otra alternativa viable, la Institución está firmemente decidida a agotar primero todos los medios posibles mediante los cuales se pueda prevenir que esto sea necesario.

El gran desafío que supone la prevención también se aplica a la repetición del desplazamiento, tras el regreso de los desplazados internos a su lugar de origen, o su asentamiento local en la comunidad de acogida, o su reasentamiento en un nuevo lugar. Para el regreso, el asentamiento local o el reasentamiento, las condiciones han de garantizar la seguridad, y ese regreso, asentamiento local o reasentamiento se deben realizar de manera voluntaria y digna. Entre otras cosas, debe haber reconocimiento por parte de las autoridades del derecho a la propiedad, de prestaciones sociales y, en ciertos casos, de compensación económica. Supone, asimismo, exhortar a las autoridades compet entes a que limpien el territorio contaminado con minas y residuos explosivos de guerra, a que renuncien a ulteriores usos de tales armas y a que establezcan programas educativos sobre los riesgos que entrañan las minas, a fin de que la población tome conciencia de su peligro. Baste mencionar como ejemplo Kivu Norte, donde la respuesta del CICR puede incluir la realización de programas para el mantenimiento de los medios de subsistencia destinados a incrementar la seguridad económica, tanto de los retornados como de los residentes, la garantía de un abastecimiento de agua adecuado y seguro, así como el acceso a los servicios de atención de salud.

Romper el ciclo de los desplazamientos mediante la oferta de soluciones que acaben con el fenómeno es ciertamente un desafío, pero además es determinante. Una vez más, la experiencia de Sierra Leona y los países vecinos de la subregión ilustra la complejidad que supone afrontar tal desafío. Es muy difícil, si no imposible, saber solamente cuántos desplazados internos hay, tras un decenio de conflicto durante el cual hubo siempre una gran cantidad de desplazados internos cuyos datos nadie había registrado. Algunos no quieren regresar por distintas razones. Tampoco resulta claro definir cuando una zona es verdaderamente “segura”. Otro motivo de inquietud puede ser la carencia de alojamiento y de servicios básicos en las zonas donde han regresado los desplazados internos, lo que puede dar lugar a que vuelvan a desplazarse hacia zonas urbanas. A menudo, se debate sobre en qué medida puede decirse que ha terminado realmente un conflicto, y en qué momento se pasa de la fase de emergencia a la fase de desarrollo. En muchos casos, la brecha entre el socorro y la recuperación plantea muchos problemas.

Los ingentes problemas con que se tropieza para dar una respuesta humanitaria eficaz y los desafíos que se plantean en la labor de consolidación de la paz están claramente interrelacionados. Las situaciones de desplazamien to interno no podrán resolverse de manera duradera hasta que no se resuelvan ambas cuestiones. Un problema exacerba el otro en un círculo vicioso. Si no se llega a un compromiso a largo plazo para enfrentarse a las causas profundas del conflicto, se corre el riesgo de la repetición del patrón de desplazamientos internos y crisis humanitaria. A menos que la población desplazada quede efectivamente estabilizada, mediante la protección y la asistencia adecuadas, cabe albergar pocas esperanzas de alcanzar una paz sostenible.

Abordar el problema del desplazamiento interno en todos sus aspectos exige un enorme esfuerzo concertado, tanto a nivel estatal como a nivel internacional. La Convención de la Unión Africana para la protección y la asistencia de los desplazados internos constituye una positiva medida para afrontar el problema del desplazamiento interno en ese continente. El CICR, por su parte, está dispuesto a desempeñar su cometido específico y hace un llamamiento tanto a los Estados como a los actores no estatales pertinentes para que cumplan las responsabilidades que les incumbe de conformidad con dicha Convención y hagan lo necesario para que su aplicación sea realidad. 

Muchas gracias.