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El 60º aniversario de los Convenios de Ginebra y las próximas décadas

09-11-2009 Declaración

Declaración de Jakob Kellenberger, presidente del CICR, en la conferencia sobre nuevas amenazas, nuevos actores, nuevos medios y métodos de guerra, y los desafíos que plantean para el derecho internacional humanitario, organizada por el Departamento Federal de Relaciones Exteriores de Suiza en cooperación con el CICR y celebrada los días 9 y 10 de noviembre de 2009, en Ginebra.

Señora Consejera federal, Excelencias, señoras y señores:

 
Quisiera agradecer al Departamento Federal de Relaciones Exteriores de Suiza por haber sumado al CICR a la iniciativa que ha dado lugar a la celebración de esta Conferencia. El CICR ha cooperado en la elaboración del programa y ha provisto documentos de antecedentes para los talleres.
 

 Antes de abordar los temas principales de esta Conferencia, quisiera recalcar que el hecho de que hoy estemos examinando los futuros desafíos para el derecho internacional humanitario (DIH) no significa, en modo alguno, que los principios fundamentales y las normas de esta rama del derecho internacional hayan envejecido. El principio de humanidad, en el que debe basarse el trato de toda persona que se halle en manos del enemigo, y que encuentra expresión en numerosas normas del DIH, cualquiera sea el tipo de conflicto armado de que se trate, sigue siendo un concepto fundamental. Del mismo modo, no se permiten las transgresiones del principio de distinción. Las múltiples normas relativas a la conducción de las hostilidades que se nutren de este principio siguen siendo fundamentales para la protección de las personas civiles. En pocas palabras, los actuales principios del derecho humanitario deben ser preservados. Cualquiera sea la posible evolución del DIH en el futuro, nada debe comprometer ni debilitar las protecciones ya previstas en el DIH para las personas afectadas por conflictos armados.

 

Señoras y señores:

 

Durante los últimos sesenta años, los conflictos armados han experimentado una notable evolución. A medida que las líneas que separan a las diversas partes en un conflicto armado, y a los combatientes de los civiles, se han ido haciendo borrosas, los civiles -hombres, mujeres y niños- han ido convirtiéndose cada vez más en las principales víctimas. El DIH no ha tenido más remedio que adaptarse a esta realidad cambiante. Ejemplo de ello es la adopción de los primeros dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1977, que introdujeron normas acerca de la conducción de las hostilidades y la protección de las personas afectadas por conflictos armados no internacionales. Las normas específicas que prohíben o reglamentan el uso de armas tales como las minas antipersonal y, más recientemente, las municiones de racimo, son otros ejemplos de la capacidad de adaptación del DIH a las realidades del terreno.

 

Los traumáticos sucesos del 11 de septiembre de 2001 y sus consecuencias pusieron nuevamente a prueba el derecho internacional humanitario. La polarización de las relaciones internacionales y las consecuencias en el plano humanitario de lo que se ha dado en llamar “la guerra mundial contra el terrorismo” han planteado un ingente desafío. La proliferación y la fragmentación de los grupos armados no estatales, algunos de los cuales rechazan las premisas del DIH, han planteado otro reto.

 

El DIH ha superado estos desafíos con su reputación intacta. Su suficiencia y su adaptabilidad como marco jurídico para la protección de las víctimas de los conflictos armados han quedado confirmadas. Pero, al mismo tiempo, la necesidad de aclarar ciertas cuestiones se hace cada vez más evidente. A esta exigencia se suma la necesidad de emprender, con seriedad, el desarrollo del DIH en determinados ámbitos. En seguida volveré sobre este punto.

 

La índole de los conflictos armados, así como sus causas y consecuencias, seguirán evolucionando, y es fundamental que el DIH acompañe esa evolución. La pregunta fundamental es ¿cómo hacerlo? Durante esta Conferencia, tal vez el hecho de compartir nuestras reflexiones al respecto nos permita avanzar en el análisis de las posibilidades -y de las limitaciones- que se presentan en este sentido.

 

Quisiera formular algunas observaciones acerca de los temas de los cuatro talleres que tendrán lugar esta tarde. En primer lugar, ¿qué es lo que realmente entendemos por " nuevas amenazas " ?  Para los fines de nuestra reunión de hoy, consideraremos que el término " nuevas amenazas " abarca tanto las amenazas existentes, que pueden intensificarse durante las próximas décadas, como las amenazas emergentes, en especial aquellas que pueden conducir a situaciones de violencia colectiva e incluso a conflictos armados. Entre ellas, cabe mencionar el crecimiento de la población y la urbanización, la escasez de recursos naturales y las crecientes disparidades en la distribución de la riqueza, los peligros ecológicos, los Estados fracasados y las actividades transnacionales de grupos criminales, incluidos los que utilizan métodos terroristas.

 

Al analizar las causas y los tipos de violencia que se prevén para  el futuro, y la posibilidad de modificar el DIH a resultas de ello, los participantes se enfrentarán con varias preguntas difíciles. ¿Cuáles serán las principales amenazas a la paz y la seguridad en el mundo en las próximas décadas, y qué tipo de violencia armada traerán consigo? ¿Cómo pueden los Estados, las organizaciones internacionales, las organizaciones y organismos humanitarios y de desarrollo prepararse para responder a las necesidades de las personas afectadas por las futuras amenazas a la paz y la seguridad, en situaciones particulares de violencia colectiva, incluidos los conflictos armados? ¿Cuál es la función y la importancia del derecho internacional y, en particular, del DIH en este sentido? La importancia del DIH como ordenamiento jurídico que reglamenta los conflictos armados ¿aumentará o disminuirá en función de la evolución de los tipos de violencia que afrontemos?

 

La posible gama de los " nuevos actores " cuyas acciones tienen repercusiones a nivel internacional es, por supuesto, muy amplia. Si bien muchos de estos " nuevos actores " han entrado en escena hace ya tiempo, cuestionan y seguirán cuestionando algunos de los principios más tradicionales del sistema jurídico internacional.

 

Hoy, nos concentraremos en los nuevos actores, cuya participación directa o indirecta en situaciones de violencia colectiva, con inclusión de conflictos armados, probablemente vaya en aumento. El espectro de estos actores sigue siendo muy amplio y abarca diferentes identidades, motivaciones y grados de predisposición y de capacidad para respetar el DIH y otras normas del derecho internacional. En este sentido, habría que estudiar a los grupos armados organizados, empresas de servicios militares y de seguridad privadas, empresas transnacionales, pandillas urbanas y milicias, así como la enorme variedad de organizaciones criminales transnacionales, incluidos los grupos " terroristas " y los piratas.

 

Es imprescindible identificar y conocer a estos actores y sus características para poder encarar mejor los desafíos que plantea su participación en los conflictos armados actuales. Además, es importante reconocer que la realidad tiene un carácter complejo, a fin de evitar caer en la trampa de las categorizaciones equívocas, que no favorecen los intereses ni fortalecen la protección de las personas afectadas por los conflictos contemporáneos.

 

Permítanme recordarles que el DIH es el único marco jurídico cuyas disposiciones son específicamente vinculantes para los grupos armados no estatales. Así lo establecen el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional II, como asimismo numerosas normas del derec ho internacional humanitario consuetudinario. Asimismo, se han iniciado varios procesos destinados a aclarar las normas del DIH en este sentido. 

 

Sin embargo, será importante examinar si las actuales normas del DIH son adecuadas para tratar la cuestión de los nuevos actores no estatales o si es necesario elaborar nuevas disposiciones. En caso afirmativo, ¿será necesario elaborar nuevas reglas, normas o buenas prácticas jurídicas a fin de encarar adecuadamente la cuestión de los nuevos actores dentro del marco del derecho humanitario? Y, lo que es más importante, ¿de qué modo se podría fortalecer el respeto del DIH por parte de los actores no estatales, que actualmente tienen pocos incentivos jurídicos o prácticos para cumplir con esas normas? 

 

A continuación, abordaré el tema del tercer taller: los " nuevos medios y métodos de guerra " . Es indudable que la evolución de la tecnología tendrá un impacto en las guerras futuras. En los últimos conflictos, se ha observado el creciente uso de armas o sistemas de armas a control remoto, incluidas las aeronaves no tripuladas, y de armas o sistemas de armas automáticos. Existe la posibilidad de que, en el futuro, los sistemas de armas sean totalmente autónomos. En particular, los sistemas de armas automáticos y autónomos plantean ciertas preocupaciones con respecto al cumplimiento del DIH. La actual capacidad tecnológica de programar esas armas para que distingan entre combatientes y civiles, y entre objetivos militares y bienes de carácter civil, así como su capacidad de respetar los principios de la proporcionalidad y las precauciones que se han de tomar durante los ataques, son objeto de debate.

 

No sólo evolucionan los tipos de armas, sino también los entornos en los que a menudo se usan. El debate se inició, en parte, a causa del creciente número de operaciones militares que se llevan a cabo en zonas urbanas densamente pobladas, en las que frecuentemen te se utiliza la fuerza explosiva de las armas pesadas, que puede tener consecuencias humanitarias devastadoras para las poblaciones civiles que allí residen.

 

Otra cuestión crucial es la naturaleza crecientemente asimétrica de los conflictos armados modernos. Las diferencias entre beligerantes, especialmente en términos de capacidad tecnológica y militar, se han vuelto aún más pronunciadas. El cumplimiento de las normas del DIH puede percibirse como una ventaja para solo una de las partes en conflicto y como una desventaja para la otra. En el peor de los casos, una parte militarmente débil, enfrentada a un oponente mucho más poderoso, contravendrá normas fundamentales del DIH en un intento por compensar el desequilibrio. Si una parte quebranta repetidamente las normas, existe el riesgo de que la situación degenere rápidamente en un “todo vale”. Esa espiral descendente contravendría el propósito fundamental del DIH: aliviar el sufrimiento en tiempos de guerra. Debemos explorar todas las vías para evitar que esto ocurra.

 

Un factor que agrava estos desafíos es que, durante los últimos años, los civiles cada vez se involucran más en las actividades estrechamente vinculadas con el combate en sí. Al mismo tiempo, los combatientes no siempre se distinguen de los civiles, porque ni llevan uniforme ni portan armas a la vista. Se mezclan con la población civil. Además, los civiles son usados como escudos humanos. Para incrementar la confusión, en algunos conflictos, las funciones tradicionales de los militares se han subcontratado a compañías privadas o a otros civiles que trabajan para las fuerzas armadas de los Estados o para grupos armados organizados. Es probable que estas tendencias se fortalezcan en los años venideros. El resultado es que los civiles tienen más posibilidades de convertirse en objetivo, ya sea por error o arbitrariamente. El personal militar también corre un mayor riesgo: al no poder identificar debidamente a su adversario, puede ser atacado por personas que a primera vista parecen civiles.

 

El DIH estipula que quienes participan en la lucha deben hacer una distinción básica entre combatientes por una parte, que pueden ser atacados legalmente, y civiles por otra parte, que están protegidos de los ataques salvo cuando participan directamente en las hostilidades, y solo mientras dura su participación. El problema es que ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolos adicionales definen qué es precisamente “la participación directa en las hostilidades”.

 

En un esfuerzo por ayudar a remediar esta situación, el CICR publicó, en junio de este año, una guía sustancial acerca de esta cuestión. Sin modificar las normas jurídicas existentes, este documento ofrece las recomendaciones del CICR acerca de cómo deberían interpretarse las normas del DIH relativas a la noción de participación directa en las hostilidades en los conflictos armados contemporáneos. El objetivo es que esas recomendaciones tengan una aplicación práctica allí donde importa, en medio del conflicto armado, y que ayuden a proteger mejor a las víctimas de esos conflictos.

 

Pero, quedan pendientes varias preguntas importantes con respecto a la conducción de las hostilidades. Por ejemplo: ¿las normas aplicables del DIH son suficientes para identificar en qué circunstancias puede utilizarse la fuerza explosiva de las armas pesadas en zonas densamente pobladas? ¿Debe exigirse mayor rigor en la verificación de los objetivos y de sus alrededores o en la emisión de advertencias a la población civil? Tal vez sea necesario elaborar nuevas disposiciones jurídicas pero, de ser así, ¿cómo supervisar su aplicación y velar por su observancia?

 

Por último, abordaré la cuestión de la idoneidad de los actuales mecanismos de aplicación del DIH para afrontar los desafíos contemporáneos y futuros. Permítanme, en primer lugar, reiterar un hecho incontrovertible. P ese a la continua evolución de la índole de los conflictos armados, el mayor peligro o desafío para el DIH sigue siendo el mismo: la falta de respeto y de cumplimiento con las normas del derecho humanitario que exhiben las partes en los conflictos armados en todo el mundo.

 

Como señalé durante la  Sesión Ministerial organizada por Suiza en Nueva York, en el mes de septiembre, las razones básicas de la falta de cumplimiento con el derecho humanitario son la falta de voluntad política, la falta de mecanismos de prevención y control y la falta de responsabilización.  

 

Es obvio que los mecanismos existentes, previstos en los Convenios de Ginebra y en el Protocolo adicional I (esto es, el sistema de las Potencias protectoras, el procedimiento de investigación oficial, y la Comisión Internacional de Encuesta) no han sido eficaces, sobre todo porque están sujetos al consentimiento de las partes involucradas. Varios mecanismos que funcionan dentro de la órbita del sistema de las Naciones Unidas también se ven limitados por el hecho de que las decisiones están sujetas a negociaciones políticas entre los gobiernos. Si bien se han hecho ciertos avances hacia el fortalecimiento de la responsabilización por las violaciones del derecho humanitario, en gran medida a través de los diferentes tribunales internacionales y la Corte Penal Internacional, la cultura prevaleciente sigue siendo la de la impunidad.

 

Esperamos que las personas que participan en los talleres de hoy compartan ideas y sugerencias acerca de la forma de mejorar los mecanismos de cumplimiento existentes e incluso crear otros nuevos, que tengan en cuenta, en particular, el hecho de que hay que poner fin a las infracciones del DIH en el momento en que se cometen, no después.

 

Sin embargo, volvemos, una vez más, a una sencilla verdad: el factor primordial que subyace a la falta de cumplimiento es la falta de voluntad políti ca tanto de los Estados como de los grupos armados no estatales. Sin la imprescindible voluntad política, hasta los mecanismos de aplicación más elaborados no serán más que meras fórmulas. 

 

Tal vez, la incansable reiteración de este mensaje -que, ciertamente, el CICR repite todo el tiempo- sea la causa de la gran atención que actualmente recibe la cuestión del cumplimiento, al menos en foros como éste. Ello es, desde luego, muy positivo. Todas las iniciativas auténticas en favor del mayor respeto del DIH que adopten los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, incluidos los Estados que no afrontan directamente cuestiones relativas al cumplimiento, han de recibirse con beneplácito porque constituyen, como mínimo, la manifestación de una voluntad política positiva. 

 

Velar por el mejor cumplimiento del DIH nos preocupa a todos los presentes, aunque de maneras diferentes. Numerosos actores, entre los que se cuentan los Estados y los actores no estatales, las fuerzas armadas, los legisladores y las organizaciones humanitarias, tienen un papel particular que desempeñar. Por su parte, el CICR sólo puede aportar una parte del esfuerzo internacional concertado necesario para lograr este objetivo. 

 

En ocasión del 60º aniversario de los Convenios de Ginebra, en agosto, hablé ante los representantes de las Altas Partes Contratantes y otros invitados, centrándome en las cuestiones jurídicas y humanitarias que el CICR ve como desafíos particulares, no sólo hoy sino en los años por venir. Además, reseñé lo que está dispuesto a hacer el CICR, y cómo, para contribuir a afrontar esos desafíos en términos de orientación y asesoramiento.

 

En esa alocución, resalté ciertos ámbitos en los cuales el CICR considera que el derecho humanitario debe ser aclarado, por ejemplo en relación con la conducción de las hostilidades, como ya he señalado. Hay otros ámbitos en los que posiblemente deban elaborarse disposiciones de derecho humanitario, sea por la falta de normas o porque las existentes son demasiado generales o vagas y dejan mucho espacio para la interpretación subjetiva. Esta situación se plantea especialmente en las situaciones de conflicto armado no internacional, ámbito en el cual el derecho convencional existente es, en el mejor de los casos, limitado. Las condiciones de detención y el derecho de los detenidos al contacto con el mundo exterior es uno de esos ámbitos. Otros son las salvaguardias procesales aplicadas a las personas internadas por razones de seguridad, el acceso a las poblaciones que necesitan ayuda humanitaria, el desplazamiento interno de las poblaciones civiles y la protección del medio ambiente. 

   

Para abordar estos retos humanitarios y jurídicos, el CICR está ahora transitando las últimas etapas de una investigación interna de gran alcance, de dos años de duración. El estudio aspira, en primer lugar, a explicar en términos sencillos todo el espectro de las preocupaciones humanitarias que surgen en los conflictos armados no internacionales, entre ellas la de mejorar el cumplimiento del DIH por todas las partes en esos conflictos. A partir de allí, el segundo objetivo es evaluar las respuestas jurídicas que el derecho vigente proporciona a estas preocupaciones humanitarias. Tras efectuar una evaluación completa de las conclusiones de la investigación, se determinará la necesidad de aclarar y elaborar en mayor detalle aspectos específicos del derecho existente. Durante los próximos meses, el CICR decidirá cómo avanzar, tanto en el fondo como en el procedimiento.

 

A través de estas orientaciones, aclaraciones y propuestas de elaboración, el CICR espera, en definitiva, realizar una contribución significativa al mejor cumplimiento del DIH, en paralelo, por supuesto, con la labor cotidiana basada en la acción humanitaria neutral e independiente en los conflictos armados, consistente en el diálogo con los Es tados y con los grupos armados no estatales para instarlos a respetar las normas del DIH.  Es allí donde la cuestión del cumplimiento reviste verdadera urgencia: cuando se negocia el acceso humanitario a las personas heridas del otro lado de la línea del frente, por ejemplo, o cuando se facilita la evacuación de las personas heridas y enfermas a una zona segura. 

 

Para concluir, quisiera reiterar que, independientemente de las aclaraciones o nuevas disposiciones que sea necesario introducir en el futuro, cada uno de nosotros tiene una responsabilidad y un papel que desempeñar para garantizar que los Convenios de Ginebra, así como la totalidad del derecho internacional humanitario, sigan soportando la prueba del tiempo. Insto a los Estados y a los grupos armados no estatales, que también están obligados por las normas de ese ordenamiento jurídico, a transformar esas disposiciones jurídicas en una realidad significativa, en la cual importe proteger mejor a las víctimas de los conflictos armados.

 

Muchas gracias.