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Hacer respetar el derecho internacional humanitario en un entorno en constante evolución y papel de las Naciones Unidas

29-09-2009 Declaración

60º aniversario de los Convenios de Ginebra - Reunión de trabajo ministerial, 26 de septiembre de 2009, Discurso de Jakob Kellenberger, presidente del CICR.

Señor Secretario General,

Señora Consejera Federal,

Excelentísimos Señores y Señoras,

distinguidos señores y señoras:

En este grupo, se nos plantean cuestiones que proceden de una triste conclusión: sesenta años después de la aprobación de los Convenios de Ginebra, se siguen cometiendo, cada día, tremendas violaciones del derecho internacional humanitario contra las víctimas de los conflictos armados.

¿Cuáles son las causas de la inobservancia del derecho humanitario? Estas son: la falta de voluntad política, la falta de prevención y control, así como la falta de imputación de la responsabilidad. Hoy, es muy bajo el precio que han de pagar Estados, grupos armados y personas por violar incluso las normas de guerra más fundamentales.

 
"La presión política es un medio esencial para garantizar el cambio del comportamiento de los Estados y los grupos armados, incluido el respeto del derecho humanitario." 
 

Antes de hablar sobre las enseñanzas extraídas del fracaso en la protección de la población en los conflictos armados, permítanme señalar que, en algunos casos, ha habido avances importantes, tanto por lo que se refiere a normas como a mecanismos.

Citemos como ejemplo la Convención sobre la prohibición de las minas, de 1998. Unos diez años después de su aprobación, ha sido ratificada por 156 Estados. Y no sólo los Estados Parte respetan la prohibición de las minas, sino también otros Estados porque, sencillamente, ya no es aceptable el empleo de minas antipersonal. De manera análoga, cabe mencionar la Convención sobre las armas químicas, que ha tenido mucho éxito. Confío en que la Convención sobre Municiones en Racimo, recientemente aprobada, se granjee un éxito parecido. Una de las razones para ello es que esos tratados tienen un ámbito de aplicación muy limitado, y que es relativamente sencillo seguir de cerca la aplicación, cuando hay una clara prohibición de un arma. Además, cuando se han terminado las negociaciones, los Estados Parte ya han decidido efectivamente cumplir esas prohibiciones de carácter muy circunscrito.

En cuanto a los mecanismos, la instauración de tribunales penales internacionales y, en particular, de la Corte Penal Internacional, contribuye a aumentar el precio que han de pagar las personas que cometen violaciones graves.

En muchos casos, los tratados sobre armas que he mencionado han demostrado que, mediante normas de fondo precisas se ha obtenido un buen nivel de observancia. No obstante, no es posible que haya tales normas claras para reglamentar todo el derecho humanitario. A fin de que sean pertinentes en un gran número de distintas situaciones de conflicto en todo el mundo y para pasar la prueba del tiempo, muchas normas deben ser más amplias y flexibles. En última instancia, en determinados asuntos, los Estados no aceptarán verse obligados a cumplir normas más estrictas que reducen su discreción para librar las respectivas guerras. Si bien las normas todavía pueden aclararse e incluso mejorarse, debemos reconocer que, en muchos ámbitos, los Estados se reservarán determinado margen de interpretación, lo que supone también un margen para el desacuerdo en la aplicación y la observancia.

Ahora bien, el contraste entre las historias de resultados satisfactorios y de fracasos en muchos otros ámbitos del derecho humanitario deja patente otro elemento: cuando hay voluntad, hay medios. Y la única y más importante razón por la cual aún se cometen impunemente continuas violaciones en tantos conflictos es la falta de voluntad política, tanto por parte de los Estados como por parte de los grupos armados no estatales. La voluntad política es y sigue siendo un factor decisivo por lo que atañe a cualquier mecanismo de observancia que podamos idear en el marco de los Convenios de Ginebra, el sistema de las Naciones Unidas, los regímenes regionales o en cualquier otro contexto. Por lo tanto, antes de comenzar a hablar sobre la forma de mejorar la observancia del DIH, seamos muy claros: aunque la inobservancia de esa rama del derecho por parte de los grupos armados no estatales es también un problema muy grave que debemos tratar, compete a los Estados la tarea de reforzar las normas y los mecanismos del derecho internacional.

Señoras y señores,

¿Cómo podemos mejorar los mecanismos de observancia vigentes que se disponen en los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales?

En 2003, los expertos consultados por el CICR llegaron a la conclusión de que una de las principales deficiencias de los mecanismos del DIH –ya sea el sistema de potencias protectoras, los procedimientos de investigación ad hoc o la Comisión Internacional de Encuesta prevista en el artículo 90 del Protocolo adicional I– es que únicamente pueden funcionar con el acuerdo de las partes. Aunque en el artículo 90 del I Protocolo adicional de 1977 se dispone la posibilidad de que los Estados acepten la competencia ipso facto de la Comisión Internacional de Encuesta, sólo 70 Estados lo han hecho. Dado que la Comisión no ha desarrollado actividades desde su establecimiento, a pesar de que su método de trabajo es de carácter confidencial, resulta difícil ser optimistas respecto de la posibilidad de contar con un mecanismo más fuerte. Para mejorar los mecanismos de observancia del DIH, es muy probable que tengan que ser obligatorios y no depender del acuerdo de las partes cuando ha estallado un conflicto.

El tema que abordamos hoy es el de hacer respetar el DIH en un entorno en constante evolución. Los efectos combinados de las grandes tendencias mundiales relacionadas con los conflictos forman parte de este entorno cambiante. Afortunadamente, esas tendencias no se combinan con demasiada frecuencia al mismo tiempo y en el mismo lugar. Integrantes de este entorno en constante evolución son, sin lugar a dudas, el papel cada vez más importante que desempeñan los grupos armados no estatales en los conflictos armados no internacionales y las consecuencias humanitarias de su comportamiento. Lograr que estos grupos respeten debidamente las normas del derecho internacional humanitario es un desafío de gran envergadura. El desafío es tanto mayor cuanto que no hay muchos alicientes para que esos grupos respeten dichas normas. Es importante, como mínimo, no dar lugar a disuasiones y no considerar que esos grupos son todos insensibles a las normas del DIH. La experiencia del CICR es que hay diversidad tanto entre los Estados como entre los actores no estatales. En todo caso, para lograr una mejor observancia del DIH, el CICR necesita hablar con los grupos armados no estatales. Es lo que hacemos, a nivel mundial.

En el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, se dispone la concertación de acuerdos entre los Estados y los grupos armados, lo que, a veces, puede facilitar mejores medios para imputar la responsabilidad. Debe alentarse también a los grupos armados a que hagan y depositen declaraciones unilaterales relativas a su compromiso de respetar el DIH, así como de adoptar códigos de conducta internos para el respeto del DIH. En todos los casos, las personas que cometen delitos deberían responder de sus actos.

No obstante, sabemos muy bien que aunque estas posibilidades, a veces, pueden resultar útiles, no bastan por sí solas para mejorar sustancialmente la observancia del DIH.

Cuando se consideran los mecanismos de aplicación del DIH, es importante tener en cuenta que los establecidos explícitamente en los Convenios de Ginebra y en el sistema del derecho humanitario no son los únicos que se utilizan para garantizar la protección de las víctimas de los conflictos armados respecto de las violaciones.

El sistema de las Naciones Unidas siempre se ha encargado de seguir de cerca y controlar el comportamiento de las partes en los conflictos armados. La Asamblea General, el Consejo de Seguridad, la ex Comisión de Derechos Humanos y, actualmente, el Consejo de Derechos Humanos siguen constantemente de cerca las situaciones de conflicto armado en todo el mundo. Los procesos políticos de esos órganos pueden tener una variedad infinita de formas: adoptan resoluciones temáticas sobre determinados aspectos jurídicos, como las resoluciones de la Asamblea General relativas a los Protocolos adicionales; establecen misiones de observación o de investigación; denuncian violaciones; imponen sanciones económicas y organizan misiones de paz cuyo mandato es proteger a la población civil. Hay, a menudo, elementos independientes de investigación y análisis, que realizan por ejemplo expertos o comisiones de encuesta, ya sea temática o específicamente para cada situación. Ahora bien, cuando el informe se presenta en el ámbito intergubernamental, las decisiones vuelven a estar supeditadas a la negociación política.

La presión política es un medio esencial para garantizar el cambio del comportamiento de los Estados y los grupos armados, incluido el respeto del derecho humanitario. Y, de hecho, el CICR ha opinado siempre que todos los Estados tienen la obligación no sólo de respetar sino de hacer respetar el derecho internacional humanitario, como se dispone en el artículo 1 común de los Convenios de Ginebra. Una forma de hacerlo es recurrir a los medios diplomáticos, sea mediante la diplomacia discreta sea mediante los organismos intergubernamentales antes me ncionados.

 
"La acción renovada de los Estados con objeto de facilitar la labor de las organizaciones humanitarias independientes e imparciales como el CICR será tan importante para garantizar la observancia del derecho humanitario como el establecimiento de nuevos mecanismos de observancia." 
 

El CICR considera que hacer más operacional el artículo 1 entraña un gran potencial, y que hay acontecimientos alentadores a ese respecto, como, por ejemplo, las Directrices de la Unión Europea, aprobadas en 2005, para fomentar la observancia del DIH por parte de terceros países y actores no estatales. Si estas Directrices se aplican de forma correcta y rigurosa, son una herramienta única y posiblemente poderosa.

Sin embargo, los procesos políticos han mostrado y muestran sus limitaciones. Si consideramos esos procesos para aportar alternativas a los débiles mecanismos del derecho humanitario, debemos preguntarnos si las decisiones de los órganos intergubernamentales de las Naciones Unidas han inducido verdaderamente a mejorar la observancia del derecho humanitario, incluso por parte de los grupos armados. Sería extremadamente difícil verificarlo, pero sabemos que, a pesar de numerosas decisiones aprobadas en relación con situaciones de conflicto armado, las violaciones han continuado a menudo.

En segundo lugar, los órganos intergubernamentales examinarán siempre a unos Estados más que a otros, por lo que sus decisiones estarán inevitablemente expuestas a críticas de parcialidad. Desde el punto de vista del derecho humanitario, esto resulta, por supuesto, problemático. Tal vez sea esta la razón por la cual en el derecho humanitario se disponen principalmente mecanismos de observancia de índole no política. El derecho humanitario se centra en mecanismos prácticos, en especial las actividades de organizaciones humanitarias neu trales e imparciales, que tienen por objeto proporcionar un acceso rápido y socorro a las víctimas de los conflictos armados. Por lo tanto, al tiempo que se pone de relieve, una vez más, que las medidas adoptadas en el marco de los órganos de las Naciones Unidas son un medio con el cual los Estados cumplen su obligación de hacer respetar el derecho humanitario, es necesario que también consideremos medidas más allá de éstos. El desafío consiste en instaurar mecanismos de observancia más fuertes y mejor adaptados a la rama de derecho que es el derecho humanitario.

Por lo general, esos mecanismos independientes toman la forma de órganos judiciales o grupos de expertos independientes. A nivel nacional, por ejemplo, las víctimas de violaciones del derecho humanitario tienen, a veces, en algunos países la posibilidad de llevar un caso ante los tribunales. En el plano internacional, la Corte Internacional de Justicia no duda en aplicar el derecho internacional humanitario cuando examina una cuestión relativa a un conflicto armado. Los tribunales regionales de derechos humanos (los tribunales de derechos humanos americanos y europeos) han tomado decisiones sobre numerosos casos presentados por víctimas de conflictos armados. Si bien sus decisiones se basan en el derecho relativo a los derechos humanos y no en el derecho humanitario, estos tribunales han podido proporcionar, a veces, un verdadero desagravio a las víctimas, mediante la justicia, la verdad y resarcimientos. Otro mecanismo independiente bastante satisfactorio es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que supervisa a menudo situaciones de conflicto armado y se pronuncia sobre cuestiones de carácter jurídico del derecho internacional.

Está claro que ni la Corte Internacional de Justicia ni los tribunales o comisiones regionales de derechos humanos pueden en ningún caso sustituir a un mecanismo de observancia independiente universal del derecho humanitario. En efecto, los tribunales regional es se limitan a determinadas zonas geográficas. Sus decisiones se basan en convenios relativos a los derechos humanos, respecto de los cuales tienen el cometido de supervisar la aplicación, y no en el derecho humanitario. No tienen competencia sobre los grupos armados. La Corte Internacional de Justicia también tiene una jurisdicción relativamente limitada, y las víctimas no pueden recurrir a ella directamente. La Corte Internacional de Justicia no puede sustituir a un sistema que les garantizaría una reparación directa. 

Durante años, se han formulado muchas propuestas sobre nuevos mecanismos de observancia. Cuando se redactaron los Convenios de Ginebra, Francia había propuesto crear un “Alto Comité Internacional " . Veinte años después, el Secretario General de las Naciones Unidas propuso designar a un " observador general " o " comisario general " que supervisara el asilo o refugio de los civiles que huyen de un conflicto. Durante la redacción de los Protocolos adicionales, el CICR propuso varias posibilidades, por ejemplo, basarse en la función de las organizaciones internacionales o establecer una comisión ad hoc. En 1993, el CICR sugirió establecer un mecanismo para que las víctimas de violaciones del derecho humanitario puedan obtener una indemnización. En 2003, como se mencionó más arriba, el CICR llevó a cabo consultas con expertos sobre la forma de mejorar la observancia. En dichas consultas se plantearon muchas propuestas innovadoras: una comisión de DIH, presentación de informes ad hoc, un mecanismo de reclamaciones individuales, un comité con poderes cuasi judiciales, y otras más.

Es significativo que uno de los resultados de la reflexión acerca de la observancia haya sido que cualquier nuevo mecanismo propuesto ha de ser neutral e imparcial, ha de tener suficiente poder sobre los Estados y ha de tener la capacidad para actuar independientemente de la iniciativa o la aceptación del Estado.

Los mecanismos de observancia vigentes son débiles y no han sido utilizados muy a menudo, a causa de las razones que he mencionado. El establecimiento de mecanismos de observancia más eficaces, idealmente un mecanismo independiente universal, requiere, en el mejor de los casos, tiempo, bastante tiempo. Mientras tanto, no olvidemos que los diversos mecanismos existentes son complementarios: es posible y necesario tomar medidas en varias instancias.

Por último, hay un factor importante que se olvida muy fácilmente: se trata de la contribución que realizan actores humanitarios independientes y neutrales sobre el terreno, en la realidad de los conflictos armados. Me refiero al diálogo con los actores armados para insistir en la observancia de las normas del derecho internacional humanitario. Con frecuencia, este diálogo puede resultar más convincente que transmitir mensajes generales desde una distancia de seguridad. Por tanto: el acceso es también esencial en la lucha por mejorar la observancia del derecho internacional humanitario. Los llamamientos para respetar el DIH son mucho más prometedores cuando van acompañados de actividades de socorro concretas y no se limitan a declaraciones de intención.

Un organismo internacional de expertos no puede sustituir a una organización humanitaria sobre el terreno que trata de proteger y ayudar, lo mejor que puede, a las poblaciones afectadas por conflictos armados. Una resolución internacional no puede reemplazar a un hospital de campaña. El proceso penal no puede sustituir a las visitas repetidas a los centros de detención, el registro de datos de los detenidos, el seguimiento de su paradero y la supervisión de su bienestar, o la garantía de que mantengan el contacto con sus familiares.

Por último, la acción renovada de los Estados con objeto de facilitar la labor de las organizaciones humanitarias independientes e imparciales como el CICR será tan importante para garantizar la obse rvancia del derecho humanitario como el establecimiento de nuevos mecanismos de observancia. Mientras reflexionamos, y debemos hacerlo, sobre esto último, no nos olvidemos de lo primero.