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Fortalecer la protección jurídica de las víctimas de conflictos armados

21-09-2010 Declaración

Estudio del CICR sobre el estado actual del derecho internacional humanitario

Excelencias,

señoras y señores:

El 12 de agosto de 2009, tuve la oportunidad de compartir con ustedes algunas consideraciones sobre el estado actual del derecho internacional humanitario. El sexagésimo aniversario de los Convenios de Ginebra fue una buena ocasión no sólo de analizar los avances logrados desde 1949, sino también de evaluar los desafíos que se nos presentan, tanto actuales y futuros. En aquella oportunidad, sostuve que, con los años, la naturaleza de los conflictos armados había evolucionado, al igual que sus causas y sus consecuencias, y que por ello la comunidad internacional debía anticipar las nuevas necesidades de protección de las víctimas de los conflictos armados y prepararse para responder a ellas.

En el discurso del año pasado, anuncié que el CICR estaba a punto de finalizar un estudio interno que condujo a lo largo de dos años. Ese estudio persiguió dos objetivos principales: identificar y comprender con mayor precisión y claridad los problemas humanitarios resultantes de los conflictos armados, así como pensar posibles soluciones jurídicas a partir del desarrollo o el esclarecimiento del derecho. La investigación prestó particular atención a los conflictos armados no internacionales, aunque no se concentró exclusivamente en éstos.

En el marco del estudio, se analizaron más de treinta temas de interés. Para cada uno de ellos, el CICR evaluó primero las necesidades humanitarias actuales, basándose en su propia experiencia, así como en la de otras organizaciones. Luego, procedió a evaluar las respuestas jurídicas qu e aportó el derecho internacional humanitario a esas preocupaciones, con miras a identificar posibles vacíos o debilidades.

En esta reunión de hoy, nos proponemos dar seguimiento al anuncio del año pasado. La finalidad de este encuentro es presentarles, a grandes rasgos, las principales conclusiones del estudio y, asimismo, entablar un diálogo abierto sobre los nuevos enfoques jurídicos destinados a dar protección jurídica tangible a las víctimas de los conflictos armados.

Excelencias,

señoras y señores:

El estudio concluyó que, con respecto a la mayor parte de las cuestiones examinadas, el derecho internacional humanitario sigue siendo un marco apropiado para regular la conducta de las partes en conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales. El derecho convencional y el derecho consuetudinario se han desarrollado a lo largo de los años, gracias a lo cual ha sido posible llenar los vacíos existentes y aclarar las ambigüedades. La experiencia reciente ha demostrado que el derecho internacional humanitario sigue siendo pertinente y adecuado para preservar la vida y la dignidad humanas en conflictos armados. En la mayoría de los casos, lo que se necesita para mejorar la situación de las personas afectadas por esos conflictos es un mayor cumplimiento del marco jurídico existente, en lugar de la adopción de nuevas normas. Uno podría decir, con bastante certeza, que si las partes respetaran plenamente el derecho internacional humanitario, la mayoría de las preocupaciones humanitarias actuales no existirían. De modo que todos los esfuerzos destinados a fortalecer el derecho internacional humanitario deberían partir del marco jurídico existente. No es necesario reabrir el debate sobre normas que desde hace largo tiempo han demostrado ser adecuadas.

Al respecto, cabe recordar que fortalecer el marco jurídico aplicable a los conflictos armados supone qu e se deberían tomar en cuenta otros regímenes jurídicos, además del derecho humanitario. Es fundamental que el desarrollo y el esclarecimiento del derecho internacional humanitario eviten superposiciones innecesarias con las normas existentes del derecho de los derechos humanos. Se debe prevenir todo riesgo de socavar esas normas. Sin embargo, nunca se debe olvidar lo siguiente: el derecho internacional humanitario debe respetarse en toda circunstancia, mientras que está permitido suspender algunas normas de derechos humanos en situaciones de urgencia. De modo que la codificación del derecho humanitario puede contribuir a evitar que se produzcan vacíos jurídicos en la práctica.

Sin embargo, el estudio también demostró que el derecho internacional humanitario no siempre responde plenamente a las necesidades humanitarias actuales. Algunos de los retos que actualmente existen en cuanto a la protección de las personas y los bienes en los conflictos armados se deben a los vacíos o las debilidades del marco jurídico existente, por lo que éste debe ser mejorado o esclarecido.

Más precisamente, el CICR llegó a la conclusión de que el derecho internacional humanitario debe elaborar nuevas respuestas en cuatro ámbitos principales.

El primero de esos ámbitos es la protección de las personas privadas de libertad , sobre todo en conflictos armados no internacionales. El CICR visita a cientos de miles de detenidos por año, por lo que la Institución tiene una visión única de los problemas jurídicos y prácticos asociados a la privación de libertad. Es cierto que, en algunos casos, la falta de infraestructura y de recursos adecuados impide el establecimiento de un régimen de detención apropiado, pero la falta de normas jurídicas aplicables a los conflictos armados no internacionales también es un obstáculo significativo para la protección de la vida, la salud y la dignidad de las personas detenid as.

De más está decir que, si son precarias, las condiciones materiales de detención pueden tener, y con frecuencia tienen, consecuencias directas e irreversibles en la salud mental y física de las personas detenidas. Entre los problemas más comunes se cuentan la falta de alimentos adecuados, de agua potable, de vestimenta, de un sistema de saneamiento y de condiciones de alojamiento dignas, así como la dificultad de acceder a la atención médica cuando se la necesita. Debido a que tienen necesidades de protección específicas, algunas categorías de personas, como las mujeres y los niños, pueden verse expuestas a mayores riesgos. Existen normas muy detalladas sobre las condiciones de detención que rigen en conflictos armados internacionales, pero no en conflictos armados no internacionales, sobre todo los que no están contemplados en el Protocolo adicional II y, por ende, están regidos sólo por el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. 

Otra preocupación humanitaria significativa es la protección insuficiente de las personas internadas, las personas detenidas por razones de seguridad durante conflictos armados no internacionales. En la práctica, se suele recurrir al internamiento como medio para ejercer control sobre determinadas personas sin formular acusaciones penales en su contra. En los tratados de derecho humanitario directamente no existe ninguna garantía procesal para abordar esa cuestión en conflictos armados no internacionales. Lo que tiene las siguientes consecuencias para las personas internadas: pueden ser sometidas a largos períodos de internamiento sin que se les informe debidamente de los motivos de su privación de libertad, y no se cuenta con un procedimiento establecido para que impugnen la licitud de la detención o para obtener la libertad si el internamiento no es o ha dejado de ser justificado. La experiencia del CICR confirma que desconocer los motivos o la duración del internamiento es una de las principales causas de sufrim iento de las personas internadas y de sus familiares.

Otra cuestión que preocupa son los riesgos que corren los detenidos cuando se los transfiere de una autoridad a otra, sea durante la transferencia o después de ésta. En algunas situaciones, esas personas han sido sometidas a violaciones graves de sus derechos: persecución, tortura, desaparición forzada e incluso homicidio. Pero la orientación jurídica existente para las autoridades detenedoras en esas situaciones es insuficiente. De modo que es urgente establecer un conjunto de normas sustantivas y procesales eficaces para proteger la integridad y la dignidad de las personas que se hallen en esas circunstancias.

También es crucial garantizar que los detenidos tengan acceso a las visitas de un organismo independiente y neutral como el CICR. Esas visitas ayudan a las autoridades a identificar los problemas y sirven como base para el diálogo sobre los modos de mejorar el trato de los detenidos y sus condiciones materiales de detención. El derecho a visitar a las personas privadas de libertad está reconocido en el derecho que rige los conflictos armados internacionales; sin embargo, pese a que la amplia mayoría de las personas privadas de libertad hoy son capturadas y retenidas en conflictos armados no internacionales, no existe un derecho equivalente que se aplique en ese tipo de conflictos.

Basándose, sobre todo, en estas consideraciones, el CICR cree que es imperioso analizar nuevas vías jurídicas para abordar de manera global la cuestión de la protección de las personas privadas de libertad en conflictos armados no internacionales.

Excelencias,

señoras y señores:

Otro ámbito en el que es sumamente urgente introducir mejoras es la aplicación del derecho internacional humanitario y la reparación en favor de las víctimas de las infracciones del derecho . La causa principal de sufrimiento en los conflictos armados es el respeto insuficiente de las normas aplicables. Si bien en los últimos años se ha hecho hincapié en el desarrollo de los procedimientos del derecho penal para enjuiciar y castigar a los autores de violaciones graves del derecho internacional humanitario, aún se necesitan medios apropiados para poner término y reparar las violaciones del derecho, cuando de todos modos se cometen.

La mayoría de los mecanismos previstos en el derecho internacional humanitario han demostrado ser insuficientes hasta ahora. Los procedimientos para la supervisión de las partes beligerantes en los conflictos armados internacionales no se han empleado en absoluto, o casi nunca, en la práctica, en general por falta de consentimiento de las partes en conflicto. Por lo que respecta a los conflictos armados no internacionales, esos procedimientos directamente no existen.

En cambio, las actividades de supervisión en los conflictos armados fueron posibilitadas por el empleo de mecanismos desarrollados fuera del ámbito del derecho internacional humanitario. Por ejemplo, en el marco del Consejo de Seguridad de la ONU, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU o sistemas regionales de derechos humanos. El principal interés de esos mecanismos es que por lo general pueden funcionar sin necesidad de obtener previamente el consentimiento de las partes en conflicto. También se aplican a todas las formas de conflictos armados, sean internacionales o no internacionales. Sin embargo, esos mecanismos también tienen sus limitaciones. Por ejemplo, algunos de ellos se concentran en la conducta de los Estados y no abordan las responsabilidades de las partes no estatales en los conflictos armados. Además, algunos de ellos también están obligados a aplicar el derecho de los derechos humanos, por lo que les es difícil considerar las disposiciones pertinentes del derecho internacional humanitario cuando se trata de situaciones de conflicto armado. Por último, no siempre ha sido posible obtener la cooperación de las partes en conflicto en relación con los procedimientos de supervisión.

Por ello, si bien es urgente lograr un mayor respeto del derecho internacional humanitario por todas las partes en conflictos armados, el sistema de aplicación actual sólo ofrece soluciones ineficaces o parciales. Sin duda, lo que se necesita es un sistema capaz de responder a las necesidades de las víctimas.

En relación con la cuestión de la aplicación, también es crucial el tema de las reparaciones en favor de las víctimas de violaciones del derecho humanitario. La reparación es esencial para las víctimas, a fin de que logren superar las experiencias profundamente penosas que han tenido que atravesar y puedan recomenzar su vida. Las formas de reparación deberían adaptarse a las circunstancias y a las necesidades de las víctimas. No consisten necesariamente en otorgar compensación financiera por las lesiones causadas; también puede tratarse de otras medidas, como restitución, rehabilitación, " satisfacción " o la garantía de que las violaciones no se repetirán.

El tercer ámbito que requiere el fortalecimiento del derecho internacional humanitario es la protección del medio ambiente natural . Los graves daños causados al medio ambiente natural durante numerosos conflictos armados ha agravado la vulnerabilidad de las personas afectadas por los enfrentamientos. El medio ambiente tiene un valor intrínseco, pero los seres humanos también dependen de él para garantizar sus medios de sustento y su bienestar. El medio ambiente cumple un papel vital para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras.

Sin embargo, el derecho que protege el medio ambiente en conflictos armados no siempre es claro ni está suficientemente desarrollado. Por ejemplo, el derecho convencional no contiene disposiciones específicas para proteger y preservar el medio ambiente mientras se conducen las hostilidades en conflictos armados no internacionales. Es cierto que el derecho internacional consuetudinario contiene algunas normas pertinentes: por ejemplo, la obligación de no atacar el medio ambiente natural, a menos que sea un objetivo militar, o la prohibición de lanzar ataques que causen daños incidentales desproporcionados al medio ambiente. De todos modos, el alcance preciso y las consecuencias de esas normas del derecho consuetudinario sin duda requieren mayor clarificación o desarrollo a fin de mejorar la protección del medio ambiente en conflictos armados.

Otra necesidad urgente es hallar mejores maneras de abordar las consecuencias inmediatas y a largo plazo de los daños provocados al medio ambiente. La destrucción de las centrales eléctricas, las plantas químicas o de otras industrias, de los canales de drenaje y el alcantarillado, y la mera creación de escombros pueden provocar contaminación de las fuentes de agua, la tierra cultivable y el aire, y afectar de ese modo a toda la población. Por ello, debe establecerse un nuevo sistema para que se efectúe en forma rápida y eficiente la limpieza de las zonas afectadas, incluso a través de la instauración de esquemas de cooperación internacional.

También se necesitan acciones preventivas, como por ejemplo examinar la posibilidad de designar áreas de gran importancia ecológica como zonas desmilitarizadas, antes de un conflicto o, al menos, cuando éste comienza. Algunas de esas zonas podrían ser las que contienen ecosistemas únicos o especies en peligro.

Por último, el cuarto ámbito en el que debe fortalecerse el derecho humanitario es la protección de las personas desplazadas en el interior de su propio país. Uno de los mayores retos de la labor humanitaria es la prestación de protección adecuada a las personas desplazadas, y la larga experiencia del CICR así lo confirma. Pero la protección jurídica específica en la materia todavía dista de ser suficiente. Sin embargo, cabe recordar que la adopción, en 1998, de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos fue un avance significativo del marco jurídico internacional en pos de la protección de las personas desplazadas dentro de su país. La codificación y el desarrollo de algunos elementos de ese instrumento sin duda contribuirían a fortalecer sus efectos en la práctica.

Al verse obligadas a abandonar sus viviendas y sus tierras, las personas internamente desplazadas también quedan privadas de sus medios de subsistencia. En ocasiones deben vivir en zonas aisladas e inseguras. A veces son víctimas de actos de violencia como reclutamiento forzado por las fuerzas o grupos armados, violación e incluso homicidio. Muchas veces quedan separadas de sus familiares. Quienes han huido sin documentos que certifiquen su estado civil pueden tener problemas para acceder a los servicios sociales o para desplazarse libremente dentro del país. De modo que es necesario desarrollar el derecho para garantizar, por ejemplo, que se preserve la unidad familiar o que las personas desplazadas dentro de su país tengan acceso a la documentación necesaria para gozar de sus derechos.

El sufrimiento de las personas internamente desplazadas puede verse exacerbado cuando el desplazamiento se prolonga durante años, y les es imposible regresar a sus hogares o a sus lugares de residencia habituales, o hallar otra solución duradera. A veces sus bienes han sido destruidos o tomados por otras personas, la tierra ha sido ocupada o ha quedado inutilizable a causa de las hostilidades, y puede haber represalias en su contra si regresan. La integración en la comunidad que las ha acogido también puede ser problemática. El derecho internacional convencional carece de normas adecuadas para responder a todas estas cuestiones. Por ello, el derecho humanitario de be elaborar medidas para que las personas internamente desplazadas puedan regresar a sus hogares o su lugar de residencia en condiciones satisfactorias.

Excelencias,

señoras y señores:

El estudio realizado por el CICR es uno de los muchos pasos que habrá que dar para llegar a soluciones concretas y eficaces en la práctica. Habida cuenta de la índole del mandato que ha recibido de la comunidad internacional, el CICR está decidido a tomar todas las medidas necesarias para que esta iniciativa tenga resultados positivos. No obstante, el CICR sabe que ello no se logrará sin una mayor cooperación y apoyo. En última instancia, sólo los Estados pueden lograr que el derecho internacional evolucione.

Por ello, el CICR desea entablar el diálogo con los Estados y con otras partes interesadas acerca de las conclusiones de su estudio y del seguimiento que pueda dársele.

El CICR recibirá con gusto todo comentario o propuesta sobre esta iniciativa, tanto por lo que respecta a la sustancia como al proceso. En particular, deseamos conocer en qué medida los demás interesados comparten nuestra lectura de los problemas humanitarios de mayor magnitud y de los retos que actualmente se presentan al derecho internacional humanitario.

A fin de fomentar ese diálogo, el CICR prevé lanzar en los próximos meses consultas bilaterales con un grupo de Estados. El CICR también está dispuesto a entablar el diálogo con todos los Estados que deseen hacerlo. Sobre la base de esas consultas, luego decidirá si y cómo proponer iniciativas para fortalecer el marco jurídico aplicable en tiempo de conflicto armado.

Se informará a los Estados sobre el resultado de este proceso. Un paso importante al respecto sin duda será la próxima Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que se celebrará en noviembre de 2011.

Excelencias,

señoras y señores:

Este esfuerzo podría parecer excesivamente ambicioso. En efecto, numerosos obstáculos se interponen en el camino que nos proponemos tomar. Sin embargo, el sufrimiento que causan los conflictos armados nos obliga a ser ambiciosos. ¿De qué otra manera podríamos lograr que el derecho humanitario siga respondiendo efectivamente a las necesidades de las personas afectadas por conflictos armados? La experiencia me ha convencido de que es posible superar los obstáculos si existe la voluntad política de hacerlo. El CICR tiene la firme esperanza de que los Estados logren acordar soluciones en beneficio de las víctimas de los conflictos armados.