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4-11-1997 Déclaration De quelques questions sur le CICR et la prévention Table ronde sur l'action préventive, Copenhague, 2 - 4 novembre 1997 Présentation de M. René Kosirnik, Directeur adjoint du droit international et de la doctrine, CICR Qu'est-ce que la prévention ? Parmi les trois ou quatre sens communs du mot "prévention", le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) n'en retient qu'un seul. Il conduit à la définition utile suivante :
* limiter l'ampleur néfaste de l'événement * réduire au minimum, contenir les effets fâcheux de l'événement Cela peut aller de la misère ou de la faim à la détresse psychologique. Ou encore, de la prévention de la guerre, à la limitation de la souffrance et aux efforts tendant à empêcher les violations du droit international humanitaire. C'est le coeur du sujet traité dans cette note. Pourquoi la prévention ? La réponse simple se trouve dans l'adage "mieux vaut prévenir que guérir". Il paraît particulièrement pertinent en ce qui concerne les maux sociaux, ceux qui sont liés aux comportements et aux actions des hommes. Dans cette sphère des relations humaines, la fatalité est la partie congrue. Les résultats dépendent avant tout des décisions prises par les individus et les collectivités dans la gestion de leurs problèmes. Le bon résultat nécessite le choix de la bonne mesure préparatoire, de la bonne démarche préventive. Au cours d'un récent colloque international sur l'action humanitaire, deux éminents participants se sont exprimés comme suit : l'un a déclaré "l'avenir est l'humanitaire préventif" et l'autre "prévention ? j'en ai assez de ce concept à la mode". En réalité, la prévention n'est pas une approche nouvelle, d' "avenir", et encore moins une "mode". C'est une nécessité et une tâche permanente. Elle existait hier, elle se pratique aujourd'hui, et il faudra la poursuivre demain. En revanche, sa perception, sa conceptualisation et sa mise en oeuvre évoluent. Si on parle davantage de prévention aujourd'hui, c'est sans doute parce que le monde est moins aspiré par le tourbillon de violences majeures. On peut donc prendre un peu plus de recul et songer davantage à mieux prévenir. C'est heureux ; c'est la voie à suivre. Depuis quand et pourquoi la Croix-Rouge, et plus particulièrement le CICR, font-ils de la prévention ? Le CICR et le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, (ci-après le Mouvement) font de la prévention depuis qu'ils existent. C'est-à-dire, pour le CICR, depuis sa fondation et celle des premières Sociétés nationales, en 1863, et depuis l'adoption de la première Convention de Genève pour la protection des militaires blessés, en 1864. En effet, le Mouvement et le droit international humanitaire découlent de l'axiome de base suivant : même si la guerre est inéluctable, il est possible, voire nécessaire, d'en limiter les effets néfastes, les souffrances. Cette démarche humanitaire nouvelle, lancée il y a quelque 130 ans, s'appuyait principalement sur deux piliers préventifs :
Dès l'origine, le CICR a été l'initiateur et le promoteur, tant des Sociétés nationales — qui sont les leviers de l'action humanitaire — que du nouveau cadre normatif, soit le droit international humanitaire. Les tâches et compétences préventives du CICR ont par la suite été explicitées, reformulées et complétées dans les textes statutaires du Mouvement et les Conventions humanitaires. Ces textes ont été révisés à plusieurs reprises (notamment : premiers Statuts de la Croix-Rouge internationale, 1928 ; Conventions de Genève, 1949 ; Protocoles additionnels, 1977). La synthèse du mandat préventif du CICR est décrite dans l'article 5 des Statuts du Mouvement. Il s'agit en particulier des tâches suivantes : 1. Par rapport au Mouvement :
* reconnaître les nouvelles Sociétés nationales * contribuer au développement des Sociétés nationales * aider les Sociétés nationales à être prêtes à agir dans l'urgence (en particulier réponse aux besoins humanitaires lors de conflits armés) 2. Par rapport au droit international humanitaire :
* préparer ces normes * faire accepter les nouveaux traités * promouvoir l'adoption des mesures nationales de mise en oeuvre du droit international humanitaire * diffuser et faire diffuser le droit international humanitaire, en particulier par les Etats 3. Activités découlant de l'urgence :
* assurer le fonctionnement de l'Agence centrale de recherches (ACR), pour les personnes séparées et disparues, selon les Conventions de Genève * enfin, " (...) prendre toute initiative qui rentre dans son rôle d'institution et d'intermédiaire spécifiquement neutres et indépendants et étudier toute question dont l'examen par une telle institution s'impose" (article 5, chapitre 3, Statuts). La Croix-Rouge en général et le CICR en particulier ne tentent-ils pas de prévenir la guerre ? Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en général, et le CICR en particulier, tentent de prévenir la guerre. Mais ces efforts sont déployés de manière surtout indirecte. Le Mouvement n'est pas une organisation pacifiste au sens où on l'entend généralement, bien qu'il soit un ardent partisan de la paix. En effet, le Mouvement n'a pas pour tâche première de maintenir la paix, ce qui est de nature essentiellement politique. Il oeuvre avant tout à soulager les souffrances humaines, en toute impartialité. Néanmoins, par la prévention et l'allégement de ces souffrances, par la compassion et l'aide sans discrimination aux plus vulnérables et aux plus nécessiteux, le Mouvement "favorise la compréhension mutuelle, l'amitié, la coopération et une paix durable entre tous les peuples". Cette mission est exprimée dans le principe d'"Humanité", le premier des sept Principes fondamentaux du Mouvement. Le droit international humanitaire se trouve dans une position similaire par rapport à la dialectique prévention de la guerre / prévention des souffrances. Il est un droit de la guerre, applicable dans la guerre. Ceci ne veut pas dire qu'il la favorise. Au contraire. C'est en quelque sorte "le droit du moindre mal". Certes, la situation idéale, c'est la paix. Toutefois dès que la guerre éclate, le droit international humanitaire constitue une position de repli, un filet de sécurité préférable au vide. Ceci est régulièrement réaffirmé, de diverses manières, dans tous les préambules introduisant les traités de droit international humanitaire. Il en est par exemple ainsi du Préambule au Protocole I de 1977, additionnel aux Conventions de Genève de 1949, dans lequel on peut notamment lire : "Les Hautes Parties contractantes "Proclament leur désir ardent de voir la paix régner entre les peuples", "(....)jugeant toutefois, nécessaire de réaffirmer et de développer les dispositions qui protègent les victimes des conflits armés et de compléter les mesures propres à en renforcer l'application (...)." Rappelons ici les trois objectifs de la prévention par rapport à la violence armée :
2) limiter l'ampleur néfaste de l'événement 3) contenir, réduire les effets fâcheux de l'événement L'approche idéale va, dans l'ordre, du premier terme au troisième. Moins ambitieuse, mais nécessaire et réaliste, la démarche choisie par la Croix-Rouge pour ses priorités d'action — (comme, dans une certaine mesure, la démarche du droit international humanitaire) — remonte du troisième terme vers le premier. Le CICR suit également cet axe dans les activités qu'il déploie en vertu de son mandat. Il est actif dans le domaine de la prévention , en vue de permettre le contrôle et la réduction des effets fâcheux des événements. En cela, il participe aussi aux efforts visant à limiter l'ampleur de ces événements. Ceci constitue l'esprit même du droit international humanitaire : l'usage restreint et proportionné de la force. Le CICR n'agit qu'exceptionnellement et/ou indirectement sur la prévention de l'événement fâcheux lui-même. Quels sont , pour le CICR, les principaux défis de la prévention ? Presque partout dans le monde on observe une modification du tissu social, des valeurs qui le sous-tendent et des rapports de pouvoir. Ces caractéristiques sont particulièrement exacerbées lors des conflits armés, et elles se retrouvent dans la plupart de ceux d'aujourd'hui. Le pendule passe souvent sans transition d'un extrême à l'autre. A savoir, d'un côté, des conflits "déstructurés", qui opposent des forces qu'on a de la peine à identifier et qui se battent pour des motifs obscurs, égoïstes ou multiples; de l'autre, des conflits de l'extrême et de l'exclusion, tendant à l'élimination d'un groupe (minorité, ethnie, etc.). Dans ces situations, les valeurs traditionnelles, comme les valeurs universelles, sont systématiquement bafouées. Y a-t-il encore une place pour une morale décente ? Difficilement. En tout cas peu ou pas au coeur de ces formes de violence. Mais ceci ne doit aucunement conduire à la sinistrose ou au nihilisme. Le CICR conteste avec la plus grande vigueur les thèses selon lesquelles la guerre est nécessairement la négation de toute valeur, de tout respect d'autrui. Cependant, la retenue et le respect ne sont pas toujours et nécessairement des réactions spontanées, voire innées, chez les combattants. Elles doivent être suscitées, développées, entretenues, et elles sont fragiles. Elles ne sont jamais acquises une fois pour toutes. Le défi consiste donc à agir le plus tôt possible à la racine des maux. Comment éviter que la morale communautaire ne se désagrège ? Comment éviter que le fossé socio-économique ne se transforme en cassure irréparable ? Comment éviter la perversion du (des) pouvoirs ? En définitive, comment profiter de la paix pour modifier les comportements et prévenir la survenance de tels maux ou, au minimum, pour en limiter les effets néfastes ? Pour y répondre, le CICR agit préventivement dans deux directions. D'une part, il cherche à promouvoir, sous tous ses aspects, l'éthique humanitaire pour empêcher (au minimum pour limiter) les violations du droit international humanitaire en temps de conflit. D'autre part, il se prépare à l'action, afin d'être aussi efficace que possible au moment où survient l'urgence. Dans ce cadre, il associe à son effort les autres acteurs humanitaires. Quelles méthodes et moyens le CICR peut-il, veut-il mobiliser ? Cette note n'a pas la prétention d'être exhaustive. Elle se concentre sur les quatre démarches préventives principales que le CICR cherche à concrétiser en temps de paix. Ce sont :
- la diffusion du droit international humanitaire - l'adoption et le fonctionnement des mécanismes nationaux et internationaux de mise en oeuvre du droit international humanitaire - le développement des Sociétés nationales en général, et leur capacité de réponse aux urgences en particulier La diplomatie humanitaire préventive La diplomatie humanitaire préventive recouvre des orientations et des tâches fort diverses, qui sont d'ailleurs complémentaires aux démarches similaires entreprises par d'autres acteurs de la communauté internationale. Il s'agit notamment :
- de créer et d'entretenir des réseaux d'interlocuteurs - de sensibiliser les Etats, les pouvoirs publics, la société civile à leur responsabilité par rapport au droit international humanitaire - d'identifier et de former divers relais locaux - de mettre sur pied ou de contribuer à l'organisation de systèmes d'alerte précoce La diffusion du droit international humanitaire La diffusion du droit international humanitaire est un défi gigantesque. Car il s'agit de l'éducation, de l'instruction, de la sensibilisation aux règles de ce droit. Le CICR y consacre beaucoup de moyens et d'énergie, en temps de paix comme en temps de guerre. L'effort essentiel doit toutefois être déployé en temps de paix, pour ainsi dire "à froid" (ou lorsque l'atmosphère n'est encore que "tiède"). Ceci, afin que l'impact préventif sur le respect du droit international humanitaire et donc, sur la limitation des souffrances après l'explosion de la crise, soit maximal. Pour que la diffusion ait le résultat escompté, il faut faire preuve de persévérance, de souplesse, d'adaptation, mais aussi de sens de l'écoute. Ces vertus sont d'autant plus cardinales que les destinataires des messages ne sont plus aussi monolithiques qu'auparavant (nouveaux acteurs de la violence, entités de la société civile, etc. ). L'adaptation du message doit aussi se faire par rapport à d'autres branches du droit international universel, en particulier les droits de l'homme et le droit des réfugiés. Cette démarche devrait intervenir dans les deux sens. Or, il est surprenant et décevant de constater que ceux qui s'expriment sur la prévention de la violence évoquent toujours la promotion des droits de l'homme, mais qu'ils sont rares à souligner aussi l'importance de l'acceptation et de la connaissance du droit international humanitaire. Ne faudrait-il donc pas redéfinir les priorités ? La diffusion c'est aussi la promotion de lignes directrices, de codes d'éthique de l'action humanitaire. Dans ce monde de confusion et de prolifération des acteurs, le CICR estime en effet que, fort de son expérience, il peut contribuer à rendre l'action humanitaire plus cohérente, crédible et efficace. L'adoption et le fonctionnement des mécanismes nationaux et internationaux de mise en oeuvre Deux volets de la mise en oeuvre du droit international humanitaire sont évoqués ci-après. D'une part, la transformation des obligations internationales en législation et en mesures pratiques internes et, d'autre part, la nécessité de poursuivre les criminels de guerre. Ces deux domaines exigent une prise de conscience, une volonté politique et l'adoption de mécanismes dès le temps de paix. Il y a dix ans environ, le CICR a pris conscience qu'il ne déployait pas assez d'efforts en termes de "plaidoyer" et de conseil, par rapport à l'un des maillons faibles de la chaîne de la mise en oeuvre, celui des mesures nationales. Car, en effet, un traité qui n'entre pas dans la loi du pays verra probablement l'engagement international de l'Etat rester lettre morte ; ce sera un "décor" sans arrière-plan. Or, trop d'Etats en étaient restés à ce "décor" de la ratification. Depuis quatre ans, une véritable campagne a été lancée par le CICR, qui s'appuie sur une nouvelle structure de conseillers juridiques au sein de l'institution (les Services consultatifs en droit international humanitaire). La réponse des Etats est encourageante dans plusieurs régions. Le dynamisme doit néanmoins être maintenu, car ce n'est que le début d'un processus de longue haleine. Le deuxième aspect à souligner est le besoin impératif de poursuivre ceux qui commettent des violations graves du droit international humanitaire (crimes de guerre) par des juridictions internes ou par un tribunal international. Il est effet vain de penser que les violations massives du droit international humanitaire cesseront en ne recourant qu'à la persuasion. Il faut aussi la sanction, réelle, systématique et effective. Suite aux drames du Rwanda et de l'ex-Yougoslavie, on a assisté à une prise de conscience. Elle a donné lieu à la création des deux tribunaux internationaux ad hoc. C'est bien, mais ce n'est que partiel et temporaire. La réponse complète est double. Elle requiert, d'une part, la mise en oeuvre, par les Etats, de l'obligation qui leur incombe en vertu des Conventions de Genève (donc, du droit existant) de poursuivre les criminels de guerre, nationaux ou non, qui tombent sous leur juridiction. Elle commande, d'autre part, que soit créé et accepté par tous un tribunal international permanent. La communauté internationale s'est engagée sur la bonne voie, mais la route est encore longue. Le développement des Sociétés nationales en général, et leur capacité de réponse aux urgences en particulier Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge bénéficie par ses 175 Sociétés nationales (chiffre à fin novembre 1997) d'un réseau universel et absolument unique d'organismes de la société civile. C'est un atout qu'il faut utiliser et renforcer. Si, les deux organisations internationales du Mouvement (la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et le CICR) ont des responsabilités propres, il est toutefois rare qu'elles travaillent seules. Leurs partenaires nationaux par excellence, leurs relais privilégiés, sont justement les Sociétés nationales. En termes d'efficacité et de volume d'activité, il y a une diversité extrême entre les Sociétés nationales : certaines n'existent pratiquement que sur le papier, alors que d'autres sont extrêmement fortes et fournissent des services sociaux essentiels à leur communauté. La Fédération et le CICR ont pour tâche d'inculquer une éthique commune au sein du Mouvement et de contribuer à renforcer les maillons faibles de cette chaîne. Le CICR le fait dans le cadre de ses prérogatives, c'est-à-dire pour préparer les Sociétés nationales à agir efficacement en faveur des victimes de situations de violence. La capacité opérationnelle d'une Société nationale est un facteur crucial car il est aussi synonyme d'efficacité préventive, par :
* le message humanitaire et la participation de la population aux efforts d'apaisement en période de tension sociale et de réconciliation ; * la capacité de répondre de façon rapide et adéquate à des besoins urgents provoqués par la guerre ou d'autres catastrophes. Quelle complémentarité, quelle synergie avec d'autres acteurs le CICR préconise-t-il ? A l'ère d'Internet, le monde est un "global village". Les interdépendances, les réseaux, la communication doivent être intégrés et utilisés dans les approches et les programmes d'action préventifs. Le réseau de délégations dites "régionales" du CICR permet d'assurer, en temps de paix surtout, une couverture géographique aussi large que possible des activités préventives. Ce sont avant tout ces délégations qui ont pour mission de sensibiliser les autorités et d'autres partenaires, gouvernementaux ou non, aux problèmes et impératifs humanitaires ; ce sont elles qui doivent identifier, entretenir et former des relais, ainsi que contribuer à préparer un réseau d'organismes capables de répondre à l'urgence de manière adéquate. Il faut en effet oeuvrer à la coordination de l'action d'urgence dès le temps de paix. Si le CICR n'a pas l'exclusivité d'une telle tâche, il est toutefois incontestable qu'il doit jouer un rôle particulièrement actif. Ceci, en raison du mandat que lui confère le droit international humanitaire, de ses caractéristiques d'"institution et d'intermédiaire spécifiquement neutres et indépendants" (article 5, chapitre 3, Statuts), de sa contribution à la formulation de l'éthique de l'action humanitaire et de sa riche expérience du terrain. Réf. LG 1997-127-FRE |
