Senhor Presidente,
Excelências,
Senhoras e Senhores,


Muito obrigado pela oportunidade de me dirigir a este destacado público. Agradeço o interesse do Instituto San Remo em se engajar com o CICV no debate do tópico deste ano: "Direito Internacional Humanitário (DIH), direitos humanos e operações de paz".

Ao longo dos anos, o leque das operações de paz tem se ampliado e passou a incluir várias dimensões como a prevenção de conflitos, imposição, construção, estabelecimento e manutenção da paz. Com efeito, as responsabilidades e tarefas destinadas às operações de paz transcenderam o monitoramento tradicional do cessar fogo e a observação de acordos de paz frágeis. As operações de paz contemporâneas são mais ambiciosas que as anteriores porque se supõe que elas façam mais que simplesmente evitar a retomada ou a ampliação de um conflito armado. Hoje, a comunidade internacional concebe essas operações como uma maneira de enfrentar as causas que estão na raiz das crises às quais elas respondem. As operações de paz têm uma abordagem pró-ativa com vistas a forçar os que estão engajados na violência a retroceder do conflito e adotar paz e segurança.

Hoje, a múltipla natureza dessas operações, o conceito das missões integradas e os contextos cada vez mais difíceis e violentos nos quais as equipes operam, salientam o quanto é importante para a comunidade internacional desenvolver uma estrutura coerente que dê conta da complexidade das operações de paz. O tópico escolhido para esta Mesa Redonda ajuda a esclarecer certos aspectos desta estrutura, particularmente o componente jurídico.

Para as forças engajadas nas operações de paz (daqui em diante vou me referir a elas como forças de paz), os contextos perigosos e voláteis em que elas operam faz com que seja mais provável que venham a utilizar a força. Neste tipo de contexto, a questão da aplicabilidade do DIH e do direito dos direitos humanos se torna grave. É o caso particular quando essas forças estão envolvidas em operações para impor a paz. O tema das circunstâncias em que o DIH se aplica às operações de paz tem sido amplamente discutido por algum tempo e existe um grande corpo de literatura jurídica sobre o assunto. No entanto, alguns problemas ligados à estrutura jurídica aplicável às operações de paz ainda não estão resolvidos e, à luz da sua importância e conseqüências, merecem ser examinados de perto. Além disso, o desenvolvimento das operações de paz trouxe para o debate novos temas como a detenção e a transferência de indivíduos e a prestação de contas pelas violações no DIH e no direito dos direitos humanos. O CICV, portanto, saúda e apóia calorosamente a decisão do Instituto San Remo de retomar as discussões sobre este importante tópico atual.

Senhoras e senhores,

A interação entre as forças de paz e o CICV evoluiu consideravelmente tanto na sede como no terreno, particularmente com relação ao trabalho de assistência e proteção no terreno e ao trabalho de treinamento em DIH. A cooperação é essencial, uma vez que o pessoal das operações de paz tem sido freqüentemente enviado para países que ainda vivem um conflito armado, e no qual o CICV também está trabalhando. Uma vez que, com freqüência, as forças de paz se envolvem em hostilidades e em operações de imposição da lei, o CICV considera extremamente importante que essas forças estejam totalmente familiarizadas com o DIH e adiram detalhadamente às suas normas e de outras estruturas jurídicas importantes, como o direito dos direitos humanos.

Em várias ocasiões, o CICV compartilhou suas observações com relação à aplicabilidade do DIH às forças de paz. O ponto de vista do CICV sempre foi de que as forças de paz devem observar este corpo jurídico quando forem atendidas as condições para a sua adoção. Esta posição também se reflete no boletim do secretário geral sobre a "Observância do Direito Internacional Humanitário pelas forças das Nações Unidas", de 6 de agosto de 1999, cujos desdobramentos que levaram à sua adoção também foram inspirados pelo CICV.

No entanto, dentro da estrutura deste diálogo com as organizações internacionais e os Estados que colaboram com as operações de paz, o CICV tem freqüentemente se confrontado com argumentos que negam a adoção do DIH. De fato, a prática mostra que os Estados e as organizações internacionais engajadas em operações de paz tendem a não admitir que estão envolvidos em um conflito armado e que o DIH se aplique às suas próprias ações ou àquelas de seus agentes. Às vezes, erguem construções jurídicas sofisticadas para defender este ponto de vista. Sua recusa está de acordo com a relutância geral que têm a serem percebidos como uma parte do conflito armado, especialmente quando fazem parte de uma operação de paz. Também tem a ver com seu desejo político de considerar sua operação como neutra e imparcial tanto quanto possível.

A posição do CICV sempre tem sido que a natureza da situação e a avaliação da aplicabilidade do DIH devam ser determinadas apenas com base nos fatos no terreno, independente do mandato formal designado para as operações de paz pelo Conselho de Segurança e do nome que se dá às partes que, potencialmente, se opõem às forças de paz. O mandato e a legitimidade da missão confiada às forças de paz são temas de jus ad bellum e não têm peso sobre a aplicabilidade do DIH nessas operações. Sobre este ponto específico, gostaria de citar o preâmbulo do Protocolo Adicional I de 1977, que lê como se segue:

"Reafirmando ainda mais que as cláusulas das Convenções de Genebra e deste Protocolo devam ser totalmente aplicadas em todas as circunstâncias a todas as pessoas que são protegidas por esses instrumentos, sem nenhuma distinção baseada na natureza e na origem do conflito armado ou nas causas abraçadas ou atribuídas pelas partes no conflito.".

Uma separação clara entre o DIH e jus ad bellum também é crucial para preservar o objetivo do DIH de garantir uma proteção efetiva a todas as vítimas de conflitos armados, Portanto, o fato de recorrer com ou sem legitimidade ao uso da força não pode absolver ninguém de suas obrigações perante o DIH nem privar ninguém das proteções oferecidas por este corpo jurídico.

Portanto, do ponto de vista do CICV, nenhuma construção jurídica pode mudar a realidade dos fatos no terreno; uma pessoa não pode simplesmente decidir que não há conflito armado se uma avaliação objetiva da situação provar o contrário.

Senhoras e senhores,

Como já assinalei, é mais freqüente que as forças de paz sejam enviadas a contextos problemáticos, ao invés de relativamente simples. Portanto, é vital determinar quais são as situações que constituem conflito armado para os propósitos do DIH e identificar as leis que governam as operações das forças de paz presentes ou que participam das hostilidades. Esta tarde e amanhã, os participantes da Mesa Redonda vão debater temas importantes com relação à aplicação do DIH e o campo de aplicação deste corpo jurídico. Tendo em vista as características das operações de paz atuais, a questão da aplicabilidade do DIH se reveste de um caráter mais do que meramente acadêmico. É diretamente importante para os Estados que contribuem com soldados e para as organizações internacionais que os utilizam, mesmo se estas últimas não são formalmente signatárias de tratados internacionais relevantes.

Com relação à aplicabilidade do DIH, gostaria de ressaltar que o critério usado para determinar a existência de um conflito armado envolvendo forças multinacionais de paz não deveria ser diferente daqueles aplicados para formas mais 'clássicas' de conflito armado. Isto é particularmente importante à luz das tentativas recorrentes para bloquear a aplicação do DIH quando o uso de violência armada envolve forças multinacionais enviadas no âmbito de uma operação de paz.

Em dezembro de 2003, o CICV organizou uma reunião de especialistas em operações de paz multinacionais. Algumas das discussões entre eles enfocaram em temas ligados ao campo de aplicação do DIH. A reunião não produziu respostas claras para certas perguntas importantes de âmbito legal, tais como: Qual é a estrutura jurídica de referência quando as forças de paz estão envolvidas em um conflito armado? Em que circunstâncias o DIH aplicável ao conflito armado internacional constitui uma referência? Em que circunstâncias o DIH aplicável ao conflito armado não internacional constitui uma referência? E, com relação à última pergunta – O envolvimento das forças de paz necesariamente internacionaliza o conflito e provoca a aplicabilidade do direito do conflito armado internacional, mesmo no caso de hostilidades contra grupos armados não estatais?

Enquanto que, com relação às normas que regulamentam a condução das hostilidades, na prática isto provavelmente não faça uma verdadeira diferença, uma vez que muitas das normas que regulamentam o conflito armado internacional baseadas nos tratados são geralmente aceitas como aplicáveis aos conflitos armados não internacionais e como uma questão de direito consuetudinário, o tema é de fato importante quando se trata, por exemplo, do status das pessoas privadas de liberdade ou da base legal para as atividades do CICV. Tenho confiança de que as futuras discussões serão frutíferas e levarão a respostas práticas.

Também gostaria de chamar a atenção para a aplicabilidade da lei de ocupação para as operações de paz, particularmente para aquelas conduzidas sob os auspícios das Nações Unidas. Enquanto esta aplicabilidade possa parecer ser um tipo de tabu para as organizações internacionais envolvidas, como também para os Estados que contribuem com soldados, deve-se garantir que a lei de ocupação não seja jogada no lixo e que os direitos, obrigações e proteções que dela derivam sejam aplicados quando as condições para a sua aplicabilidade forem atendidas. Este corpo jurídico, que já provou ser de grande utilidade, poderia fornecer alguma diretriz prática, particularmente nas situações nas quais as forças de paz estão usando amplos poderes administrativos e/ou legislativos ou podem precisar desempenhar tarefas normalmente cumpridas por autoridades nacionais. Devo assinalar que, em 2007, o CICV deu início a um estudo sobre a ocupação e outras formas de administração de um território estrangeiro. Este estudo, que tem como objetivo esclarecer questões legais, também vai incorporar os desafios trazidos pela aplicabilidade da lei de ocupação às forças de paz e à administração de territórios estrangeiros pelas Nações Unidas.

Senhoras e Senhores,

Todos sabemos que os conflitos armados têm tido muita relevância entre o pessoal das operações de paz. O recente trágico ataque contra as forças de paz da ONU em Darfur é uma lembrança dolorosa dos riscos que uma missão pode ter. Tal como demonstrado pelo crime de guerra correspondente de acordo com o Estatuto de Roma de 1998, do Tribunal Penal Internacional, o DIH proíbe claramente os ataques contra as equipes e objetos envolvidos em missões de manutenção de paz, de acordo com a Carta das Nações Unidas, contanto que eles tenham direito à proteção dada aos civis e aos objetos civis de acordo com o DIH. Esta proibição é considerada ser direito consuetudinário e, portanto, deve ser seguida por todas as partes em um conflito armado. Assim sendo, não se pode afirmar que a proteção para as equipes das operações de paz nos conflitos armados sofre de um vácuo jurídico no âmbito do DIH. Além disso, foram buscadas e encontradas fora do DIH algumas soluções práticas e legais. Um exemplo é a Convenção de 1994 sobre a segurança dos funcionários das Nações Unidas e funcionários associados, e seu Protocolo adicional de 2005. O CICV entende perfeitamente a necessidade de uma efetiva proteção para as equipes das operações de paz. Mesmo assim, expressou sua preocupação com relação a certas determinações desses instrumentos que se sobrepõem a normas do DIH. Esta sobreposição poderia levar a situações nas quais os ataques contra membros das operações das Nações Unidas ou contra o pessoal associado engajado nas hostilidades com funções de combate, embora não proibidas pelo DIH, ainda constituiriam um crime de acordo com o regime da Convenção de 1994. O CICV acredita que o desenvolvimento da proteção jurídica conferida para as equipes das operações de paz – particularmente nas situações de conflito armado sejam eles internacionais ou não internacionais – não devem ser levadas adiante em detrimento de um dos princípios básicos do DIH, que é a igualdade entre os beligerantes, em outras palavras, que ambos de um conflito armado tenham os mesmos direitos e deveres perante o DIH.

Senhoras e senhores, hoje as operações de paz são caracterizadas pelo envolvimento recorrente das forças armadas na detenção de indivíduos. Um dos principais desafios enfrentados pelas forças de paz que lidam com a detenção é garantir que elas satisfaçam as obrigações internacionais – que têm origem particularmente no DIH e no direito dos direitos humanos – quando lidam com detidos. Essas obrigações incluem normas que se aplicam à transferência dos detidos para as autoridades locais ou para outros Estados que contribuem com soldados. Com relação a esses temas, o CICV está acompanhando de perto a iniciativa intergovernamental desenvolvida recentemente na Dinamarca sobre "procedimentos para lidar com os detidos nas operações militares internacionais", com vistas a esboçar padrões legais e operacionais que regulariam a detenção nas operações multilaterais. Esta é uma tarefa importante e difícil, tendo em vista que um dos principais desafios é como desenvolver padrões comuns que reflitam de forma adequada as obrigações legais detalhadas estabelecidas no DIH e no direito dos direitos humanos. Essas incluem, particularmente, um importante conjunto de garantias processuais para a detenção administrativa como também o princípio de non refoulement, que proíbe um Estado de transferir uma pessoa para outro Estado se houver razões de peso para acreditar que ele/ela corre o risco de ficar sujeita a violações de seus direitos fundamentais, notadamente a tortura, outras formas de maus tratos, perseguição ou privação arbitrária da vida.

Acordos de transferência são um dos aspectos cada vez mais comuns das operações multinacionais de paz. No âmbito desses acordos, o Estado que recebe o detido geralmente dá garantias de que a pessoa transferida será tratada de acordo com o direito internacional. Se, de um ponto de vista legal, esses acordos não são proibidos pelo direito internacional, por outro não liberam o Estado que transfere das suas obrigações perante o princípio de non-refoulement. Além disso, desde o ponto de vista da proteção, o CICV está preocupado com a sua verdadeira eficácia e sua capacidade de excluir o risco de tortura e outras formas de maus tratos. Na prática, pode parecer muito difícil monitorar a obediência com o compromisso de não maltratar indivíduos detidos, uma vez que, na maioria das vezes, os maus tratos ocorrem em portas fechadas e nega-se que eles ocorram.

Senhoras e senhores,

Há uma série de outros tópicos de importância semelhantes que serão discutidos na Mesa Redonda e que não tenho tempo de mencionar. Ao concluir, desejo abordar dois tópicos finais.

Os mandatos definidos para as operações de paz pelas recentes resoluções do Conselho de Segurança tendem a incorporar a proteção da população civil como um elemento padrão. Definitivamente, é de suma importância que as forças de paz assegurem o respeito pelo DIH e a dignidade e direitos dos indivíduos, particularmente no âmbito e através de suas operações no terreno, em territórios sob seu controle, vis-à-vis os indivíduos que estão sob seu poder, e quando podem influenciar positivamente as autoridades dos Estados ou grupos armados importantes. O papel das operações de paz, particularmente os componentes militares e policiais, em fornecer proteção e segurança, é freqüentemente único. O CICV reconhece este papel, mas considera que quando as forças de paz fornecem proteção e conduzem outras atividades ligadas à esfera militar e de segurança, isto deve ser realizado de forma a ser claramente diferente da ação humanitária.

Os participantes vão tratar das relações entre civis e militares amanhã à tarde. Por muitos anos, este item tem sido um foco de interesse do CICV, uma vez que pode ter um impacto na capacidade de o CICV levar adiante seu trabalho humanitário. Se surgir confusão, isto pode influenciar a percepção do CICV como ator independente, neutro e imparcial.

Hoje, os atores políticos e militares às vezes consideram a intervenção armada, particularmente no âmbito de uma operação de paz, como uma oportunidade de testar novas abordagens integradas em relação à gestão de conflitos. As organizações humanitárias como o CICV que não conseguem se adaptar a essas abordagens integradas podem ser percebidas como amarradas por trás da inflexibilidade de seus mandatos, ou simplesmente fora dos tempos.

Enquanto as agências humanitárias vão continuar a agir imparcialmente para satisfazer às necessidades de proteção e assistência das pessoas atingidas por conflitos armados, as operações de paz são cada vez mais caracterizadas pelo uso da ajuda humanitária como um dos instrumentos para conseguir um objetivo militar estratégico ou tático. As forças de paz devem se engajar em um tipo de permuta, dando ajuda para a população civil em troca de inteligência, ou ajudando a proteger suas próprias forças, ou como um meio de ganhar os 'corações e mentes' da população local. O envio de Equipes de Reconstrução Provincial no Afeganistão que incorporam a ação humanitária como parte de um conceito político e de segurança ilustra particularmente bem isso. O CICV também está preocupado que as atividades civis e militares com um componente humanitário possam aumentar os riscos para os atores humanitários neutros e independentes. Por exemplo, quando as forças militares entregam assistência humanitária têm um papel mais ambíguo que deve criar confusão com outros atores engajados em uma missão puramente humanitária e levar a suspeitas em relação a outros atores. Esta confusão prejudica o respeito e a proteção do pessoal humanitário, que é contrário ao que determina o DIH.

Em relação a esta questão fundamental, o CICV vai continuar a se esforçar para garantir uma abordagem humanitária neutra e independente que mantenha uma clara distinção entre a ação humanitária e a ação político-militar. Não porque o CICV se esquive dos militares ou porque pense que não há circunstâncias em que as forças de paz possam ser um último recurso para o fornecimento de assistência humanitária, por exemplo, quando a situação da segurança não permite que as organizações humanitárias desenvolvam suas atividades. Ao contrário, é porque o CICV deseja evitar a atual confusão de papéis que resulta do envolvimento das forças de paz em tarefas tipicamente desempenhadas por civis, particularmente no trabalho humanitário, e a falta de segurança para os atores humanitários.

Senhoras e Senhores,

Vocês estão começando agora três dias de um debate que, estou certo, será substancial e abrangente. Espero contribuir com as discussões, mas mais importante ainda, escutar suas opiniões e comentários sobre a estrutura jurídica aplicável às operações de paz em geral e sobre os pontos levantados a respeito. Agradeço sua atenção e desejo a todos muito sucesso na Mesa Redonda.


Muito obrigado.