Zonas de conflicto y desafíos para la acción humanitaria

En 2007, analizar los factores que influyen en los conflictos armados en el mundo fue, como siempre, muy complejo. La experiencia ha permitido comprobar que las causas profundas de los actuales conflictos armados son una combinación de factores locales y/o nacionales. En el pasado, se hubieran enfrentado dos o más cacicazgos o países por hacerse con el control de una zona de influencia o de un territorio. En esos conflictos se oponían fuerzas armadas convencionales, regulares y estructuradas en campos de batalla definidos, y cuyas líneas del frente podían ser señaladas en mapas también convencionales. Se libraban para obtener por la fuerza lo que las partes contendientes no podían lograr limitándose simplemente al diálogo, a las negociaciones, a las lisonjas o a las amenazas.

La índole de las guerras está cambiando. Son cada vez menos las que tienen como único fin lograr el control de un territorio, a pesar de que hay, efectivamente, algunos conflictos con un fuerte trasfondo o dimensión territorial, como el conflicto israelo-palestino. Pocos se libran por razones ideológicas profundamente arraigadas, como durante la guerra fría.

Hoy, el apremio por lograr un acceso o control inmediato y a largo plazo de los recursos naturales esenciales es lo que con más frecuencia da pábulo a los conflictos. Los factores económicos ocupan, por consiguiente, una posición importante, con elementos armados que se entregan a la depredación económica. Muchos países, entretanto, continúan sufriendo a causa de la deficiencia inherente o la paralización de los servicios públicos, como los de salud, agua y bienestar social.

Otros tantos factores han complicado esta evolución: las reivindicaciones en materia de identidad, la proliferación de armas, el deterioro ambiental y la carencia de tierras y agua, la migración masiva que atiza nuevas formas de violencia urbana y, en varios contextos, la difuminación de la línea entre violencia política y criminalidad.

Otra característica de los actuales contextos de conflicto es la interacción entre las dinámicas locales, regionales y globales. En 2007, había pocas guerras entre Estados; en cambio, se registró un número cada vez mayor de conflictos armados no internacionales sumamente complejos, que a veces adquirieron una dimensión internacional e implicaron a una plétora de partes con diferentes reivindicaciones.

Se comprobó un acentuado incremento de la influencia de las partes no estatales, especialmente de las que participan en la violencia armada. Esos grupos son con frecuencia inestables y tienden a fragmentarse en diferentes subfacciones que se reagrupan bajo nuevos mandos. En 2007, como en los últimos años, varios grupos armados participaban en confrontaciones a escala global con algunos Estados. Esto se manifestó en varios países, sobre todo en la forma de actos de "terrorismo", por una parte, y en operaciones de "contraterrorismo", por otra.

Muchas situaciones de conflicto armado se caracterizan por una larga duración, una índole crónica, una intensidad generalmente baja y efectos generalizados. Sin tener en cuenta la índole de las hostilidades –conflicto armado o situación de violencia– las consecuencias son, inevitablemente, un gran número de muertos, de heridos, de detenidos y de personas separadas de sus familiares o desaparecidas. Muchas resultan también indirectamente afectadas; por ejemplo, los enfermos se ven en la imposibilidad de recibir asistencia médica, a causa de los enfrentamientos o de la inseguridad.

El CICR piensa que responder a los actuales conflictos armados y otras situaciones de violencia supone dos grandes desafíos: por una parte, comprender claramente la diversidad de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia y las características propias de cada uno de esos conflictos y situaciones; por otra, abordar de forma significativa la gran cantidad de necesidades que provocan.

Según el análisis del CICR, la tendencia es que las personas civiles sean un objetivo específico y que haya un incremento de las víctimas indirectas. Las amenazas a la seguridad de las personas civiles se debe a menudo a la falta de respeto que las partes contendientes muestran por las normas y los reglamentos aplicables de derecho internacional, especialmente de derecho internacional humanitario.

La evolución en 2007 ha confirmado que la interacción entre muchos de estos factores es lo que dificulta la comprensión de esas situaciones y la respuesta que debe darse a ellas.

Actividades operacionales:

Reseña, planteamiento y desafíos en diversos ámbitos

El año 2007 fue importante para el CICR en términos operacionales. La Institución inició el año con un presupuesto general para el terreno de 843,3 millones de francos suizos; posteriormente, hizo nueve ampliaciones diferentes del presupuesto, las cuales se elevaron a 122,4 millones de francos suizos.

Durante el año, el CICR combinó su cometido de aliviar los sufrimientos humanos provocados por crisis de larga data y que a menudo han quedado en el olvido, como en la República Centroafricana, Colombia, Haití, Filipinas, Somalia y Yemen, con las actividades que desplegó en conflictos de más alto perfil como los de Afganistán, Irak, Israel y los territorios ocupados y autónomos, Sri Lanka y Sudán. El cometido de intermediario neutral del CICR también quedó reafirmado en varios contextos, y la independencia y la imparcialidad de la Institución fueron ampliamente reconocidas.

A finales de 2003, un año especialmente difícil para el CICR, la Institución y la comunidad humanitaria en general llevaron a cabo un amplio debate y una justificada reflexión. “¿Tiene un futuro la acción humanitaria neutral e independiente?”, fue una de las preguntas planteadas. Afirmaciones como “no hay un terreno neutral en el actual mundo polarizado” y “la aplicabilidad de los Convenios de Ginebra ya no es válida” fueron parte de la opinión generalmente aceptada entonces.

La gran conmoción que entonces causó a la Institución el hecho de que varios de sus colaboradores nacionales y expatriados de su plantilla en Afganistán y en Irak fueran asesinados como objetivos expresamente elegidos, hizo que la Institución tomara importantes decisiones que hoy siguen siendo válidas. En primer lugar, confirmó que su planteamiento operacional se basa efectivamente en trabajar cerca de las personas necesitadas y en una amplia aceptación de la Institución por todas las partes en un conflicto. En segundo lugar, mantuvo un enfoque descentralizado en la gestión de la seguridad. Por último, adoptó un planteamiento más estructurado y global para entablar relaciones con los actores musulmanes claves, teniendo en cuenta que, en un mundo cada vez más polarizado, el CICR necesita y quiere entablar un diálogo con todos las partes que puedan facilitar su misión.

Estas estrategias están apuntaladas por la determinación de demostrar, mediante un empeño operacional firme y hechos concretos, el gran valor añadido que supone la acción humanitaria neutral e independiente del CICR. Esto ha implicado permanecer, en lo posible, en contextos que son a menudo peligrosos e imprevisibles y buscar preservar o ganarse de nuevo la aceptación de toda una serie de partes interesadas. Ha significado también demostrar una capacidad mayor de responder rápidamente, y la idoneidad para desplegar operaciones a gran escala por largos períodos de crisis que adquieren un carácter cada vez más endémico. Además, el CICR ha seguido impulsando relaciones con una serie de actores estatales claves, sin olvidar el gradual equilibrio de los centros de poder e influencia del mundo, en los planos regional y global.

El CICR seguirá respondiendo de forma multidisciplinaria a las necesidades de las personas afectadas, especialmente de las más vulnerables. La principal característica de su planteamiento es analizar y tratar de comprender el tipo de riesgos y de violencia a los que están expuestos algunos grupos de población. En 2007, amplió también sus actividades conjuntas de protección y asistencia. Por ejemplo, para atender a las necesidades de emergencia en el ámbito sanitario, el CICR recurrió con mayor frecuencia al envío de equipos quirúrgicos con una tarea expresa, y la conveniencia de este planteamiento ha quedado de relieve en contextos donde se necesitaba una gran flexibilidad, como en Chad y Sudán. En respuesta a las necesidades propias de las mujeres y de las adolescentes, el CICR aprovechó la experiencia adquirida sobre el terreno en los últimos años, en contextos como la República Democrática del Congo, para desarrollar una normativa operacional que ayude a abordar las consecuencias de la violencia sexual.

Los conflictos armados en el mundo han causado cada vez más desplazamientos de población. En 2007, el CICR mantuvo el firme empeño de responder a las necesidades de los desplazados internos en muchísimos lugares, entre los cuales cabe señalar Chad, Colombia, la República Democrática del Congo, Irak, Somalia, Sri Lanka, Sudán y Yemen. Teniendo en cuenta que, en muchos casos, las familias desplazadas son acogidas por vecinos o parientes, el CICR también analiza la situación de las familias residentes y, paralelamente, atiende a sus necesidades. Éstas se tienen también en cuenta cuando se busca la forma de evitar que haya más desplazamientos, como en Darfur (Sudán).

África

La situación en África oriental fue especialmente inestable durante buena parte de 2007. La operación del CICR de mayor envergadura fue, por cuarto año consecutivo, la realizada en Sudán. En general, la Institución pudo llevar a cabo sus actividades en condiciones de seguridad aceptables. Centró de nuevo su estrategia operacional en la asistencia a la población que reside en recónditas regiones rurales de Darfur. Tras un grave incidente de seguridad que afectó a Oxfam y a Acción contra el Hambre en Gereida (Darfur meridional) a finales de 2006, el CICR decidió encargarse de la asistencia a los 120.000 desplazados internos que viven en el campamento ubicado en esa zona. En Chad, país vecino de Sudán, el CICR desplegó actividades en las regiones fronterizas del este del país, principalmente, a causa de la tensa situación, tratando de ayudar a los desplazados y a la población residente que sufre las consecuencias de las diferentes formas de conflicto y de violencia.

Las actividades en Somalia fueron de nuevo especialmente difíciles tras los cambios en el escenario interno: la derrota de los Tribunales Islámicos en diciembre de 2006 y el gradual cambio en el tipo de conflicto en que se enfrentan el Gobierno Federal de Transición y las fuerzas etíopes, por una parte, y una serie de grupos armados de oposición, por otra. El CICR, en estrecha asociación con la Media Luna Roja Somalí, prestó ayuda a los hospitales de Mogadiscio y suministró víveres, artículos de primera necesidad y agua potable a los desplazados que sufren a causa de los enfrentamientos.

La situación en la región oriental de la República Democrática del Congo empeoró en 2007. A pesar de la actual transición política en toda la nación, en las provincias de Kivu hubo de nuevo intensos combates que provocaron el desplazamiento de cientos de miles de personas. El CICR amplió sus programas, que comprendían actividades tanto de protección como de asistencia.

Una novedad durante el año fue el despliegue de actividad del CICR en la amplia región subsahariana. Prestó servicios de salud y se desempeñó como intermediario neutral para velar por la liberación de detenidos en poder de grupos armados, en especial en el norte de Níger, pero también en Malí.

En otros países de África –Burundi, República Centroafricana, Guinea y Zimbabwe, por ejemplo–, el CICR hizo frente a diferentes dificultades para realizar su labor. Además, en julio del año reseñado, las autoridades etíopes expulsaron al CICR del Estado Regional Somalí, dando como motivo que la Institución había prestado apoyo al Frente Nacional de Liberación de Ogaden, una acusación refutada por el CICR. A finales del año reseñado, las consiguientes discusiones entabladas, algunas a alto nivel, no habían permitido resolver la crisis.

Asia

La situación en Afganistán durante el año reseñado fue sumamente inestable. La población civil, ya cansada por decenios de conflicto, siguió soportando el lastre del conflicto armado entre los contingentes de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF), las fuerzas nacionales armadas y de policía y los grupos armados de oposición. Afortunadamente, todas las partes reconocieron el cometido del CICR como guardián neutral del derecho internacional humanitario. En estrecha asociación con la Media Luna Roja Afgana, el CICR amplió el ámbito geográfico de sus programas, especialmente por lo que respecta a la salud. Actuó como intermediario neutral en la liberación de rehenes (entre los cuales un grupo de la República de Corea) y para que los equipos de inmunización de las Naciones Unidas y del Ministerio de Salud de Afganistán pudieran acceder en condiciones de seguridad a las regiones del sur y del este, que son las más afectadas por el conflicto. Siguió visitando a detenidos en poder del ISAF y de las autoridades afganas. En Pakistán, el CICR adaptó el grado de prioridad de sus actividades a la situación. Comenzó una serie de visitas en favor de los detenidos en todo el territorio nacional y, en estrecha cooperación con la Media Luna Roja de Pakistán, amplió su respuesta a las consecuencias de la violencia armada, especialmente en términos de asistencia sanitaria, en el occidente del país. En octubre de 2007, el CICR inauguró un nuevo centro de rehabilitación física en Muzaffarabad, mientras que concluyó las actividades relacionadas con las consecuencias del terremoto acaecido en 2005.

Otro país en donde también se tropezó con considerables desafíos en el ámbito operacional fue Sri Lanka. El CICR respondió especialmente a las consecuencias que los enfrentamientos registrados en el este y en el norte del país tuvieron para los desplazados internos y la población residente. Con suma preocupación, comprobó el incremento del número de desaparecidos.

Otras situaciones sumamente inquietantes en Asia fueron las de Filipinas y Nepal. En India, el CICR continuó sus actividades en Jamu-Cachemira, que incluyeron las visitas a las personas arrestadas y detenidas en relación con la actual situación en ese contexto.

Durante más de dos años, el CICR trató de entablar un diálogo con las autoridades de Myanmar, a fin de vencer las dificultades con que había tropezado en las visitas a los detenidos y la asistencia a las personas civiles afectadas por la violencia en regiones fronterizas, donde la situación es delicada. Durante el año reseñado, comenzó a movilizar a terceros Estados para que apoyaran sus esfuerzos y, en junio, denunció públicamente las violaciones cometidas contra los detenidos y las personas civiles en Myanmar. Desde entonces, no ha escatimado esfuerzos para renovar su diálogo con las autoridades y no cejará en este empeño. En 2007, el CICR mantuvo su presencia en Myanmar y siguió realizando actividades en el ámbito de la rehabilitación física, prestó ayuda a las personas que visitaban a familiares detenidos que incumben al cometido del CICR y cooperó con la Cruz Roja de Myanmar.

El CICR continuó el diálogo con algunos Estados de Asia, como Australia, China, India, Indonesia y Japón, y con instituciones asiáticas, como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, a fin de comprender mejor la forma en que ellos perciben la dinámica de los conflictos en Asia y en otros lugares, y la forma en que analizan las consiguientes repercusiones humanitarias.

Europa y América

Para Colombia, 2007 fue un año especialmente difícil por lo que se refiere a la dinámica del conflicto: incremento del número de personas recientemente desplazadas que reciben asistencia del CICR, innumerables violaciones contra el derecho internacional humanitario –como desapariciones forzadas y ejecuciones sumarias–, y un mayor uso de minas terrestres con los consiguientes efectos para las personas civiles y los portadores de armas. Aumentaron las actividades operacionales del CICR, gracias al diálogo positivo que mantuvo con todas las partes implicadas que le dieron un amplio acceso, por ejemplo, a todos los lugares de detención bajo la responsabilidad de las autoridades colombianas. Sus actividades de protección y asistencia fueron realizadas en las zonas prioritarias del país. El CICR, que es aceptado como intermediario humanitario neutral e independiente, desempeñó una labor esencial en la liberación de unos 20 rehenes y en la recuperación de los cadáveres de 11 diputados que murieron en el cautiverio. Los restos fueron devueltos a las familias.

Como en el pasado, el CICR se esforzó por lograr una mejor comprensión de la naturaleza de la violencia urbana, especialmente en Brasil y Haití. En este último país, centró su atención en atender las necesidades humanitarias en zonas especialmente violentas de la capital (Puerto Príncipe), prestando apoyo a los programas de evacuación sanitaria realizados por la Cruz Roja de Haití y velando por que la población tuviera un acceso seguro al agua.

El CICR siguió visitando a las personas detenidas por las autoridades estadounidenses en la estación naval ubicada en la Bahía de Guantánamo de Cuba, en Afganistán y en Irak. El diálogo entre el CICR y la administración estadounidense siguió siendo estrecho y constructivo.

El CICR consolidó también sus relaciones con importantes actores europeos y continuó la reducción gradual de sus actividades operacionales en los Balcanes occidentales.

En la Federación de Rusia, el CICR redujo poco a poco sus operaciones en el Cáucaso septentrional, especialmente las relacionadas con las programas de asistencia. A pesar de que se sigue registrando una tendencia a los actos de violencia en las operaciones desplegadas por los grupos armados y las fuerzas de seguridad, la situación en la región es menos grave que hace dos o tres años. Si bien el CICR no pudo zanjar las diferencias con las autoridades de la Federación de Rusia en cuanto al acceso a los detenidos, siguió organizando visitas de familiares en favor de los detenidos sentenciados que están recluidos en zonas muy distantes de sus lugares de origen. Prestó mucha atención a la difícil situación de las personas desaparecidas a raíz del conflicto en Chechenia.

Oriente Próximo y África del Norte

Irak siguió siendo la crisis de mayor envergadura en la región, con aterradoras consecuencias para la población civil. Sin bien el nivel de violencia fue menos elevado durante los últimos cuatro meses de 2007, los iraquíes se vieron de nuevo expuestos a los efectos de ataques con coches bomba, homicidios sectarios y deliberados, secuestros y operaciones militares, entre otros. El número de iraquíes desplazados u obligados a huir del país se situó en cientos de miles. El CICR continuó realizando visitas a los detenidos, en las que, por primera vez, se incluyó también a las personas detenidas por las autoridades iraquíes. Consolidó sus programas en materia de asistencia, salud, agua y hábitat en favor de los desplazados internos y los residentes y, mientras continuaba desplegando actividades en muy difíciles condiciones de seguridad, trató de incrementar el ámbito geográfico de sus operaciones. En Israel y en los territorios ocupados y autónomos, el impacto de la ocupación para la población de Cisjordania y la Franja de Gaza siguió siendo causando gran preocupación al CICR. Incrementó sus actividades en la Franja de Gaza, sobre todo las relacionadas con la atención sanitaria, el agua y el saneamiento, después de la clausura de la Franja por parte de Israel. Siguió visitando a más de 11.000 palestinos detenidos por Israel y haciéndose eco de la preocupación que causan la suerte y el paradero de tres militares israelíes desaparecidos en la Franja de Gaza y en Líbano. En otros lugares de la zona, la inestabilidad de la situación en Líbano, el conflicto en el norte de Yemen y la violencia en Argelia también recibieron especial atención.