En los últimos años, se ha comprobado un alarmante aumento del número de colaboradores de las organizaciones humanitarias que son víctimas de actos de violencia o mueren desempeñando su cometido en zonas de conflicto. Desafortunadamente, este fenómeno no es nuevo y, a decir verdad, los colaboradores de las organizaciones humanitarias que trabajan en contextos de guerra deben estar dispuestos a afrontar ciertos riesgos. Aunque las organizaciones humanitarias pueden todavía llevar a cabo un trabajo considerable en la mayoría de las situaciones conflictivas, la multiplicación de graves incidentes de seguridad, que tienen como última consecuencia impedir los despliegues de la asistencia o forzar la retirada unilateral de las operaciones, las induce hoy a poner en tela de juicio los medios hasta el presente utilizados para garantizar la seguridad de su personal.

En el transcurso de los últimos años, numerosos empleados de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja han dado su vida en las operaciones realizadas, especialmente, en Somalia, Burundi y el Congo. Tan sólo el incidente registrado en Chechenia, el mes de diciembre de 1996, costó la vida a seis colaboradores de Sociedades Nacionales que prestaban servicios en el marco de la acción del CICR.

Este fenómeno concierne a la mayoría de las grandes entidades humanitarias, como demuestra, por ejemplo, el asesinato en Ruanda de tres colaboradores de "Médicos del Mundo" y de cinco miembros de la misión de observación de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos.

El aspecto nuevo y particularmente extraño de las tragedias de estos últimos años es que se ha matado deliberadamente a personas, aunque eran claramente identificables y conocidas como miembros del personal de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, de las Naciones Unidas o de organizaciones no gubernamentales.

La problemática de la protección y del respeto debidos al personal humanitario en los conflictos armados tiene múltiples facetas. En el presente documento se describen, en una primera parte, las condiciones de seguridad existentes durante las acciones humanitarias y los medios de que disponen las organizaciones concernidas para garantizar, lo mejor posible, la seguridad de su personal. En la segunda parte, se recuerda la protección jurídica debida al personal humanitario, particularmente en virtud del derecho internacional humanitario. En la última parte, se dan algunas pistas para poder mejorar la protección debida al personal de las organizaciones humanitarias.

La población civil ya no es considerada como radicalmente ajena a la guerra misma; ni siquiera es explotada como una "base" de apoyo logístico y político, sino que pasa a ser el elemento que está en juego, incluso la razón de ser del conflicto. Por su pertenencia a uno o a otro grupo, determinada según criterios culturales, religiosos o étnicos, las personas civiles se convierten en el blanco de los actos hostiles y en parte integrante de las estrategias políticas y militares.

Así pues, se considera que la acción humanitaria es un obstáculo para los objetivos últimos de las partes en conflicto. Todo lo que se opone a la estrategia de eliminación, de marginalización o de desplazamiento de personas civiles se entiende como amenaza contra la consolidación del respectivo derecho al poder, incluso para su existencia.

Este modo de ver tiene como resultado extremo la difuminación progresiva de la distinción entre combatientes y no combatientes, así como la identificación del personal humanitario con el enemigo, y la ecuación es: "el que asiste a mi enemigo es mi enemigo". Esta tendencia, que ya se daba en el pasado, sobre todo en las guerras ideológicas, se ha exacerbado en los conflictos identidarios contemporáneos. Este fenómeno origina un aumento exponencial de los riesgos de seguridad para el personal humanitario, expatriado o nacional. Además, ese mismo personal -por su presencia sobre el terreno, en el fragor del conflicto- se convierte en un testigo molesto y peligroso de brutales métodos de exclusión, incluso de eliminación de la parte adversaria.

c) Un tercer elemento que indirectamente propicia el incremento de los riesgos de seguridad para los agentes humanitarios: la confusión originada (en opinión tanto de las diferentes facciones como de las víctimas) por la mezcla de objetivos humanitarios y objetivos políticos y/o militares en las intervenciones de la comunidad internacional en los conflictos armados. Frecuentemente decididas con prisa, pero desplegadas con retraso sobre el terreno, esas operaciones, cuyas etiquetas son imprecisas, se han caracterizado frecuentemente por un enmarañamiento de los objetivos políticos, las estrategias militares y los objetivos humanitarios propuestos.

d) Por lo demás, estas intervenciones de la comunidad internacional han dado paso a la presencia de una plétora de organismos humanitarios, a la vez efímeros y poco estructurados y cuyos cometido y modus operandi están a menudo mal definidos. Resulta también cada vez más difícil al personal de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja distinguirse de los diversos componentes de operaciones "militar-político-humanitarias" y explicar, tanto a las facciones como a las víctimas y a los demás copartícipes, el verdadero sentido de la neutralidad y de la independencia del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

Ahora bien, resulta más difícil gestionar esta "disciplina ética" cuando hay que afrontar la intensificación del fenómeno de la competencia en el ámbito humanitario. Cuanto más se multiplica el número de agentes humanitarios y más se focalizan los medios informativos sobre una situación, tanto más resulta difícil la financiación y es mayor la competencia.

La competencia puede acarrear, en los casos extremos, consecuencias desastrosas para la actividad misma de las organizaciones humanitarias. Fue el caso en Liberia, por ejemplo, donde el teatro operacional se transformó en un verdadero mercado humanitario, en el que las organizaciones presentes sobre el terreno, lejos de actuar en interés de las víctimas, dieron, en definitiva, pábulo a la guerra, acrecentando, a causa de su acción, la codicia de los unos y de los otros. Así, los socorros llegan a ser el objeto mismo de los enfrentamientos. Por lo tanto, es sumamente difícil conciliar las obligaciones de esta competencia entre organizaciones humanitarias y los imperativos de una acción imparcial y neutral.

Es indispensable que los principios humanitarios se inserten en una ética humanitaria entroncada con un principio fundamental, "el interés de la víctima". El interés de todas las víctimas, e incluso de todas las víctimas de los conflictos armados futuros. Cada acción humanitaria viciada puede tener consecuencias negativas para otras regiones de un mismo territorio y tener repercusiones nefastas a largo plazo. Ninguno de los agentes humanitarios actúa solo, en una especie de vacío, en favor de los beneficiarios sino que, por el contrario, cada uno de ellos es un eslabón de una cadena que se forma en determinadas circunstancias, en las cuales las acciones y los comportamientos de los unos tienen implicaciones para los otros.

Una parte importante de la respuesta se encuentra, sin duda alguna, en el respeto de los cometidos asignados por la comunidad internacional a algunas organizaciones. La comprensión de su especificidad por las partes en conflicto es una garantía fundamental del respeto debido a la integridad física del personal de dichas organizaciones. Dar una respuesta adaptada a las necesidades de las víctimas, sin exponerse a una mala comprensión de su cometido por los contendientes es, para las organizaciones humanitarias, un reto cada vez más difícil. Es necesario que la acción de los agentes humanitarios sea previsible, que haya una continuidad y una coherencia en su cometido, en especial cuando ha sido asignado por la comunidad internacional.

En 22 de septiembre de 1997, el Protocolo II modificado había sido ratificado por diez Estados y, por lo tanto, no había entrado en vigor, ya que no se había alcanzado el número fijado de veinte Estados.

La evaluación del derecho existente dependerá de la definición que se dé del personal humanitario: si se toma en consideración al personal implicado en acciones de socorro, se debe tener en cuenta que su protección jurídica tiene una reglamentación específica. En cambio, las personas que no toman parte en las actividades de socorro propiamente dichas estarán protegidas solamente como personas civiles, incluso, en ciertos casos, mediante la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas.

Además, hay ciertas divergencias en cuanto al ámbito de aplicación de las normas: si el derecho internacional humanitario se aplica solamente a los conflictos armados, no consta esta limitación en la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas. Ahora bien, el personal humanitario también está expuesto a riesgos de seguridad en situaciones no cubiertas por el derecho internacional humanitario, tales como los disturbios internos. Sin embargo, es evidente que las mayores amenazas para el personal humanitario son los conflictos armados. Sin intención de minimizar los riesgos de seguridad en las demás situaciones, en el presente informe nos centramos en la protección durante los conflictos armados.

Como conclusión, conviene hacer aquí, al igual que en otros ámbitos del derecho, la distinción entre la norma jurídica y la aplicación de la norma. Aunque en el derecho existente se otorga a las organizaciones humanitarias cierta protección jurídica, hay que admitir que los ataques de que es objeto el personal humanitario, a los que nos referimos al comienzo de este informe, son todos ellos violaciones graves del derecho internacional humanitario.

Será, pues, necesario hacer un esfuerzo particular con miras a mejorar y puntualizar la aplicación del derecho internacional humanitario, en especial por lo que atañe a la represión de los crímenes contra el personal humanitario.

2. Principios operacionales y ética de la acción humanitaria

Habida cuenta del creciente número de organizaciones presentes en las situaciones conflictivas, es cada vez más palmaria la necesidad de profesionalizar la acción humanitaria. Además de respetar los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad, conviene desarrollar y aplicar una verdadera ética humanitaria. Contribuirá, sin duda, a alcanzar ese objetivo la aprobación de normas éticas, tales como el Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales.

Si el personal humanitario respeta los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad en su comportamiento cotidiano, su seguridad se verá reforzada. Este personal velará, asimismo, por no oponerse a la cultura y a las costumbres de los países y de las zonas donde se lleva a cabo la acción. Así pues, las organizaciones humanitarias prestarán particular atención por lo que respecta al reclutamiento y a la formación de su personal. Un buen conocimiento y una sólida comprensión del entorno de trabajo, así como una mayor capacidad de escucha, son elementos indispensables para la buena marcha de una acción.

Además, las organizaciones humanitarias procurarán entablar el diálogo con las autoridades y los beneficiarios de sus actividades, con miras a granjearse su confianza. Explicarán en qué consiste la acción humanitaria, para evitar posibles malentendidos y falsas esperanzas. La implicación directa de la población en el desarrollo de la acción contribuirá a mejorar aun más su comprensión y su aceptación y potenciará las estructuras locales, en especial las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja.

Es también de capital importancia dar prioridad a las acciones emprendidas para restaurar la autonomía de la población y no recurrir, sino en última instancia, a las grandes acciones de socorro, algunos de cuyos efectos negativos no deben ignorarse.

Por lo que respecta al hecho de recurrir a las escoltas armadas, las organizaciones humanitarias deberán sopesar con detenimiento el impacto de tal acompañamiento, que siempre tiene graves inconvenientes, a corto, medio y largo plazo. Sin embargo, no se puede excluir totalmente la posibilidad de ciertas medidas de esa índole, tales como recurrir a guardias armados para la protección de oficinas o de residencias contra la criminalidad de derecho común.

Notas:

1. Se tratan estos elementos en el documento "Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado".
2. Asuntos de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra éste país, CIJ, Recueil, 1986, párr. 243.
3. Se reafirma claramente la posición del Movimiento en la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Ginebra, diciembre de 1995). En la resolución IV, "recordando que, de conformidad con los Estatutos del Movimiento, cada uno de sus componentes ha de observar en todo momento los Principios Fundamentales como figuran en dichos Estatutos (..), y que los Estados han de respetar en todo momento la adhesión del Movimiento a los Principios Fundamentales", se dispone, en el punto G.2. (c), que: "La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (...) exhorta a los Estados a que (...) tomen nota de que la seguridad de las operaciones y del personal del CICR, de las Sociedades Nacionales y de la Federación Internacional se basa en su observancia de los Principios Fundamentales del Movimiento y en la abstención de recurrir a la protección armada, salvo en circunstancias excepcionales, y jamás sin la aprobación de la autoridad que ejerce el control sobre el territorio de que se trata;".
4. Acerca de esta cuestión, véase también documento "Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado".
5. En este informe no se aborda el tema de los defensores de los derechos humanos, que forman una categoría de personal aparte. Recordemos, a este respecto, que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas instituyó, en 1985, un grupo de trabajo, de composición no limitada, encargado de redactar un proyecto de "declaración sobre el derecho y la responsabilidad de los individuos, los grupos y los órganos de la sociedad de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos". De conformidad con este instrumento, no aprobado aún, cada Estado debería, entre otras cosas, tomar todas las necesarias medidas para velar por que todas las autoridades competentes protejan a toda persona, tanto individualmente como en asociación con otras, contra todo acto de violencia, amenaza, represalia, discriminación de facto o de jure, presión o contra cualquier otro acto arbitrario en el ejercicio legítimo del derecho a promover y proteger los derechos humanos.
6. Véase documento "Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado".