XXVIIa Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: Documento de referencia

1. PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS MEDIANTE EL RESPETO DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Objetivo final 1.1. Cumplimiento cabal por todas las partes en un conflicto armado de sus obligaciones dimanantes del derecho internacional humanitario, para proteger y asistir mejor a la población civil y demás víctimas

1. Durante recientes conflictos armados, un número creciente de personas civiles han sido muertas, heridas, tratadas indignamente, detenidas arbitrariamente o separadas de sus familias. Han sido agredidas intencionalmente, forzadas a abandonar sus hogares y privadas de sus derechos fundamentales como seres humanos, como el derecho a suministros esenciales para su supervivencia. En los así llamados “Estados colapsados” o Estados anárquicos”, el Gobierno central, habiendo perdido efectivamente el control sobre gran parte o la totalidad de su territorio, no puede asumir por más tiempo sus funciones formales, lo cual conducirá gradualmente a la desintegración de las estructuras estatales. A medida que disminuye el monopolio del Estado sobre el uso de la fuerza, grupúsculos, señores de la guerra o bandidos toman “la ley y el orden” en sus propias manos, mientras las personas civiles empuñan las armas para defenderse a sí mismas: todo ello conduce a una espiral de violencia. El relajamiento de las relaciones de mando de los grupos armados, unido a su falta de responsabilidad, favorecen el comportamiento desequilibrado. Cuando las personas civiles se convierten en los verdaderos objetivos de las hostilidades, como ocurre en los “conflictos étnicos”, se desvirtúan completamente las normas básicas que los protegen. Una triste característica de la época posterior a la guerra fría.
En virtud del derecho internacional humanitario, la población civil en general está protegida contra los peligros que emanan de las operaciones militares. No obstante, algunos grupos dentro de la población, como los niños, las mujeres, los ancianos, las personas con discapacidades y las personas desplazadas, tienen necesidades específicas y derecho a atención especial. Las personas civiles pueden esperar recibir, en virtud del derecho humanitario, el cuidado y el respeto adecuados. Sin embargo, uno de los mayores retos a que se enfrentan las organizaciones humanitarias en el presente, es el acceso a todas las víctimas de conflictos armados.
Los puntos siguientes –a) a g)– abordan importantes normas de protección que son de particular relevancia en los conflictos actuales:

a) Uno de los principios más importantes en que se basa el derecho humanitario es la distinción entre población civil y combatientes, así como entre bienes de carácter civil y objetivos militares (artículo 48 del Protocolo I; artículo 13, párrafo 2, del Protocolo II). Los ataques deben limitarse a los objetivos militares, es decir, a aquellos objetos, que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja militar definida. Están prohibidos los ataques indiscriminados que alcancen indistintamente a objetivos militares y a personas civiles o a bienes de carácter civil. Al realizar un ataque se tienen que respetar otros dos principios: la proporcionalidad de la acción militar y la debida precaución antes de decidir el ataque. Antes de realizar un ataque hay que tener en cuenta numerosos factores, por ejemplo, la importancia militar del objetivo, la densidad de la población civil, las consecuencias probables del ataque, incluida la posible emisión de sustancias nocivas, los tipos de armas disponibles y la exactitud, modo y momento del ataque, especialmente en el caso de objetivos mixtos. En caso de duda acerca de la naturaleza del objetivo, es de presumir que sea civil y no se debe atacar.
En realidad, con demasiada frecuencia se agrede intencionalmente a personas y bienes civiles, como viviendas, lugares de culto y escuelas. En ocasiones los ataques van dirigidos a ciudades o pueblos, debido a que, según se esgrime, en estos se encuentran ubicados objetivos militares. Los ataques causan numerosas víctimas entre la población civil y daños a bienes civiles, y son inaceptables si son excesivos en relación con la ventaja militar directa prevista. En zonas de concentración de población civil, los objetivos militares claramente separados no se deben tratar como objetivo militar único. Salvo que las circunstancias lo impidan, cada Parte en conflicto deberá dar aviso con la debida antelación y por medios eficaces antes de decidir un ataque que pueda afectar a la población civil.
En algunos casos, personas civiles y prisioneros son utilizados como escudos humanos para proteger los objetivos militares contra ataques. En otros casos, el emblema de la cruz roja o de la media luna roja se utiliza para inducir a error al enemigo y realizar acciones militares. Se consideran actos de perfidia y constituyen una grave infracción del derecho internacional humanitario, la simulación de un estatuto de protección mediante el uso de la cruz roja, de la media luna roja, del emblema de las Naciones Unidas o de otro emblema protector.
Se deben respetar en tiempo de conflicto armado las necesidades y recursos básicos de las personas, y está prohibido hacer padecer hambre a las personas civiles como método de guerra. En aras de evitar perjuicios a la salud o a la supervivencia de la población, el derecho humanitario prevé que en conducción de la guerra se vele por proteger el medio ambiente natural contra daños extensos, duraderos y graves. En muchos conflictos tiene lugar el pillaje general de propiedades civiles, y la destrucción de cosechas, de instalaciones de agua potable y de obras de riego coloca a la población en dificultades prolongadas. El bombardeo de instalaciones petroleras o de plantas químicas ha conducido a graves daños ecológicos en algunas regiones del mundo.

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b) En diversos contextos, ejércitos regulares, así como fuerzas paramilitares y rebeldes, continúan sometiendo a la población civil a incontables e incalificables actos de violencia. Los homicidios generalizados, las prácticas de “purificación étnica”, los estupros, las torturas y la toma de rehenes son violaciones comúnmente registradas. Las Partes contendientes amenazan y siembran el terror entre la población civil para alcanzar sus objetivos militares y políticos. En ocasiones, las operaciones militares se realizan sobre la base de no dar cuartel. A las minorías no siempre les está permitido hablar sus propios idiomas, practicar sus religiones o tocar su música, y, por consiguiente se afecta profundamente su identidad cultural y religiosa. Con frecuencia, el personal médico se ve impedido de realizar su trabajo o es presionado a realizar tareas contrarias a las normas de la ética médica (por ejemplo, se les obliga a atender a personas, sin tener en cuenta la urgencia de otros casos). Se utilizan ambulancias para propósitos diferentes de sus funciones humanitarias, por ejemplo, para transportar soldados o armas. En ocasiones se ha atacado intencionalmente a unidades y personal médicos, así como a personal religioso.
De conformidad con el derecho humanitario, todas las personas que no participen directamente en las hostilidades deberán ser tratadas con humanidad en todas las circunstancias y sin distinción alguna de índole desfavorable; tienen derecho a que se respete su persona, su honor, sus derechos familiares, sus convicciones y prácticas religiosas, sus hábitos y sus costumbres (artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra; artículo 27 del IV Convenio de Ginebra; artículo 4 del Protocolo II). El personal médico militar y civil, las unidades o los medios de transporte médicos deberán ser respetados y protegidos en todas las circunstancias.
Como un medio posible de mejorar la protección de los heridos y las personas civiles contra los efectos de las hostilidades, las Partes en conflicto podrán decidir la creación de diferentes tipos de zonas humanitarias (artículo 23 del I Convenio de Ginebra; artículos 14 y 15 del IV Convenio de Ginebra; artículos 59 y 60 del Protocolo I). La experiencia demuestra que estas medidas tienen probabilidad de ser respetadas solamente si son temporales y están bien definidas. No obstante, en situaciones de crecientes amenazas a personas civiles o de falta de compromiso de las partes de respetar el derecho humanitario, la decisión de crear zonas de seguridad podrá emanar del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sin el consentimiento de las Partes. En este caso, se deberán garantizar los recursos y los medios necesarios para proteger a las personas. Sin embargo, deberán tomarse precauciones antes de decidir la creación de zonas de seguridad: se debe esclarecer, en particular, la situación de las personas civiles que viven fuera de la zona, y no se debe socavar el derecho a pedir asilo en otros países. Al igual que las zonas humanitarias, las zonas de seguridad siempre deben ser desmilitarizadas, y debe dejarse claramente sentado que su objetivo es brindar asilo temporal y no conceder una amnistía.
Sólo se podrá poner fin y evitar las violaciones masivas y reiteradas del derecho internacional humanitario si las Partes responsables emprenden pasos para traducir sus compromisos en medidas concretas. En caso de conflictos, la formación, la supervisión y la evaluación sistemáticas del comportamiento de las personas que se encuentran bajo su responsabilidad, adquieren incluso mayor importancia. Los jefes deben dar órdenes estrictas para prevenir todo tipo de conducta inadecuada de sus tropas y, de ser necesario, deberán reprimir e informar las violaciones a las autoridades competentes.

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c) Trágicamente, los conflictos armados contemporáneos con frecuencia se caracterizan por el desplazamiento en masa de la población, tanto internamente como a través de las fronteras internacionales. Este fenómeno prevalece particularmente en los conflictos armados no internacionales, donde el desplazamiento, con frecuencia, constituye una estrategia de la realización de la guerra y, en ocasiones, el máximo objetivo de los protagonistas del conflicto.
Un gran número de las personas afectadas vive en áreas rurales, dependen en gran medida de sus tierras y, por consiguiente, se resisten todo el tiempo posible al desplazamiento. Acorde con esto, el grado de peligro suele ser particularmente elevado, y la huida se percibe como la única oportunidad de sobrevivir antes de tomar la decisión de abandonar sus hogares. En tales situaciones, el desplazamiento se produce frecuentemente en un medio en extremo hostil, en un contexto caótico y violento, y en una situación, en que se dispone de escasos recursos para salvar sus vidas. Además, de las condiciones traumáticas de su partida y huida, las personas desplazadas frecuentemente experimentan problemas durante el período que se hallan desplazadas, y con frecuencia se enfrentan a numerosos obstáculos para regresar a su hogar. Como resultado de esto, las personas desplazadas resultan sumamente vulnerables, y es imprescindible prestarles la asistencia y la protección necesarias. El enorme sufrimiento humano, no sólo de los propias personas desplazadas, sino también de aquellas que han quedado atrás y de las comunidades de acogida, demuestra la urgente necesidad de reducir los desplazamientos forzados.
En gran medida, el desplazamiento forzado es el resultado de la incapacidad de las partes en conflicto armado de asumir sus obligaciones establecidas en el derecho humanitario. En realidad, además de la protección que brindan las normas que rigen la conducción de las hostilidades y las relativas al trato debido a las personas que se encuentran en poder de una parte en conflicto, el derecho humanitario contiene importantes limitaciones a la posibilidad de las Partes de efectuar desplazamientos forzados: la prohibición de desplazar forzosamente a la población civil por razones relacionadas con el conflicto, ha sido considerada desde hace mucho tiempo como una norma del derecho internacional consuetudinario. Además, existen instrumentos que también contienen prohibiciones expresas de tales prácticas, tanto en conflictos armados internacionales como en conflictos no internacionales (artículo 49 del IV Convenio de Ginebra y artículo 17 del Protocolo II, respectivamente). Cuando tienen lugar evacuaciones, de manera excepcional, existe la obligación de garantizar que éstas se realicen en condiciones satisfactorias. También existe la obligación de permitir el regreso, tanto en los casos de evacuaciones legales, como en los de desplazamiento ilegal. En el primer caso, esta obligación puede formularse expresamente, y en el segundo, la obligación va seguida implícitamente de la obligación más general de reparar y reducir al mínimo las violaciones del derecho. Por consiguiente, el pleno respeto del derecho humanitario no sólo contribuiría a mitigar la difícil situación de los desplazados, sino que reduciría considerablemente el propio hecho del desplazamiento forzado.
Es importante observar que la protección que concede el derecho humanitario a las personas desplazadas afectadas por conflictos armados, se complementa y refuerza con otros regímenes del derecho internacional. Los refugiados se benefician de un número de disposiciones básicas de la legislación de los derechos humanos y, por supuesto, de instrumentos regionales y globales aplicables del derecho de los refugiados. Los desplazados internos continúan teniendo derecho a todo el alcance de la legislación de los derechos humanos, en condición de igualdad respecto de los demás habitantes de sus países. El año pasado, el representante del secretario general de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los desplazados internos, presentó los Principios rectores de los desplazamientos internos a la consideración de la Comisión de Derechos Humanos. Estos principios brindan una útil orientación acerca de la importancia de interpretar y aplicar las normas internacionales.

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d) Las condiciones de privación de libertad en situaciones de conflicto continúan siendo precarias, si no desastrosas, en numerosos contextos. En franca violación del espíritu y la letra del derecho convencional y consuetudinario, niños, mujeres y hombres continúan viviendo y muriendo en terribles condiciones, caracterizadas por el trato inhumano, ejecuciones sumarias, desapariciones forzadas, torturas y malos tratos, falta de atención médica, sanitaria y nutricional, arbitrariedad, detención abusiva y prolongada y toma de rehenes. Las políticas que sancionan los arrestos masivos, la parálisis de los sistemas judiciales y penales, la falta de recursos, la subordinación de las consideraciones humanitarias a las políticas, así como la indiferencia y la negligencia, son los principales factores que empeoran la situación de los detenidos.
De acuerdo con el derecho humanitario, los prisioneros de guerra (PG) y los detenidos deben ser protegidos y respetados en todas las circunstancias. Las autoridades detenedoras siguen siendo responsables de actos ilegales o de omisión que causan la muerte o ponen en serio peligro la salud de los prisioneros. En caso de ser sometidos a procedimientos judiciales, los detenidos, los internados y los PG disfrutan de todas las garantías judiciales fundamentales y no se podrá imponer condena, sino en virtud de sentencia de un tribunal imparcial, constituido con arreglo a la ley (artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, artículo 99 ss. del III Convenio de Ginebra, artículo 71 ss. del IV Convenio de Ginebra, artículo 75 del Protocolo I, artículo 6 del Protocolo II). El CICR tiene derecho a visitar todos los lugares donde haya PG o personas internadas, podrán entrevistarlos sin testigos y repetir las visitas siempre que sea necesario (artículo 126 del III Convenio de Ginebra, artículo 143 del IV Convenio de Ginebra).
En algunos casos, la continua inobservancia del derecho humanitario y de las garantías judiciales fundamentales, provocan la privación arbitraria y abusiva de la libertad. Años después del fin de las hostilidades, miles de PG siguen siendo objetos para la negociación política y les está negado el derecho de liberación, repatriación y reunión familiar, en contradicción con las disposiciones del III Convenio de Ginebra. De igual forma, las personas internadas no son liberadas incluso cuando desde hace tiempo ya no existen las razones que motivaron su internamiento. Con frecuencia, a los detenidos no se les informa cuál ha sido el delito del cual se les acusa, no tienen acceso a un abogado y tienen que esperar semanas, cuando no años, antes de ver a un juez.

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e) Para muchas personas, una de las consecuencias más trágicas de los conflictos armados es la incertidumbre acerca del destino de sus familiares. Muchas normas del derecho humanitario versan precisamente sobre este problema. Una vez que un combatiente es capturado por el enemigo, se convierte en un PG, y la Potencia detenedora tiene la obligación de notificarlo a la Potencia de que depende el prisionero a través de la Agencia Central de Búsquedas del CICR. Al prisionero de guerra le estará permitido enviar una “tarjeta de captura” a la Agencia Central de Búsquedas del CICR y a su familia, para informarles su captura, dirección y estado de salud (artículos 69 y 70 del III Convenio de Ginebra). Las personas internadas tienen las mismas prerrogativas (artículo 106 del IV Convenio de Ginebra).
Todas las Partes en conflicto armado se comprometen a garantizar, en particular, que se haga todo esfuerzo por esclarecer el destino de todas las personas de paradero desconocido y por informar correspondientemente a sus familias. A más tardar al finalizar las hostilidades activas, cada Parte en conflicto deberá buscar a las personas cuya desaparición haya sido señalada, así como transmitir la información pertinente a la Agencia Central de Búsquedas del CICR o a la Sociedad Nacional. Los restos de las personas que han muerto durante la detención o como resultado de las hostilidades, deberán ser respetados, al igual que sus tumbas. Estas serán mantenidas decentemente y marcadas de modo que puedan ser localizadas y reconocidas. Se identificará a los muertos, se informará a sus familias y se devolverán a éstas los restos mortales.
Pese al derecho que tienen las familias de conocer la suerte que corren sus parientes, hay Estados que frecuentemente parecen no tener la determinación de cumplir sus obligaciones convencionales de investigar y brindar información sobre el paradero de las personas desaparecidas. En algunos casos, no se ha designado a ninguna autoridad para atender estos asuntos ni se ha creado ninguna base central de datos; el resultado es la confusión y las demoras. Prisioneros y combatientes no identificados que han muerto en el campo de batalla, han sido sepultados en tumbas colectivas. En aras de poder esclarecer el paradero de una persona y de informar a su familia lo más rápidamente posible, se deben tomar algunas medidas ya en tiempo de paz y aplicar procedimientos apropiados desde que comienza un conflicto. Es importante que se entreguen tarjetas de identificación a los combatientes y que se encomiende esta tarea a autoridades competentes.

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f) Desde hace tiempo se ha reconocido la especial vulnerabilidad de los niños en los conflictos armados. En correspondencia con el derecho humanitario, se han incorporado normas específicas sobre los niños a la obligación general de las Partes en conflicto de respetar a la población civil. Algunas disposiciones conciernen directamente al honor de los niños, su bienestar o su desarrollo (artículo 77 del Protocolo I y artículo 4, párrafo 3, del Protocolo II). En particular, las Partes en conflicto deben proporcionar a los niños, incluidos aquellos que se encuentran detenidos, la atención y la educación que requieren. No se ejecutará la pena de muerte impuesta a una persona que, en el momento de la infracción, fuese menor de 18 años.
Otras normas destacan la importancia del medio ambiente del niño y exigen que éste pueda vivir con sus familiares. Las Partes en conflicto deberán facilitar la reunión de las familias que se han dispersado como resultado de conflictos armados. A este respecto, organizaciones humanitarias internacionales y, en particular, los componentes del Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, podrán desempeñar un papel sustantivo en el apoyo a las autoridades concernidas. En algunos casos excepcionales, por razones médicas o de seguridad, la mejor forma de proteger a niños es evacuarlos hacia un país extranjero o un área más segura dentro del país. En tales casos, deberán concederse salvaguardias para garantizar que los padres han dado su consentimiento y que esta medida ha sido tomada de forma temporal.
En varios contextos se ha observado la prostitución forzada, el atentado al pudor y otros abusos de niños. Las niñas pueden ser objeto de ultrajes específicos, y se debe prestar especial atención a su protección. En muchas regiones se han visto niños soldados en campos de batalla, pese a la interdicción jurídica de reclutar niños menores de 15 años de edad (véase también punto 6 más adelante).

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g) En situaciones de conflicto armado, los Estados, incluidas las Potencias ocupantes, tienen, ante todo, la responsabilidad de proteger y asistir a las poblaciones que se encuentran bajo su control, y deberán organizar y realizar las acciones de socorro necesarias. Además, si las personas civiles están padeciendo privaciones por la falta de abastecimientos indispensables para su supervivencia y bienestar, las Partes beligerantes deberán apoyar y facilitar las acciones de socorro que emprendan las organizaciones humanitarias e imparciales (artículos 23, 59 y 60 del IV Convenio de Ginebra; artículo 70 del Protocolo I; artículo 18, párrafo 2, del Protocolo II). Los Estados han acordado reiteradamente, la mayoría de las veces a través de resoluciones del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que todas las Partes en conflicto tienen la obligación de permitir el paso de la ayuda humanitaria en favor de todas las personas necesitadas.
Durante recientes conflictos armados, Partes beligerantes han puesto obstáculos al paso de la asistencia humanitaria en favor de la población civil. Con frecuencia, las Partes en conflicto impiden las actividades que organizaciones humanitarias, tales como el CICR, realizan en cumplimiento de sus mandatos de asistir y proteger a las víctimas. Se niega el acceso a la población civil, tanto por cuestionar el carácter estrictamente humanitario del propósito de la acción del CICR, como invocando razones de seguridad. En muchos casos, la negativa no se corresponde con la situación real prevaleciente en el terreno. Debe observarse, no obstante, que la Corte Internacional de Justicia ha confirmado que las acciones de socorro realizadas de acuerdo con los Principios Fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja no pueden ser considerados como injerencia en los asuntos internos.

2. Es imprescindible que en caso de conflictos armados no internacionales, los rebeldes, insurgentes y demás grupos de oposición armados respeten plenamente el conjunto de normas que se aplica en estas situaciones, por ejemplo, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, el Protocolo II de 1977 y las normas consuetudinarias. En este sentido, se exhorta a las entidades no estatales a que declaren públicamente el compromiso de asumir sus obligaciones jurídicas. No obstante, no basta con que los grupos de oposición armados hagan declaraciones formales de voluntad. Estas deben ir seguidas de acciones concretas, y deben constituir tanto la capacidad como la voluntad real de respetar las promesas de acatar el derecho humanitario. Los compromisos no deben utilizarse meramente para propósitos políticos. Los grupos de oposición armados también tienen las obligación de enseñar el derecho humanitario a sus fuerzas.
Además, el artículo 3 común dispone que “las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio”. Es lamentable que, en la práctica, esta invitación de trascender los Principios Fundamentales contenidos en el Artículo 3 común, frecuentemente no se haya llevado a la acción. Por consiguiente, tanto los Estados como los grupos de oposición armados, deben esforzarse por ampliar el campo del derecho aplicable con vistas a incluir, de ser posible, el derecho humanitario en su totalidad.
Las declaraciones de voluntad de los grupos de oposición armados y los acuerdos ad hoc entre las partes contendientes, beneficiarán, en última instancia, a gran número de personas y, más particularmente, a personas civiles inocentes.

3. Con vistas a poder cumplir su mandato, el CICR trata de establecer un diálogo constructivo con todas las partes concernidas y les solicita que concedan garantías suficientes de que su acción y su personal sean respetados y protegidos. El CICR trabaja incansablemente por persuadir a todas las autoridades concernidas de que respeten el derecho humanitario, de que asuman sus obligaciones y de que cooperen plenamente con los componentes del Movimiento en concordancia con los respectivos cometidos, competencias y principios de éstos. En particular, el CICR continúa adoptando una postura estrictamente independiente, neutral e imparcial al realizar sus actividades. Se abstiene de emprender toda acción que no tenga el exclusivo propósito de mejorar la situación de las víctimas de conflictos, dondequiera que sea. Sobre el terreno, el CICR y los demás componentes del Movimiento están protegidos exclusivamente por los emblemas de la cruz roja y de la media luna roja, y rechazan, en principio, todo tipo de protección armada. En situaciones en que los Gobiernos de los Estados de acogida no garantizan seguridad, mientras la población está experimentando graves dificultades, la comunidad internacional tiene que tomar las medidas apropiadas para asegurar el medio ambiente, con el fin de que el personal humanitario pueda realizar su trabajo en concordancia con su mandato y sus principios de acción (véase también Objetivo final 2.4).
Como se especifica en los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, una importante función del CICR es trabajar por la comprensión y difusión del conocimiento del derecho humanitario y por la fiel aplicación de éste. En estrecha cooperación con la Federación Internacional y las Sociedades Nacionales, el CICR auspicia diversos proyectos para promover y difundir el conocimiento y la comprensión de las normas y principios humanitarios entre todas las categorías de personas. Se hace énfasis en aquellas personas que participan o pueden participar en hostilidades armadas (véase Objetivo final 1.4). Al observar violaciones del derecho internacional, el CICR se dirige a las autoridades concernidas y solicita que éstas tomen las medidas apropiadas para suprimirlas. Tales mediaciones con las Partes en conflicto concernidas se realizan de forma confidencial, a menos que la gravedad de los hechos, el fracaso de gestiones confidenciales y los intereses de las víctimas requieran una denuncia pública. Las Sociedades Nacionales también desempeñan un papel principal en cuanto a asistir a sus Gobiernos en la promoción del derecho humanitario y a garantizar su respeto. En muchas situaciones, éstas tienen que hacer gestiones para garantizar el respeto del emblema de la cruz roja y de la media luna roja.
Si bien la correcta y plena aplicación del derecho humanitario sigue siendo el objetivo principal, los Estados han mostrado su voluntad de brindar mejor protección a las víctimas de conflictos armados a través del desarrollo apropiado de leyes. El CICR, como promotor y “guardián” del derecho humanitario, ha participado activamente en la elaboración de varios nuevos tratados (más recientemente el Protocolo II enmendado de la Convención de las Naciones Unidas sobre Ciertas Armas Convencionales, relativo a las minas; el Protocolo IV de la misma Convención relativo a las armas láser cegadoras; el Tratado de Ottawa sobre minas antipersonal; los Estatutos de la Corte Penal Internacional y el II Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales).

4. La cuestión de la aplicabilidad del derecho humanitario a las fuerzas de mantenimiento o de restablecimiento de la paz, ha sido motivo de preocupación para el CICR por mucho tiempo. Debido a que la naturaleza de las fuerzas de la ONU ha evolucionado drásticamente en la última década –haciendo que tropas hagan uso de la fuerza, incluso fuera de situaciones de legítima defensa– esta cuestión se ha hecho más aguda.
Las Naciones Unidas han asumido formalmente la responsabilidad frente a terceros Estados de garantizar el respeto del derecho humanitario por parte de los “cascos azules”, al incluir una cláusula en los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas, concertados entre la ONU y los Estados en cuyo territorio se encuentran emplazadas fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU. Durante muchos años, la ONU mantuvo la opinión de que sus fuerzas estaban obligadas a cumplir los “principios y el espíritu” de los tratados del derecho internacional humanitario. La cláusula de los acuerdos más recientes, estipula la aplicabilidad de “normas y principios” del derecho humanitario.
Para ayudar a esclarecer el ámbito de aplicación del derecho humanitario, el CICR organizó dos reuniones en 1995 con expertos de círculos militares y académicos, ex jefes de fuerzas de la ONU y funcionarios de los servicios concernidos de la Secretaría de las Naciones Unidas, los cuales elaboraron el proyecto de un conjunto de directrices. Este proyecto fue examinado conjuntamente por la Oficina de las Naciones Unidas de Asuntos Jurídicos y el CICR, y el texto definitivo fue presentado en mayo de 1996.
Las directrices fueron publicadas el 10 de agosto de 1999 con el título Observance by United Nations forces of international humanitarian law (Directrices para las fuerzas de las Naciones Unidas sobre el respecto del derecho internacional humanitario).
Esas directrices deberán ser invocadas cuando fuerzas de la ONU participen activamente como combatientes, tanto en operaciones de mantenimiento como de restablecimiento de la paz, realizadas bajo el mando y control de la ONU. No obstante, las directrices no constituyen una lista exhaustiva de los principios y normas del derecho humanitario que obligan al personal militar, el cual sigue obligado por su respectiva legislación nacional y por las normas aplicables del derecho humanitario que obligan a sus países de origen.
El CICR considera que estas directrices son un manual militar básico común e importante para las fuerzas que actúan bajo la bandera de la ONU.

5. Según se estipula en el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra, las Altas Partes Contratantes se comprometen a respetar y hacer respetar los Convenios de Ginebra en todas las circunstancias. Por consiguiente, es responsabilidad de los Estados hacer todo lo posible para prevenir o impedir que otra Parte viole continuamente el derecho internacional humanitario. Es importante resaltar que esta responsabilidad no se puede trasladar a las organizaciones internacionales, como el CICR, a pesar de que éstas pueden contribuir por derecho propio a la aplicación del derecho humanitario.
No obstante, el artículo 1 común no define exactamente los medios y el método para cumplir esta responsabilidad jurídica y política. Son los Estados y las organizaciones interestatales reconocidas, ya sean regionales o mundiales, los que tienen que decidir las medidas apropiadas. Éstas consisten, principalmente, en medidas diplomáticas y económicas. Cuando se aplican sanciones a un Estado, siempre se deberá incluir una exención humanitaria apropiada a los regímenes de sanción, adecuada en términos de las necesidades de la población y de las exigencias del derecho humanitario y de los derechos humanos. En todas las etapas del proceso de toma de decisión, se deberá evaluar, inspeccionar y considerar la repercusión humanitaria que tendrán las sanciones en la población civil (véase Objetivo final 2.3).
No se deberá invocar el derecho internacional humanitario, como tal, como base para el uso de la fuerza. En caso de que el uso de la fuerza se considere como la respuesta apropiada a una violación muy grave del derecho humanitario, esta decisión deberá ser tomada dentro del marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. El artículo 89 del Protocolo I prevé que, en situaciones de graves violaciones de los Convenios o del Protocolo I, las Altas Partes Contratantes deberán actuar, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas. Sin embargo, toda reacción internacional tendrá que respetar la Carta de las Naciones Unidas, los principios del derecho internacional y el derecho internacional humanitario. Asimismo, deberán tenerse en cuenta las posibles repercusiones humanitarias.
Siempre que sea posible, las organizaciones intergubernamentales regionales deberán participar en los esfuerzos por promover el cumplimiento del derecho humanitario. En caso de que se les confíe la responsabilidad de aplicar las medidas acordadas al respecto en las Naciones Unidas, las organizaciones regionales deberán actuar de conformidad con el derecho internacional humanitario.
En todos los casos, el CICR tendrá que estar en condiciones de actuar de forma completamente neutral e independiente, y libre de toda limitación por motivos políticos para cumplir su cometido humanitario en concordancia con sus principios.

6. Hoy día, en momentos en que se desarrollan nuevas formas de realización de la guerra y los beligerantes adoptan nuevas estrategias de combate, los conflictos afectan cada vez más a los niños. Lejos de librarse de los horrores de la guerra, frecuentemente los niños se encuentran en el mismo centro de los conflictos actuales, y son unas de sus principales víctimas, no sólo por constituir la mayor parte de la población civil, sino también por su extrema vulnerabilidad.
Los conflictos pueden dañar a los niños, tanto física como mentalmente, de por vida. Frecuentemente son testigos indefensos de atrocidades cometidas contra miembros de sus familias. Muchísimos niños siguen siendo muertos, heridos o mutilados por minas antipersonal, arrebatados de sus entornos familiares, separados de sus familias, detenidos o encarcelados, obligados a huir y a buscar refugio en otra zona o país, abandonados a recurrir a sus propios medios, privados de sus raíces y, en ocasiones, hasta de su propia identidad.
Es un hecho probado que los niños necesitan aún mayor atención y protección cuando han experimentado violencia, sufrimiento y traumas generados por un conflicto armado.
Esta preocupación ha sido plasmada en numerosas intervenciones o declaraciones en foros internacionales y en resoluciones aprobadas en el marco de las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. En este sentido, la XXVI Conferencia Internacional reafirmó la absoluta necesidad de tomar todas las medidas para garantizar que los niños gocen de la protección y la asistencia que les concede el derecho nacional e internacional. Por su parte, el Movimiento aprobó en 1995 el Plan de Acción relativo a los niños en caso de conflicto armado (CABAC) (Consejo de Delegados, resolución 5).
Existen disposiciones jurídicas, tanto en términos de protección general como especial, en favor de los niños. Las más de estas disposiciones son adecuadas y deben ser promovidas. Por consiguiente, más que buscar nuevos instrumentos, lo que se necesita es reforzar el verdadero cumplimiento y respeto de estas medidas. Ante todo, es imprescindible familiarizar a los políticos y a los portadores de armas con el derecho internacional humanitario y hacer que lo apliquen. En un mundo donde cada vez más personas civiles y, por ende, niños se ven involucrados en conflictos y otras formas de violencia, se ha hecho también necesario sensibilizar a la más amplia población con los principios de la conducta humanitaria, como se preconiza en el derecho humanitario. Por consiguiente, la comunidad internacional tiene que movilizarse y contribuir más eficazmente a garantizar que los niños se beneficien de todas las disposiciones y medidas tendentes a asegurar su protección y asistencia.
Es igualmente importante que los niños puedan, en todo momento, tener acceso a la educación y a las actividades recreativas. En todas las culturas, la educación en el hogar, en la sociedad y en la escuela, desempeña un papel central en la transmisión de formas de conducta y actitudes. Las comunidades que deseen preservar valores humanos tendrán que hacer el máximo por evitar que los jóvenes sean involucrados en conflictos, ya sea como víctimas o como protagonistas. La sociedad tiene que comprometerse a enseñar a los jóvenes las normas mínimas de conducta que garanticen el respeto de la dignidad y la integridad humanas, tanto en tiempo de guerra como de paz.
El carácter preventivo de estas actividades no debe descuidarse, toda vez que son vías de evitar la exclusión y la marginación, las cuales pueden conducir a la violencia cuando los niños están abandonados a sus propios recursos y sin marcos sociales y culturales de referencia.
Resulta, además, particularmente preocupante observar que el número de niños reclutados o alistados voluntariamente en conflictos reales continúa aumentando, lo cual es una violación del derecho internacional humanitario. Con demasiada frecuencia se dan armas a niños de muy poca edad y se les insta a cometer las peores atrocidades bajo las órdenes de individuos inescrupulosos que los reclutan para aprovecharse de su juventud, de su inmadurez y de su miseria.
Por consiguiente, es de vital importancia impedir y erradicar toda forma de participación de los niños en las hostilidades. El Estatuto de la Corte Penal Internacional es un elemento importante que contribuye al mejor respeto de las disposiciones del derecho internacional humanitario sobre la prohibición del reclutamiento y participación de los niños en conflictos armados. El Estatuto incluye, en su lista de crímenes de guerra, los actos de reclutar o alistar a niños menores de 15 años de edad en las fuerzas armadas o grupos armados, y de hacerlos participar activamente en las hostilidades. Cabe observar que el concepto de participación tiene que hacerse extensivo tanto a la participación directa en combate como a la implicación activa en los deberes o actividades relativas al combate, como el reconocimiento, el espionaje, el sabotaje y el uso de los niños como señuelos, mensajeros o en puntos de control militares.
Es indudable que se pueden mejorar ciertas normas, por ejemplo, las relativas a la edad de reclutamiento y participación en las hostilidades. Es en este marco que el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja está abogando por elevar a 18 años la edad mínima de reclutamiento y de participación en hostilidades que debe regir tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales, así como para todas las Partes en conflicto, incluidos los grupos armados.
Para complementar estas medidas normativas, tiene que hacerse un esfuerzo por estimular la aplicación y desarrollo de medios prácticos de prevención que brinde a los niños una alternativa que los disuada de tener que afiliarse a fuerzas o grupos armados como medio de supervivencia. Es igualmente importante implementar programas innovadores que tengan como objetivo conocer las necesidades físicas, psicológicas y sociales de los niños víctimas de conflictos armados y de sus familias. Finalmente, es necesario ayudar a estos niños y a antiguos niños soldados a fortiori a que regresen a sus comunidades y al medio social y cultural de que proceden.
El proceso de rehabilitación y reintegración social es crucial para el futuro de los antiguos niños soldados. De no tener lugar éste, existe el peligro, por un lado, de que éstos nunca sean capaces de readaptarse a una vida normal, y, por otro, de que puedan volver a ser fácilmente involucrados en combates o acciones de violencia o de caer en la delincuencia.
Frente a todos los aspectos de este problema, la actitud de las personas también necesita cambiar notablemente con respecto a la educación, tanto de adultos como de niños. Para llevar a cabo estas medidas, es importante que la sociedad civil de los países concernidos sea incluida en todas las etapas del proceso, con vistas a promover el respeto a las normas que garanticen la protección a los niños en conflicto, para permitir a éstos encontrar otras alternativas que no sea el alistamiento o ayudar a que se reincorporen a sus hogares y comunidades.

7. Los problemas que experimentan las mujeres en situaciones de conflicto armado han sido objeto de mayor atención en años recientes, tanto dentro como fuera del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
Un número de organizaciones no gubernamentales (ONG) ha contribuido a elevar la conciencia internacional sobre este tema, y se han tomado varias iniciativas dentro de círculos académicos para examinar los marcos normativos existentes y las reacciones operativas. Los problemas también han sido debatidos entre Gobiernos, tanto en reuniones dedicadas específicamente a las mujeres (como la Conferencia de Pekín de 1995), como en foros con un orden del día más amplio, tales como la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la Asamblea General u organizaciones regionales.
El deseo de abordar mejor los problemas que enfrentan las mujeres en situaciones de conflicto armado, se ha reflejado igualmente en resoluciones del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja de forma general, y en decisiones más específicas tomadas por el CICR.
De este modo, la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja insta, en su resolución “Protección a la población civil en período de conflicto armado”, a “que se tomen enérgicas medidas para prestar a las mujeres la protección y la asistencia a las que tienen derecho de conformidad con la legislación nacional e internacional”. Asimismo, exhorta a los “Estados, al Movimiento y a las demás entidades y organizaciones competentes a que conciban medidas preventivas, evalúen los programas existentes y tracen nuevos programas, a fin de que las mujeres víctimas de conflictos reciban asistencia médica, psicológica y social, proporcionada, si es posible, por personal cualificado que conozca debidamente los asuntos específicos en cuestión”.
Dentro del contexto de un proceso interno de revisión tendente a identificar los retos actuales que enfrenta el CICR y la forma en que éstos se deben abordar (Ejercicio Porvenir), se decidió, inter alia, seguir atentamente las necesidades de esclarecimiento o desarrollo del derecho internacional humanitario en cuanto a ciertos problemas o categorías de personas y, donde resultase necesario, tomar las medidas apropiadas. Dentro de estas medidas, se decidió desarrollar e implementar directivas de naturaleza operativa y/o jurídica relativas al cometido y la protección de las mujeres en situaciones de conflicto.
El propósito final consiste en elevar la asistencia y protección a las mujeres afectadas por conflictos armados, sensibilizando a los actores pertinentes con sus necesidades específicas, mejorando la calidad y la pertinencia de las actividades que se realicen en su favor y capacitándolas a sí mismas.
A este fin, el CICR ha iniciado un proyecto para examinar cómo los conflictos armados afectan a las mujeres, en qué medida se han abordado sus necesidades y cómo se puede dar mejor respuesta a éstas. El proceso incluiría:
Ÿ la identificación y análisis de las necesidades de asistencia y protección de las mujeres, incluido el acceso de éstas a bienes y servicios básicos, como alimentos, agua, alojamiento y atención primaria de la salud. En cierto grado, el análisis también incluye un examen de las necesidades “estratégicas” de las mujeres, tales como su inclusión en los procesos de toma de decisión. La concesión de tal derecho tendría como propósito garantizar que las mujeres afectadas por la guerra tengan mejor acceso a los recursos y servicios anteriormente mencionados, además de que la asistencia humanitaria llegue mejor a los beneficiarios previstos. Además, tendría el propósito de elevar la capacidad de la mujer de superar los problemas que enfrenta durante el conflicto y, por consiguiente, también beneficiaría a las comunidades donde éstas viven (por ejemplo, el adiestramiento de habilidades podría aumentar los bienes domésticos, mejorar la alimentación y reducir la mortalidad infantil).

el esbozo de una imagen realista e integral de las actividades emprendidas por el CICR en favor de las mujeres víctimas de conflictos armados.

una evaluación de si estas actividades responden adecuadamente a las necesidades identificadas.

el examen del derecho internacional humanitario, con vistas a evaluar el grado en que éste cubre adecuadamente las necesidades identificadas. En cierta medida, también se examinarán otras fuentes del derecho internacional (por ejemplo, el derecho de los derechos humanos y el derecho de los refugiados), para identificar fuentes jurídicas pertinentes donde el derecho internacional humanitario guarda silencio o ya no es aplicable.

sobre la base de lo anterior, la formulación de directivas que mejoren la asistencia y protección de las mujeres en situaciones de conflicto armado.
Debe notarse que esta iniciativa se corresponde con un principio básico de las actividades del CICR, es decir, que las víctimas deben ser asistidas según sus necesidades. De acuerdo con el objetivo general de que las operaciones tengan la mejor repercusión posible sobre los grupos previstos, éstas están concebidas para asistir y proteger, y la programación eficaz debe reconocer la situación particular de las mujeres. Por consiguiente, los programas tienen que ser concebidos y llevados a la práctica en consulta y con la participación de las mujeres, para que sean eficaces y eviten repercusiones negativas en su situación socioeconómica. El estudio tiene el propósito de sacar lecciones de experiencias pasadas y actuales, y de mejorar la calidad, la adecuación y la influencia de los servicios del CICR.
En cierta medida, el estudio también debe ayudar a mejorar el tratamiento de los retos que enfrentan las mujeres después de los conflictos, y, por ende, es de interés para todos los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
Se ha iniciado la recopilación sistemática de información a través de una solicitud dirigida a delegaciones sobre el terreno de que proporcionen informes periódicos sobre las actividades realizadas en favor de mujeres y niños. Además de aprovechar los documentos elaborados por organismos de la ONU, instituciones, ONG y universidades, se espera que las propias mujeres afectadas por guerras proporcionen información valiosa, dentro del marco de la campaña con motivo del 50° aniversario de los Convenios de Ginebra (la cual incluye la circulación de un cuestionario entre distintos sectores de la población en diferentes países, y la organización de debates entre grupos representativos – incluidas mujeres). En el año 2000, se prevé someter un primer proyecto del estudio a la consideración de una serie de instituciones y personalidades interesadas y con experiencia al respecto, incluidas Sociedades Nacionales y la Federación Internacional, para mejorar y enriquecer el estudio y la formulación de directrices.

Objetivo final 1.2. Creación de una barrera eficaz contra la impunidad, mediante la combinación de los tratados internacionales y la legislación nacional en materia de represión de las violaciones del derecho internacional humanitario y establecimiento de un sistema equitativo de reparaciones
8. Sobre la base del principio de jurisdicción universal, los Estados tienen la obligación de buscar a las personas acusadas de haber cometido o haber dado orden de cometer infracciones graves (por ejemplo, crímenes de guerra), y deben hacerlas comparecer ante los propios tribunales, sea cual fuere su nacionalidad (artículos 49/50/129 y 146 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente; artículo 85 Protocolo I). Los Estados podrán también entregar a estas personas a otro Estado para que sean juzgadas (aut dedere aut punire). En todas las circunstancias, los acusados “se beneficiarán de garantías de procedimientos y de defensa apropiadas.” Con respecto de otras violaciones de los Convenios de Ginebra y los Protocolos adicionales, cada Alta Parte Contratante tiene la obligación de tomar las medidas necesarias para garantizar la represión de éstas. De acuerdo con el artículo 14 del Protocolo enmendado sobre minas de 1996, los Estados deben tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas y de otra índole, para prevenir y reprimir las violaciones cometidas por personas o en territorios sujetos a su jurisdicción o control. Estas medidas incluyen la imposición de sanciones penales a las personas que causen deliberadamente la muerte o lesiones graves a civiles, y la comparecencia de esas personas ante la justicia. En virtud del artículo 9 de la Convención de Ottawa de 1997 sobre la prohibición de minas antipersonal, los Estados están obligados a tomar todas las medidas legales, administrativas y de otra índole que procedan, incluyendo la imposición de sanciones penales, para prevenir y reprimir cualquier actividad prohibida por este tratado que haya sido cometida por personas o en territorio bajo su jurisdicción o control.
La creación de los dos tribunales ad hoc para ex Yugoslavia y Ruanda fue un primer paso importante para poner coto a la impunidad de los criminales de guerra. De acuerdo con los respectivos Estatutos, los Estados tienen el deber de acatar las solicitudes de arresto y entrega o de traslado de los acusados a los tribunales internacionales. Dado que hay Estados que pocas veces aplican el sistema de represión penal en el plano nacional, la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, siguiendo recomendaciones de la Conferencia Internacional para la Protección de las Víctimas de la Guerra y del Grupo Intergubernamental de Expertos para la Protección de las Víctimas de la Guerra, en su resolución 2, insta a los Estados a:

aumentar los esfuerzos internacionales,

hacer comparecer ante tribunales e imponer sanciones a los criminales de guerra y a los responsables de violaciones graves del derecho internacional humanitario,

establecer con carácter permanente una “corte penal internacional”.
Mientras muchos criminales de guerra aún permanecen sin castigo, el 17 de julio de 1998, los Estados participantes en la Conferencia Diplomática de Roma, aprobaron el Estatuto para la creación de la Corte Penal Internacional (CPI). Esta Corte, la cual será creada después de haberse depositado el sexagésimo instrumento de ratificación, deberá contribuir considerablemente a poner fin al actual imperio de la impunidad. Estados Partes en el Estatuto de la CPI estarán en el deber de acatar las solicitudes de arresto y entrega de los presuntos criminales, de acuerdo con las disposiciones pertinentes del Estatuto y el procedimiento de su derecho nacional. No obstante, la mayor responsabilidad de aplicar el derecho internacional humanitario recae en las autoridades nacionales. La jurisdicción de la CPI tiene el propósito de entrar en vigor solamente cuando un sistema judicial nacional sea realmente incapaz o no tenga la voluntad de actuar en relación con individuos sobre los que usualmente tendría jurisdicción. Para beneficiarse de este principio de complementariedad, los Estados necesitarán tener la adecuada legislación que les permita incoar acciones penales contra criminales de guerra.
Nada en el Estatuto exonera a los Estados de cumplir las obligaciones dimanantes de los instrumentos existentes de derecho humanitario, en los cuales son Partes, o de sus obligaciones en virtud del derecho internacional consuetudinario. Este hecho es muy importante, ya que hay ciertas obligaciones del derecho internacional humanitario que no están comprendidas en el Estatuto, como algunas de las disposiciones sobre infracciones graves del Protocolo adicional I, y obligaciones que dimanan de la Convención de Ottawa. Los Estados Partes en el Protocolo adicional I y en la Convención de Ottawa, aún tienen que adoptar la legislación de aplicación para que entren en vigor sus obligaciones dimanantes de estos tratados.

9. La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja reafirma en la resolución 2, la norma derivada del artículo 91 del Protocolo I, de que toda Parte en conflicto armado que viole el derecho internacional humanitario, estará obligada a indemnizar si hubiere lugar a ello. Los artículos 51, 52, 131 y 148 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente en virtud de los cuales ningún Estado Parte puede exonerarse, ni exonerar a otro Estado Parte, de las responsabilidades en que haya incurrido él mismo u otro Estado Parte a causa de las infracciones previstas en los Convenios, contienen el mismo principio. La obligación se aplica a todas las Partes en conflicto. De este modo, no se hace distinción entre el vencedor y el vencido, ni entre la Parte que se supone haya recurrido a la fuerza ilegalmente y la Parte que se supone haya ejercido su derecho de legítima defensa.
La indemnización solamente hará lugar si resulta imposible restituir en especie o restablecer la situación existente antes de la violación. Tal reparación es, usualmente, una suma de dinero que tiene que corresponder sea al valor del objeto cuya restitución es imposible sea a la indemnización proporcional a la pérdida sufrida. Si la indemnización se valora en términos de bienes materiales, nunca ésta consistirá en bienes culturales (Protocolo de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, Sección I, párrafo 3).
Estas normas conforman el marco jurídico de las reparaciones previstas en el derecho de los conflictos armados. Sin embargo, no existen principios o directrices generalmente aceptados sobre los mecanismos o procedimientos apropiados para el ejercicio de los derechos por parte de las víctimas (por ejemplo, situación de las víctimas, competencia de los tribunales, etc.). Desde principios de la década de 1990, expertos independientes recibieron el mandato de la Comisión de Derechos Humanos de redactar tales principios y directrices. A finales de 1999 será presentado el informe final con vistas a ser aprobado por la Asamblea General de la ONU. Son necesarias extensas consultas entre Gobiernos interesados, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales para lograr directrices con aceptación universal que reflejen las variadas culturas y tradiciones jurídicas del mundo. En años recientes se han realizado considerables esfuerzos. Ahora es el momento de lograr resultados que sean aplicables y que respeten el derecho internacional humanitario en vigor.
En lo relativo a la competencia de la Corte Penal Internacional (CPI) en materia de reparaciones, el artículo 75 del Estatuto estipula que la Corte establecerá principios aplicables a la reparación y, sobre esta base, pueda determinar el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes. La CPI podrá dictar directamente una decisión contra el condenado en la que indique reparación adecuada, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación. No obstante, hay que destacar que nada de lo dispuesto en este artículo puede interpretarse en perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al derecho interno o al derecho internacional (artículo 75 (6) de los Estatutos de la CPI).

Objetivo final 1.3. Aceptación universal del derecho internacional humanitario y adopción por los Estados de todas las medidas necesarias en el plano nacional para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones convencionales

10. El 50° aniversario de los Convenios de Ginebra brinda una oportunidad poco común para reflexionar acerca de las normas establecidas con vistas a proteger la dignidad humana en medio de un conflicto armado. Sus disposiciones fueron reafirmadas y desarrolladas hace aproximadamente 20 años, en los Protocolos adicionales de los Convenios de Ginebra. Estos tratados, los cuales estipulan normas para proteger a las víctimas de conflictos armados contra los efectos de la guerra –y a la población civil en particular– mantienen perfecta relevancia en la actualidad.
Otros numerosos tratados completan las normas acerca de la conducción de las hostilidades, entre los cuales, la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, y sus dos Protocolos. El segundo de los protocolos de la Convención se aprobó el 26 de marzo de 1999. Dado que el mecanismo de protección especial de los bienes culturales de 1954 nunca funcionó realmente, el segundo Protocolo establece un nuevo sistema. Los bienes culturales de máxima importancia para la humanidad pueden colocarse bajo protección especial siempre que estén adecuadamente protegidos por las leyes nacionales y no se utilicen para propósitos militares o para proteger objetivos militares.
La Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales pone en vigor dos normas consuetudinarias generales del derecho internacional humanitario acerca de armas específicas. Estas reglas consuetudinarias son: 1) la prohibición del empleo de armas que por su naturaleza son de efectos indiscriminados y 2) la prohibición del empleo de armas que causan males superfluos o sufrimientos innecesarios. La Convención se complementa con cuatro protocolos: fragmentos no localizables; minas, armas trampa y otros artefactos; armas incendiarias; y armas láser cegadoras.
Las minas antipersonal no pueden hacer distinción entre soldados y personas civiles, y usualmente matan o mutilan gravemente a sus víctimas. La Convención de 1997 sobre la prohibición de las minas antipersonal y sobre su destrucción, es parte de la respuesta internacional ante el sufrimiento generalizado que causan estas armas.
El Estatuto de la Corte Penal Internacional de 1998 tienen como objetivo poner fin al reinado de la impunidad, y garantizar que aquellos que cometan crímenes graves no queden sin castigo. La Corte tendrá jurisdicción sobre los crímenes de guerra, los genocidios, los crímenes contra la humanidad y sobre los crímenes de agresión una vez que estén definidos. En virtud de los principios de complementariedad, la jurisdicción de la Corte tiene la finalidad de regir solamente cuando un Estado sea realmente incapaz o no tenga la voluntad de perseguir presuntos criminales sobre los cuales tenga jurisdicción.
Es también importante que los Estados se adhieran a los tratados del derecho humanitario con el mínimo posible de reservas y que reexaminen las reservas existentes con el propósito de revocarlas.
En años recientes se han realizado considerables esfuerzos en aras de redactar nuevos tratados o actualizar los ya existentes, con el propósito de garantizar una mejor protección a las víctimas de la guerra. Resulta ahora de suma importancia aplicar las leyes existentes mediante su aceptación universal.

11. Asimismo, es necesario hacer énfasis en la amplia difusión y plena aplicación de éstas a nivel nacional. La aplicación es el mayor reto que enfrenta hoy día el derecho internacional. El problema de llevar a acciones las obligaciones jurídicas de los Estados, es común a todas las áreas del derecho internacional. Hay, no obstante, un contraste particularmente marcado entre las normas altamente desarrolladas del derecho humanitario, muchas de las cuales gozan de aceptación universal, y las reiteradas violaciones de estas normas en los conflictos en todo el mundo.
Si bien se han creado una serie de mecanismos internacionales para promover el cumplimiento del derecho internacional humanitario, los Estados, por sí mismos, tienen la responsabilidad principal de aplicarlos. Según los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales, los Estados tienen claras obligaciones de garantizar la aplicación y el respeto del derecho humanitario, así como de adoptar una serie de medidas legislativas y administrativas a nivel nacional a este fin.
La promoción de las medidas nacionales de aplicación ha sido una preocupación durante mucho tiempo del CICR y del Movimiento en su conjunto. Ha sido incluida en los órdenes del día de numerosas conferencias internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. La Asamblea General de las Naciones Unidas examina cada dos años el estado de cumplimiento de los Protocolos adicionales, y también ha ampliado el alcance de ciertas resoluciones para incluir estatutos de otros instrumentos del derecho humanitario y las medidas de aplicación nacional y de promoción en general.
La aplicación del derecho internacional humanitario supone una serie de medidas. Primero, los tratados del derecho humanitario tienen que incluirse en el derecho interno o nacional. Segundo, los Estados tienen que garantizar que sus leyes impongan sanciones en caso de:

infracciones graves contra los Convenios de Ginebra y del Protocolo adicional I;

empleo abusivo del emblema (emblemas, denominaciones, signos distintivos y señales protegidos por los Convenios de Ginebra, por los Protocolos adicionales y por la Convención para la protección de los bienes culturales);

violaciones de la Convención para la protección de los bienes culturales de 1954;

violaciones de la Convención de Ottawa de 1997; y

el hecho de causar deliberadamente la muerte o lesiones graves a personas civiles por violaciones del Protocolo II enmendado (minas) de la Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales.

Finalmente, los Estados tienen que adoptar otras medidas de ejecución para poner en vigor obligaciones como:

la traducción de estos tratados a los idiomas nacionales;

difusión dentro de las fuerzas armadas y el público general;

identificación de las personas y los lugares protegidos;

protección de las garantías fundamentales y de procedimiento;

designación de asesores jurídicos en las fuerzas armadas e

institución de oficinas nacionales de información.
Con vistas a apoyar las medidas anteriormente mencionadas, muchos Estados han creado comités nacionales de derecho humanitario para asesorar al respectivo Gobierno en la aplicación y difusión de este derecho. Estos comités –los cuales reúnen a representantes de varios Ministerios concernidos con la aplicación del derecho internacional humanitario, de la Sociedad Nacional, de organizaciones de defensa civil, a académicos, a profesionales de la salud, etc.– se recomiendan como medios para promover la aplicación del derecho internacional humanitario. Se han creado más de 45 comités nacionales en todo el mundo, y se han organizado, por parte del CICR o en cooperación con éste, una serie de reuniones e intercambios regionales con miras a mejorar la cooperación entre éstos. Se exhorta a estos comités nacionales a que informen al Servicio de Asesoramiento en Derecho Internacional Humanitario del CICR acerca de las medidas que han tomado o planificado.

12. En 1995, el CICR creó una unidad especial, el Servicio de Asesoramiento en Derecho Internacional Humanitario, a fin de asesorar a los Gobiernos en cuanto a la ratificación de los tratados de derecho humanitario y a las medidas nacionales necesarias para cumplir plenamente sus obligaciones en virtud del derecho humanitario. Se creó el Servicio tras la recomendación del Grupo Intergubernamental de Expertos para la Protección de las Víctimas de la Guerra (Ginebra, enero de 1995) - posteriormente aprobada por la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Ginebra, diciembre de 1995)– de que el CICR reforzara su capacidad de asesorar y asistir a los Estados en los esfuerzos de éstos por aplicar y difundir el derecho humanitario.
El Servicio de Asesoramiento en Derecho Internacional Humanitario del CICR tiene como objetivo asistir a los Estados en sus esfuerzos por aplicar el derecho a nivel nacional. En muchos Estados, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja también poseen la capacidad de prestar asistencia y asesoramiento. El Servicio trabaja siempre en estrecha cooperación con la Sociedad Nacional del país en cuestión.
Las tres prioridades principales del Servicio de Asesoramiento han sido promover la ratificación de los tratados de derecho humanitario, promover la aplicación nacional de las obligaciones dimanantes de estos tratados y recopilar información sobre las medidas de aplicación nacional, así como facilitar su intercambio.
Desde su creación, el Servicio ha establecido relaciones con representantes de más de 100 países de todo el mundo. Se han organizado seminarios nacionales y zonales sobre la aplicación del derecho humanitario en más de 50 países, y más de 70 Gobiernos han recibido asesoramiento acerca de la legislación y de aspectos relacionados con ésta. Se han convocado reuniones de expertos sobre comisiones nacionales para la aplicación del derecho humanitario (Ginebra, 1996), sobre medidas nacionales para reprimir las violaciones del derecho humanitario en los sistemas jurídicos civiles (Ginebra, 1997) y sobre el fortalecimiento del derecho humanitario en los países que se rigen por el derecho anglosajón (Ginebra, 1998). A la luz de los debates sostenidos durante estas reuniones, el Servicio de Asesoramiento trazó principios rectores que sirven de orientación práctica a los legisladores en diferentes asuntos.
Se está realizando una compilación de leyes y documentos relativos a los pasos emprendidos por los Estados con vistas a aplicar el derecho humanitario a nivel nacional. Para facilitar el intercambio de información, se utilizan sistemas tradicionales y electrónicos de registro. Se ha creado un catálogo electrónico de todos los documentos, los cuales se han clasificado por tema y por país, y pueden ser consultados por cualquier parte interesada. Además, se encuentra en elaboración una base de datos sobre las medidas nacionales con miras a la aplicación del derecho humanitario. Con esta base de datos, la cual constituye una extensión de la base de datos general sobre derecho humanitario, es posible comparar las medidas nacionales adoptadas por los Estados, y las disposiciones pertinentes del derecho humanitario. El CICR tiene la intención de posibilitar el acceso a nivel mundial a todos estos datos a través de una tecnología moderna de información. No obstante, es preciso realizar vastos trabajos para recabar, analizar y actualizar la información. En julio de 1999, el CICR ha puesto a disposición un nuevo CD-ROM sobre derecho internacional humanitario, el cual, por primera vez, incluye medidas nacionales de aplicación de unos 20 países. Esta información también se puede obtener a través del sitio del CICR en Internet (www.icrc.org).

13. En un esfuerzo por salvaguardar las garantías concedidas a las víctimas de conflictos armados, el artículo 90 del Protocolo adicional I de los Convenios de Ginebra de 1949, estipula la creación de una Comisión Internacional de Encuesta. La Comisión declaró que está dispuesta a investigar las violaciones del derecho humanitario que tienen lugar en los conflictos armados no internacionales, siempre que todas las Partes involucradas consientan su investigación. No obstante, a pesar del gran potencial de la Comisión y de la calidad de sus miembros, a ésta no se le ha solicitado que ejerza sus responsabilidades desde su creación en 1991. Hasta el 15 de julio de 1999, solamente 55 Estados Partes en el Protocolo adicional I habían reconocido su competencia. Los Estados deben reexaminar la posibilidad de aceptar la competencia de la Comisión, y las Partes en conflicto armado deben examinar sistemáticamente la utilidad y la viabilidad de recurrir a la Comisión para esclarecer hechos o facilitar el respeto del derecho internacional humanitario mediante sus buenos oficios, incluso en las situaciones de conflictos armados no internacionales.

Objetivo final 1.4. Integración, por todos los Estados, del derecho internacional humanitario en los procedimientos y en la formación de las fuerzas armadas y de seguridad y promoción de este derecho entre las organizaciones pertinentes, órganos profesionales e instituciones de enseñanza

14. Hoy día, en momentos en que numerosos conflictos armados internacionales o internos se caracterizan por la “privatización” de las guerras y la frecuente coincidencia entre las hostilidades militares y la criminalidad, es más importante que nunca promover el respeto del derecho internacional humanitario y los principios en que se basa.
Al decidir ser Partes en los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos adicionales de 1977, los Estados se han comprometido a respetar y a hacer respetar el derecho humanitario y a difundir el conocimiento de sus disposiciones. En virtud de esto, asumen la responsabilidad primaria de mejorar el conocimiento de las normas de éste, particularmente entre sus fuerzas armadas y todos aquellos que estén llamados a implementarlas.
Esta obligación ha adquirido especial significación a partir de la creación de los tribunales internacionales para la represión de crímenes de guerra en ex Yugoslavia y Ruanda, y más aún con la adopción en Roma, el 17 de julio de 1998, del Estatuto de la Corte Penal Internacional.
Sin embargo, difundir el conocimiento del derecho humanitario y promover su respeto, es también un cometido esencial que ha sido asignado al CICR y al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en general. El papel de éstos consiste en hacer una contribución como partidarios, motivadores y catalizadores de esta acción.

15. La experiencia demuestra que tras el desencadenamiento de un conflicto armado, es generalmente demasiado tarde para enseñar a las fuerzas armadas y de seguridad a respetar el derecho humanitario. Las prioridades operativas monopolizan la atención de éstas, y para modificar los procedimientos, reglamentos y el comportamiento se requiere tiempo y atención.
No obstante, el conocimiento y el respeto del derecho internacional humanitario por parte de las fuerzas armadas y de seguridad no bastan si la sociedad en general y las principales entidades que toman decisiones tampoco se sensibilizan con este tema y si no existe el compromiso político y un medio que propicie el respeto el derecho humanitario.
Los conflictos actuales revelan una serie de tendencias que plantean nuevos retos en cuanto a la conducción de las hostilidades, al respeto del derecho humanitario y a la acción humanitaria. Por ejemplo:

un mayor número y un creciente papel de los portadores de armas no regulares;

la presencia de niños soldados;

la alta tasa de analfabetismo entre los combatientes y la influencia de las drogas y el alcohol;

una mezcla de grupos criminales o relacionados con la mafia, así como milicias privadas y firmas de seguridad;

el número creciente de conflictos, donde los agentes humanitarios no tienen acceso a las víctimas;

agresiones a agentes humanitarios; y

la participación de ejércitos en operaciones “militar-humanitarias” que cuestionan el concepto de la acción humanitaria imparcial e independiente.
Las estrategias existentes consisten en promover la integración del derecho internacional humanitario en los planes básicos de educación y formación, tanto de las fuerzas militares como de seguridad, y su incorporación a los procedimientos operativos. El CICR proporciona directrices y material didáctico de apoyo a las instituciones pertinentes y ofrece cursos seleccionados para formadores.
El mismo enfoque se utiliza en las instituciones civiles, como universidades, donde se debe enseñar e investigar el derecho humanitario, al menos, en las facultades de derecho y relaciones internacionales, periodismo y medicina.
Programas escolares elaborados por el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, se utilizan en cursos de educación cívica o de otras materias, donde se pueden abordar temas como el respeto al imperio de la ley, la violencia, la solidaridad con las víctimas y la protección de la dignidad humana. El propósito de estos programas es proporcionar a la joven generación normas básicas de referencia que les permita formarse una opinión acerca de los problemas humanitarios y sociales.
En este sentido, la red de Sociedades Nacionales y las delegaciones regionales y operativas del CICR en todo el mundo, han facilitado la traducción de materiales tipo, así como su adaptación a contextos locales específicos.
El CICR y Sociedades Nacionales también han elaborado enfoques y productos dirigidos específicamente a actores irregulares en zonas de guerra, con el propósito de aumentar su seguridad y aceptación, y de recordarles las normas básicas del derecho humanitario. Estos programas creativos, adaptados expresamente a un contexto local, necesitarán el apoyo de un mayor conocimiento conceptual universal y de instrumentos uniformes a medida que aumente su importancia.
Por último, se han realizado campañas informativas de amplia base dirigidas al público general. Estas campañas se han estimulado a nivel mundial como parte de los esfuerzos del Movimiento por elevar el conocimiento y el respeto del derecho internacional humanitario.

16. Más que nunca, la promoción del derecho humanitario consistirá en realizar análisis precisos y en observar cuidadosamente las tendencias para reorientar las estrategias y métodos. Otra tendencia principal es el examen crítico de los resultados obtenidos a través de la identificación de las mejores prácticas y la definición de normas profesionales.
Es importante garantizar que los grupos destinatarios incluyan a los actores clave de todos los conflictos actuales: potencias zonales y todos los países involucrados en conflictos, fuerzas armadas participantes en operaciones de mantenimiento o de restablecimiento de la paz, etc. Adicionalmente, los actores irregulares y privados serán objeto de atención particular, debido al aumento que han experimentado y a su participación, frecuentemente polémica, en los conflictos actuales.
El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja también reforzará su compromiso de promover la enseñanza del derecho humanitario y sus principios en escuelas, universidades y otras estructuras educativas pertinentes, tales como organizaciones juveniles.
A medida que esta tarea se haga más compleja, el Movimiento en el futuro buscará más alianzas con otras instituciones especializadas, con vistas a multiplicar su repercusión y a adquirir habilidades especializadas.
Los Estados deben contribuir a este enfoque elevando su compromiso de promover el derecho humanitario, y facilitando y apoyando el trabajo de sus Sociedades Nacionales y del CICR en este campo.
El Movimiento está convencido de que los Estados deben activamente:

evaluar el nivel de integración del derecho humanitario en los procedimientos militares y policiales y su capacidad operativa de aplicarlos;

revisar la enseñanza del derecho humanitario en universidades y en la formación de los funcionarios y diplomáticos concernidos; e

identificar tópicos, como los mensajes básicos del derecho humanitario, la violencia y la solidaridad con las víctimas, en los planes de estudio de escuelas y organizaciones juveniles.
El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, por su parte, pondrá a disposición asesoramiento, directivas, instrumentos y programas específicos para las diferentes poblaciones destinatarias. Además, buscará nuevos enfoques para aprovechar las ideas contenidas en los Principios Fundamentales de la acción de la Cruz Roja y la Media Luna Roja.
Finalmente, los Estados deberán adoptar un plan de acción nacional para mejorar estos esfuerzos y para facilitar y apoyar las contribuciones del Movimiento donde sea necesario.

Objetivo Final 1.5. Término de la tragedia humana causada por las minas terrestres y establecimiento de un control eficaz de la disponibilidad de armas y municiones

17. Cuando se suspendió la I Conferencia de Examen de la Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales (CAC), poco antes de la XXVI Conferencia Internacional de 1995, apenas había esperanza de que se lograra rápidamente la prohibición de las minas antipersonal. El hecho de que sólo dos años después, 123 Estados firmaran una prohibición general de estas armas, es un testimonio perdurable del poder de la humanidad. El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja aportó su contribución en este logro, y continúa desempeñando un papel importante en cuanto a promover los nuevos tratados de derecho internacional humanitario en materia de minas terrestres y a velar por que las víctimas reciban la atención que requieren.
Mientras la Conferencia de Examen fortaleció el Protocolo II a la CAC, relativo a todas las minas, armas trampa y otros artefactos, estipulando mayores restricciones acerca del empleo de minas antipersonal, la opinión pública y muchos Estados consideraron que las modestas mejoras referentes a las minas antipersonal, fueron una respuesta inadecuada a la escala de sufrimiento que estas armas estaban causando en el mundo.
El resultado fue el “Proceso de Ottawa”, a través del cual Canadá invitó a todos los Estados que se comprometieron a prohibir las minas antipersonal, a adherirse a él para elaborar un tratado a este efecto. Este proceso único, el cual reunió a Gobiernos partidarios de la prohibición, al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, a la Campaña Internacional para la Erradicación de las Minas Terrestres (ICBL) y a las Naciones Unidas, logró extraordinarios resultados. El “Grupo de Ottawa” creció de 50 Estados, en la I Conferencia de Ottawa en octubre de 1996, a 97 Estados, en junio de 1997. Éstos se comprometieron a proseguir la negociación de un tratado internacional obligatorio en la Conferencia Internacional de Bruselas para la Prohibición Total de las Minas Antipersonal.
Aumentó rápidamente el respaldo político a la prohibición, incluso después del “Proceso de Ottawa”. En diciembre de 1996, 157 Estados votaron en favor de una resolución de la Asamblea General de la ONU (A/51/45S) que exhortó a todos los países a firmar un nuevo tratado internacional que prohibiese totalmente las minas antipersonal “lo más pronto posible”. Ningún Estado votó en contra de la resolución, y sólo 10 se abstuvieron de votar.
Sobre la base de un proyecto elaborado por el Gobierno austríaco, se realizaron negociaciones en Oslo, Noruega, del 1º al 18 de septiembre de 1997, dentro del marco de la Conferencia Diplomática de Oslo relativa a la total prohibición de las minas terrestres antipersonal. Noventa y un Estados participaron como miembros plenos y 18 como observadores, a cuyo título también lo hicieron el CICR, la Federación Internacional, algunas Sociedades Nacionales, la ICBL y la ONU. El CICR, en calidad de experto en derecho humanitario, contribuyó al proceso de elaboración del tratado en toda una serie de reuniones y consultas realizadas durante el año 1997.
La Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción (Tratado de Ottawa) fue firmada por 123 Estados en Ottawa, Canadá, en diciembre de 1997. El tratado entró en vigor el 1 de marzo de 1999, tras depositarse 40 instrumentos de ratificación ante el secretario general de la ONU. Nunca antes un tratado multilateral relativo a armas había entrado en vigor tan rápidamente. Se había establecido una nueva norma internacional, y se dio un paso importante para librar al mundo del peligro de estas armas. En 15 de julio de 1999, el número de ratificaciones de los Estados había aumentado a 83. La primera reunión de los Estados Partes en el Tratado de Ottawa, se realizó en Maputo, Mozambique, del 3 al 7 de mayo de 1999. Esta reunión se centró en las ambiciosas tareas que implica la aplicación del tratado y a ella asistieron 107 Estados, el CICR y organizaciones no gubernamentales, muchas de las cuales colaborarán en la aplicación del tratado en comunidades afectadas por las minas. La reunión inició un proceso permanente de reuniones de trabajo, a través de las cuales los Estados, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales trabajarán mancomunadamente para velar por que los compromisos del tratado se hagan realidad en esta esfera. Ciertamente, en el artículo 6 del Tratado de Ottawa, el Movimiento está definido específicamente como una de las vías para brindar asistencia a las víctimas de minas.
La aprobación y rápida entrada en vigor del Tratado de Ottawa, son logros históricos. No obstante, es indispensable recalcar que, si bien el tratado como tal es una prescripción para poner fin al azote de las minas antipersonal, su universalización y plena aplicación serán la curación. El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja continúa teniendo que desempeñar una función crucial en este proceso.
Sigue siendo de esencial importancia la promoción de las normas tanto del Tratado de Ottawa como del Protocolo II de la CAC (al igual que de su Protocolo IV sobre armas láser cegadoras). En este sentido, el CICR ha preparado carpetas de ratificación para cada instrumento, las cuales han sido ampliamente utilizadas por las Sociedades Nacionales y las delegaciones del CICR. Entre 1997 y 1999, el CICR auspició y brindó apoyo substancial a las conferencias zonales de Harare, Manila, Johannesburg, Budapest, Moscú, Dhaka, Ciudad de México y Beirut. Para lograr que se comprenda mejor el Tratado de Ottawa, el CICR ha producido un vídeo didáctico y una exposición itinerante en varios idiomas, que explican las disposiciones de este tratado. Estos dos materiales se pueden adquirir para actividades públicas en todo el mundo. También son necesarias restricciones más enérgicas sobre el empleo de las minas antivehículos, y éstas serán promovidas por el CICR en el período previo a la Conferencia de Examen de la CAC del año 2001.
El Movimiento tiene una responsabilidad particular en lo referente tanto a promover como a brindar asistencia médica y cuidados de rehabilitación a las víctimas de minas y a otros heridos de guerra. El CICR ha proporcionado o apoyado programas de asistencia quirúrgica y rehabilitación física, frecuentemente en cooperación con Sociedades Nacionales, en unos 22 países afectados por minas; se inauguraron dos nuevos centros de rehabilitación en Uganda y en la República Democrática del Congo. Además, el CICR y/o Sociedades Nacionales realizan actualmente programas de concienciación sobre las minas en Azerbaiyán, Bosnia-Herzegovina, Croacia, Georgia, Mozambique, Sudán y Yugoslavia. En algunos contextos, los delegados que trabajan en el ámbito de concienciación sobre las minas son miembros del personal de las Sociedades Nacionales, y son secundados por el CICR, mientras en otros, el CICR trabaja estrechamente con la Sociedad Nacional concernida para desarrollar la capacidad local en esta esfera; algunas Sociedades Nacionales realizan programas de forma independiente. El CICR considera que el trabajo de concienciación sobre las minas es parte integrante de su trabajo con vistas a la protección de las poblaciones civiles.
Con el propósito de garantizar un aporte coherente y duradero a la erradicación del azote de las minas terrestres, en octubre de 1999, el Consejo de Delegados del Movimiento aprobará una clara “Estrategia del Movimiento sobre las minas terrestres” – la cual identifica los cometidos y responsabilidades del CICR, de las Sociedades Nacionales y de la Federación en lo relativo a movilización humanitaria, concienciación sobre minas y asistencia a las víctimas. Esta estrategia destaca la necesidad de que exista una estrecha cooperación para garantizar que estas actividades se realicen de forma eficaz y sostenible, e identifica a los componentes del Movimiento responsables de lograrlo.

18. Los Estados tienen la obligación de analizar la licitud de las armas que pretenden utilizar. Este principio, que se refiere a armas nuevas, está contenido en el artículo 36 del Protocolo adicional I de los Convenios de Ginebra de 1949. Una razón por la que un arma puede ser considerada ilegal, es que cause “males superfluos o sufrimientos innecesarios”. El Proyecto SIrUS es un intento de dar objetividad al concepto jurídico de “males superfluos y sufrimientos innecesarios”, y pretende, de esta forma, facilitar el análisis acerca de la licitud de las armas. El proyecto toma su nombre de lo que tiene como objetivo prevenir: males superfluos o sufrimientos innecesarios (en inglés: Superfluous Injury or Unnecessary Suffering=SIrUS).
Desde 1868, el principio de que el único propósito legítimo de la guerra es el de debilitar las fuerzas militares de un oponente, ha sido un elemento aceptado del derecho internacional humanitario [1]. En esa época se acordó que este propósito se cumpliría al poner fuera de combate a combatientes enemigos y que sería sobrepasado por el empleo de armas que agravarían inútilmente los sufrimientos de los hombres puestos fuera de combate, o bien harían su muerte inevitable [2]. Este principio ha sido reafirmado en varios instrumentos internacionales en forma de una prohibición del empleo de armas, proyectiles y materias y métodos de hacer la guerra de tal índole que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios [3]. En 1996, la Corte Internacional de Justicia declaró que esta norma constituye uno de los principios inviolables del derecho internacional consuetudinario y una norma fundamental que deben observar todos los Estados [4].
Pese a la clara definición de la índole de esta prohibición, frecuentemente su aplicación ha sido difícil o incluso no se ha intentado, debido a lo complicado que resulta a los abogados, diseñadores de armas y dirigentes políticos determinar el grado de los daños causados al ser humano o de los sufrimientos infligidos. Las valoraciones de si un arma específica causa males superfluos o sufrimientos innecesarios, con frecuencia se han basado, principalmente, en influencias subjetivas, muchas veces guiadas por el generalizado repudio público a un arma en particular, en vez de por la ponderación de si los efectos del arma deben pesar más que la necesidad militar.
El concepto de “males superfluos y sufrimientos innecesarios” [5] se refiere a los efectos dependientes del diseño que determinadas armas surten en la salud. De hecho, la prohibición se refiere a armas de tal índole que causen [6] estos efectos. Si bien gran parte del derecho humanitario tiene el propósito de proteger a las personas civiles de los efectos de los conflictos armados, esta norma del derecho internacional consuetudinario constituye una de las pocas medidas dirigidas a proteger a los combatientes de ciertas armas que son consideradas aborrecibles o que infligen más sufrimiento que el necesario para lograr su propósito militar.
El Proyecto SIrUS surgió de un simposio organizado por el CICR, en 1996, sobre la profesión médica y los efectos de las armas. Este proyecto ha sido desarrollado por un grupo de expertos por solicitud del CICR. El proyecto identifica hechos objetivos acerca de las lesiones causadas por armas empleadas en conflictos armados en décadas recientes. Estos hechos pueden ayudar a los políticos a hacer valoraciones sobre la licitud de las armas en virtud del derecho internacional humanitario [7]
El Proyecto SIrUS ha sido refrendado por una parte cada vez mayor de la comunidad médica internacional. En octubre de 1998, la Asociación Médica Mundial exhortó a todas sus asociaciones médicas nacionales a refrendar los criterios contenidos en el Proyecto SIrUS. Hasta abril de 1999 trece asociaciones médicas nacionales y otras 16 instituciones médicas habían refrendado el Proyecto SIrUS. Al refrendar este proyecto, estas instituciones reconocen la validez del estudio y recomiendan que sus conclusiones sean utilizadas al determinar qué armas causan ‘males superfluos o sufrimientos innecesarios’.
El proyecto SIrUS : un estudio sobre los efectos de las armas
El grupo de expertos que trabajó en el Proyecto SIrUS, del cual la mayoría de sus miembros eran profesionales de la salud, recopiló datos relativos a los efectos de armas empleadas en conflictos durante los últimos 50 años. Estos datos fueron tomados tanto de publicaciones médicas militares, como de la base de datos del CICR sobre 26.636 personas lesionadas por armas. En relación con las diferentes causas de las lesiones, se obtuvo la siguiente información:

la proporción de las heridas grandes (de acuerdo con la clasificación de heridas de la Cruz Roja),

la mortalidad total,

las proporciones relativas entre las lesiones del tronco y de los miembros,

la duración de la hospitalización,

el número de operaciones requeridas,

la necesidad y el volumen de transfusiones de sangre,

el número de miembros inferiores amputados a los sobrevivientes.

A partir de estos datos, el grupo de expertos determinó que los efectos mesurables de las armas que causan lesiones por explosión o proyectiles, pero que no van dirigidas a una parte específica del cuerpo como una función de su diseño:

no causan una mortalidad in situ de más del 22% ni una mortalidad hospitalaria de más del 5%;

causan heridas de grado 3 (según la clasificación de heridas de la Cruz Roja) en menos del 10% de los casos que llegan con vida al hospital; y

pueden ser tratados, en su mayoría, con métodos clínicos y quirúrgicos reconocidos.
Obviamente, la alta mortalidad que provocan las heridas grandes puede ser causada, en ciertas circunstancias, por armas legítimas, como balas de rifle y proyectiles de fragmentación. El hecho de si un individuo está herido leve o gravemente, o ha muerto a causa de tales armas, se determina a través de: 1) el diseño del arma; 2) cómo ésta se ha utilizado y 3) factores aleatorios, tales como la proximidad de la persona a la detonación (de una proyectil) y la parte del cuerpo en que ésta hace impacto. Los datos del Proyecto SIrUS sobre los efectos de armas comúnmente empleadas en conflictos recientes, tienen en cuenta todos estos factores.
Por otra parte, puede esperarse que algunas armas surtan casi siempre ciertos efectos. Éstos son el resultado específico de la naturaleza o de la tecnología del arma, es decir dependen del diseño. Los ejemplos incluyen: balas explosivas que normalmente serían letales o causarían heridas de grado 3 en las extremidades; armas químicas y biológicas que causan enfermedades específicas o estados fisiológicos anormales; armas láser que causan una incapacidad específica a la vista y efectos para los cuales no existe tratamiento probado; y minas antipersonal “activadas por presión directa”, las cuales causan una herida grave (grado 3) en los pies o las piernas que, a su vez, provoca una incapacidad o una desfiguración específica.
Todas las armas cuyo empleo está específicamente controlado o prohibido en virtud del derecho internacional humanitario causan heridas más graves que las observadas en recientes conflictos, tal y como se describe el Proyecto SIrUS. De haber existido tal enfoque cuando se debatieron los problemas relativos a estas armas, su control o prohibición se pudiera haber logrado a través de un proceso más racional y eficaz. Por consiguiente, también se hubiera podido lograr más rápidamente el consenso y la universalización de las normas pertinentes.
El proyecto SIrUS ha establecido que los siguientes efectos de armas sobre los seres humanos NO han sido observados comúnmente como un resultado de los conflictos armados en las cinco décadas pasadas:

otras enfermedades que no sean el resultado de traumas físicos producidos por explosiones o proyectiles;

estado fisiológico anormal o estado psicológico anormal (que no sea la reacción esperada de traumas producidos por explosiones o proyectiles);

incapacidad permanente específica como consecuencia del tipo de arma (excepto los efectos de minas antipersonal activadas por presión directa, ahora ampliamente prohibidas);

desfiguración específica causada por el tipo de arma;

muerte inevitable o virtualmente inevitable in situ o un alto nivel de mortalidad hospitalaria;

heridas de grado 3 en quienes sobrevivieron después de ser dados de alta;

efectos para los que no existe tratamiento médico reconocido y probado que se pueda aplicar en un hospital de campaña bien equipado.

El CICR propone:
1. que los Estados, cuando analicen la licitud de un arma, tengan en cuenta los hechos arriba señalados mediante:

la determinación de si el arma en cuestión puede surtir cualquiera de los efectos anteriores como función de su diseño y, de ser así:
la ponderación de la utilidad militar del arma frente a estos efectos, y
la determinación de si el mismo propósito pudiera lograrse racionalmente a través de otros medios legales que no surtan tales efectos.
2. que los Estados desplieguen nuevos esfuerzos a) para crear la comprensión general acerca de las normas que se deben aplicar al examinar armas nuevas, y b) para elevar la transparencia en la realización de tales análisis, así como de sus resultados.
Estas propuestas fueron elaboradas después de tener en cuenta los comentarios sobre el Proyecto SIrUS que realizó un grupo de expertos jurídicos y médicos gubernamentales invitados a Ginebra el 10 y 11 de mayo de 1999.
Armas, derecho y salud
El trabajo del CICR en relación con las armas químicas y biológicas a principios de este siglo y su más reciente trabajo por lo que atañe a las minas terrestres y armas láser que causan ceguera, ha sido guiado por su preocupación acerca de los terribles efectos para la salud de estas armas. El cuerpo de las leyes humanitarias, en su totalidad, se basa más bien en la preocupación por los efectos de ciertas armas y no en las tecnologías específicas de éstas que surten tales efectos. El apoyo del CICR al Proyecto SIrUS refleja el compromiso de la Institución de hacer un enfoque acerca de las armas basado en la salud, en correspondencia con el derecho internacional humanitario.
El CICR considera que los datos aportados por el Proyecto SIrUS constituyen un instrumento para evaluar qué armas pueden ser consideradas aborrecibles o ser de tal índole que causen ‘males superfluos o sufrimientos innecesarios’. Estos datos no ofrecen ni ofrecerán una definición de estos conceptos.
La utilización de las conclusiones del Proyecto SIrUS en los estudios sobre armas, no impide que los Gobiernos prohíban armas, mediante un tratado, partiendo de otras consideraciones, tales como el repudio público, criterios de interés público o los efectos específicos de un arma. Las propuestas no surtirán efecto en los tratados existentes.
Plan de acción
El CICR presenta el Proyecto SIrUS y las propuestas arriba señaladas, a los Estados, a la comunidad médica, a organizaciones concernidas y a individuos, como un medio de fomentar el debate y el consenso acerca del enfoque sobre las armas basado en sus efectos para la salud, en correspondencia con el derecho internacional humanitario. A tal efecto, el CICR exhorta a:

19. Debido a que la transferencia internacional de armas, especialmente de armas portátiles, se ha hecho más fácil, la promoción del derecho internacional humanitario se ha hecho mucho más difícil. La proliferación de armas en manos de actores nuevos y, con frecuencia, sin disciplina, ha avanzado más rápidamente que los esfuerzos por garantizar el cumplimiento de las normas básicas de la guerra. El resultado son niveles espantosos de violencia innecesaria y una serie de imágenes horrendas que amenazan con inmunizar al público y a los que toman decisiones contra las constantes violaciones del derecho humanitario. En ausencia de una vigorosa acción por limitar la disponibilidad de armas y municiones de estilo militar, los responsables de formar a los combatientes en las leyes de conflictos armados, tienen poca esperanza de poderlos capacitar para hacer la guerra. El precio que hay que pagar es elevado en términos de sufrimiento humano, trastornos sociales y económicos y la carga que representa la intervención cuando la comunidad internacional decide actuar.
Reconociendo estas tendencias, el Grupo Intergubernamental de Expertos para la Protección de las Víctimas de la Guerra (enero de 1995) y la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja exhortaron al CICR a que, en base a informaciones de primera mano que le sean accesibles, examine la medida en que la disponibilidad de armas contribuye a la proliferación y a la agudización de violaciones del derecho internacional humanitario en caso de conflicto armado, así como a la agravación de la situación de las poblaciones civiles. El Consejo de Delegados, en dos ocasiones recientes, también exigió que se estudiase y esclareciese el cometido y la actitud del Movimiento en relación con la cuestión de la transferencia de armas. Esta solicitud fue hecha en Ginebra en 1985 (resolución 2.8) y reiterada en Sevilla en 1997 (resolución 8.4). La resolución de Sevilla también expresó preocupación por el fácil acceso a una amplia variedad de armas, especialmente armas portátiles que tienen los combatientes y las personas civiles que desconocen las disposiciones del derecho internacional humanitario, así como su frecuente empleo contra la población civil, en violación de los principios humanitarios básicos. El cometido y la posición del Movimiento sobre este asunto deberán ser esclarecidos en el Consejo de Delegados, en octubre de 1999, poco antes de la XXVII Conferencia Internacional.
Acatando la solicitud formulada por la XXVI Conferencia Internacional, el CICR, desde 1996, ha tratado, a través de diferentes métodos, de sacar experiencias acerca de los efectos de la disponibilidad de armas en la población civil. El CICR ha realizado dos estudios de caso que analizan información obtenida de su amplia base de datos sobre pacientes tratados en sus hospitales y por sus equipos médicos. Estos estudios proporcionan una visión única acerca de la naturaleza de las lesiones causadas por armas, en dos contextos en que ha trabajado el CICR. Que sepamos, estos son unos de los pocos estudios sistemáticos que se han publicado acerca de la naturaleza de las lesiones causadas por armas en la población local de sociedades afectadas por guerras.
Además, se realizó una encuesta entre delegados veteranos del CICR con una experiencia colectiva, desde 1989, de 41 misiones en escenarios de conflicto o posteriores a conflictos en cuatro continentes. El objetivo era conocer las percepciones del personal del CICR acerca del grado de disponibilidad entre diversos sectores poblacionales dados, la naturaleza de los incidentes relacionados con armas en que han participado personas civiles y la repercusión directa de la disponibilidad de armas en las operaciones del CICR sobre el terreno. Las percepciones y conclusiones del CICR aparecen publicadas en el estudio La disponibilidad de armas y la situación de las personas civiles en conflictos armados, el cual está siendo enviado a Estados y Sociedades Nacionales como base para el debate en la XXVII Conferencia Internacional.
El estudio del CICR pone de relieve el alto precio que han pagado las poblaciones civiles en conflictos recientes. Los casos de lesiones entre personas civiles son más que las ocurridas entre combatientes en muchos conflictos internos y étnicos, y han aumentado en el transcurso del siglo paralelamente al desarrollo de nuevas tecnologías militares. Las enfermedades, el hambre y el abuso aumentan, cuando los organismos humanitarios, incluido el CICR, son directamente agredidos y tienen que suspender operaciones o retirarse de un país. El sufrimiento puede continuar, con frecuencia durante años, después de finalizados los conflictos, toda vez que la disponibilidad de armas engendra una “cultura de violencia”, que socava las leyes y amenaza los esfuerzos de reconciliación entre antiguas partes beligerantes. Esto quedó vivamente ilustrado en un estudio de caso del CICR que demostró que los casos de lesiones relacionados con armas disminuyeron solamente en el 33% durante los 18 meses posteriores al fin de las hostilidades en una región dada, donde siguió permitida la circulación de armas.
Aunque el estudio del CICR no sugiere que solamente la disponibilidad de armas sea una causa de las violaciones del derecho internacional humanitario o del deterioro de la situación de las personas civiles, éste sí indica que la transferencia incontrolada de armas y municiones puede aumentar las tensiones, elevar el número de lesiones entre las personas civiles y prolongar la duración de los conflictos. Entre las conclusiones principales está la de que los patrones actuales de transferencia de armas portátiles y armas ligeras y de las correspondientes municiones, debido a que está en gran medida fuera del control internacional, debe ser un tema de urgente preocupación humanitaria. Mientras que la principal responsabilidad del cumplimiento del derecho internacional humanitario recae en los usuarios de armas, los Estados y las empresas que se dedican a producirlas y exportarlas, tienen un grado de responsabilidad política, moral y, en algunos casos, jurídica ante la comunidad por el uso que se hace de sus armas y municiones. Al mismo tiempo, deberán redoblarse los esfuerzos por enseñar y promover el derecho humanitario, para que los portadores de armas comprendan las normas básicas de éste y sepan que sus propias comunidades esperan de ellos el respeto de dicho derecho.
La comunidad internacional ha promulgado en recientes décadas importantes prohibiciones y limitaciones en cuanto a la transferencia de armas químicas, biológicas y nucleares, sistemas de proyectiles y elementos de estas tecnologías. Ciertas regiones geográficas han establecido controles acerca de la transferencia de sistemas principales de armas convencionales. No obstante, hasta hace poco se prestó poca atención a la transferencia de armas portátiles y armas ligeras, las cuales han infligido la mayor parte de las muertes y heridas en conflictos recientes. El estudio del CICR exhorta a los Gobiernos, organizaciones regionales y organizaciones no gubernamentales concernidas con el desarrollo de limitaciones de la transferencia de armas, a reconocer que el derecho internacional humanitario frecuentemente constituye el cuerpo de leyes más apropiado al propósito antes mencionado, para el cual se transfieren las armas de estilo militar y las municiones. La propuesta de que los criterios basados en las consideraciones del derecho humanitario deberían convertirse en un importante componente de toda limitación nueva de la disponibilidad de armas que se elabore en los próximos años, será un importante tema de discusión en la XXVII Conferencia Internacional.
El CICR considera que al pedir respeto por el derecho internacional humanitario a los que se arman, los Estados brindarán una importante contribución a la protección de las población civil contra el indescriptible sufrimiento que han infligido los conflictos en el transcurso de este siglo. De esta forma reforzarán significativamente las bases tanto para una paz duradera como para el imperio de la ley en la sociedad, cada vez más global, en que vivimos.

2. ACCIÓN HUMANITARIA EN TIEMPO DE CONFLICTO ARMADO Y OTROS DESASTRES

Objetivo final 2.1. Intervención eficaz en las situaciones de desastre mediante una mejor preparación en los planos nacional e internacional

1 y 2. Resulta casi innecesario destacar la importancia de que los Estados velen por que sus países dispongan de planes actualizados y generales de preparación para casos de desastre. Todos los países pueden ser afectados de una forma o de otra por desastres, y es de vital importancia que se elaboren planes nacionales para situaciones de urgencia a fin de dar adecuada respuesta a las consecuencias humanitarias que surgen de tales acontecimientos.
Los tipos de desastres varían de acuerdo con la situación geográfica del país. Los ciclones, los terremotos y las sequías, por ejemplo, son generalmente específicos de una región, a pesar de que el momento en que ocurren puede ser menos imprevisible. Sin embargo, en el mundo actual los desastres tecnológicos y los accidentes de gran importancia pueden afectar a cualquier país del mundo, y las recientes tendencias de los patrones meteorológicos han demostrado que las inundaciones extremas pueden afectar las áreas más improbables dentro de países y entre éstos. Además, las tensiones políticas y los disturbios civiles son fenómenos que pueden afectar a países tanto del Norte como del Sur.
Sin embargo, un buen plan de preparación para casos de desastre no se debe evaluar solamente por su capacidad de pronosticar probables desastres. Otra necesidad de primer orden es que el plan debe perfilar las funciones de los principales agentes que intervienen en los casos de desastre previstos en el contexto nacional. Esto debe incluir a los principales órganos gubernamentales de asistencia en casos de emergencia, pero también a la Sociedad Nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja. La ayuda en casos de desastre es una de las funciones fundamentales de las Sociedades Nacionales y, en la mayoría de los países, éstas poseen gran prestigio y largos antecedentes por lo que se refiere a la prestación de asistencia en caso de desastre. Además, sus estructuras generalmente abarcan todo el país, desde el plano nacional hasta el nivel local. Sus secciones y su red de voluntarios, especialmente en zonas remotas o de alto riesgo, constituyen la primera línea de “defensa” de la preparación/intervención. Esto puede ser particularmente importante en situaciones en que el Gobierno tenga una infraestructura débil de prestación de servicios a nivel local.
La red e infraestructura de las Sociedades Nacionales no sólo son importantes para el Movimiento y los Gobiernos, sino también para el sistema internacional humanitario en su conjunto. Una organización local que funcione bien es un posible beneficio para la ONU y otros organismos internacionales que buscan vías eficaces para hacer llegar su asistencia a las víctimas de desastres, ante todo en áreas remotas. A pesar de poner especial cuidado en proteger su propia libertad de acción en algunos casos delicados, existen numerosos ejemplos de Sociedades Nacionales que cumplen su función, tanto en casos de urgencia como en las fases de seguimiento de operaciones de socorro.
Otra ventaja importante de que las Sociedades Nacionales estén relacionadas estrechamente con los planes nacionales de preparación para casos de desastre, es que éstas pueden contar rápidamente con respaldo internacional adicional. En caso de desastre, tanto la Federación Internacional como el CICR están prestos a movilizar asistencia internacional para ayudar a los países afectados y apoyar a la Sociedad Nacional en la realización de operaciones de socorro. Esta asistencia puede asumir diferentes formas, según la naturaleza del desastre, aunque las Sociedades Nacionales del Norte tienen vastas experiencias en cuanto a movilizar muy rápidamente recursos materiales, financieros y humanos inmediatamente después de haber ocurrido desastres de grandes magnitudes. Además, con su amplia experiencia mundial por lo que respecta a la preparación y a la intervención en casos de desastre, ambas Instituciones realizan programas concebidos para brindar apoyo técnico coordinado, experiencia y pericia a numerosas Sociedades Nacionales. Asimismo, la Federación Internacional también trabaja con el propósito de apoyar a los Gobiernos en la planificación de la preparación para casos de desastre y en las actividades de formación.
Es menester reconocer que, en muchos casos hoy día, los limitados recursos de que disponen las Sociedades Nacionales pueden significar que enfrentan problemas para mantener sus capacidades de preparación y prestar ayuda de la forma más eficaz posible. La escasez de recursos nacionales en estos países no es la única razón, sino también el hecho de que, según criterios internacionales, la preparación para casos de desastre a menudo se incluye entre las rúbricas presupuestarias de socorro y desarrollo. La buena preparación tiene que verse también como el resultado del esfuerzo consecuente por crear y mantener los programas y la capacidad organizativa de la Sociedad Nacional y por buscar vías de contribuir de forma más apropiada a los esfuerzos generales del Gobierno por la p