Señor Presidente,
Excelentísimos Señoras y Señores,
Distinguidos Delegadas y Delegados,
Señoras y Señores,

Antes de comenzar quisiera expresar el profundo agradecimiento del Comité Internacional de la Cruz Roja a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos por haber convocado esta sesión especial sobre temas de actualidad del derecho internacional humanitario.

Desde 1999, cuando la OEA inició la dinámica de celebrar sesiones sobre el derecho internacional humanitario, estas siempre han constituido un foro privilegiado de intercambio entre los Estados americanos y el CICR. Complementa de forma muy constructiva el dialogo constante que el CICR mantiene a nivel bilateral con la organización y con todos los gobiernos del hemisferio – principalmente a través de sus delegaciones y oficinas en Bogotá, Buenos Aires, Brasilia, Caracas, Guatemala, Lima, México, Puerto España, Puerto Príncipe, San José y Washington.

Es este un dialogo dirigido hacia un objetivo que es en sí sencillo, pero cuya realización es sumamente compleja - tal vez hoy más que nunca. Para el CICR se trata, en pocas palabras, de que se proteja la vida, la integridad y la dignidad de las víctimas de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia. Entre dichas otras situaciones de violencia se encuentran los disturbios y las tensiones internas, tema en el cual se concentra este panel muy oportunamente.

Señor Presidente,

Hace algunas semanas el Banco Mundial publicó su informe 2006 sobre el desarrollo mundial. El informe se concentra en el problema de la desigualdad. Destaca que América Latina y el Caribe continúa siendo la región con los más altos niveles de desigualdad, precedida solo por África. Sin duda, en la región persisten problemas económicos y sociales considerables que amenazan la estabilidad política y frenan el crecimiento de la mayoría de los Estados. Por cuanto dan lugar a fenómenos de desenganche social que se manifiestan con un auge de la criminalidad, a menudo vinculado al narcotráfico, fenómenos de descontento social o también un alto porcentaje de migración. En muchos, si no en la mayoría de los países, hay tensiones y situaciones esporádicas de disturbios interiores que parecen proliferar paulatinamente y que pueden dar lugar, a su vez, a situaciones preocupantes desde una perspectiva humanitaria.

Es un tema de creciente preocupación para el CICR en América Latina y el Caribe. En los últimos años el CICR ha observado que existen patrones de violencia que suelen ser recurrentes en muchos de los disturbios y tensiones que han surgido en la región. Provocan consecuencias humanitarias considerables y traen muchas veces un alto costo político.

Varios factores influyen en el grado de la violencia que se manifiesta en una situación determinada. Algunos ofrecen muy pocas entradas para que una organización como la Cruz Roja pueda efectivamente prevenir los sufrimientos que provocan. Condiciones de seguridad pueden impedir el acceso a las víctimas. Frente a la violencia que se observa en ciertas zonas, principalmente urbanas, de Brasil, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica o Haití, la capacidad de la Cruz Roja de entablar programas de prevención está comprometida. El CICR no es indiferente a las necesidades humanitarias que padecen las personas afectadas por dicha violencia, pero también es consciente que los límites que ella impone a cualquier acción exigen probablemente un acercamiento a la vez más integral y compresivo que el que puede ofrecer dentro de su mandato.

Otros factores sí se prestan a un acercamiento estratégico desde una perspectiva de prevención. Es decir que permiten vaticinar que las intervenciones de la Cruz Roja - y en particular del CICR – se traduzcan en resultados concretos. Se sitúan sobre todo al nivel de las autoridades o más bien de las opciones que estas tienen para limitar la violencia y garantizar que se proteja la vida, la integridad y la dignidad de las personas, de acuerdo con el derecho internacional.

Señor Presidente,

El derecho internacional que protege a las personas en situaciones de disturbios o tensiones, no parece exento de cierta debilidad (o de cierta falta de recursos). Estas tienen que ver con la diferenciación entre dichas situaciones y los conflictos armados, por un lado, y con la falta de un régimen específicamente concebido para proteger a las personas en los disturbios y tensiones, por el otro lado. Me explico:

Los disturbios y tensiones internas son situaciones para las cuales no existe una definición jurídica propia. Los tratados relacionados con el derecho internacional humanitario se refieren a ellas para distinguirlas de los conflictos armados.

Es en particular el caso del artículo 1(2) del Protocolo adicional II de 1977, del artículo 1(2) del Protocolo II de 1996 anexo a la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales, del párrafo 2 de la enmienda al artículo 1 de la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales, del artículo 22(2) del Segundo Protocolo de 1999 a la Convención de 1954 sobre la protección de los bienes culturales y de los apartados (d) y (f) del artículo 8(2) del Estatuto de Roma de 1998.

Estas disposiciones permiten delimitar el campo de aplicación del derecho internacional humanitario. Aclaran que este derecho no se aplica en los disturbios ni en las tensiones internas.

Los disturbios aparecen típicamente en forma de perturbaciones del orden público, acompañadas por actos de violencia. Las tensiones internas pueden darse inclusive sin que haya violencia, pero el Estado recurre a prácticas como la detención masiva de opositores o la suspensión de ciertos derechos humanos, a menudo precisamente para evitar que la situación degenere en disturbios.

Ambas situaciones difieren de un conflicto armado. Obviamente, eso no presenta dificultades cuando se trata de distinguir los disturbios de un conflicto armado internacional. El problema se sitúa exclusivamente en relación con los conflictos armados internos.

En estos últimos se enfrentan fuerzas o grupos armados en hostilidades abiertas que van más allá de actos de violencia aislados o esporádicos. Para calificar una situación como conflicto armado, la violencia tiene que alcanzar un cierto nivel de intensidad. La conducción de las hostilidades implica que las partes en conflicto disponen de un mínimo de organización, sin la cual no podrían llevar a cabo actividades concertadas, que además están normalmente orientadas en función de un objetivo determinado.

Los disturbios pueden presentar un alto grado de violencia. Inclusive la parte no estatal puede ser bastante organizada. Entraña una ambigüedad en la calificación de una situación que solo puede resolverse por una apreciación de cada caso concreto. El criterio decisivo es la intensidad de la violencia.

Más que un ejercicio teórico, la calificación de la situación tiene consecuencias directas para las víctimas de la violencia, porque condiciona la aplicación de normas que ofrecen una protección que aparece más o menos pormenorizada, según que se trate de disturbios o de un conflicto armado. La experiencia enseña que, en materia de protección de las personas, cuanto más detalladas sean las normas, tanto más chances habrá de que sean efectivamente respetadas.

Si una situación califica como conflicto armado, provoca la aplicación del derecho internacional humanitario. En caso de un conflicto armado no internacional, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 pone límites a la conducta de las partes en conflicto.

Garantiza una protección contra la violencia y la arbitrariedad a las personas que no participan o ya no participan en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas estatales. Asegura que los heridos y enfermos sean recogidos y asistidos, sin discriminación. También introduce facilidades para que organizaciones humanitarias, en particular el CICR, puedan realizar su labor a favor de las víctimas.

El artículo 3 común también obliga a las partes en conflicto a hacer lo posible para permitir que otras disposiciones del derecho internacional humanitario puedan aplicarse, en particular las disposiciones de los conflictos armados internacionales, las cuales han sido, por lo general, mucho más elaboradas.

Cabe agregar que estas reglas fueron desarrolladas y complementadas por el Protocolo adicional II de 1977. Además, se han adoptado un número creciente de tratados que se aplican tanto en relación con los conflictos armados internacionales como no internacionales. Es en particular el caso del artículo 1(2) del Protocolo adicional II de 1977, del artículo 1(2) del Protocolo II de 1996 anexo a la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales, del párrafo 2 de la enmienda al artículo 1 de la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales, del artículo 22(2) del Segundo Protocolo de 1999 a la Convención de 1954 sobre la protección de los bienes culturales.

La eficacia de estas reglas está respaldada por el derecho penal internacional. Así, las violaciones graves del artículo 3 común constituyen, en principio, crímenes de guerra. En efecto, el artículo 8(2)(c) del Estatuto de Roma de 1998 identifica cuatro crímenes de guerra que consisten en violaciones del artículo 3 común, a los cuales agrega en su párrafo 2(e) doce crímenes más que consisten en otras violaciones graves de las leyes y los usos aplicables en los conflictos armados no internacionales.

Esta es la primera vez que un tratado multilateral reconoce explícitamente que los crímenes de guerra pueden cometerse en el contexto de un conflicto armado no internacional. Hasta 1998, los tratados que regularon la represión de dichos crímenes – en particular los cuatro Convenios de Ginebra y su Protocolo adicional I – se limitaron todavía a los conflictos armados internacionales.

Sin embargo, con la adopción del Estatuto del Tribunal Internacional Penal para Rwanda en 1994 y la jurisprudencia del Tribunal Internacional Penal para la Antigua Yugoslavia a partir de 1995, así como la creciente práctica legislativa y judicial de los Estados, se impuso la convicción de que los crímenes de guerra pueden también ser cometidos en un conflicto armado no internacional y que la obligación, articulada por los Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional I, de castigar estos crímenes se aplica independientemente de la índole del conflicto armado.

Lo esencial de todo esto es que el derecho internacional humanitario regula la protección de las víctimas de los conflictos armados internos con bastante detalle. En primer lugar mediante el artículo 3 común, pero también a través de otros tratados, en particular el Protocolo adicional II de 1977. Además, el derecho internacional consuetudinario permite colmar ciertas lagunas en la medida en que constata que gran parte de las normas de los conflictos armados internacionales se aplican también en los conflictos de índole no internacional. Correctamente implementadas y debidamente aplicadas, estas normas constituyen una de las herramientas más fuertes para aliviar los sufrimientos causados por los conflictos armados.

Señor Presidente,

La dificultad principal en la aplicación del derecho internacional humanitario radica entonces no en su contenido, sino en la determinación del hecho de que una situación de violencia pueda o no corresponder a un conflicto armado.

En cambio, el derecho internacional de los derechos humanos no presenta la misma dificultad, puesto que se aplica en cualquier situación.

La dificultad que surge con respecto a los derechos humanos en los disturbios y tensiones internas proviene del hecho de que este derecho parece carecer de un régimen de protección comparable a aquel del derecho internacional humanitario.

En primer lugar, la protección que ofrece el derecho de los derechos humanos está sujeta a derogación. Aunque fuera condicionada por exigencias estrictas de necesidad y proporcionalidad, la posibilidad de suspender ciertos derechos humanos en casos de emergencia, debilita necesariamente la protección de las personas. A pesar de un núcleo de derechos que son inderogables, la suspensión de otros puede contribuir a un entorno propicio para su violación. Es un riesgo que se acentúa si un Estado puede suspender derechos sin que las condiciones formales y materiales justificando la derogación sean realizadas. No siempre existen mecanismos para garantizar el respeto de dichas condiciones. Además, los mecanismos que pudieran existir no siempre se utilizan de la manera prevista.

En segundo lugar, el derecho internacional de los derechos humanos vincula a los Estados y sus agentes. Ellos tienen el monopolio de la fuerza. Sin embargo, los actores no estatales en una situación de disturbios pueden recurrir a actos extremadamente violentos. Estos pueden dirigirse contra las autoridades, pero también contra personas y bienes que no representan a las autoridades.. En abril de 2004, manifestantes lincharon al alcalde de la ciudad de Ilave, en Puno, Perú. Hubo linchamientos también en Bolivia, Guatemala y México. Al parecer, no es tan claro en qué medida los actores no estatales están obligados a respetar el derecho de los derechos humanos. En este sentido, la protección de los derechos humanos aparece asimétrica, ya que no regula la conducta de los actores no estatales. Ellos quedan sujetos al derecho nacional, en particular el derecho penal que permite castigar actos violentos contra personas y bienes.

En tercer lugar, las normas del derecho de los derechos humanos no toman especialmente en cuenta las características de una situación concreta, por ejemplo una situación de disturbios o tensiones. La falta de una reglamentación detallada, como lo prevén los tratados del derecho internacional humanitario, puede complicar la puesta en práctica de las normas, a pesar de las aportaciones que, en particular, hacen los órganos de los derechos humanos como la Corte o la Comisión interamericanas.

Es precisamente por ello que el derecho internacional humanitario se ha ido puntualizando cada vez más. No pudo contentarse, por ejemplo, con una regla que prescriba que las personas civiles están protegidas contra los efectos de los conflictos armados. Era necesario reglamentar dicha protección en todo el detalle para que sea efectivamente aplicada por las partes en conflicto.

Por ejemplo, no es fácil desprender de la garantía del derecho a la vida restricciones sobre el empleo de la fuerza, en particular cuando se trata de armas de fuego en un contexto que no sea un conflicto armado.

Quizá junto con la detención sin debido proceso, el empleo de la fuerza y de armas de fuego constituyen unos de los mayores riesgos para las personas en los disturbios o tensiones internas.

En la situación de hacer cumplir la ley, el uso de armas de fuego ha sido objeto de especificaciones. A nivel internacional destacan los principios básicos de 1990 sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como el código de conducta de 1979 para dichos funcionarios. No son textos jurídicamente vinculantes, pero gozan de una amplia aceptación y brindan orientaciones susceptibles de facilitar en la práctica el respeto de derechos como el de la vida. En particular, limitan el uso de armas a los casos excepcionales donde parece estrictamente necesario e inevitable utilizarlas para conseguir un fin legítimo.

Desgraciadamente, no es raro que se utilicen arbitrariamente armas de fuego en los disturbios o tensiones internas. Las consecuencias son inevitablemente trágicas y su uso contribuye a acentuar la violencia.

Señor Presidente,

En América Latina y el Caribe, las autoridades que intervienen en el control de disturbios o tensiones internas tienen una enorme responsabilidad con el respeto de la vida, la integridad y la dignidad de las personas que enfrentan.

Resulta problemático encargar misiones de mantenimiento o restauración del orden público sin que las fuerzas dispongan de un marco legal, doctrinal y operativo que les permita minimizar los riesgos y al Estado controlar su actuación. Resulta problemático si las fuerzas no han podido interiorizar las normas, principios y estándares que garantizan la protección de las personas. Y es problemático si el equipamiento que tienen consiste en armas concebidas para hacer la guerra.

Con miras a ciertos discursos cabe a veces preguntarse si no se trata precisamente de abordar como una guerra situaciones que no lo son. En Bolivia se habló de la "guerra del gas". Ello induce una percepción sumamente peligrosa para la protección de las personas. Abre fácilmente la puerta a todo tipo de violaciones de los derechos humanos.

Alimenta la confusión entre el derecho internacional humanitario y el derecho de los derechos humanos. Aunque ambas ramas del derecho internacional persiguen el mismo objetivo, consistente en proteger la vida, la integridad y la dignidad de las personas, parten de preceptos diferentes.

En la guerra existen conceptos que no se pueden traducir a otras situaciones de violencia. Uno de ellos es la presencia de objetivos cuya destrucción se considera legítima por que contribuye a debilitar las fuerzas del adversario. Como corolario hay otros elementos que no pueden ser atacados como las personas y los bienes civiles.

Este concepto de distinción falla en las situaciones de disturbios o tensiones donde, por definición, no pueden existir objetivos militares y el derecho a la vida es absoluto. En los disturbios o tensiones el empleo de las armas letales se limita a lo estrictamente inevitable para proteger una vida, el uso de la fuerza no puede ser ofensivo sino únicamente defensivo, el daño ocasionado a terceras partes no puede balancearse con la necesidad de alcanzar un objetivo y este último no puede consistir en causar la muerte.

Señor Presidente,

No todas las reglas del derecho internacional humanitario son incompatibles con la protección de las personas en los disturbios y tensiones internas. De hecho, ha sido posible identificar una serie de principios protectores de la persona humana que superan ciertas de las dificultades anteriormente señaladas, en particular aquellas relacionadas con la calificación de los conflictos. Son estándares basados en los principios claves que sostienen el derecho internacional humanitario, a saber los principios de humanidad, de no discriminación y de respeto de las garantías fundamentales.

Al respecto destaca un documento conocido como la declaración de Turku, por la ciudad finlandesa en la cual fue aprobada en 1990. Al principio producto de un grupo de expertos, fue subsecuentemente refrendado a nivel de las Naciones Unidas.

La declaración de Turku constituye hoy una referencia que refleja buen número de normas consuetudinarias vinculantes para Estados y actores no estatales en cualquier situación de violencia. Inclusive la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia la ha utilizado para fundamentar argumentos de derecho en su jurisprudencia.

Los informes sobre las normas básicas de humanidad que el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas ha presentado entre 1998 y 2004 a la Comisión de Derechos Humanos señalan debilidades importantes al respecto. De cualquier forma, tratándose de estándares, la mayoría de ellos no pueden más que orientar la elaboración de medidas nacionales más detalladas. Los Estados se enfrentan entonces a problemas similares que encuentran cuando implementan normas del derecho de los derechos humanos.

Lo que sí es cierto es que hoy existen en América Latina y el Caribe condiciones en materia de seguridad pública que exigen respuestas concretas al nivel de los Estados. Ante la creciente desigualdad económica y social, no se puede excluir que el fenómeno de los disturbios y tensiones se acentuará en los próximos años.

Es por ello que el CICR ha entablado un dialogo con expertos y ciertos Estados de la región acerca de los desafíos que se presentan en las tareas de mantenimiento del orden público. Ha, en particular, organizado, junto con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en junio de 2005, un encuentro de expertos sobre la problemática. La idea era disecar el complejo de cuestiones que surgen entorno a la protección de las personas en las situaciones de disturbios y tensiones, en particular con respecto al uso de la fuerza. La reunión se prestó para examinar muchos de los problemas antes mencionados, a la luz de la realidad latinoamericana y caribeña. Permitió definir una serie de pautas que podrían facilitar a los Estados ajustar ciertos modelos o procesos que aparecen a menudo como catalizadores de excesos. Son estos resultados que deben sin duda ser profundizado más. El CICR espera poder avanzar en esta dirección, con el apoyo de los Estados Americanos.

Muchas gracias.