Introducción

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) viene haciendo llamamientos en favor de la adopción de normas más estrictas en relación con las transferencias internacionales de armas militares desde finales del decenio de 1990. A través de su labor humanitaria en unos 80 países, el CICR ha comprobado que la disponibilidad no reglamentada y el uso indebido generalizado de las armas facilitan las infracciones del derecho internacional humanitario (DIH) y conducen al deterioro de la situación de las personas civiles durante los conflictos armados y otras situaciones de violencia. La proliferación de armas entre una gran variedad de nuevos actores también ha tenido repercusiones directas en la capacidad del CICR de cumplir su cometido, consistente en asistir a las víctimas de guerra y promover el respecto del DIH.

Las preocupaciones de índole humanitaria que plantea la disponibilidad no reglamentada de armas se documentaron en el informe del CICR "La disponibilidad de armas y la situación de la población civil en los conflictos armados", publicado en 1999. Desde entonces, las conclusiones del estudio han sido confirmadas por numerosos otros estudios realizados por diferentes institutos de investigación, organismos de las Naciones Unidas y ONG. Lamentablemente, la experiencia directa del CICR en situaciones de conflicto armado y de violencia en todo el mundo demuestra que, a pesar de la creciente atención que se ha prestado al problema de la disponibilidad no reglamentada de armas durante los últimos diez años, los esfuerzos realizados no han tenido, hasta ahora, efectos significativos sobre el terreno.

El costo humano de las transferencias no reglamentadas de armas

En los conflictos armados contemporáneos, se han generalizado las infracciones del derecho internacional humanitario. Las personas civiles llevan la peor parte de la violencia, ya que no sólo quedan atrapadas en el fuego cruzado entre las partes beligerantes, sino que, a menudo, son blanco de ataques deliberados. Las mujeres son sometidas a agresiones sexuales, los niños son reclutados por la fuerza e incorporados en las fuerzas armadas o en grupos armados para que participen en los enfrentamientos, y comunidades enteras se ven obligadas a huir de sus hogares bajo amenazas de agresión. En numerosos contextos, las condiciones de seguridad se deterioran tanto para los actores locales como para las organizaciones internacionales que prestan ayuda humanitaria. Por consiguiente, las numerosas personas civiles que dependen de la ayuda humanitaria deben sobrevivir en una situación aún más precaria.

El acceso cada vez más fácil a armas de alta letalidad en las zonas de conflicto no sólo facilita las infracciones del DIH, sino que agrava sus consecuencias. Mientras que un solo tiro disparado con una escopeta normal contra un mercado lleno de gente sería un incidente criminal, disparar docenas de balas con un arma automática o un mortero hacia el mismo mercado puede transformar el incidente en una masacre. Por desgracia, estos incidentes se han tornado tan familiares que parecen inevitables tanto para el público como para los responsables de adoptar decisiones.

Sin embargo, esos incidentes pueden prevenirse, y los Estados tienen tanto la responsabilidad como la oportunidad de hacerlo. Es evidente que ninguna medida puede, por sí misma, impedir que las armas se usen para infringir el DIH. No obstante, el establecimiento de controles estrictos sobre las transferencias de armas, a fin de evitar su creciente proliferación, es un elemento indispensable de la solución. Si no se adoptan medidas eficaces en este ámbito, difícilmente se podrá reducir el uso indebido de armas sobre el terreno. Y el precio de la inacción es alto, en términos de sufrimiento humano, de descalabro social y económico, y de la responsabilidad de la intervención en los casos en que la comunidad internacional decide actuar.

La necesidad de un tratado internacional sobre el comercio de armas

En las últimas décadas, los Estados han adoptado prohibiciones y limitaciones de amplio alcance en relación con la transferencia de armas químicas, biológicas y nucleares, sistemas de misiles y ciertos componentes de esas tecnologías. Sin embargo, las que causan la mayor parte de las muertes y heridas en los conflictos contemporáneos son las armas convencionales: rifles de asalto, granadas, minas, bombas, cohetes y misiles. Pero, hasta hace poco, la transferencia de armas convencionales no había recibido mayor atención a nivel mundial.

El CICR ha exhortado a los Estados a elaborar controles estrictos sobre la transferencia de armas convencionales a nivel nacional, regional y global. También ha promovido la adopción de criterios específicos para las transferencias de armas, con miras a evitar que éstas caigan en manos de quienes probablemente las empleen para infringir el DIH. En los últimos años, el CICR ha visto con satisfacción los importantes avances logrados en este sentido a nivel regional. Ahora, numerosos instrumentos regionales incluyen una lista de criterios que se han de tener en cuenta antes de autorizar ciertas transferencias de armas, en particular de armas pequeñas y ligeras.

Sin embargo, los criterios regionales sobre la transferencia de armas varían, y no todas las regiones han adoptado compromisos en esta materia. A nivel nacional, los criterios en que se basan las decisiones sobre la transferencia de armas son aún más dispares y casi nunca reflejan plenamente todas las obligaciones asumidas por los Estados conforme al derecho internacional.

Esta situación pone de manifiesto la necesidad de establecer normas mundiales comunes en este ámbito, a fin de que los Estados apliquen enfoques coherentes a la hora de tomar decisiones relativas a la transferencia de armas. Por estos motivos, el CICR es firme partidario de la elaboración de un tratado en el que se definan normas comunes sobre la transferencia de armas, basadas en la responsabilidad de los Estados conforme al derecho internacional en general y el derecho internacional humanitario en particular. Acogemos con satisfacción la adopción de la resolución 61/89 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que impulsa dicha iniciativa.

Parámetros para un tratado sobre comercio de armas: obligaciones del derecho internacional humanitario aplicables a la transferencia de armas convencionales

En nuestra opinión, un tratado sobre el comercio de armas debería, como mínimo, reflejar las obligaciones jurídicas existentes de los Estados en relación con las transferencias de armas. En particular, el CICR instaría a todos los Estados a incorporar adecuadamente en el tratado las responsabilidades que les incumben conforme al DIH. Esta rama del derecho, que rige el uso de las armas en los conflictos armados y protege a las víctimas de la guerra, es un aspecto particularmente pertinente en el proceso de adopción de decisiones relativas a la transferencia de armas, municiones y otros materiales militares. En el marco del DIH, también se imponen a los Estados varias obligaciones directamente aplicables a las transferencias de armas El presente informe se refiere únicamente a las obligaciones relativas a las armas convencionales. .

En primer lugar, el DIH contiene ciertas prohibiciones o limitaciones explícitas a las transferencias de armas convencionales, que surgen de obligaciones establecidas en tratados específicos. Se impone a los Estados partes en dichos tratados la prohibición de transferir o la exigencia de transferir de modo controlado las siguientes armas:

• Ciertos tipos de minas terrestres, conforme al Protocolo II enmendado de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales.
• Armas láser cegadoras, conforme al Protocolo IV de la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales.
• Minas terrestres antipersonal, conforme a la Convención de 1997 sobre la prohibición de las minas antipersonal.

En segundo lugar, una de las normas fundamentales del DIH es la prohibición del uso de armas que, por su naturaleza, causan lesiones superfluas o sufrimientos innecesarios y de armas que, por su naturaleza, causan efectos indiscriminados. Son éstas normas universalmente aceptadas y vinculantes para todos los Estados. El uso de armas específicas se ha prohibido sobre la base de esos principios (por ejemplo, las balas que se hinchan o explotan). Aun cuando estos tratados no prohíben específicamente la transferencia de esas armas, permitir la transferencia de armas prohibidas sería un acto incompatible con el deber de los Estados de velar por el respeto del DIH. El mismo argumento podría aplicarse a la transferencia de armas que, aunque no estén reglamentadas por un convenio específico, se considerarían prohibidas en función de esas normas fundamentales.

Con todo, en última instancia, la mayoría de las transferencias de armas se relacionan con armas que no están específicamente restringidas o prohibidas por el DIH. En estos casos, los Estados deben, sin embargo, tener en cuenta la forma en que probablemente sean utilizadas las armas que transfieren.

Aunque el derecho internacional permite a los Estados adquirir armas por razones de seguridad, conforme al artículo 1 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y su Protocolo adicional I, todos los Estados tienen también la solemne obligación de "respetar y hacer respetar" el derecho humanitario. Los Estados no sólo deben respetar el DIH; también tienen la responsabilidad de "hacer respetar" el DIH por los demás. Por lo general, se interpreta que este precepto impone a terceros Estados no involucrados en un conflicto armado la responsabilidad de abstenerse de alentar a una de las partes en un conflicto armado a infringir el DIH y de realizar actos susceptibles de coadyuvar a tales infracciones, así como la obligación de adoptar las medidas necesarias para poner fin a las infracciones.

Dado que las armas militares se transfieren con el propósito de permitir al receptor participar en un conflicto armado, las transferencias deben examinarse a la luz de la obligación de los Estados de hacer respetar el derecho humanitario. Los Estados que producen y exportan armas pueden considerarse particularmente influyentes con respecto a "hacer respetar" el DIH, debido a su capacidad de proporcionar los medios que permiten cometer las infracciones, o rehusarse a hacerlo. En consecuencia, deben actuar con suma cautela para asegurarse de que las armas transferidas no se vayan a utilizar para cometer infracciones graves del DIH.

Los Estados partes en los Convenios de Ginebra afirmaron esta responsabilidad en la XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en diciembre de 2003. En el Programa de Acción Humanitaria adoptado por la Conferencia, los Estados partes en los Convenios de Ginebra se comprometieron a que "el respeto del derecho internacional humanitario sea uno de los criterios fundamentales, sobre los cuales se evalúan las decisiones relativas a la transferencia de armas". Se alentó a los Estados partes a incorporar esos criterios tanto en las leyes y políticas nacionales como en las normas regionales y mundiales Programa de Acción Humanitaria, objetivo final 2.3. .

El CICR considera que, a fin de reflejar cabalmente las obligaciones que el DIH impone a los Estados, toda norma internacional que se adopte en el futuro sobre la transferencia de armas debe estipular la exigencia de evaluar si el receptor de las armas respeta el derecho humanitario, y la obligación de no transferir las armas si es probable que se usen para cometer infracciones graves del DIH.

El número de instrumentos regionales y de leyes y reglamentos nacionales relativos a la transferencia de armas en los que se han incorporado los criterios del DIH es cada vez mayor. Entre ellos, figuran documentos adoptados por la OSCE, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental, la OEA y el Sistema de Integración Centroamericana. Una disposición similar debería constituir un elemento fundamental de cualquier tratado sobre comercio de armas que se elabore en el futuro.

Conclusión

Urge alcanzar un acuerdo mundial completo que fortalezca los controles sobre las transferencias internacionales de armas. El constante suministro no reglamentado de armas a zonas donde probablemente se empleen para infringir el derecho internacional humanitario demuestra que los controles actuales están lejos de ser adecuados. Mientras no se establezcan controles más estrictos, el costo humano de las transferencias no reglamentadas de armas probablemente seguirá aumentando, dado que cada vez más armas terminarán en manos de quienes las emplean para cometer atrocidades, infringir el derecho internacional humanitario y los derechos humanos, sembrar el terror y perpetrar otros crímenes.

Es preciso adoptar normas internacionales detalladas, que establezcan requisitos concretos para la toma de decisiones relacionadas con la transferencia de armas. Dichos requisitos deben reflejar cabalmente las obligaciones de los Estados conforme al derecho internacional, en particular el derecho internacional humanitario.

En particular, el tratado sobre el comercio de armas debe contener las siguientes disposiciones:

• El requisito de no transferir armas o municiones que probablemente se empleen para cometer infracciones graves del derecho internacional humanitario.
• El requisito de no transferir armas o municiones cuyo uso esté prohibido.
• El requisito de no transferir armas o municiones que, por su naturaleza, pueden causar lesiones superfluas o sufrimientos innecesarios o causar efectos indiscriminados.
• Una referencia a las prohibiciones existentes a la transferencia de armas específicas.

Los Gobiernos tienen la responsabilidad de no transferir armas si consideran que podrían utilizarse para infringir el derecho internacional humanitario. Pero, para el CICR, esto es más que una mera cuestión jurídica. La responsabilidad moral que incumbe a los Estados que transfieren armas es igualmente importante, precisamente porque los actos de esos Estados pueden hacer una diferencia. Esa responsabilidad consiste en no proporcionar los medios con los que se cometen las infracciones y en contribuir a la protección de la población civil. Mediante el establecimiento de controles estrictos sobre las transferencias de armas, que sean comunes a todos los Estados, los Gobiernos pueden impedir que las armas lleguen a las manos de quienes las usan para infringir las normas que los propios Estados han creado. Al hacerlo, también pueden fortalecer la base necesaria para la reconstrucción posterior a los conflictos, el imperio de la ley y la paz duradera en numerosas regiones del mundo.