红十字国际委员会与当代武装冲突的挑战

2016-08-30

金·张国际法研究院院长、成均馆大学法学院客座教授权五坤法官,

中国政法大学人权研究院常务副院长张伟教授,

埃默里大学法学院劳丽·布兰克教授,

尊敬的各位教授和专家,

女士们,先生们:

首先,我要代表红十字国际委员会对各位致以最衷心的感谢,感谢你们对国际人道法的关注,也感谢你们来参加第六届国际人道法暑期教师高级研讨班!

我还要对中国政法大学联合组织和主办此次研讨班表示衷心的感谢!

众所周知,红十字国际委员会成立于1863年意大利北部索尔费里诺的那场恐怖战役之后。当时,数千名受伤士兵被弃于战场,得不到任何医疗救助。

瑞士商人亨利·杜南恰好路过,目睹了这场灾难,并在《索尔费里诺回忆录》的这本小书中记述了受伤士兵被遗弃的惨景。

亨利·杜南在生动叙述了受伤士兵的惨状后,就如何防止这种悲剧重演提出了两个设想:

第一个是在各国成立志愿救护团体。这就是今天在世界各国积极工作的国家红会的起源。

第二个是通过一部保护战场上伤兵和武装部队医疗服务的条约。这就是现代国际人道法的起源。

杜南的书出版后,为实现杜南的设想,一个五人委员会在日内瓦成立。

该委员会,即后来的红十字国际委员会,在日内瓦召集了两次国际会议。

第一次国际会议于1863年10月召开,为国际红十字与红新月运动奠定了基础。

第二次国际会议于1864年8月召开,通过了《1864年8月22日改善战地武装部队伤者境遇的日内瓦公约》,标志着现代国际人道法的开端。

中国没有参加1863年和1864年的两次国际会议,这两次会议本质上仍是欧洲国家的集会。但是,中国于1904年6月29日加入了《日内瓦公约》,中国红十字会也创建于1904年。

今天 ,国际人道法的基石是1949年8月12日四个《日内瓦公约》。这四部公约分别保护:

  • 战地武装部队伤者病者(《日内瓦第一公约》)
  • 海上武装部队伤者病者及遇船难者(《日内瓦第二公约》)
  • 战俘(《日内瓦第三公约》)
  • 战时平民(《日内瓦第四公约》)。

中华人民共和国与国际社会所有其他成员一样,也是1949年四个《日内瓦公约》的缔约国。

现在我们来讲讲红十字国际委员会今天面临的主要挑战。概括地说,我认为这些也是国际社会所面临的挑战。

的确,红十字国际委员会在世界冲突和紧张局势中并没有置身事外,而且情况正好相反。由于红十字国际委员会的使命是致力于向武装冲突和其他暴力局势的受难者提供保护和援助,并努力促进国际人道法的忠实适用,自150年前成立以来,它始终在发生的大多数武装冲突中积极工作。

那么,今天的主要挑战是什么?

我要说的有五个:

  • 恐怖主义
  • 非国际性武装冲突
  • 新武器和新作战方法
  • 遵守国际人道法
  • 尊重人道行动

恐怖主义

如今最显而易见的挑战无疑是恐怖主义。近年来,特别是近几个月以来,我们看到铺天盖地的骇人的照片,屠杀平民、屠杀俘虏、肆意毁坏古城和古迹的行为极为肆虐。

最近在巴黎、阿比让、布鲁塞尔、奥兰多、伊斯坦布尔、尼斯、加齐安泰普以及其他地方发生的袭击事件再次凸显出恐怖主义的威胁。然而,我们不应忘记在喀布尔或巴格达,几乎天天都会发生攻击平民的事情。

今天,没有国家能够在恐怖主义威胁中独善其身。而且我们也知道,恐怖分子能够在几乎任何时候或任何地方发动袭击,而且袭击地点往往是袭击事件可能造成大量伤亡——主要或特别是平民伤亡——而且会为全世界所知晓的地方,从而引起最大的恐惧和反响。

但是,我们必须记住,这样的恐怖主义行动并非新生事物。这里只举一个例子:我们都知道,第一次世界大战是102年前的1914年6月28日,由奥匈帝国皇储弗朗茨·费迪南大公在萨拉热窝遇刺引发的,该事件无疑就是一起恐怖袭击。

然而,新情况是恐怖主义网络的存在。其结构松散,范围覆盖全世界,使用最先进的通讯手段,包括社交网络,而且组织者可以在任何地方组织袭击。

还有一个新情况就是这种恐怖主义网络想达成的目的令人费解,这也让直接面对恐怖主义行动威胁的国家困惑不已,从而也为打击恐怖主义造成了重重障碍。

1954年10月31日夜,阿尔及利亚独立战争爆发,阿尔及利亚各个城市发生了一连串袭击。毫无疑问,法国政府措手不及。但是,这些袭击的目的很明确的:实现阿尔及利亚独立。如今的基地组织或"伊斯兰国"(ISIS)除了表示抵制世界其他地区——尤其是西方的——政治、经济和文化模式之外,他们的目的又是什么?

从某种意义上讲,恐怖主义正是对所有人道规则或人道限制的否认,因为恐怖主义的目的就是通过针对最脆弱者实施袭击制造恐惧和不安,而最脆弱者正是国际人道法意图保护之人。

而且,国际人道法明确禁止"以在平民居民中散布恐怖为主要目的的暴力行为或暴力威胁"。这项禁止既适用于国际性武装冲突,也适用于非国际性武装冲突。

因此,毋庸置疑,国际人道法是旗帜鲜明地谴责恐怖分子的,而且我也深信任何针对平民的恐怖袭击都是非法的。

然而,在认识到需要充分采取措施打击恐怖主义,并保护平民居民免受恐怖袭击的危险的同时,我们还必须承认我们的社会在打击恐怖主义过程中可能面临摧毁其赖以存在的价值观的风险。尽管最近在巴黎、尼斯和其他地方发生了恐怖袭击,但我认为恐怖主义难以摧毁一个有组织的社会或现代国家,因为它们可以利用一切手段维护社会秩序和国家安全。不过,我们不能忽视任何社会因打击恐怖主义而破坏其赖以存在的价值观的风险。

我记得2002年9月曾在伦敦参加过一个反恐战争高级研讨会,有许多西方国家的高级军官参会,其中很多人在打击恐怖主义方面(无论是在北爱尔兰还是在其他地方)都具有实战经验。此次研讨会召开的时间正是2001年9月11日纽约"双子塔"遇袭的几个月后;也是2003年3月美英入侵伊拉克的几个月前。这些拥有丰富反恐经验的专家总结出的主要经验教训之一就是必须"占领道德高地",即必须向有关人群说明正规武装部队是道德秩序和道德价值的真正守护者,而恐怖分子不是。遗憾的是,我觉得这一教训并未铭刻于战场各方人员的心中。我们都知道后果是怎样的。

令人痛心的是,我们有充分的理由相信恐怖主义在可预见的未来将不会消亡,而且我们必须学会在未来数年与恐怖主义的威胁共存。有鉴于此,我认为应该更多地关注如何分析这种威胁,并制订应对方案。虽然我深信军事行动是打击恐怖主义的必要措施,但它并不是唯一的措施。我深信遵守国际人道法——即使是在打击恐怖主义的斗争中——也是解决方法之一。

非国际性武装冲突

另一个主要挑战是国际人道法在非国际性武装冲突中的适用。的确,我们都知道,有关战争的法律或习惯法源于拥有同等权利的主权国在战场上的对抗。习惯国际人道法规则是这样产生的,第一批人道公约也是如此,无论是标志着当代国际人道法开端的《1864年8月22日改善战地武装部队伤者境遇的日内瓦公约》,还是1868年11月《关于在战争中放弃使用某些爆炸性弹丸的宣言》(《圣彼得堡宣言》),抑或是1899年和1907年的海牙公约和宣言。这些条约只在缔约方之间——即缔约国之间——具有约束力。

然而,在内战中拒不执行人道规则必然导致报复和反报复行动升级,暴力行为肆无忌惮。即使是在内战当中,也要必须设法防止局势演变为肆无忌惮的暴力,并遏制暴力。这就是1949年日内瓦四公约之共同第三条的目的。共同第三条常被称为"微型公约",它确定了即使在非国际性武装冲突中各方也必须遵守的基本原则。1977年关于重申和发展国际人道法的国际会议使用了适用于非国际性武装冲突的《第二附加议定书》的条款来增补共同第3条的内容。

然而,1949年日内瓦四公约之共同第三条和《第二附加议定书》都没有为非国际性武装冲突中的被俘战斗员提供充分的法律保护。与国际性武装冲突中的军人相反,非国际性武装冲突中的被俘战斗员往往可能就因为参加了敌对行动这个事实而遭受最严厉的惩罚,无论他们是叛军还是政府军。因此,他们并没有遵守国际人道法的动力,因为他们知道,无论是否遵守武装冲突法,只要被俘就会遭受最严厉的惩罚。

为了改善在非国际性武装冲突中对国际人道法的的遵守,决定性的一步是要为被俘战斗员提供充分的法律保护,前提是他们在被俘前遵守了人道规则。

新武器和新作战方法

各国一直在努力开发新式武器,以求出奇制胜,战胜对手。

弓弩和后来的火药改变了古代的战争,空军力量和核武器则改变了20世纪的战争。

今天,随着人工智能应用于新武器系统,我们再次面临武器开发的重大变革。

的确,我们不仅要面对可以从远处瞄准的武器,而且要面对所谓的"自主武器系统"。这种系统中的武器不但会自动识别目标,还会自主决定攻击与否,无需人为干预。

这一进展引发了一些特定问题,尤其是涉及遵守国际人道法和违法责任的问题。专家们仍在就此展开争论,不过我对此类技术发展不甚在行。

然而,身为律师,我坚信一个基本点,即有关战争的法律或习惯法是建立在新武器受现有规则的规制这一原则之上的,而且这确实是一个基本原则。如果我们忽视它,那么有关战争的法律或习惯法不仅会面临危险,最终还会被毁灭,因为科学必定会开发新技术,而新技术总是能够应用于战争。

这一原则在1977年6月8日的《第一附加议定书》第36条中得到确认。根据这一条,缔约国必须确保新武器符合国际人道法的现有规则。毫无疑问,这条规定反映的是习惯国际人道法,并适用于所有国家,无论其是否批准了《第一附加议定书》。

遵守国际人道法

显然,如果国际人道法在战场上没有得到战斗员的遵守,那么它就是一纸空文。遵守国际人道法一直是红十字国际委员会和国际社会面临的一个主要挑战。

我个人认为,如果我们能回想起二战或冷战时期的诸多冲突,就会发现今天的情况并没有比历史上其他时期的情况更糟。更不必说在贵国的集体记忆中留下深深创伤的1937年12月13日南京大屠杀了。

但如今特有的问题是,一方面武装团体不断增加,使得遵守人道法极为困难;另一方面有些武装团体公然拒绝人道法的基本原则。

遗憾的是,红十字国际委员会和国际社会似乎都还没有找到确保更好地遵守国际人道法的方法。

但有一点是肯定的。遵守国际人道法需要更好地动员《日内瓦公约》缔约国,特别是安理会五个常任理事国,因为这五个国家宣称负有维护国际和平与安全的特定职责,并接受了这一指责。作为律师,我们深知,如果这部法律得不到遵守,安全就无从谈起。

尊重人道行动

第五个挑战是尊重人道行动。的确,近年来,无论是在阿富汗、叙利亚、也门、尼日利亚,还是在马里,我们目睹了越来越多针对人道工作者的袭击事件,如绑架、劫持人质、谋杀或针对医院的袭击。

红十字国际委员会特别关注对医疗人员或设施的袭击,如救护车、急救站和医院,因为这种袭击违反了医疗行动的中立原则。而该原则则是1864年8月22日《日内瓦第一公约》及所有后续进展的基础。

我们必须牢记的是,这些袭击的受害者不仅是被威胁、绑架、伤害或杀害的人道工作者、护士或医生,而且还包括他们在努力帮助的人。这样,当一个在巴基斯坦或尼日利亚为婴儿接种脊髓灰质炎或麻疹疫苗的医疗队像几个月前那样受到袭击,那么数万名儿童就无法获得现代医学能够提供的保护。

同样,如果医院遭到轰炸,正如几个月前在阿富汗、叙利亚和也门所发生的那样,数十万受伤战斗员或平民就无法获得医疗救助。

这里我们要再次强调,关键因素不仅仅是动员国际社会,同时也要动员民间团体、政治或宗教领袖和学者,直至最终,对舆论产生影响。

因此,传播国际人道法和人道原则的知识非常重要。这正是我们今天开幕的研讨班的目的。

我预祝研讨班圆满成功!预祝三天紧张的学习和交流取得丰硕成果!同时也感谢大家的参与和倾听!

作者简介

弗朗索瓦·比尼翁(François Bugnion)

于2010年当选红十字国际委员会大会委员。招募与薪酬委员会主席。红十字国际委员会审计委员会委员。弗洛伦斯•南丁格尔奖章委员会委员。保罗•路透基金委员会主席。

弗朗索瓦·比尼翁生于1945年。他拥有政治学学士及博士学位,是国际人道法和人道行动独立顾问。

1970年,他加入红十字国际委员会,先后在以色列及被占领土、孟加拉国、土耳其和塞浦路斯任代表,之后又相继担任过乍得、越南和柬埔寨任务团团长。从2000年到2006年,他在红十字国际委员会担任国际法与运动成员间合作部主任。

他出版过五十多篇(部)文章或著作,主要是关于国际人道法或红十字历史的,包括《红十字国际委员会与保护战争受难者》。