多国行动法律适用问题概览
红十字国际委员会国际法与政策部主任海伦·德拉姆博士在"和平行动中的法律适用问题"圆桌会议上的主旨演讲，2016年10月13—14日，中国上海。
校长女士，阁下们，将军们，女生们，先生们，
有此机会向尊贵的听众们致辞，我深表感谢。也感谢华东政法大学有兴趣与红十字国际委员会一起探讨今年的主题——"和平行动中的法律适用问题"。
多年来，和平行动已经包涵了多个层面的含义，如预防冲突、维护和平、缔造和平、执行和平以及建设和平。和平行动所肩负的职责和任务已经超越了监督停火、遵守脆弱的和平协议等传统范畴。和平行动数量激增，2016年在联合国、北约、非盟、欧盟、欧安组织等国际组织的主持下，有50多个和平行动在世界各地开展，涉及来自120个国家的约20万名工作人员。如今，和平行动已经成为不容忽视的全球现象，带来重大的政治、军事、人道和法律挑战。在这诸多挑战中，我想在我的主旨演讲中简要谈及五个方面，即：
将保护平民居民纳入和平特派团的职责范围国际人道法在和平行动中的适用性确定适用于诉诸武力问题的法律范式和平部队对个人的拘留和转移和平特派团及其工作人员违反国际法的责任/问责
安理会授予特派团的职责越来越多地将保护平民居民作为一项"标配"包括在内。这是一项极其艰难的任务，尤其是在为此分配的资源并不充足时。尽管如此，这项工作仍是改善平民处境所必不可少的。现在，没人会质疑和平特派团可以对平民居民产生这种积极效果，但条件是部队派遣国愿意这样做，并且被赋予提供切实保护并构建一个促进并尊重法治之环境的能力。
和平部队确保尊重国际人道法以及个人的尊严和权利无疑至关重要，特别是通过其一线行动并在行动框架内、在其控制的领土内、针对在其控制下的个人，并在能够积极影响有关国家当局或武装团体时。和平行动——特别是其军队和警察——在提供保护和安全方面的作用往往是至关重要和独一无二的。红十字国际委员会认识到这一关键作用，但认为和平部队在提供保护及开展其他与军事和安全领域有关的活动时， 应当与人道行动有明显区别。就此而言，地方当局、武器持有者和当地居民必须能够区分综合性和平特派团的不同角色，以及现场的不同人道行动者。对于这个根本问题，红十字国际委员会将继续致力于确保一种中立和独立的人道方法，保持人道行动与政治—军事行动之间的明确区别。
和平行动日益采取积极主动的方法，目的是迫使那些参与暴力的人退出冲突，拥抱和平与安全，但这绝非易事。今年发生在马里、南苏丹和中非共和国的对联合国和平人员的袭击就痛苦地提醒我们，他们的使命是何等危险。
对于参加和平行动的部队而言，他们行动所处的复杂多变的环境使其更有可能卷入使用武力。在这种环境中，国际人道法和人权法的适用性问题就突显出来。
国际人道法与和平行动间的关系问题一直受到广泛的讨论，但还有一些亟待解决的法律问题需要我们深入探讨，国际人道法对和平行动的可适用性问题就是其中之一。
红十字国际委员会已经在不同场合分享了其关于这一问题的看法。与和平部队有关的最敏感的问题之一就是其可能卷入的局势在国际人道法上如何归类。如实践偶尔所示，一些参加和平行动的国家和国际组织不愿承认国际人道法适用于其行动，即使该法的适用标准已经得到满足。
长期以来，国际人道法可以适用于和平行动这一想法本身遭到漠视。参加和平行动的国家和国际组织倾向于不承认和平特派团已成为武装冲突一方。
红十字国际委员会一向认为，当国际人道法的适用条件得到满足时，和平部队就必须遵守这一法律体系，无论安理会授予和平行动的正式职责是什么。因此，任何法律解释都不能改变现场的事实。如果对局势的客观评估证明存在武装冲突，就不能说不存在，即使有和平部队卷入其中也是如此。
国际人道法适用于多国部队所提出的另一个问题则与如何定性涉及和平部队的武装冲突有关。事实上，论者往往认为和平部队卷入武装冲突必然会将后者国际化，从而引发调整国际性武装冲突之法律的适用。但这种观点并未获得一致认可。尽管其就保护而言具有吸引力，因为这意味着武装冲突受害者可以受益于调整国际性武装冲突之法律的更为详细的规定，但其却可能与行动和法律现实大相径庭。
最后，即使国际人道法适用于和平部队的条件得到满足，也仍然可能难以确定在参加行动的那些主体中，谁应被视为冲突一方，从而受到国际人道法的约束。应当主张只有部队派遣国才是冲突一方吗？指挥和控制多国部队行动的国际组织呢？从国际人道法上应当如何看待该国际组织未参加军事行动的成员？这些问题都需要仔细审视，因为它们对于国际人道法的属人和属地适用范围以及对于人道对话都具有尤为重要的意义。
在很多当代武装冲突中，人们可能越来越期待和平部队不仅要对敌人开展作战行动，还要开展执法行动以维持或恢复公共安全、法律和秩序。当和平部队履行"保护平民"职责以及处于非国际性武装冲突局势中时（此时其任务是协助"东道"国），情况尤其如此。
在武装冲突局势中，武装部队和执法官员对致命或潜在致命武力的使用受到两种不同范式调整：源自国际人道法的敌对行为范式与主要源自国际人权法的执法范式。
在武装冲突环境中哪些局势受敌对行为范式调整，哪些受执法范式调整，在国际法上并不完全清楚。实践中有时也难以划分这两类局势。这两类暴力局势偶尔甚至会混在一起，例如战士藏身于暴动的平民或示威者中，从而使确定应当适用何种范式变得更加困难。
找出恰当的适用范式对于某个行动的人道后果可能会产生至关重要的影响，因为这两种范式的内容是不同的。的确，即便在两个范式中都存在必要性、比例性和预防原则，那么它们的含义和运作方式也有所不同。这些区别表明，有必要确认在哪些类型的情形中使用武力属于敌对行为范式的适用范围，或者相反，属于执法范式的适用范围，特别是当这两种范式平行适用时。
在这方面，红十字国际委员会已于2013年发表了一份报告，旨在澄清这两种范式何时及如何适用。
和平部队经常参与对个人的拘留也是当今和平行动的一个特征。这种局势中最大的挑战之一就是确保和平部队在处理被拘留者时满足其国际义务，包括那些基于国际人道法的义务。在对非国际性武装冲突中拘留的程序性保障方面，以及在将被拘留者移交地方当局或其他部队派遣国方面，挑战尤为突出。
尽管联合国和一些国家已经就这些问题提出了一些建议，但还需要更加详细的标准和规则来为和平部队提供调整和平行动期间拘留行为的全面法律框架，使其能够在拘留对其构成威胁之个人的军事必要性与后者有权享有的人道保障这两者之间加以调和。特别是，在对被和平部队以安全理由拘留之人所给予的程序性保障方面还需要做更多工作。
关于调整在部队派遣国之间或者向和平行动东道国移交被拘留者的规则，也需要做更多工作。关键问题之一涉及国际法上的不推回原则的含义和范围。不推回义务的确切内容取决于个案中适用的条约法，但一般来说其反映了这样一个观念，即一旦确认被拘留者的安康面临的风险达到一定程度和严重性，就必须进行移交。
为遵守其在不推回原则下的义务，并确保尊重国际人道法，和平部队已经发展出形形色色的方法和实践来降低风险并确保被拘留者在移交后受到人道对待。他们尤其尽力签署所谓"移交协议"，在协议中接收当局保证给予被移交人员符合国际标准的待遇。红十字国际委员会对此问题采取个案分析的方法，它认为，这类移交协议只有伴之以持续、独立、有效的移交后监督机制，才能消除被移交人员所面临的风险。
关于这一问题，我不得不提及红十字国际委员会关于加强保护被剥夺自由者的国际人道法这一进程的重要性。根据2011年第31届红十字和红新月国际大会通过的1号决议，红十字国际委员会与各国进行研究和磋商，以确认如何加强保护被拘留者的国际人道法。红十字国际委员会发现，各国也大多确认，在非国际性武装冲突中保护被剥夺自由者的国际人道法有四个方面需要加强：（1）拘留条件；（2）对脆弱群体如妇女、儿童或残疾人的保护；（3）拘留理由和程序；（4）被拘留者从一个当局移交给另一当局。在2015年第32届国际大会上，成员们通过的决议设定的目标是，产出一个或多个更加具体、更具实施性的不具法律约束力的成果。红十字国际委员会致力于同各国合作产出这样的成果，以有效地保护包括和平行动语境在内的所有被剥夺自由的人。
和平行动所固有的复杂性也将和平部队可能实施的不当行为的责任和问责问题摆到我们面前。对和平行动过程中的国际责任问题的处理可能会对遵守国际人道法及其他相关国际法产生直接影响。考虑到当代和平行动的复杂性以及参加这些行动的主体的多样性——联合国、实施联合国授权的其他国际和地区组织，以及部队派遣国——从严格的法律角度已经越来越难以回答这个问题。和平行动期间的国际责任问题仍是一个有待澄清的未定领域，尤其是归责问题，以及与此相关的连带责任的可能性（即国际组织可能既自身承担责任，又与部队派遣国一起承担责任）。
从更加国际人道法的视角，并鉴于当代和平行动往往是支持"东道"国武装部队与一个或数个非国家武装团体作战，在这些行动中，尊重并确保尊重国际人道法的义务变得更具意义。特别是，和平行动可以说是一个促进履行确保他人尊重国际人道法这一义务的平台。红十字国际委员会经常强调在和平行动中确保尊重国际人道法的重要性，并经常提醒部队派遣国和国际组织注意其在共同第1条或等效的习惯国际法上的义务。
最后，还有一个值得注意的问题是个人在和平行动期间违反国际人道法和人权法的责任，以及如何有能力让那些严重违反这些法律体系的重要条款的人为此承担责任。部队派遣国大多保留了对其参加此类行动人员的刑事管辖权，很多国家还制定和实施了国内立法来起诉违法行为实施者，但对违反国际人道法和国际人权法的行为追究刑事责任的实践效果如何仍不清楚。
我相信即将就这些不同主题进行的讨论将会卓有成效，从而使这些富有争议但又十分重要的问题更加明确。我们现在就要开始为期两天的讨论，我确信讨论将会充实而又全面。我期待着这些观点的交流，期待着聆听你们对于致辞中提出的形形色色问题的看法和意见。感谢你们的聆听并预祝此次圆桌会议取得圆满成功！
谢谢！