维持和平行动:红十字国际委员会在2015年联合国大会上的发言

2015-11-06

关于整个维持和平行动问题所有方面的全盘审查的一般性辩论
联合国大会,第70届会议,第四委员会,项目56,红十字国际委员会的发言,纽约,2015年11月

 在联合国维持和平行动的改革之年,红十字国际委员会(ICRC)十分赞赏和平行动问题高级别独立小组的工作进程以及随后联合国秘书长的报告中所展示出的包容性。ICRC会做好充分准备,在和平行动改革进程的下一个阶段,继续在自身专业范围内向关键的利益攸关方提出建议。

作为一个保护和援助武装冲突受难者的中立、公正且独立的人道组织,ICRC经常出现在联合国开展和平行动的地区。尽管我们可能拥有不同的任务和使命,但我们的人道行动经常面临着类似的挑战,例如:持久的武装冲突、对我们的工作人员来说越来越危险的环境以及接触有需求的人时不断面临的挑战。此外,联合国和平行动还肩负着执行复杂多层面任务的职责,其任务包括:"保护平民"、使用武力、调停、法治以及确保安全地获得基本服务等等。

就使用武力而言,近年来我们发现,当代和平行动越来越多地需要警察和军事部门诉诸武力。与此相关,高级别小组的审查特别注意到如下事实,某些指派联合国部队完成的强势任务有使他们以及整个特派团成为武装冲突之一方的风险。联合国维和人员——军队和警察——还经常在其执行任务过程中被分派严格意义上的执法工作。基于这一点,ICRC重申有必要澄清并理解在任何特定的联合国和平行动中规制武力使用的法律框架。这包括确定国际人道法何时及如何适用于联合国特派团,特别是在其获得强势维和授权的时候。

在这方面,ICRC忆及国际人道法对联合国部队的可适用性,就像对任何其他武装部队的可适用性一样,是由现场的客观事实来决定的,不管安理会给他们的授权或用来称呼对手的术语是什么。为了保护所有受武装冲突影响的人,如果适用条件得以满足,国际人道法就会适用,而不会加以任何不利区别。无论是武装冲突的性质,还是冲突各方提出的理由,都不会改变如下事实,只要他们还是冲突的一方,国际人道法(如果可适用的话)就会规制他们参与冲突的行为。

ICRC注意到高级别小组报告中未予处理的一个重要问题:联合国特派团越来越多地需要对个人实施拘留。这些个人可能是普通的罪犯,也可能是出于因当前武装冲突被俘或投降而被剥夺自由的人,包括出于将其移交给国际刑事法院的原因。ICRC意识到,这个趋势产生了几项复杂的实践和法律挑战。我们强调,拘留设施必须根据包括国际人道法在内的相关且可适用的国际法及标准来运营。在这方面,ICRC欢迎联合国所做的努力,即为此目的而建立一个框架,尤其是除了专为特定局势而制定的标准以外,还详细阐释了2010年《联合国和平行动中有关拘留的临时标准作业程序》。ICRC鼓励充分适用与实施这些标准,尤其是给予所有被拘留人以人道待遇以及在考虑移交联合国特派团控制下的个人时尊重不推回原则。

为了满足这些要求,联合国和平行动在预算、基础设施、后勤能力和训练有素的人员方面做好充分准备也十分关键。联合国会员国负有首要义务,确保联合国和平行动所需的充分培训。作为国际人道法的推动者和守护者,ICRC将继续在部署前及实地部署期间为培训联合国维和人员提供支持和专业知识,包括提请注意1999年《秘书长关于联合国部队遵守国际人道法的公告》。在联合国特派团有支持国家当局的矫正部门的情况下,ICRC愿与联合国顾问们协作以确保他们的努力能够互补,讨论现实的环境以实现可持续性和连续性。ICRC还认为,联合国特派团与东道国之间签署移交协议,可能是保护被拘留者的必要手段,并且有助于确保向地方当局移交人员的合法性。

联合国和平行动越来越多地被授权在其行动区域内采取一切必要措施(包括以确保冲突各方遵守国际人道法的方式)保护平民居民。保护平民的这个共同愿望为国际人道法的核心原则所重申,高级别小组及联合国秘书长的报告将其视为联合国的道德责任。基于在一线的所见所闻,ICRC认为这些结论及时地让1949年《日内瓦公约》共同第1条所规定的尊重并确保尊重国际人道法的义务变得更具可操作性。譬如,联合国特派团通过与高层政治当局及其支持的武装部队对话所发挥的特定作用,使它具备了独一无二的能力,可以履行确保尊重国际人道法的义务,尤其是在军事行动的计划和实施期间尊重对平民的保护。在这些情况下,联合国特派团尤其有条件尽可能发挥其影响力,终结持续不断的违反国际人道法的行为,防止破坏国际人道法的行为反复发生。

ICRC同意高级别小组的主张,即人道组织在保护平民方面发挥着重要的(尽管是补充性的)作用,而且适当时,这类组织与维和人员之间的及时协调也是不可或缺的。不过,这种协调不得影响独立且公正的人道组织开展工作,以及它们根据这些原则开展工作。当地社会应广泛了解每个行动者不同的作用和职责。

ICRC也理解前述报告所强调的,和平行动需要与当地社会密切合作。我们意识到,军事、政治、人道和执法人员需要接近他们打算保护的居民。与此同时,在某些情况下还必须评估,与多层面特派团联系密切是否会给当地社区的个人带来人身危险。如果认为会出现这种情况,适用"不伤害"原则就对缓解这些危险至关重要。还有一个选项是号召平民人员担任与当地社区的联络人。

在这方面,ICRC于2013年出版的《保护工作的专业标准》值得一提。这些标准反映了大多数人道和人权保护机构的一致意见,解决了联合国特派团与人道组织之间的关系问题。这些标准为责任的划分提供了必要指南,是从事保护工作的各类机构和组织之间良性互动的重要基准。由于联合国和平行动的审查过程迈向了实施阶段,我们希望这些标准将有助于联合国和平行动制定与实施平民保护战略等相关目标。

ICRC在此继续承诺,无论是在纽约还是一线,都将与联合国就与和平行动相关的行动、保护、法律和培训问题保持并开展具有高度建设性的对话。ICRC也愿意与联合国会员国接触,尤其是维和部队和警察的派遣国、安理会成员国以及维持和平行动特别委员会的成员国,就这些重要问题展开坦诚和开放的对话。

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