第九届规制军事行动国际规则高级研讨班

2015-11-14

2015年11月14日,阿尔及利亚,阿尔及尔,红十字国际委员会主席彼得·毛雷尔的讲话。

首先请允许我向参加第九届规制军事行动国际规则高级研讨班(SWIRMO)(下称"研讨班")的在座各位表示热烈欢迎。我想要特别感谢阿尔及利亚政府为此次活动提供慷慨支持,使我们得以在今天相聚一堂。我还要特别感谢布特弗利卡总统以及国防部副部长盖德·萨拉赫(Gaid Salah)将军。此次研讨班得以开办,他们功不可没。

此次第九届研讨班还创下了新纪录:这是我们第二次在非洲大陆相聚,而且是第一次在阿拉伯语国家开班。

每次访问阿尔及利亚,回忆起埃米尔阿卜杜卡迪尔的事迹,我都深感景仰。当红十字国际委员会回顾自现代国际人道法形成后的150多年历史时,发现在亨利·杜南最初创建该组织继而为《日内瓦公约》的通过奠定了根基之时,人道法的精神显然早已为世人所知。

在亨利·杜南目睹索尔费里诺战场惨景的多年前,埃米尔阿卜杜卡迪尔便已经指出了在战争中保护人道、以人道方式对待战俘的重要性。正是由于他在1843年颁布了法令,法阿战争中被俘的战斗员才得到保护。他们获得了战俘地位,而免于死亡。将红十字国际委员会和阿尔及利亚紧密连在一起的正是这个精神,即埃米尔阿卜杜卡迪尔与亨利·杜南共同持有的观点——任何不参与战斗的人,无论是平民还是伤兵,始终都应得到特别保护,必须受到人道对待。这一信念已经成为现代国际人道法具有决定意义的概念,也是战斗员和非战斗员根本的区别。

今天,我想给大家讲一讲下列问题的一些主要特征:当今武装冲突中的人道工作环境、我们遇到的法律与实践挑战、以及红十字国际委员会与武装部队在这种时刻变化的局势中的共同利益。

如今无论是对于军队还是人道工作者,工作环境都比以往更为错综复杂,战场情况瞬息万变,参与方众多,四分五裂。且现在世界各地的武装冲突都会产生严重的人道后果,规模之大自二战以来闻所未闻。在许多情况下,武装参与方蔑视国际人道法,不顾武装冲突期间使用武力的基本规则,经常在军事行动中故意攻击平民和民用物体,迫使数千人逃离家园和社区。

我们的工作环境日益复杂,这一现象在中东尤为明显。例如,如今驻扎在叙利亚和利比亚的武装团体比二战至阿拉伯之春开始之前任何时候都要多。然而,这种扩散并不局限于中东地区。例如在东亚和南亚,参与非国际武装冲突的团体数量在过去十年间增加了三倍。这些团体大部分规模较小,结成松散联盟,盟友时常变更。这便增加了我们需要进行磋商的武装团体数量,才能确保人道援助被送至深受武装冲突之害的人民身边。

此外,虽然众多非国家武装团体长期以来希望获得国家地位,但北非和中东多地局势堪忧,使得武装团体控制的社区数量大幅增加。作为人道工作者,我们的磋商建立在这一现实基础上,即武装参与方具有类似国家的职能,且其相互关系日益复杂。

如今,战场瞬息万变,武装参与方众多,自然促使国家调整其应对措施。因此,近年来,我们看到大规模部署传统武装部队有所减少,取而代之的是'轻足迹'战争,即在合作行动中部署特种部队,且国家会使用代理,并增加了对新技术、新武器平台(如无人机)以及网络的依赖,还开展了很多培训和武装计划。

在许多情况下,国际社会团结一致,通过强制执行多边维和行动,保护了深受无尽暴力危害的平民。

无论是联合国、北约还是非盟领导的和平行动,其一线行动层面的法律和规范通常难以解释。然而,近来强调在和平行动中使用武装部队,这会导致维和人员也成为武装冲突方,因而受到国际人道法的约束。开展和平行动的国际组织和贡献军队的国家必须采取行动,确保其人员完全遵守国际人道法和其他相关法律规范,并在执行自身任务的同时,尊重中立、独立和公正的人道行动,为其留出空间。维和人员在部署之前接受国际人道法和其他相关规范的充分培训,以及为和平行动贡献军队的军方将其国际法律义务纳入到部署军队的条例中,这两点至关重要。

上述所有现代战争战斗方式的演变都会导致严重后果,其中之一就是人类遭受苦难,因而由此产生人道需求。我们都共同负有责任,需要确保国际人道法在任何条件下都得到遵守,并减少受武装冲突影响之人的苦难。

研讨班的目的是在复杂且快速变化的环境中制定作战计划时能够更好地理解和应用国际人道法。本周课程主要关注战争情境。武装冲突法特别为保护和援助不直接参与敌对行动的平民而设立。大部分课程的重点是国际人道法核心原则,如区分原则、预防原则及比例性原则。我们会参与各位学员的决策过程,考量学员们制定的作战规则的适应性和相关性,我们还会和各位学员一道寻找整个行动过程中人道和军事必要的最佳平衡点。

另外,为了反思当下的冲突格局,课程专门设立了一个环节来审视城市化的增长模式。这将对平民持续造成人道后果,并为国家安全部队的行动带来挑战。的确,自2008年以来,与农村居民相比,城市居民越来越多。据估计到2050年,部分地区城市居民比例可增至70%,而南美地区可达92%。

鉴于上述趋势,许多国家不得不面对日趋增长的城市暴力。虽然尚未达到武装冲突的级别,但其潜在的人道后果以及导致的普遍混乱局势很可能与武装冲突一样严重或更甚。面对不断增长的挑战,各国开始逐渐采用武装部队与执法部门合作的模式,在变幻莫测的环境中开展行动。这些安全部队必须受到不同的培训,获得不同的装备,具备不同的想法,以不同的方式诉诸武力,应用国际人权法,而不是武装冲突法。

该课程会让大家分析武装部队和警察在联合执法行动中必须面对的法律、实践和操作上的限制和困境,并探讨解决方案。这是一个极大的挑战,应敦促各国和像红十字国际委员会这样的人道组织齐心协力,确保保护一般群众以及市区安全部队的安全。

请允许我强调一些法律上和实践中的挑战,虽然不一定在本周研讨班上提出,但是红十字国际委员会正与各国开展广泛行动来应对这些挑战。

战争不断快速演变,外加新武器和新方法的开发,我们有时遇到对国际人道法传统解读的外围限制。我们一直尝试澄清与特定行动挑战相关的法律论据,因为战争法就和战争本身一样,是一个不断成长壮大的体系。

每隔四年,红十字国际委员会出版一份名为《国际人道法及现代武装冲突的挑战》的报告。新的一期将于数周后第32届国际红十字与红新月大会上发布并分发给各国。这份文件强调法律框架的解读中有几个领域必须根据目前的发展进行重新考查:

例如,重要的问题是决定武装冲突的起始和终结,是国际性冲突还是非国际性冲突。当国际性冲突越来越少,非国际性冲突不断增加,正式的和平协定全部消失时,冲突的界定就会造成法律上的挑战。

对于武装冲突的疆域范围以及国际人道法的适用范围,情况也是如此:国际人道法只限于"战场"还是适用于冲突各方的全部领土?它是否适用于各方领土之外,即中立或非交战国的领土?这再次表明,现实是复杂的,而且在不断演变。一般认为国际人道法适用于冲突参与国的领土,包括领海、水道和领空,但是其针对非交战国疆土的适用性争议更大。

过去数十年间,由于所谓的恐怖行动,各国焦头烂额,也相应采取了大量反恐措施。毫无疑问,为了确保国家安全采取应对行动是合法的。然而,在这样做的时候,必不可少的是维持国际人道法和国际人权法中对人的生命和尊严的保护,但也要避免混淆武装冲突和恐怖主义的界限,从而规避对国际人道法产生潜在的负面影响。虽然规制恐怖主义和国际人道法的法律框架具有某些共同之处——国际人道法的确明令禁止国内法和国际反恐公约中判定为恐怖分子罪行的大部分行为——但是两个法律制度具有根本差异,其基本原理、目标和结构大相径庭。其中最值得注意的一点是国际人道法会区分合法或非法暴力行为,但恐怖分子的任何暴力行为始终是非法行为。

另一个我们非常关注且会导致极端苦难的问题是在人口密集地区使用爆炸性武器。红十字国际委员会始终坚持即便没有法律明文禁止,但基于广域武器不分皂白的攻击效果,也应当避免在城市使用此类武器。

在应对行动挑战时,在武装部队、执法与安保机构以及人道组织相互接触时,各方面临的法律挑战不止上述几例。全球武装冲突中,医疗设施和医务人员受法律保护的地位往往受到忽视;人道工作者抵达受影响人群身边的行动常受到严重阻碍;确保非国际武装冲突中被拘留者的法律保护也面临特定挑战。其中拘留条件、极为脆弱的被拘留者、拘留原因和程序以及被拘留者转移问题尤为突出。2011年上一届国际大会召开之时,各国和其他红十字与红新月运动的成员交给我们以下任务:协助与各国开展进一步研究与讨论,提供选项和建议以加强对失去自由之人的法律保护。红十字国际委员会也对上述使命做出了应对。

我坚信:我们作为人道工作者和武装部队之间具有重大共同利益;我们都需要找到应对当今挑战的实际解决方案,而且我们愿意分享各自应对两难困境的经验。这困境来源于军事必要和优先保护这两个有时矛盾的命令。

区分、预防和比例性这三项基本原则不可仅停留在理论框架的层面上,而是应当成为如今极度复杂环境中武装部队的工作原则,为参与作战行动的人们提供最佳指导。战火不会只在战场上燃烧。在各地、各国以及全球,武装冲突和暴力局势影响深远,会造成大规模移民。同时由于冲突与破坏,社会系统会彻底崩溃,有时数十年社会发展和基础设施建设也会毁于一旦,故而社区的基本生存条件,例如饮用水和电力设施亦不复存在。

我希望对这些法律问题的澄清能够帮助各位探讨实际问题。我们希望听到大家分享各自的经验,并期望在开放讨论中回答大家的问题。在接下来几天中,大家积极参与讨论和练习,并贡献自己的观点,本次研讨班的价值才能得到真正体现。

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