维和行动:红十字国际委员会在2016年联合国大会上的发言

2016-10-26

联合国大会,第71届会议,第四委员会,项目56,红十字国际委员会的发言,关于整个维和行动各方面问题全面审查的一般性辩论。

本周我们在这里齐聚一堂,正值全球和平极为脆弱的时期——世界各地正在上演大量国际性和非国际性武装冲突,数百万人因此受难。如今,维和行动仍然是联合国在世界各地维护国际和平与安全的重要手段之一。

红十字国际委员会充分了解联合国维和行动面临的挑战,因为在许多地方,如南苏丹、马里和刚果民主共和国,我们与维和行动同在,同时开展行动。我们看到,联合国维和行动开展环境的暴力和复杂程度与日俱增,变化迅速,并带来诸多挑战。我们还看到,维和行动越来越多维化,维和人员需要在对立各方之间进行调解,提供必要的服务,促进法治,安置在押人员,确保平民营地受到保护等等。

审视在当今众多利益相关方共存的复杂环境中,维和行动如何克服这些挑战,并取得最佳行动效果,这一点极为关键。我们认为,在此次辩论中有两个至关重要的问题需要考虑。

第一,当联合国维和人员负责采取一切必要措施保护维和行动区内的平民居民时,有一点是极为重要的,那就是维和人员要确保遵守所有相关的国内法和国际法,包括国际人道法(如适用)。此外,联合国维和行动正变得日益复杂,多维行动的范围也不断扩大。为应对这些不断增长的多变需求,能力和资金必须同步跟上,并进行相应调整。

因此,红十字国际委员会要提请关注羁押这一重要问题。该问题有时受到忽视,缺乏资金支持,而且在后勤、基础设施和训练有素的人力资源等方面的能力也可能并不适应实际情况。在行动期间,联合国特派团可能会羁押个人,那么就应确保对这种可能性预先有所准备。这些人可能是普通法下的罪犯,或因与某起正在发生的武装冲突相关的事由(包括要被移交国际刑事法院)被俘或投降而被剥夺自由。红十字国际委员会认识到,这会导致若干复杂的现实和法律挑战。我们想强调的是,羁押设施必须按照相关的国际法和标准(包括可适用的国际人道法)运作,而且羁押管理人员必须训练有素,得到支持,并拥有能够自由支配的手段,以确保有效的羁押管理。在这方面,我们很乐于看到联合国已经为达成这一目标而开展工作,制定框架,特别是通过2010年《联合国和平行动中有关拘留的临时标准作业程序》和其他为具体环境制定的标准作业程序来形成这一框架。红十字国际委员会鼓励充分应用和实施这些程序,尤其是在人道对待所有在押人员、预先提供充足资源,以及在考虑移交联合国特派团控制的人员时遵守不推回原则等方面。基于我们在羁押方面的专长和经验,我们会定期与维和人员就这些问题进行接洽,时刻准备帮助他们为可能需要逮捕和羁押有关人员的情况预先做好准备。

根据国际人道法,国家和国际组织(如联合国)必须确保冲突参与方遵守国际人道法。联合国特派团由于能够与高层政治当局和他们支持的武装部队开展对话,因而具有履行此项义务的独特优势,在确保筹划和实施军事行动时平民能够得到保护这一问题上尤为如此。

确保遵守国际人道法这项任务极富挑战,受到履行义务之人可获得的资源的制约。联合国在决定如何在冲突各方当中促进遵守法律时必须恪尽职责,比如:把遵守国际人道法作为支持开展联合行动的条件,培训武器携带者,询问是否出现违反国际人道法的行为,以及与当地居民和当局建立联系。5月份,红十字国际委员会在亚的斯亚贝巴举行了一次多个利益相关方参与的圆桌会议,探讨确保在非洲多国行动期间遵守国际人道法的义务。交流坦诚而富有成果,有力提升了对和平支持行动期间,尤其是在发现、预防和阻止其他武装部队违反国际人道法时所面临的共同挑战的认识。

第二个至关重要的问题是维和行动如何能够充分履行自己的使命来保护平民。虽然其他很多人已经就这一问题进行了大量阐述,但我们还想强调四点。

第一,鉴于维和人员和人道工作者在一线合作十分紧密,红十字国际委员会继续保持严格中立、独立和公正的人道组织的既有形象和外界认知至关重要。如果维和特派团的政治使命与国际红十字与红新月运动的原则之间出现任何混淆不清,模棱两可,都可能使我们难以接近受助者,影响像红十字国际委员会这样的组织向武装冲突受难者提供的保护和援助。

第二,我们认识到军事、政治、人道、执法和羁押等方面的工作人员需要与他们在当地保护的民众保持密切联系。但是,在有些情况下 ,与多维工作团的密切联系可能会使当地社区居民面临风险。这些问题有的可以通过开展个人风险评估、指定平民人员与当地社区联络,并系统贯彻"不伤害"原则而得到缓解。

第三,当地社区具有巨大的力量,特别是在面临重大打击和紧急情况时。人道工作者和维和人员都不应限制或阻止社区居民自行开展行动,因为最了解当地环境和变化动态的就是他们自己。维和人员在建立保护性环境中的一个核心作用就是实现社区参与,创建和支持形成当地人可以商谈问题的空间。但是,做这项工作时,维和人员需要在场,并提供人身保护,以便在必要时有效制止暴力。

第四,必须保护平民居民免受负责保护他们之人所带来的任何伤害。无疑,维和行动的任何相关人员实施的任何形式的暴力(包括性暴力)都会破坏他们的行动,使其陷入危险。在武装冲突环境中实施强奸和其他形式的性暴力可能构成对国际人道法的严重违反,需要负刑事责任,必须受到彻查和追诉。而且无论何时,这种行为都可能构成对国际人权法的违反。通过我们的保密对话,我们会提出对于性暴力的指控这一关切,包括这种行为对受害者和社区的影响。

我们时刻准备在军事行动部署前和战区中,增加我们对维和人员的国际人道法和平民保护培训项目,并加深内容深度,同时并加强我们与各方进行的涉及保护的对话。我们已经做好准备,深入冲突前线,与所有武器携带者密切联系,以寻找确保保护武装冲突受难者,确保遵守国际人道法的方法。

我们期望继续与所有维和行动人员,部队、警察和民事人员贡献国,以及联合国秘书处并肩携手,以进一步加强我们数十年来建立起来的成功合作。