切合形势且富有实效:《附加议定书》通过40周年

2017-03-15

纪念《附加议定书》通过40周年

红十字国际委员会常驻联合国观察员菲利普•施珀里在纽约第34届派驻联合国外交官年度研讨会上的讲话。

 我很高兴今天在此与在座各位纪念1977年两个《附加议定书》(以下简称《附加议定书》)通过40周年,及其对武装冲突作战手段和方法的影响。40年前,《附加议定书》对国际人道法的基本原则与规则进行了编纂。它还制订了新规则,以反映现代冲突的不断变化。如今,这些规则仍在当代武装冲突的前沿阵地发挥着作用,保护平民免受最恶劣的战争暴行的伤害,并指导武装冲突各方应对新的现实。

为纪念《附加议定书》通过40周年,我的发言将涉及四个方面。首先,我会带领大家回顾促成《附加议定书》通过的地缘政治背景,反思"新型战争"的性质与《附加议定书》设法规制的空白领域。在明确了这一点之后,我会提及《附加议定书》的主要特征——特别是其力图达到的目的。再次,我会重点陈述《附加议定书》自1977年以来取得的主要成就,其中很多都对武装冲突受难者的日常生活具有重大意义。最后,我会阐述《附加议定书》在当前以及今后的持续重要意义。

1. 历史背景

《附加议定书》订立的历史背景涉及以下几个方面:去殖民化冲突、新国家与非国际性武装冲突的大量出现,以及作战手段和方法的快速发展。

在二战后的几十年间,民族解放战争在整个亚非大陆全面爆发。这些武装冲突的特点是非对称战争。在此类战斗中,游击队员面对的是组织严密、武器先进、装备精良的军队,于是他们开始追随像毛泽东这样的领袖人物,毛泽东曾(有代表性地)提出"游击队必须活动于人民之中,犹如鱼游于水中一样"。此外,非国际性武装冲突数量激增,很快超过了国家间的冲突,这使平民成为主要受害者,从而大大超出了国际人道法(1949年日内瓦四公约共同第3条除外)的保护范围。

该历史背景的另一个特点是战场上的新现实。新型武器技术的发展(例如几乎可在任何地方实施攻击,且很少受具体法规约束的航空武器与火箭)和冷战军备竞赛,造成了战场无限扩大的威胁。面对这种情况 ,需要对被认可的作战手段和方法做出澄清,达成共识。此外,需要更广泛地对规制敌对行动的规则加以编纂。红十字国际委员会与联合国大会对此看法一致,后者在1968年强调需要订立新的人道公约,或修订现有法律,以更好地保护受难者,并限制或禁止使用某些作战手段和方法。

正是在上述背景下,在面对这些挑战时,发展国际人道法成为当务之急,各国于1977年通过了《附加议定书》。确实,正如红十字国际委员会主席理事会在1968年调查越南战争惨状时所总结的,"在目前情况下,《日内瓦公约》犹如沼泽中的一座孤岛,将继续慢慢下沉。而如果红十字国际委员会不做出反应,它必将沉没。"

2. 《附加议定书》的目的

现在我来讲第二部分,即《附加议定书》的目的和内容。这一部分关注四个方面:对国际人道法的普遍重申、对敌对行动和非国际性武装冲突的规制、以及战争的新现实。

在1974年至1977年的外交会议上,红十字国际委员会的主要目的之一——也是常常被忽视的一个目的——就是重申国际人道法现有的原则,这些原则已经是条约国际法和习惯国际法的一部分,但关于它们的谈判是在去殖民化时期及由此导致国家数量激增三倍之前进行的。

考虑到这一目的,参与《附加议定书》谈判各方的普遍性前所未有。虽然1949年四个《日内瓦公约》主要是由欧洲国家展开谈判的,但其所有缔约国或联合国成员国都受邀参加外交会议,开展《附加议定书》的谈判工作。最终,124个国家与会,超过了参与外交会议拟订1949年四个《日内瓦公约》的与会国数量(59个)的两倍。新独立国家的关切和优先要务——包括独立战争的分类、游击战作战人员的待遇、种族隔离制度的非法性,以及外国雇佣兵的地位——推动着谈判议程。这些问题在《附加议定书》中均有所体现,同时仍然忠实于普遍接受的人道目标。值得注意的是,虽然1949年四个《日内瓦公约》的作准文本为英文和法文文本,但《附加议定书》的作准文本则为英文、阿拉伯文、中文、西班牙文、法文和俄文文本。这样,新国家对国际人道法产生了更强的主人翁意识,而且国际人道法基本原则在20世纪70年代在国际社会得到更广泛的重申,这本身就是一个重要目标。

作为红十字国际委员会的第二个目的,《附加议定书》旨在编纂并逐步制定关于敌对行动的基本规则。1949年,各国未能就这些规则达成一致意见,特别是因为在核武器问题上存在不可调和的分歧。此外,规制敌对行动与武器使用问题的"海牙法"自1907年起便未进行任何重大修订。因此,应当向敌对行动规则注入一剂良药,进行全面审查、编纂与发展。

《附加议定书》中包含的最重要的规则是关于保护平民居民和民用物体免受敌对行动影响的规则。例如,《第一附加议定书》包含对"战斗员"、"武装部队"、"军事目标"及"平民"和"民用物体"等重要概念的定义。它明确规定了指导军事目标选择的关键原则,包括区分性原则、比例性原则与预防原则——所有这些原则每天都在世界各地的战场上挽救生命。它还禁止攻击平民居民和民用物体。

第三,认识到非国际性武装冲突日渐增加,《附加议定书》的另一项重要贡献是确保受此类局势影响的平民能够获得更多的保护。《第二附加议定书》作为首个专门保护受非国际性武装冲突影响者的条约,详细阐述了共同第3条,并明确将国际人道法的基本规则扩展到此类武装冲突。例如,《第二附加议定书》加强了所有未参加或不再参加敌对行动之人所享有的基本保证;禁止攻击平民;规制强迫平民迁移;并保护所有医务人员、医疗队和医务运输工具,无论其是民用还是军用的。尽管《第二附加议定书》比适用于国际性武装冲突的法律发展程度低,且适用范围有所局限,但它获得了一致通过。在确保受非国际性武装冲突影响的平民受益于国际性武装冲突中所适用的基本保护方面,这一步堪称典范。

最后,《附加议定书》力图对以解放战争、游击战术和恐怖行动为特点的新时代的战争新现实加以考量。在1974年至1977年的外交会议上,新近独立的国家支持为游击战作战人员提供更多保护,这些作战人员与装备更为精良的政府军对阵,如果他们身穿制服,采用精心策划的传统战术,将障碍重重。后来达成了折中方案:《第一附加议定书》第44条在拟订时考虑到了游击战的情形,该条特别规定游击战作战人员在攻击敌方时必须公开携带武器。

《附加议定书》还加强了应对武装冲突中恐怖主义的规则。它们除明确禁止所有意图在平民居民中散布恐怖的行为外,还禁止大量可能会被视为恐怖袭击的行为。这些行为包括:攻击平民和民用物体;不分皂白的攻击;攻击礼拜场所;攻击含有危险力量的工程和装置;以及扣留人质。

3. 《附加议定书》的成就

在谈论了《附加议定书》的一些主要特征后,我想强调一下《附加议定书》在过去的几十年取得的一些具体成就。具体而言,我会着重介绍《附加议定书》的批准记录,它们对习惯国际法的形成所做的贡献,以及它们对国际法的发展和打击有罪不罚现象的催化作用。最后,我会举一些具体实例,阐明我们作为红十字国际委员会工作人员所看到的《附加议定书》在实践中的应用,它们每一天都在一线拯救生命。

在获得批准方面,《附加议定书》是获得批准或加入的最为广泛的国际文书之一,《第一附加议定书》有174个缔约国,《第二附加议定书》为168个。因此, 这两项《附加议定书》与《日内瓦公约》共同构成国际人道法的基础,成为保护和尊重武装冲突中人类尊严的基石。然而,与1949年四个《日内瓦公约》不同,《附加议定书》没有获得普遍批准。值此40周年来临之际,我们因此希望邀请尚未成为缔约国的国家加入成为这两项《附加议定书》的缔约国。这两项文书获得普遍批准是改善对世界各地受武装冲突影响之人的保护的重要举措。

《附加议定书》还对习惯法的形成做出了贡献。虽然仅凭这些要素不足以使一项习惯规则生效,但对《附加议定书》谈判的广泛参与,及其大多数条款得到一致通过的事实是关键因素。事实上,在《附加议定书》150个实质性条款中,仅有14条需要正式表决。许多一致通过的规则对习惯国际人道法规则的形成做出了贡献,这些规则对所有国家(包括不是这些条约缔约国的国家)都具有约束力。极为重要的是,习惯法的确立尤其对适用于非国际性武装冲突的法律产生了巨大影响。例如,红十字国际委员会《习惯国际人道法研究》确认了161条规则,其中有149条都适用于非国际性武装冲突。

此外,《附加议定书》为多个武器条约奠定了基础,并推动了这些条约的发展。在1974年至1977年外交会议上关于《第一附加议定书》第35条(该条确立选择作战手段和方法的权利不是无限制的)的讨论中,代表们决定在联合国框架内召开一次特别会议,其目的是就这一问题周密制定国际条约。最终,会议达成了1980年《禁止或限制使用某些常规武器公约》,禁止使用几种特别残酷的武器,或限制它们的使用。自此,一系列规定某些武器使用的其他条约得以订立,包括《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷的公约》(1997年)。毫无疑问,《附加议定书》的通过为上述进程做出了贡献,而1977年以来颁布的大量武器条约每年都能够减少战争受难者的痛苦与苦难。

与此相关的是,《附加议定书》还在国际刑法和打击有罪不罚现象方面做出了里程碑式的贡献。《第一附加议定书》纳入了更多国际性武装冲突中可导致个人刑事责任的严重违反国际人道法的行为。《第二附加议定书》为国际法在非国际性武装冲突领域开辟了道路,为打击有罪不罚现象扫清了障碍,这在非国际性武装冲突频仍的今天尤具相关性。虽然《第二附加议定书》中没有规定战争罪的个人刑事责任的条款,但1994年,安理会认为,违反《第二附加议定书》应负的刑事责任是隐含在其确立的义务中的,并赋予了卢旺达国际刑事法庭针对此类违反行为的管辖权。一年后,前南斯拉夫问题国际刑事法庭在其影响深远的塔迪奇案判决中认为,就违反非国际性武装冲突之习惯法的行为而言,个人刑事责任是存在的。如今,《国际刑事法院规约》详细列出了严重违反非国际性武装冲突的法律和习惯的行为。最后,许多国家采用了规范性框架(50多个国家将违反《第一附加议定书》的行为规定为犯罪),建立了有力的司法机制,制定了有效措施,防止在两种类型的武装冲突中出现严重违反国际人道法的行为,并对违法者进行追诉。有些国家还针对在国际性武装冲突和非国际性武装冲突中严重违反国际人道法的行为统一规定了实施制裁的法律义务。

最后,也可能最为具体的一点是,《附加议定书》的真正胜利始终是它们转化为实践的能力:过去的40年证明,《附加议定书》决不是象牙塔式的理想主义,而是在战争中使用的法律工具,能够在一线产生切实影响。我想就此举几个例子。

在去年底哥伦比亚和平谈判中,政府与哥伦比亚革命武装力量之间的最终协议,以及随后《大赦法》的条款主要源自《第二附加议定书》第6条第5款。这一例证很好地反映了国家对《第二附加议定书》对参加武装冲突(但无需承担国际刑事责任)的人给以"尽可能最广泛的赦免"这一建议的采纳。这一经验或可在评估过渡司法如何能够促进实现和平时为其他和平进程做出参考。未来实施赦免的可能性对哥伦比亚(及其他国家或地区)其他冲突中的战斗员遵守国际人道法还是一种强大的,而且可能是最有说服力的激励。

此外,在当今的武装冲突中,随着武装部队在选择攻击目标时努力适用国际人道法,敌对行动常常得到改善。例如,许多国家的军事手册都规定了比例性原则,其中包括不是《第一附加议定书》缔约国或当时不是缔约国的国家,如印尼、以色列、肯尼亚、菲律宾、英国和美国。《附加议定书》中关于救济行动和平民医务人员、设施和运输工具的规则促成了向武装冲突受难者提供重要援助的规定。今天,红十字国际委员会在全球80多个国家开展行动。该组织在一年之中能够救助超过5万名战伤患者,并为148个位于战区附近的急救站提供支持。这些都是将《附加议定书》应用于实践的例子。

4. 《附加议定书》的持续相关性

在今天我们庆祝《附加议定书》通过40周年之际,我要讨论的最后一个问题是《附加议定书》对现代武装冲突的持续相关性(有道是人生始于40岁!)。

如今,我们常常听到三种关于国际人道法的忧虑:

  • "该法不足以阐释当今武装冲突的性质。"
  • "该法不适用打击恐怖主义的局势。"
  • "在非国家武装参与方激增的不对称冲突中,该法却向各方施加对称义务,这是不公平的。"

不应将上述忧虑看作新生事物。事实上,国际人道法的现有挑战——包括非国际性武装冲突的增多及现代技术的快速发展——正是《附加议定书》力图解决的问题。同样,我们如今经常听到的由不对称冲突和反恐战争带来的挑战也是推动了《附加议定书》的谈判进程。考虑到上述几点,企图否认《附加议定书》在今日武装冲突——包括在某些反恐行动中——的试金石作用,常常是一种改变目标的策略,它掩饰了不愿将经受时间检验的规则与原则应用于当代武装挑战的意愿。我们的经验表明,未能对作战手段和方法施加限制可能会导致战争的过度行为,从而助长武装冲突的周而往复,代代难平。

因此,红十字国际委员会一直坚信,我们今天面对的根本挑战并不是现有的国际人道法规则是否具有相关性,而是要改进这些规则的实施。因此我们呼吁各国确保将书本上的战争法系统性地转化为武装冲突各方在一线有所改善的行为。

在这一精神下,我想重申红十字国际委员会和瑞士政府一直在与各国共同推动的旨在强化国际人道法实施机制的进程。在2011年至2015年最初的磋商阶段,我们逐渐发现国际人道法没有提供论坛,供各国定期会见,探讨其适用问题,而且这一空白持续存在,这在各个法律体系中是很罕见的。在从去年开始至今的政府间阶段,各国正在重新考虑设立论坛的可能性,并且还将审查如何能够更好地利用红十字与红新月国际大会和地区论坛促进对国际人道法的尊重。这些途径应被视为是互补的。我们请各国积极参与红十字国际委员会和瑞士政府正在联合推动的这一政府间进程,分享你们的观点,投入必要的政治意愿,就未来有效的前进道路达成共识。

最后,虽然实现对《附加议定书》更好的尊重至关重要,但这并不意味着没有进一步澄清或发展的空间。例如,尽管共同第3条和《第二附加议定书》中有涉及非国际性武装冲突的规则,但国际人道法规制此类局势的规则仍然与规制国际性武装冲突的规则存在差异,剥夺自由便是一例。而且,对该法的适用和解释,特别是在应对新威胁、新参与方以及新作战手段和方法方面仍存在困难。尤其是, 各方仍在继续辩论如何解释某些对于保护平民和民用物体至关重要的关键法律概念,比例性原则就是其中之一。解释不同最终导致保护减弱。因此,有必要继续对这些问题和其他问题进行反思,以便在需要的地方重申、澄清或发展国际人道法。

5. 结束语

最后,我想向在座各位谈一点观察意见。《附加议定书》谈判并达成之时的背景是,冷战使世界两极化,核竞赛带来严重焦虑,新独立国家与其不久前的殖民国面对面坐在谈判桌上。女士们先生们,那种气氛可绝不轻松。在我们讨论《附加议定书》对当代武装冲突的相关意义时,牢记这一点极为重要。尽管地缘政治形势如此严峻,各国在20世纪70年代仍然尽力澄清国际人道法原则在实践中的意义。因此,《附加议定书》及包含它的法律体系并不是人道理想主义的产物——它在军事必要与人道之间达成平衡。而且,《附加议定书》不是已成为往昔的、局势更为简单的历史时期的遗物——而是基于战斗的复杂性、经验与艰难妥协经过认真谈判后的产物,它们在今天仍然极具相关性。所以,我请在座各位及贵国政府做三件事情:第一,请批准《附加议定书》(如果贵国尚未批准),或鼓励其他国家批准。第二,请在当今的武装冲突中努力实施、适用并执行《附加议定书》,因为它们一视同仁地帮助战斗员和平民。请尊重并确保尊重这些重要的法律。第三,请挺身支持《附加议定书》及其规则——为了它们对当今武装冲突所具有的实践相关性,也为了每一天它们对受武装冲突影响之人产生的人道影响。

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