日内瓦公约60周年：汲取历史教训，更好地面对未来

 

 
尊敬的阁下，

女士们，先生们，

 

                     

今天我们汇聚在这里纪念一个意义重大的日子。60年前的今天，日内瓦公约获得了通过。这一决定性事件在扩展对武装冲突受难者的保护方面发挥了核心作用。它也扩展了红十字国际委员会的人道职责，为我们在各国开展工作并与各方开展对话提供了便利。
 

  在这个日子里，自然要带着些许自豪和满足来回顾过去几十年中所取得的成就及获得的成功，也请允许我们稍稍地自我陶醉一下。不可否认，规则遭到违反时会比规则得到遵守时得到更多关注。
 
与此同时，这个纪念日是我们展望下一个十年及更远未来的一个机会，我们要确保日内瓦公约做好充分准备来迎接前方越来越多的挑战和风险。 毫无疑问，迄今为止这条路并非总是一帆风顺。过去60年武装冲突演变的程度实在不容低估。毋庸赘言，现代战争很少是两个组织严密的军队在一定地域内的战场上的对垒。随着各种武装团体之间以及战斗员和平民之间的界限日益模糊，平民日益成为主要的受害者。国际人道法不可避免地要适应这种不断变化的现实。日内瓦公约1977年 两部附加议定书 的通过就是一个例证，它们确立了有关战争行为的规则以及保护受非国际性武装冲突影响之人的规则。还有一些禁止或规制某些武器的特殊规则，如《禁止杀伤人员地雷公约》以及最近通过的《集束弹药公约》，也是国际人道法与一线现实相适应的实例。

911惨剧及其余波是对国际人道法的一项新考验。国际关系的多极化以及所谓“全球反恐战争”的人道后果已经带来巨大挑战。非国家武装团体的激增和分裂以及其中一些团体拒绝遵守国际人道法规则又构成了另一个挑战。这些挑战促使包括红十字国际委员会在内的众多参与方对国际人道法进行了一些严格审查， 以验证其是否确实仍是一个能够保护武装冲突受难者的法律框架。

简而言之，这一艰巨历程的成果充分证实了国际人道法对在武装冲突中维护人的生命和尊严的适用性和充分性。然而，正如我在开始时讲明的，现在还不是躺在功劳簿上休息的时候。武装冲突的本质及此类冲突的起因和结果仍在不断演变。国际人道法也必须不断演变。

红十字国际委员会目前的工作重点是预测国际人道法在未来几年将会遇到的主要挑战并为此做好准备。虽然这些挑战包含法律层面，而且常常也包含政治层面的因素，但我必须强调我们最终的关注点只在人道层面；我们唯一的目的就是为更好地保护武装冲突受难者贡献一份力量。

我想谈谈其中一些挑战，并探讨应对这些挑战的方式，包括红十字国际委员会怎样才能做好准备在提供指导和建议方面贡献我们的力量。然而，不言而喻，应对这些挑战所需的努力并不仅仅是红十字国际委员会的责任（无论是法律方面还是道德方面），而是包括各国以及非国家参与方、军队和立法者在内的各方的共同责任。
 

  我将先重点探讨与一般武装冲突有关的某些挑战，然后再谈谈与非国际性武装冲突具体相关的挑战。
 
那么，哪些是国际人道法正面临的挑战呢？第一个挑战与作战行为有关。此前我提到了武装冲突不断变化的性质，以及战斗员与平民之间日益模糊的界限。平民越来越多地参与到与实际战斗密切相关的活动中来。与此同时，战斗员也并不总是清楚地将自 己与平民区分开来，他们既不穿制服也不公开携带武器，与平民居民混杂在一起。平民还被用作人体盾牌。在一些冲突中，传统军事职能被外包给私营承包商或其他为政府军或有组织的武装团体工作的平民，这使得区分更加困难。在未来几年中，这些趋势很可能会不断增加。

总而言之，结果就是平民更有可能被错误地或任意地当作攻击目标。军方人员也面临更多的危险：由于无法正确辨认敌人，他们很容易遭到那些看起来像平民的个人的袭击。

国际人道法规定参与战斗者必须对战斗员和平民做出基本区分。战斗员是合法的攻击目标；而对于平民，除非他们直接参与敌对行动，否则不得受到攻击。问题是日内瓦公约及其附加议定书均未准确规定什么行为构成“直接参与敌对行动”。

直言不讳地说，这种明确规定的缺失使人们付出了生命的代价。这是完全不应该的。红十字国际委员会与50多位具有军方、学术界、政府和非政府背景的国际法律专家一起用了6年时间来努力改变这一局面。这项漫长而紧张的工作的最终成果是两个月前公布的一份分量十足的指导文件。这份文件有助于澄清以下问题：在实施敌对行动时谁可以被视为平民，什么行为构成直接参与敌对行动，在平民怎样会失去免受直接攻击的保护方面有哪些具体规则和原则。

红十字国际委员会的这份 解释性指南 在不改变现有法律的基础上，就现代武装冲突中应该如何解读涉及直接参与敌对行动这一概念的国际人道法，给出了我们的建议。这远不止是理论演习。其目标是使这些建议能够在武装冲突的关键之处得到实际应用，并且更好地保护那些冲突的受害者。

直接参与敌对行动并不是唯一一个需要进一步澄清的有关作战行为的概念。对 “军事目标”、“比例性原则”和“预防措施”等其他关键概念的阐释也存在着差异。

引发争论的部分原因是，在人口密集的城市地区开展的军事行动越来越多，而且往往使用重型武器或极易爆炸的武器，对平民居民造成了毁灭性的人道影响。世界不同地方的冲突局势所造成的人员伤亡、家园被毁等的可怕苦难，通过媒体的报道展现出来，这些对在座的每个人来说都是再熟悉不过了。

另一个关键因素是现代武装冲突日益增加的不对称性。交战方之间的差异，尤其是在技术和军事实力方面的差异，越来越明显。遵守国际人道法规则会被视为只对冲突一方有利，而对另一方不利。最糟的是，军事实力较弱的一方在面对强大得多的对手时，可能会试图通过违反国际人道法基本规则来打破实力悬殊。如果一方反复违反规则，那么局势有可能会迅速恶化成为一场毫无约束可言的混战。这种急剧恶化现象违背国际人道法的基本宗旨——减轻战时苦难。我们必须努力寻找各种途径来预防这一现象的发生。

我还想简要地谈一下与保护国内流离失所者有关的人道和法律挑战。就人数而言，国内流离失所问题恐怕是当今世界各地的武装冲突（从哥伦比亚到斯里兰卡，从巴基斯坦到苏丹）所带来的最令人生畏的人道挑战。这一问题不仅影响着数百万国内流离失所者，还影响着无数收留流离失所者的家庭和社区。

违反国际人道法行为是在武装冲突中造成国内流离失所的最常见原因。因此，防止违法行为无疑是从根本上预防流离失所发生的最佳途径。

另一方面，有时人们想逃离某地却被迫滞留。在流离失所过程中，国内流离失所者常常容易受到更多违法行为的伤害，而且大量生存需求无法得到满足。在国内流离失所者想要返乡或在别处定居时，他们常常会面临很多阻碍。他们的财产可能已经被毁或者被他人所夺，田地可能被占或者在战事结束后不再适合耕作，他们还会担心返乡后遭到报复。

作为平民居民的一部分，国内流离失所者和平民一样在武装冲突中受到保护。

如果冲突各方都尊重国际人道法的基本规则，大部分流离失所事件及国内流离失所者遭受的苦难都是可以避免的。然而，国际人道法中涉及流离失所的一些方面还有待澄清或改善。这些方面包括通行自由问题， 保持家庭完整性的需要，禁止强制返乡或强制重新定居，以及自愿返乡权。

所有类型的武装冲突（无论是国际性还是非国际性）中都存在这些不同的人道和法律挑战。但我现在想重点谈谈有关规制非国际性武装冲突的法律所面临的一些特殊挑战。

非国际性武装冲突是目前最普遍、造成苦难最多的武装冲突类型。然而却仍没有一个清晰、普遍接受的法律定义来解释这类冲突究竟是什么。日内瓦四公约共同第三条以及《第二附加议定书》都导致了对定义问题的质疑。如何能更准确地把非国际性武装冲突与其他形式的暴力（尤其是有组织犯罪和恐怖活动）区分开来？如果非国际性武装冲突波及到该国国境之外，又应该怎么界定？

对此类问题缺乏明确答案可能会导致冲突各方得以规避其法律义务。为了完全逃避国际人道法的适用，可能会否认武装冲突的存在。相反，为了使国际人道法及其有关武力使用的较为宽松的标准得到适用，一些局势可能会被不准确或草率地定义为武装冲突。

即使是国际人道法在某一非国际性武装冲突中的适用性没有争议时，最乐观的来看，适用于这些局势的公约也是有限的，这导致了进一步的不确定性。

然而，我们应记住非国际性武装冲突不只受条约法的规制。 2005年红十字国际委员会习惯国际人道法研究中所确定的大量规则为这些情况提供了另外一些具有法律约束力的规范。

虽然习惯国际人道法能够填补一些空白，但在现今适用的法律制度下，这些类型的冲突所引发的人道问题仍未能完全解决。

适用于非国际性武装冲突的国际人道法包含一些一般性原则，但就拘留条件及被拘留者与外界联系的权利等方面仍然没有详尽的规定。 在待遇和拘留条件方面缺乏明确规则以及在拘留中心问题上的含混不清可能对被拘留者的健康和福利造成直接且严重的人道后果。因此，虽然我们所面临的主要人道挑战在于拘留当局缺乏资源以及缺少对现有一般原则的实施，但对非国际性武装冲突中的拘留条件做出更准确的规定有助于补充国际人道法的一些基本要求。

其他缺乏明确法律规定的领域包括对因安全原因而被拘留之人的程序性保障。为了澄清最低限度的程序权利，红十字国际委员会在2005年根据法律和政策发布了一套适用于任何拘留情况的 程序原则和保障措施 。红十字国际委员会在世界各地的不同局势下与拘留当局进行行动对话时，一直立足于这些原则和措施 。如果各国将程序保障建立在更加坚实的法律基础之上，就能够更好地确保被拘留者获得适当的保护。

人道问题也出现在其他领域，部分原因是规则的缺失，或因为规则过于宽泛或模糊，为主观解读留下太多余地。这些领域包括接触需要人道援助的人群，失踪人员的下落和保护自然环境等，不一而足。

  为了解决这些人道及法律挑战，红十字国际委员会在过去两年中一直致力于一项全面的内部研究。该项研究旨在首先简单明了地解释国际人道法对非国际性武装冲突引起的上述一系列人道问题（包括在促进此类冲突的各方对国际人道法的遵守方面所遇到的挑战）的适用范围。在此基础上，其第二个目的是评价现有法律对这些人道问题所提供的法律应对措施。基于对仍在进行的这一研究之结论的全面评估， 我们将提出为什么要澄清或进一步发展国际人道法的某些具体方面的理由。这项研究完成后，将提出如何从实质上和程序上向前推进的建议 。

在这项研究的范围内，红十字国际委员会也在考虑日内瓦公约共同第3条中需要进一步加以澄清的方面 。人们普遍认为第3条本身就是一部小型公约，对国家和非国家武装团体具有约束力; 在任何情况下都不能背离这一底线。它规定所有落入敌手之人的待遇都应满足最低法定标准 ，无论他们在法律上或政治上如何归类或是处于何 方的监禁下。对于满足共同第三条要求的非国际性武装冲突，我们正准备加强对适用的保护性法律和政策框架的解读 。

红十字国际委员会对确保公约继续经受住时间的考验负有责任。当然在确保日内瓦公约的实施和执行方面，主要的政治和法律责任在于各缔约国，全球所有国家都已批准日内瓦公约。

当然最理想的情况是，所有武装冲突各方，无论他们如何称呼自己或对方，都能理解执行国际人道法提供的法律限制对他们自身是有利的。毕竟，双方的战斗员都既有义务也有权利。另一方面，侵害他人最终也解除了对方不实施类似侵害的保障。简而言之，结果会导致人类苦难的增加。

但是，对现有规则缺乏尊重仍然一如既往是我们面临的主要挑战。我无需提醒你们在当今世界各地武装冲突中所常见的公然违反国际人道法的各种行为。可悲的是，这种情况在普遍的有罪不罚的文化下更为严重 。但实际上由于各种国际法庭和国际刑事法院，在加强战争罪行问责方面出现了重大的积极发展 。国内立法者和法院也终于开始履行各自的职责，确保国内立法认定那些违反国际人道法者的刑事责任 ，并确实执行此类立法。

公众压力和对武装冲突中行为的国际审查对改善国际人道法的遵守情况也是很重要的因素。这假定了不只律师和军事指挥官而且广大公众都具有足够的国际人道法知识和培训 。毕竟正是因未能阻止前南斯拉夫和卢旺达的暴行而产生的公众压力和政府的集体耻辱感促使这些国家在20世纪90年代中期设立了特设法庭。

对法律的无知不能成为借口。至少我提到的红十字国际委员会各种倡议所提供的指导、澄清和建议将使冲突各方所依赖的这个借口不太可信。

国际社会必须付出协调一致的努力来促进国际人道法的遵守，红十字国际委员会只能做出部分贡献。值此日内瓦公约通过60周年之际，我衷心地向受公约条款约束的国家和非国家武装团体呼吁，请表现出必要的政治意愿将法律规定变成有意义的现实。鉴于我今天已经提到的挑战，武装冲突有可能在今后的岁月里演变得越来越恶劣，我敦促他们对保护这些武装冲突的受害者表现出诚意。

60年前，日内瓦公约诞生于二战期间及之后数以百万计人民的恐怖经历之中。日内瓦公约的精神实质——即便在武装冲突中也要维护人类的生命和尊严——与60年前同样重要。感谢大家尽己所能保持这种精神。