Los Convenios de Ginebra de 1949: orígenes y pertinencia actual

     

             

Muchas gracias por estar aquí esta mañana para celebrar el 60º aniversario de los Convenios de Ginebra. En los próximos veinte minutos, me he propuesto hacer una breve reflexión sobre la historia de los Convenios de Ginebra de 1949 y sobre su pertinencia actual. El presidente de nuestra Institución, señor Jakob Kellenberger, luego les presentará los principales desafíos que se nos presentan, específicamente la labor futura en el ámbito del derecho humanitario.

La Segunda Guerra Mundial fue un conflicto caracterizado por una violencia sin precedentes. Y no sólo por la violencia de un combatiente contra otro; en gran medida, la violencia se dirigió contra la población c ivil, que no había pagado un precio tan alto por el belicismo desde la Guerra de los Treinta Años. El descubrimiento de los campos de concentración nazi y de la magnitud del exterminio masivo perpetrado en ellos añadió otra cuota de horror a la tragedia que el mundo vivió de 1939 a 1945. Para expresar el sentimiento de entonces, alcanza con citar las palabras del general Eisenhower cuando visitó un campo de la muerte nazi en 1945: " El mundo debe saber lo que ha sucedido y nunca olvidarlo " .

De modo que no cabe duda de que la decisión de elaborar los Convenios de Ginebra de 1949 estuvo sellada por la tragedia de la Segunda Guerra Mundial y de que la finalidad de los Convenios era llenar los vacíos del derecho internacional humanitario que quedaron expuestos por el conflicto.

Sin embargo, afirmar que estos avances logrados en 1949 sólo pueden explicarse en el contexto de los horrendos sufrimientos infligidos por la Segunda Guerra Mundial no debería hacernos olvidar que las mejoras en la protección de las víctimas de la guerra (los civiles, en particular) se habían discutido bastante antes del estallido de la guerra. Desde los primeros años de la década de 1920, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) consideraba varios proyectos, uno de los cuales se proponía proteger a la población civil contra los efectos de la guerra, en particular la guerra aérea.

El CICR también había elaborado una convención para proteger a los civiles que cayeran en manos del enemigo. Ese proyecto, que se conoció como el proyecto Tokio dado que fue presentado en la Conferencia Internacional de la Cruz Roja de 1934 en la capital japonesa, sería el objeto de una conferencia diplomática futura convocada por Suiza. Al igual que con la Conferencia Diplomática de 1929, durante la cual se adoptó el Convenio sobre prisioneros de guerra, el CICR tenía muchas esperanzas de ver otra demostración de la buena voluntad de los Estados, dirigida esta vez a los civiles. Pero eso no ocurrió. La falta de entusiasmo de los Gobiernos implicó que Suiza no pudiera anunciar la conferencia diplomática hasta junio de 1939, y se fijó entonces la fecha para comienzos de 1940. Lo que sucedió después es conocido por todos. 

Durante la guerra, el CICR concentró su energía en las actividades en el terreno, pero como guardián del derecho internacional humanitario, continuó analizando la posibilidad de relanzar lo más pronto posible el proceso de revisión y ampliación del derecho de Ginebra.

En febrero de 1945, incluso antes del fin de las hostilidades, el CICR anunció a los Gobiernos y a las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja su intención de revisar los Convenios de Ginebra existentes, así como de que se adoptaran nuevos convenios, preguntándose si aún quedaba espacio para las normas humanitarias en una era de guerra total.

Superando esa aprehensión, el CICR organizó una Conferencia Preliminar de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja en Ginebra para estudiar los convenios que protegían a las víctimas de la guerra, en septiembre de 1945, seguida por una Conferencia de Expertos Gubernamentales en 1947. Esta última recogería opiniones para revisar los dos Convenios de Ginebra existentes, sobre " los heridos y los enfermos "  y sobre " los prisioneros de guerra " , y principalmente para preparar un nuevo convenio sobre la condición y la protección de las personas civiles en tiempo de guerra.

Los expertos gubernamentales apoyaron las propuestas del CICR, incluso la que promovía la idea de aplicar los Convenios en todos los tipos de conflicto armado, incluidos los conflictos internos. Fortalecido por ese apoyo, el CICR informó a las autoridades suizas de su deseo de convocar otra conferencia diplomática. Mientras tanto, los participantes en la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja en Estocolmo, el año 1948, se declararon en favor de revisar y adaptar los Convenios de Ginebra.

La Conferencia Diplomática se inició el 21 de abril en presencia de representantes de 64 países, es decir que estaban presentes casi todos los Estados existentes en esa época. Según varios testigos, nunca antes se había preparado tanto una conferencia. Sin embargo, le llevó casi cuatro meses realizar su labor, lo que sorprendió a la opinión pública y prolongó la conferencia mucho más de lo previsto. De todos modos, reinaba un sentimiento positivo en las reuniones, incluso tal vez un sentimiento de camaradería y de debates abiertos, más allá de que el mundo acababa de ingresar en la Guerra Fría. Tras esas reuniones, se adoptaron los cuatro convenios siguientes:

• I Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos y los Enfermos de las Fuerzas Armadas en campaña;

• II Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 para Aliviar la Suerte que Corren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar;

• III Convenio de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;

• IV Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra.

En general, estos cuatro textos expanden considerablemente el ámbito del derecho internacional humanitario. El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra es, en particular, una victoria significativa, pues extiende los principios de los Convenios de Ginebra a los conflictos armados no internacionales y deja de lado algunos obstáculos de la soberanía nacional. Conforme al artículo 3 común, las partes en un conflicto armado no internacional se comprometen a respetar los derechos fundamentales de las personas. Como es de imaginar, el artículo 3 común suscitó los de bates más intensos y enardecidos de toda la conferencia.

Pero el mayor logro de todos fue la adopción del cuarto Convenio, que ofrece a los civiles una protección similar a la de las demás víctimas de la guerra. Descrito como un " milagro " por el entonces presidente del CICR, señor Paul Ruegger, el cuarto Convenio finalmente cubrió uno de los vacíos más precupantes que dejaron al descubierto la Segunda Guerra Mundial y todas las guerras que le precedieron.

Los cuatro Convenios de Ginebra llevan la fecha del 12 de agosto de 1949. Esa es la fecha en que se firmó el Acta Final de la Conferencia Diplomática, a la que fueron anexados. En el mismo momento, dieciocho delegaciones gubernamentales también firmaron los cuatro nuevos Convenios.

Las demás delegaciones pidieron un período de tiempo para que sus Gobiernos pudieran estudiar los textos. El 8 de diciembre de 1949 se realizó en Ginebra una segunda ceremonia de firma de los instrumentos. En esa ocasión, los representantes gubernamentales firmaron los nuevos Convenios en la misma mesa que se había utilizado para firmar el Convenio de Ginebra de 1864, gesto particularmente histórico y simbólico.

Los Convenios de Ginebra conocieron un éxito inmediato. Entraron en vigor el 21 de octubre de 1950, después de las dos primeras ratificaciones. Fueron ratificados por 74 Estados en los años 1950 y obtuvieron otras 48 ratificaciones en los años 1960. Las ratificaciones fueron sumándose en forma paulatina en los años 1970 (20 ratificaciones) y 1980 (20 ratificaciones). A comienzos de la década de 1990, se produjo una serie de 26 nuevas ratificaciones, a raíz de la disolución de la Unión Soviética, Checoslovaquia y ex Yugoslavia. Con las últimas siete ratificaciones desde el año 2000, la aplicación de los Convenios de Ginebra ha llegado a ser universal, ya que cuenta con 194 Estados Partes.

Hoy en día, los Convenios de Ginebra son el pilar del derecho internacional humanitario contemporáneo. Contienen las normas esenciales para proteger a las personas que no participan o que han dejado de participar en las hostilidades, cuando se hallan en manos del adversario. Como hemos mencionado, esas personas son los heridos y los enfermos, los náufragos, los prisioneros de guerra y los civiles, incluidos los civiles que viven en situaciones de ocupación.

La noción básica de los Convenios de Ginebra es la del respeto de la vida y la dignidad de la persona. Quienes sufren en un conflicto deben recibir ayuda y atención sin distinción. Los Convenios también confirman y fortalecen el papel de la misión médica: el personal médico, las unidades y los transportes sanitarios deben ser respetados y protegidos en todas las circunstancias. Esa es una condición indispensable para poder recoger y atender a los heridos y los enfermos. Los principios en los que se basan estas normas son tan antiguos como los propios conflictos armados.

Pero hay un interrogante que con frecuencia se plantea: ¿los Convenios siguen siendo pertinentes en las guerras contemporáneas?

La pertinencia permanente del derecho internacional humanitario es confirmada por una encuesta de opinión donde se formuló una serie de preguntas a personas que viven en países afectados por la guerra acerca de las conductas que consideran aceptables durante las hostilidades y acerca de la eficacia de los Convenios de Ginebra. La encuesta, titulada Nuestro mundo. Perspectivas del terreno , fue realizada por la Agencia Ipsos en Afganistán, Colombia, Filipinas, Georgia, Haití, Líbano, Liberia y República Democrática del Congo. Esta encuesta fue solicitada específicamente por el CICR para conmemorar este aniversario y se publicó ayer.

La mayoría de las cas i 4.000 personas entrevistadas en los ocho países, el 75%, dijo que deberían imponerse límites a lo que los combatientes pueden hacer en el transcurso de las hostilidades. Pero cuando se les preguntó si habían oído hablar de los Convenios de Ginebra, apenas un poco menos de la mitad dijo saber de la existencia de esas normas. Un 56% de ellas cree que los Convenios limitan el sufrimiento de los civiles en tiempo de guerra.

Los resultados revelan que existe un amplio apoyo a las ideas principales de los Convenios de Ginebra, y al derecho internacional humanitario en su conjunto, por parte de las personas que han vivido o viven en países afectados por alguna situación de conflicto o de violencia.

Sin embargo, la encuesta también ha revelado —supongo que esto es menos sorprendente— que el impacto percibido de las normas en el terreno es mucho más débil que el apoyo a ellas. Este es un fuerte indicador de que las personas que viven en países afectados por conflictos desean ver un mayor respeto y una mayor aplicación del derecho.

Para analizar la cuestión de la pertinencia de los Convenios de Ginebra, examinaré en forma separada su pertinencia en los conflictos armados internacionales, es decir entre Estados, y en los conflictos armados no internacionales. En ambos casos ofreceré ejemplos para ilustrar su pertinencia práctica.

Para analizar en forma más exhaustiva la cuestión de la pertinencia de los Convenios, debemos recordar que, en gran medida, los Convenios de Ginebra sólo regulan los conflictos armados internacionales, incluidas las situaciones de ocupación. Si bien es cierto que ese tipo de conflictos y ocupaciones no son, afortunadamente, tan frecuentes como en el pasado, no podemos sino observar que tampoco han desaparecido por completo. Ejemplos recientes de conflictos donde los Convenios eran plenamente aplicables son los de Afganistán (2001-2002), Irak (2003-2004), sur de Líbano (2006) y el conflicto entre Georgia y Rusia (2008). Por consiguiente, dado que los conflictos internacionales y las ocupaciones siguen existiendo y seguirán haciéndolo en el futuro, los Convenios mantienen su pertinencia y su validez. De modo que es muy importante preservar ese importante logro humanitario obtenido mediante la aceptación universal de los Convenios. Los desarrollos que puedan tener lugar en el futuro deberán basarse en esas normas existentes.

Para dar sólo un ejemplo de este logro. La regulación de las condiciones de detención ha sido fundamental para salvar vidas y asegurar el bienestar de muchas personas privadas de libertad. Sobre la base de esas normas de los Convenios de Ginebra el CICR puede realizar su labor en el terreno, incluidas las visitas a detenidos. La finalidad de esas visitas es evitar las desapariciones forzadas, las ejecuciones extrajudiciales, la tortura y otros tratos y penas crueles, inhumanos o degradantes, verificar las condiciones materiales de detención y restablecer el contacto entre familiares, sobre todo a través del intercambio de mensajes de Cruz Roja.

Unas pocas cifras de conflictos armados internacionales recientes alcanzan para ilustrar hasta qué punto los Convenios de Ginebra siguen siendo pertinentes para las víctimas de la guerra. En el transcurso del conflicto entre Eritrea y Etiopía, el CICR visitó sólo en el año 2000 a más de 1.000 prisioneros de guerra y a 4.300 internados civiles etíopes. Además, intercambiamos 16.326 mensajes entre prisioneros de guerra etíopes y eritreos y sus familiares. El CICR también organizó el cruce seguro de las líneas de frente de 12.493 civiles de origen etíope. En cooperación con la Cruz Roja de Eritrea, el CICR entregó socorros a más de 150.000 civiles afectados por el conflicto y suministró material quirúrgico para atender a 10.000 heridos de guerra, en cooperación con el Ministerio de Salud.

En Irak, el CICR visitó a 6.100 prisioneros de guerr a y a 11.146 internados civiles y detenidos por la fuerza ocupante entre abril de 2003 y mayo de 2004. Además, facilitó el intercambio de más de 16.000 mensajes de Cruz Roja. Incluso en el breve conflicto entre Rusia y Georgia, en 2008, numerosos prisioneros de guerra se beneficiaron de la protección y el estatuto que les confiere el III Convenio de Ginebra. El CICR pudo visitar a esos prisioneros de guerra basándose en ese Convenio.

Pero no todos los efectos positivos de los Convenios de Ginebra pueden reflejarse en cifras concretas. El valor real de los Convenios reside no sólo en el bien que ayudan a lograr, sino también en el mal mayor que han ayudado a evitar. Por ejemplo, sabemos, por la experiencia, que los emblemas distintivos de la cruz roja y de la media luna roja han protegido a numerosos hospitales, unidades y personal sanitario, así como a incontables heridos y enfermos. En los últimos años, desafortunadamente hemos sido testigos de muchos casos de violaciones flagrantes de los emblemas distintivos y de la misión médica. Sin embargo, y esto es lo que deseo subrayar, sin las normas contenidas en los Convenios, la situación habría sido mucho peor. Peor para las víctimas y mucho más difícil para quienes tratan de prestarles protección y asistencia.

Sostengo entonces que los Convenios de Ginebra han sido útiles en los últimos 60 años y siguen siendo sumamente pertinentes, sin duda en situaciones de conflicto armado internacional, incluidas las situaciones de ocupación.

¿Puede decirse lo mismo en cuanto a los conflictos armados sin carácter internacional? Desde un punto de vista fenomenológico, no cabe duda de que ese tipo de conflicto es el que hoy predomina. Lo que sucede es que esos conflictos varían mucho en su forma. Pueden ser guerras civiles internas tradicionales, pero también pueden extenderse a otros Estados. Pueden enfrentar al Gobierno con grupos armados, pero también pueden consistir en grupos armados qu e luchan entre ellos. Pueden implicar la participación de terceros Estados o de fuerzas multinacionales que luchan junto al Gobierno. Las situaciones que pueden ofrecerse como ejemplo son las de la región de Darfur, en Sudán, Colombia, el este de la República Democrática del Congo o los contextos actuales de Afganistán, Irak y Somalia. Los Convenios de Ginebra abarcan todas esas situaciones, En realidad, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra aborda todo los conflictos armados sin carácter internacional. Es decir que todo conflicto armado que no sea un conflicto entre Estados corresponde al ámbito del artículo 3 común a los Convenios. Si bien se trata de una sola disposición, contiene todas las normas esenciales:

1. Exige que se dé un trato humano a todas las personas que caigan en poder del adversario, independientemente de cómo se las califique legal o políticamente o en manos de quién estén. Por lo tanto, nadie puede ser colocado o tratado fuera del artículo 3 común, ni quedar privado de las protecciones que dispone.

2. Exige que los heridos, los enfermos y los náufragos sean recogidos y atendidos.

3. Concede al CICR el derecho a ofrecer sus servicios a las partes en conflicto. Sobre la base del artículo 3 común, el CICR sistemáticamente pide acceso a las personas privadas de libertad en relación con conflictos armados no internacionales, y en general se le concede dicho acceso.

4. Por último, reconoce que la aplicación de esas normas de ningún modo afecta el estatuto jurídico de las partes en conflicto.

Podemos ver entonces que el artículo 3 común no es un artículo como cualquier otro, sino que constituye en realidad un mini convenio dentro de los Convenios. La Corte Internacional de Justicia ha sostenido que el artículo 3 común expresa " consideraciones de humanidad elementales " . Dado el predominio de los conflictos armados no internacionales, esa disposición es de suma importancia. Por lo tanto, en lo que respecta a los conflictos armados no internacionales, los Convenios de Ginebra siguen siendo absolutamente pertinentes hoy. Habida cuenta de su aceptación universal, el artículo 3 común es aplicable en todo conflicto armado sin carácter internacional en cualquier parte del mundo.

A fin de comprender cabalmente la pertinencia de los Convenios de Ginebra hoy, se los debe observar con la perspectiva adecuada. No se los debe ver en forma aislada. Desde su conclusión en 1949, han sido completados y desarrollados por tres Protocolos adicionales. Los dos primeros fueron adoptados en 1977, hace más de 30 años. El tercero, que se adoptó en 2005, introduce un nuevo emblema protector, el cristal rojo.

Los Protocolos adicionales de 1977 se elaboraron, en lo esencial, como respuesta a los cambios de las guerras, en particular la expansión de la guerra de guerrillas, y al mayor sufrimiento de los civiles en los conflictos armados debido, en parte, a los desarrollos en la tecnología armamentística. Introdujeron normas esenciales relativas a la conducción de las hostilidades y los medios y los métodos de hacer la guerra, cuyo objetivo era reforzar la protección de los civiles. En particular, formularon el importante principio de distinción entre civiles y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares. Además, extendieron la lista de garantías fundamentales aplicables a todas las personas que caen en poder del adversario.

Los Protocolos adicionales de 1977 también fueron una respuesta a la proliferación de conflictos armados internos. En realidad, el Protocolo adicional II fue el primer tratado dedicado exclusivamente a la protección de las víctimas de ese tipo de conflictos y se e laboró a partir de la protección conferida en el artículo 3 común.

Los Convenios de Ginebra de 1949 han sido ratificados universalmente, pero no los Protocolos adicionales. Hasta la fecha, 168 Estados son Partes en el Protocolo adicional I, y 164, en el Protocolo adicional II. Si bien esto coloca a los Protocolos adicionales de 1977 entre los instrumentos jurídicos más aceptados del mundo, no podemos contentarnos con tal situación. Las normas sobre la conducción de las hostilidades y las garantías fundamentales contenidas en los Protocolos adicionales de 1977 son una necesidad absoluta. Hoy más que nunca se necesitan su reconocimiento y su aplicación. De modo que el CICR cree que la ratificación de los Protocolos adicionales debe ser una prioridad. Instamos a todos los Estados que aún no lo han hecho a que se adhieran a esos instrumentos. La ratificación universal de los Convenios de Ginebra, junto con la de los Protocolos adicionales, establecería un firme marco jurídico para la protección de las víctimas de la guerra, estén donde estén y sean quienes sean. La situación actual es insatisfactoria, pues crea un " patchwork " de obligaciones convencionales donde los Protocolos son aplicables en algunos conflictos pero no en otros.

A pedido de la comunidad internacional, el CICR ha tratado de solucionar esa situación identificando las normas del derecho humanitario consuetudinario que se aplican independientemente del número de ratificaciones de los tratados. Pero el derecho consuetudinario no puede reemplazar la certidumbre jurídica que otorga la ratificación de los tratados. Para terminar, quisiera reiterar nuestro pedido a los Estados para lograr una adhesión universal a los instrumentos existentes del derecho humanitario, en particular los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra.

Muchas gracias por su atención.