Informe de actividad 2011: principales operaciones

Situaciones de conflicto y retos para la acción humanitaria

El análisis detallado de las principales características de los conflictos armados y otras situaciones de violencia en las que ha actuado el CICR durante 2011 revela una serie de factores esenciales.

Figuran en primer lugar las múltiples consecuencias de las graves crisis que han marcado los últimos doce meses, particularmente las que se presentaron en el contexto de la denominada Primavera Árabe y el desastre de Fukushima. Estas situaciones han puesto de relieve que, pese a todos los esfuerzos que se hagan por analizar, planificar y prepararse para diversas eventualidades, los desafíos que se presentan al afrontar circunstancias inesperadas seguirán ocupando un lugar central en la gestión de las crisis, sobre todo en lo que respecta a la respuesta humanitaria.

Si bien compartían algunas características, los acontecimientos que tuvieron lugar en varios países de África del Norte y Oriente Próximo presentaban algunas claras diferencias. Por ejemplo, la situación en Libia constituyó un conflicto armado cabal, con dimensiones tanto internacionales como no internacionales. Otras situaciones de violencia fueron reprimidas con severidad por las fuerzas de seguridad del Estado, en respuesta a levantamientos populares o disturbios civiles.

Es demasiado pronto para predecir los efectos de estos acontecimientos en el mediano y largo plazo. Algunos países parecían encaminarse hacia la instauración pacífica de un futuro constitucional, político y social diferente para sus poblaciones. Otros, en cambio, probablemente atraviesen situaciones prolongadas de inestabilidad, disturbios y conflictos.

En segundo lugar, a diez años de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la denominada "lucha contra Al Qaeda y sus asociados" siguió evolucionando. Los grandes despliegues convencionales de fuerzas de Estados Unidos y de la OTAN en Afganistán e Irak gradualmente cedieron el paso a nuevas estrategias, en las que se despliegan aviones no tripulados y se producen enfrentamientos militares directos de menor intensidad.

En tercer lugar, persistieron numerosos conflictos armados prolongados. En general, estos conflictos no eran impulsados por razones ideológicas claras. En su mayoría, se trataba de conflictos internos caracterizados por motivaciones económicas y, en algunos casos, directamente criminales. La larga duración de estos enfrentamientos, que a veces se prolongan por dos, tres o cuatro décadas, ha dado lugar a situaciones de criminalidad generalizada. Regiones enteras se encontraban no sólo fuera del control de las fuerzas de seguridad estatales sino también fuera del alcance de los servicios sociales y de salud del Estado. En ellas actuaban grupos muy diferentes, fragmentados e implacables, entre los que se contaban grupos armados oficiales y no oficiales, estatales y, frecuentemente, no estatales. Más que perseguir objetivos ideológicos o políticos, su finalidad era obtener beneficios económicos ilícitos y para ello impusieron su control sobre el territorio y la población con brutalidad y violencia extremas.

En algunos países, la totalidad del tejido institucional ha sido suplantada por economías de guerra estructuradas. Ha sido extremadamente difícil abordar esas situaciones en términos políticos o de mediación. Muchos de los actores preferían aprovechar las lucrativas oportunidades de negocios que se presentan en relación con el conflicto, en lugar de ocupar posibles cargos ministeriales o parlamentarios. La lógica de la depredación prevaleció sobre la conciencia social y la visión política.

En algunos contextos, se comenzó a reconocer que el crimen organizado transnacional constituye una auténtica amenaza estratégica, habida cuenta de los niveles de organización de los grupos involucrados y su capacidad de infiltrarse en las instituciones del Estado, obtener el control de amplias franjas del territorio nacional y actuar por fuera de las fronteras nacionales. La confrontación entre las fuerzas de seguridad del Estado por un lado, y las bandas criminales y los cárteles por otro, han expuesto tanto a las poblaciones locales como a las migrantes a temibles situaciones de abuso y de brutalidad, con devastadoras consecuencias humanitarias.

El mundo también ha sufrido los efectos combinados de las crisis económicas y financieras. Los precios internacionales de los alimentos experimentaron un marcado aumento a principios de 2011, afectando a innumerables personas que ya atravesaban difíciles situaciones de conflicto armado, exclusión social, desempleo y otras penurias. En varios contextos, la disminución de las remesas del exterior debilitó la resiliencia de las poblaciones que dependían en gran medida de esos ingresos. Estas tendencias, generadas por la mayor demanda de alimentos en varias partes del mundo y agudizadas por las consecuencias de las sequías y las inundaciones, siguieron provocando disturbios y conflictos.

Actividades operacionales: reseña, enfoque y desafíos

En 2011, el CICR pudo responder con eficacia a numerosas crisis en curso, en particular a varios conflictos imprevistos. En Côte d’Ivoire, sus relaciones con todas las partes y su presencia de larga data en las regiones del país proclives a las crisis le permitieron ajustar con rapidez su respuesta al conflicto que se planteó tras las elecciones. En Libia, el CICR primero tuvo que establecer una presencia y forjar relaciones para obtener acceso a las poblaciones afectadas, inicialmente en el este, trabajando desde Bengasi y, poco después, también desde Trípoli. La Institución también logró desplegar actividades en respuesta a los acontecimientos que se presentaron en Egipto, la República Árabe Siria, Túnez y Yemen.

El CICR pudo adaptarse a las crisis de aparición abrupta gracias a las recientes mejoras en sus sistemas de despliegue rápido, su compromiso con las respuestas de urgencia y sus esenciales asociaciones con las Sociedades Nacionales.  Otros factores que permitieron al CICR desplegar sus actividades en conflictos armados prolongados y otras situaciones de violencia fueron su presencia generalizada, su proximidad a las poblaciones, y su neutralidad, independencia e imparcialidad.

El CICR se esforzó por responder a las responsabilidades y presiones planteadas por un sólido presupuesto inicial para el terreno (1.047.000 millones de francos suizos), las extensiones presupuestarias, que totalizaron 159 millones de francos suizos para las crisis en Côte d’Ivoire (y sus consecuencias en Liberia), Libia y Somalia, y por otras operaciones importantes en contextos como Afganistán, Colombia, Filipinas, Irak, Israel y los territorios ocupados, Pakistán, República Democrática del Congo (RDC), Sudán del Sur y Sudán. A principios de 2011, debido a que sus previsiones iniciales en materia de ingresos no alcanzaron el nivel esperado, el CICR recortó las actividades sobre el terreno en 79 millones de francos suizos , medida que afectó a los programas desplegados en varios países.

A lo largo de 2011, los colaboradores del CICR sobre el terreno y los empleados de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se esforzaron por encarar las numerosas vulnerabilidades y sufrimientos que experimentan los hombres, mujeres y niños que viven en zonas de conflicto en todas partes del mundo.

Independientemente del contexto, siguió siendo imprescindible encarar los riesgos y las necesidades de las personas y de las comunidades tomando en cuenta sus circunstancias específicas, con inclusión del género. Al abordar las necesidades de las personas tanto en crisis agudas como prolongadas, el CICR procuró diversificar sus actividades en función de las vulnerabilidades de las personas y fortalecer su resiliencia mediante su participación activa en los proyectos encaminados a afrontar, mejorar o transformar su situación.

Al encarar la vulnerabilidad en crisis agudas como las de Côte d'Ivoire y Libia, la Institución se centró principalmente en las personas directamente afectadas por las hostilidades: los heridos por armas, los civiles en peligro, las personas desplazadas que huían de la zona de los enfrentamientos y los detenidos que corrían el riesgo de sufrir malos tratos o de desaparecer.

Por otra parte, procuró abordar los efectos indirectos causados por los siguientes factores: restricciones prolongadas a los movimientos; diversas formas de humillación; el constante deterioro de las condiciones de salud y saneamiento para la población en general, en las zonas de conflicto y sus alrededores; la falta de acceso al agua potable, a las tierras de cultivo, a los servicios básicos o a la asistencia humanitaria; y las muertes causadas por enfermedades que, en general, se pueden prevenir. Durante los últimos años, el CICR ha mejorado su conocimiento de esos efectos indirectos y ha adaptado su respuesta con miras a remediarlos.

En contextos como Afganistán, la RDC o Irak, era necesario abordar tanto los efectos directos como los indirectos. Por ejemplo, en el hospital de Kandahar (Afganistán), el CICR prestó apoyo no sólo a los servicios de cirugía de guerra sino también a los servicios de ginecología y obstetricia.

En años recientes, se han hecho más esfuerzos para responder a las necesidades de los familiares de personas desaparecidas y de las víctimas de la violencia sexual. En 2011, el CICR se esforzó por integrar con mayor eficacia el tema de la salud mental en las actividades realizadas en favor de los detenidos y de las personas civiles traumatizadas por los comportamientos particularmente brutales de ciertos grupos armados.

Habida cuenta de que los conflictos armados afectan a las personas de manera diferente, según su género y edad, el CICR profundizó considerablemente tanto su análisis de las necesidades específicas de las mujeres y las niñas como su respuesta.

En 2011, el CICR estableció numerosas asociaciones operacionales eficaces con las Sociedades Nacionales. En contextos como Afganistán, Colombia, Côte d'Ivoire, Israel y los territorios ocupados, Libia, Nigeria, Somalia, la República Árabe Siria y Yemen, esas asociaciones fueron muy útiles para ampliar considerablemente su ámbito de acción y fortalecer los efectos de las actividades, en particular los programas de asistencia y de restablecimiento del contacto entre familiares.

Los equipos del CICR siguieron participando activamente en diversos mecanismos de coordinación a nivel del terreno, incluso en las reuniones de grupos temáticos y de otro tipo, procurando identificar necesidades no satisfechas y evitar duplicaciones.

Las tendencias y necesidades descritas en los párrafos precedentes plantearon importantes desafíos para la comunidad humanitaria. Las crisis en Côte d’Ivoire y Libia parecieron confirmar que algunos de los principales actores humanitarios han perdido la capacidad de responder durante las fases de emergencia de los conflictos armados. Las razones de esta situación pueden haber derivado, en parte, de las preocupaciones en materia de seguridad y de las limitaciones impuestas a los organismos humanitarios de la ONU durante las intervenciones militares aprobadas por esa organización. Más inquietante aún fue el hecho de que algunas de las ONG internacionales más importantes no desplegaron actividades útiles en ninguno de los dos contextos.

Si bien las nuevas formas de rechazo y de instrumentalización de la acción humanitaria que surgieron tras los ataques del 11 de septiembre de 2001 son bien conocidas, a veces se subestimaron las limitaciones que los organismos humanitarios se imponen a sí mismos. Nuevamente, en 2011, los organismos humanitarios solicitaron a contingentes militares extranjeros que les proporcionaran protección para acceder a regiones en las que otras organizaciones trabajaban sin escoltas. Estas contradicciones en los enfoques y modalidades de trabajo pueden opacar las percepciones de la comunidad humanitaria en general.

La creciente diversidad del sector humanitario representó otro factor importante. La mayor presencia y asertividad de organismos e instituciones benéficas de África, Asia, América Latina y Oriente Próximo trajeron consigo profundos cambios. En Libia y Somalia, dos organizaciones humanitarias distintas trabajaban codo a codo sin interactuar entre sí.

África

Además de las operaciones de emergencia en Côte d'Ivoire y Libia, el CICR mantuvo sus actividades en otros contextos africanos. Somalia fue la operación más grande del CICR en todo el mundo, gracias a una considerable extensión presupuestaria destinada a responder a las consecuencias de la sequía y a la grave situación nutricional de un millón de personas en las regiones del centro y sur del país.

La percepción que los diferentes actores sobre el terreno tenían del CICR siguió siendo favorable, pero las actividades en el contexto somalí presentaron graves riesgos en cuanto a la seguridad y dificultades relacionadas con la rendición de cuentas en las distribuciones de socorros. Si bien decenas de miles de niños, madres lactantes y otras personas particularmente afectadas recibieron ayuda de la Media Luna Roja de Somalia y del CICR, las distribuciones de alimentos no se desarrollaron al ritmo previsto y continuaron en 2012.

Tras la independencia de Sudán del Sur, la región de África Oriental experimentó importantes cambios. Consolidando su presencia de larga data, el CICR estableció una delegación en la nueva República de Sudán del Sur. Siguió trabajando en Sudán, con actividades sustanciales en Darfur, donde se centró en el apoyo a los medios de subsistencia. El CICR no pudo acceder a Kordofan del Sur, en tanto que su acceso a la región del Nilo Azul fue limitado.

En estrecha colaboración con la Cruz Roja de Nigeria, el CICR procuró extender el alcance de sus operaciones a las partes de Nigeria afectadas por la violencia entre comunidades. En la RDC, mantuvo una importante operación, en cuyo marco desplegó diversas actividades de asistencia y protección, particularmente en la región oriental del país.

Asia

Una vez más, las principales actividades del CICR se desplegaron en Asia Sudoriental. Las operaciones en Afganistán se centraron en las visitas a personas detenidas por las fuerzas internacionales o afganas. La cuestión de la transferencia progresiva de las responsabilidades en materia de detención fue objeto de debate en numerosas ocasiones. El CICR siguió prestando un importante nivel de apoyo y de formación a varios hospitales y clínicas. Algunos componentes importantes de la operación fueron los servicios de rehabilitación física para miles de personas discapacitadas en Afganistán y la cooperación con la Media Luna Roja Afgana, un socio esencial de la Institución.  

El CICR afrontó numerosos problemas y limitaciones para desplegar sus actividades en Pakistán. La labor del CICR en materia de salud, principalmente en el contexto de su hospital en Peshawar y su programa de cirugía de guerra en Quetta, fue eficaz y apreciada. Sin embargo, el acceso a algunas regiones afectadas por la violencia se vio severamente limitado, lo que restringió la capacidad del CICR de prestar ayuda a la población civil en esos lugares.

Con respecto al resto de Asia, el CICR realizó diversas actividades en India, Filipinas y Tailandia, y operaciones de pequeña envergadura o reducidas en Bangladesh, Nepal y Sri Lanka. En Myanmar, se reanudó el diálogo sobre el ámbito de las actividades operacionales del CICR.  

Las delegaciones del CICR en China, Fiji, India, Indonesia, Malasia y Tailandia, así como las oficinas en Sydney (Australia) y Tokio (Japón) desempeñaron un importante papel en la profundización del diálogo que la Institución mantiene con las principales autoridades e instituciones con respecto a sus prioridades en materia humanitaria y sus modalidades de trabajo.

Europa y América

En América, las principales actividades operacionales del CICR siguieron centradas en Colombia, donde la Institución desplegó diversas actividades en favor de los detenidos, los rehenes, los civiles afectados por la contaminación por armas, las mujeres expuestas a la violencia sexual y los desplazados. El CICR siguió adaptando su presencia en el país a las cambiantes modalidades del conflicto. La cooperación con la Cruz Roja Colombiana demostró ser un factor esencial en diversas situaciones.

En diferentes contextos de América Central y América del Sur, el CICR prestó apoyo a las Sociedades Nacionales para responder a las consecuencias de las formas extremas de violencia armada organizada en contextos urbanos. Si bien no llegan a constituir conflictos armados, estas situaciones han causado decenas de miles de víctimas, ataques contra la infraestructura sanitaria y el personal médico y otros problemas graves que requieren una intervención humanitaria.

El CICR siguió visitando a las personas detenidas por Estados Unidos en el campo de internamiento situado en la Base Naval de la Bahía de Guantánamo (Cuba).

Aunque ha reducido sus actividades y su presencia en los Balcanes Occidentales, el CICR  se ha seguido centrando en la cuestión de las personas desaparecidas y sus familiares.

En Asia Central, el CICR redujo su presencia en Kirguistán, establecida tras la violencia entre comunidades que afectó al país en 2010. Ha mantenido una presencia activa en Uzbekistán y Tayikistán.

Las delegaciones en Bruselas (Bélgica) y Moscú (Federación de Rusia) constituyeron foros esenciales para el diálogo y la interacción con las instituciones de la Unión Europea, la OTAN, la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva y las instituciones gubernamentales rusas con respecto a las graves crisis que tuvieron lugar en 2011, particularmente en Libia y la República Árabe Siria.

Oriente Próximo

A medida que se desarrollaban los acontecimientos de la "primavera árabe", el CICR fortaleció su respuesta en contextos como la República Árabe Siria y Yemen. En el contexto de Siria, desplegó principalmente actividades nuevas, en respuesta a la violencia que afectaba al país (esfuerzos por visitar detenidos; apoyo a los hospitales y a las secciones de la Media Luna Roja Árabe Siria que prestan asistencia a los civiles afectados y a los heridos). En Yemen, además de su labor permanente relacionada con el conflicto (por ejemplo, visitas a detenidos, asistencia para personas desplazadas en las zonas norte y sur del país, y servicios de apoyo a la salud y de rehabilitación física), el CICR realizó actividades en las ciudades afectadas por disturbios civiles.

Irak siguió siendo una de las principales actividades operacionales del CICR. La Institución visitó a decenas de miles de detenidos bajo la responsabilidad de las autoridades iraquíes, siguiendo una tendencia positiva manifestada en los últimos dos años. El CICR ha reducido su asistencia directa a las instituciones de salud, en vista del compromiso del gobierno de asumir la responsabilidad de responder a las necesidades en ese ámbito. En cambio, el CICR se ha centrado en los sectores de la población que afrontan problemas particulares, como los hogares encabezados por mujeres. Mantuvo una gama de servicios en las regiones más afectadas por la violencia, al norte de la capital. Israel y los territorios palestinos ocupados fueron escenario de importantes acontecimientos, entre los que figuran la liberación de un soldado israelí y de centenares de detenidos palestinos, y las diferentes iniciativas de la Autoridad Palestina en pos de lograr el reconocimiento del Estado palestino en las Naciones Unidas en Nueva York (Estados Unidos). El CICR continuó centrándose en seguir de cerca el bienestar de las personas detenidas en Israel y en Cisjordania y la Franja de Gaza, en fortalecer la preparación de la Media Luna Roja Palestina para situaciones de emergencia, y en llevar adelante programas de apoyo a los medios de subsistencia y proyectos de abastecimiento de agua y de saneamiento, principalmente en la Franja de Gaza.

Nota: aunque el CICR recortó muchas de sus actividades operacionales, no realizó una revisión formal de los presupuestos iniciales. Los recortes se decidieron en base a una revisión de los planes de acción para 2011, lo que permitió a la Institución determinar los costos directos e indirectos que era posible reducir o eliminar por completo debido a: cambios en la situación; la posibilidad de postergar una actividad; o, en casos excepcionales, la decisión de cancelar un objetivo. Además, se impusieron límites a los gastos de las delegaciones y de la sede.