A la recherche d'un rôle dans la crise des missiles

Les mines sont graves. Et le président du Comité international de la Croix-Rouge, Léopold Boissier, a tôt fait de donner un caractère plus solennel encore à la réunion. Car si le comité du CICR est réuni en assemblée, ce 31 octobre 1962, c'est pour prendre une décision qui aura, dit-il, «une portée irrémédiable et lointaine». «Il en va de la paix du monde», souligne le président. Que le comité accepte d'entrer dans la crise, et il se trouvera engagé dans une activité à hauts risques, «toute nouvelle». Qu'il se dérobe, au contraire, et «l'on pourrait lui reprocher de n'avoir pas tenté tout ce qui était en son pouvoir pour écarter la menace de guerre qui pèse sur l'humanité».

                  Le monde, en effet, est au bord du gouffre. Deux semaines plus tôt, des avions espions américains ont acquis la preuve que des missiles soviétiques étaient implantés avec leurs rampes de lancement à l'ouest de Cuba. Les Etats-Unis sont désormais à portée des fusées de leur ennemi communiste, qui a multiplié les menaces sur le déclenchement d'une guerre nucléaire en cas d'attaque contre Cuba. Rappelant 150 000 réservistes, le président Kennedy annonce l'établissement d'un blocus de l'île par les bâtiments de guerre américains. Dans une allocution télévisée, il met en garde l'URSS: toute attaque depuis Cuba suscitera une large réplique, dirigée directement contre l'Union soviétique. Nikita Khrouchtchev, de son côté, place l'ensemble des forces armées sur le pied de guerre. Jamais encore pareille tension n'avait été atteinte entre les deux blocs au cours de la Guerre froide.

  La planète retient son souffle  

Le gros de «la crise des fusées», en réalité, ne durera pas beaucoup plus d'une semaine. Mais même si Khrouchtchev a déjà donné les premiers signes d'apaisement en acceptant le principe du démantèlement des bases de lancement, la planète continue de retenir son souffle. D'autant que la Chine a décidé elle aussi d'entrer dans la danse et fait défiler des centaines de milliers de personnes à Pékin, en signe «d'appui indéfectible au peuple cubain en lutte contre l'impérialisme américain».

Dans son bureau du 38e étage de la maison de verre de New York, le secrétaire général de l'ONU, U Thant, ne sait plus où donner de la tête. Entouré de ses conseillers, il cherche le moyen d'accompagner l'ouverture soviétique d'un allégement du blocus mis en place par les Etats-Unis. Mais les Américains ne veulent rien entendre. Ils ne croient pas une seconde que les livraisons d'armes ont bien été suspendues, comme Khrouchtchev l'assure.

Pour vérifier que seuls entreront à Cuba des produits de première nécessité, il s'agit de mettre en place un système de vérification des cargaisons. Mais qui charger de cette mission d'inspection, et selon quelles modalités, alors que chaque geste peut être perçu comme une provocation et risque de rallumer la menace nucléaire? U Thant pense d'abord à sa propre organisation. Il évoque aussi la possibilité d'un pays neutre. Mais son bras droit, Ralph Bunche, lui suggère un outsider: la Croix-Rouge internationale. Après tout, son président n'avait-il pas fait savoir à l'ONU, en termes très généraux, qu'il était prêt, en cas de nécessité, à lui venir en aide?

                     
 

Voilà donc le comité du CICR chargé d'appliquer sa promesse. Le temps encore pour le président Boissier de mettre en garde contre toute précipitation – «Il faut que le comité pèse très soigneusement le pour et le contre et qu'il se prononce en toute liberté et indépendance», assène-t-il –, et la discussion peut s'engager. Nombreux sont ceux qui conseillent de ne pas accepter «pareil mandat». Le rôle du CICR, rappellent-ils, doit se limiter strictement aux questions humanitaires et à l'action en faveur des victimes des conflits. Dans le cas contraire, l'image de l'institution en sortirait altérée. D'autres, en revanche, voient là une occasion d'œuvrer dans le cadre plus large de la promotion de la paix et de la prévention des conflits. Pour eux, il est impossible pour l'organisation de refuser ses bons offices. Au fond, notent-ils encore, en permettant aux Cubains d'avoir accès aux aliments et aux médicaments extérieurs, cette nouvelle tâche ne serait pas très éloignée des activités d'assistance aux victimes qu'exerce traditionnellement le CICR.

  Prudence et embarras  

La séance se poursuit le lendemain matin. Entre-temps, le Conseil fédéral a été approché, notamment dans l'espoir que la Suisse, en tant qu'Etat neutre, se charge de cette mission délicate et encombrante. Mais Berne décline: en tant que défenseur des intérêts du gouvernement américain à Cuba, elle a déjà suffisamment à faire dans les Caraïbes. En outre, le Conseil fédéral ne saurait trop recommander la prudence. Il n'a pas de leçon à donner au CICR, mais il lui suggère d'agir «dans la stricte limite de ses compétences».

Le comité, au final, «refuse de prendre une décision définitive». Selon les termes du P.V., «il s'agit de voir un peu plus clair dans cette affaire». A l'unanimité, on charge l'ancien président Paul Ruegger de partir en mission d'information à New York.

L'ambassadeur Ruegger se lance dans sa mission «sans trop tarder, mais sans se hâter cependant». Il mettra cinq bonnes jour nées à arriver aux Etats-Unis. Or, dans l'intervalle, le nom du CICR est déjà étroitement lié à la crise des missiles. La presse, américaine surtout, ne fonctionne pas au même rythme que l'institution. La rumeur enfle, multipliant les malentendus et faisant endosser au CICR tous les rôles que ses responsables voulaient précisément lui éviter. Ce ne sont plus les Nations unies mais les Soviétiques (on dit alors les Soviets) qui ont appelé l'institution à la rescousse. L'équipe d'inspecteurs du CICR, composée de trente personnes, serait déjà constituée et prête à commencer sa tâche. On évoque la possibilité d'un recours à la force en cas de refus des navires d'obtempérer…

L'opinion publique prend peur, surtout en Suisse alémanique. Et loin de calmer les esprits, le communiqué que publiera le CICR quatre jours plus tard ne fera que nourrir encore le doute, tant il est écrit dans un style prudent et alambiqué. Les lettres affluent, qui promettent cessation de dons et démissions des sociétés nationales. La reine de Suède fait connaître son mécontentement: elle charge la Croix-Rouge suédoise de protester auprès du CICR s'il se révélait que celui-ci avait réellement accepté «ce mandat aléatoire, difficile et dangereux pour la Croix-Rouge».

Dans un rapport interne commandé par le président au service de l'information, le CICR tirera d'ailleurs, un mois plus tard, les leçons de ces «graves lacunes». «Nous n'avons pas le style qui convient», explique-t-on tout de go. «Les mœurs journalistiques sont certes déplorables, mais nous n'arriverons jamais à les changer. Il faut s'en accommoder et y adapter nos méthodes d'information.» Un vœu que le CICR mettra du temps à réaliser.

En attendant, l'ambassadeur Ruegger commence sa mission d'information à New York, qu'il n'achèvera que le 12 novembre, deux semaines après l'appel à l'aide du secrétaire général U Th ant. L'institution souhaite placer des limites extrêmement étroites à une action éventuelle. Il n'est pas question, par exemple, d'utiliser l'emblème du CICR au cours d'une opération qui aurait peu à voir avec ses activités traditionnelles. Surtout, elle veut être sûre qu'aucune des parties prenantes (les Etats-Unis, l'URSS et Cuba) ne verrait d'objection à sa présence.

  Les cigares de Fidel Castro  

A l'origine, les barbus cubains étaient plutôt bien disposés à l'égard du CICR: au cours de leur lutte contre le régime de Batista, dans la Sierra Maestra, Fidel Castro avait fait appel à cette «glorieuse organisation» pour qu'elle intercède auprès du dictateur afin qu'il recueille les dizaines de soldats ennemis blessés capturés par les révolutionnaires. Castro est en quête de reconnaissance internationale. Et il met un point d'honneur à traiter ses prisonniers de manière convenable. Dans son appel de la Sierra Maestra du 16 juillet 1958, il était allé jusqu'à promettre à ceux qui offriraient leur reddition qu'ils recevraient «immédiatement des cigares, de la nourriture et tout ce dont ils ont besoin». Mais les choses se sont gâtées par la suite et l'institution est devenue non grata à La Havane lorsque les barbus ont pris le pouvoir. Nul délégué ne rendra visite, par exemple, aux combattants capturés lors du débarquement soutenu par les Etats-Unis dans la «Baie des Cochons», en avril 1961.

C'est ainsi que, recevant à New York l'émissaire suisse, l'ambassadeur cubain ne fournit aucune réponse à ses questions. Il en référera à son gouvernement. Les Soviétiques, eux, insistent sur la durée limitée d'une opération éventuelle. Quant au diplomate américain, il semble susciter un certain orgueil chez Paul Ruegger qui note sa formule in extenso: «Les Etats-Unis seraient heureux de voir une équipe de garçons suisses à l'œuvre plutôt qu'un magma de neutralistes quelconques.»

De fait, l'ambassadeur suisse en a déjà pleinement conscience en rendant son rapport: la mission du CICR dans les Caraïbes «n'aura peut-être pas de suite pratique». Autrement dit: elle ne se fera jamais. A cette date, l'Union soviétique a déjà commencé à préparer l'évacuation massive de ses installations cubaines, qui sera étroitement surveillée par les Américains. Bientôt, la mise en quarantaine de l'île sera aussi levée. Le monde souffle. Le théâtre itinérant de la Guerre froide se déplace ailleurs.

Le CICR respire, lui aussi. Il peut se consacrer à panser ses plaies, en rassurant notamment les sociétés nationales de la Croix-Rouge. En définitive, notera encore le rapport écrit par le service d'information, «l'affaire cubaine» a eu des aspects positifs pour l'institution: «Jamais auparavant la presse mondiale ne nous avait fait une telle publicité. Il est probable que des millions de personnes ont pris connaissance de l'existence du CICR à cette occasion.»

Pourtant, le CICR sent bien que les choses ne pourront plus désormais être tout à fait les mêmes. Faut-il donner une place à la menace nucléaire dans les Conventions de Genève? Faut-il, carrément, songer à élaborer une cinquième Convention qui offrirait un rôle spécifique au CICR?

Mais autant que dans l'âge atomique, c'est dans l'âge médiatique que le CICR doit trouver désormais ses marques. La plaçant en pleine lumière, la crise des missiles a soulevé des ambitions inédites au sein de cette organisation habituée au silence et à la confidentialité. Un an après le dénouement de la crise, l'ancien conseiller fédéral Max Petitpierre suggère au président d'ouvrir ce débat. «Diverses tendances se sont manifestées», explique-t-il, en insistant sur ceux qui prônent «une politique plus dynamique qui permettrait au CICR de mieux s'affirmer dans un monde qui évolue rapidement». Plus dynamique, le CICR l'est assurément devenu. Mais quarante ans plus tard, ce débat sur les limites de son rôle dans un monde en mouvement ne s'est pas encore refermé.

 

Biographie  

Thomas Fischer, The ICRC and the 1962 Cuban missile crisis, «Revue internationale de la Croix-Rouge», juin 2001.

Françoise Perret, L'action du Comité international de la Croix-Rouge à Cuba (1958-1962), «Revue internationale de la Croix-Rouge», décembre 1998.