Bosnie-Herzégovine : la diffusion du DIH et le rôle des conseillers juridiques

02 décembre 2019

« DIH en action : respecter le droit sur le champ de bataille » rassemble des cas pratiques relatifs au respect du droit international humanitaire dans les guerres contemporaines. Ces cas pratiques, qui s'appuient sur des sources en accès libre, ont été considérés par des universitaires comme attestant du respect du DIH.
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Au cours du conflit armé qui s'est déroulé de 1992 à 1995 en Bosnie-Herzégovine, un accord spécial a été conclu par les parties, impliquant, entre autres, l'engagement de diffuser le DIH. En outre, de nombreux conseillers juridiques ont été appelés par les parties à conseiller les commandants et les soldats sur les Règles d'engagement et sur d'autres questions juridiques.

Bosnie-Herzégovine : la diffusion du DIH et le rôle des conseillers juridiques

Ce cas pratique a été élaboré par Eliza Carmen, Kyle Hunter et Molly Wooldridge, doctorants en droit à la Faculté de droit de l'université Emory, sous la direction de Laurie Blank, professeur à la Faculté de droit de l'université Emory ; avec le concours de Jemma Arman et Isabelle Gallino, étudiantes en Master de droit (LL.M.) à l'Académie de droit international humanitaire et de droits humains à Genève.

A. DIFFUSION DU DIH ET ACCORD SPÉCIAL DU 22 MAI 1992

[Source : Michèle Mercier, Crimes sans châtiment. L’action humanitaire en ex-Yougoslavie 1991-1993, Bruylant-Bruxelles, 1994, pp. 227-280, disponible sur : https://www.icrc.org/fr/download/file/19467/cicr-0739-fre-part-ii-vol3.pdf]

ACCORD

À l'invitation du Comité international de la Croix-Rouge,
M. K. Trnka, représentant de M. Alija Izetbegovic Président de la République de Bosnie-Herzégovine
M. D. Kalinic, représentant de M. Radovan Karadzic Président du Parti démocratique serbe
M. J. Djogo, représentant de M. Radovan Karadzic Président du Parti démocratique serbe
M. A. Kurjak, représentant de M. Alija Izetbegovic Président du Parti de l'action démocratique
M. S. Sito Coric, représentant de M. Miljenko Brkic Président de la Communauté démocratique croate

Se sont réunis à Genève le 22 mai 1992 pour débattre de divers aspects de l'application et de la mise en œuvre du droit international humanitaire dans le contexte du conflit en Bosnie-Herzégovine, et trouver des solutions aux problèmes humanitaires qui en résultent. De ce fait,

• conscients des conséquences humanitaires des hostilités dans la région ;
• tenant compte de la Déclaration faite à la Haye le 5 novembre 1991 ;
• réitérant leur engagement à respecter et faire respecter les règles du droit international humanitaire ;
• les parties s'accordent pour appliquer les règles suivantes, sans préjuger en rien du statut juridique des parties au conflit ni du droit international des conflits armés en vigueur : [...]

4. Diffusion

Les parties s'engagent à faire connaitre les principes et les règles du droit international humanitaire et le contenu du présent accord, et à en encourager le respect, en particulier parmi les combattants. A cette fin, les parties s'engagent en particulier :
• à fournir une instruction appropriée sur les règles du droit international humanitaire à toutes les unités placées sous leurs ordres, sous leur autorités ou influence politique ;
• à favoriser la diffusion des appels du CICR exhortant au respect du droit international humanitaire ;
• à distribuer les publications du CICR. [...]

B. COORDINATION DES CONSEILLERS JURIDIQUES SUR LES RÈGLES D'ENGAGEMENT ET AUTRES QUESTIONS JURIDIQUES

[Source : James A. Burger, Lessons Learned in the Former Republic of Yugoslavia, in Dieter Fleck, The Handbook of the Law of Visiting Forces, Oxford University Press, 2001, p. 525 et 526 [traduction CICR Paris]]

Les Conseillers juridiques

Lors de l'opération en Bosnie, un certain nombre de conseillers juridiques étaient présents sur le théâtre des opérations. Ils ont été appelés à remplir des fonctions nouvelles, et parfois surprenantes, à mesure que les commandants devaient faire face à des problèmes complexes et sans précédent. Des juristes étaient ainsi basés au siège de l'IFOR (Implementation Force), du CRRA (Corps de réaction rapide des alliés), des Divisions multinationales et de nombreuses unités nationales. Le conseiller juridique de l'IFOR à Sarajevo s'occupait du SHAPE (Grand quartier général des puissances alliées en Europe) et assurait la coordination et la direction pour les autres conseillers juridiques présents sur le théâtre des opérations. Des réunions mensuelles étaient tenues à Sarajevo pour garantir que les opinions n'étaient pas contradictoires et que les actions étaient coordonnées. Des questions spécifiques étaient débattues lors de ces réunions, telles que les Règles d'engagement, l'appui aux élections, le problème de la réinstallation des populations et le désarmement. Ces réunions étaient généralement organisées en amont des opérations, de façon à ce que les juristes soient en mesure d'aider leurs commandants à résoudre les problèmes avant que ceux-ci ne surgissent concrètement. Par conséquent, le problème d'opinions divergentes concernant les Règles d'engagement était le plus souvent résolu bien avant les opérations, et toutes les parties étaient en accord avec la manière dont ces Règles d'engagement devaient s'appliquer aux incidents qui pouvaient survenir.

Si les nations n'avaient pas toutes des conseillers juridiques, il ne fait aucun doute que la présence de ces derniers a aidé à résoudre des questions opérationnelles, notamment lorsqu'ils ont pu, alors qu'ils représentaient différentes nations, débattre et résoudre les divergences de point de vue qui pouvaient exister. Il faut également prendre en considération le fait que le Protocole additionnel I aux Conventions de Genève impose l'obligation de s'appuyer sur des conseillers juridiques pour ce qui concerne les questions de droit humanitaire. Les juristes de Bosnie ont ainsi collaboré étroitement avec leurs commandants et états-majors sur les plans d'opérations, les Règles d'engagement, ainsi que sur les opérations elles-mêmes, en s'assurant que les documents et les mesures prises étaient conformes au droit de la guerre. Comme indiqué plus haut, ma tâche principale en tant que conseiller juridique de l'IFOR était d'aider le commandant dont je relevais à interpréter les dispositions des accords de Dayton. Cependant, dans les situations où un conflit était susceptible de survenir, ceci impliquait le droit de la guerre, et la manière dont celui-ci s'appliquait aux missions militaires. Puisque les juristes sont habitués à régler des problèmes épineux dans des situations complexes et qu'il est exigé de bénéficier de conseils juridiques pour les questions qui relèvent du droit humanitaire, nous prenons de plus en plus conscience de la nécessité de disposer d'avocats militaires et de former les conseillers juridiques aux opérations de maintien ou d'imposition de la paix.

C. LE RÔLE DES JUGES-AVOCATS DURANT LA GUERRE EN BOSNIE-HERZÉGOVINE

[Center for Law and Military Operations (CLAMO), Law and Military Operations in the Balkans 1995-1998, Lessons Learned for Judges Advocates, 13 novembre 1998, p. 46-47 et 56-59, [traduction CICR Paris], disponible sur : http://www.loc.gov/rr/frd/Military_Law/pdf/Lessons-Learned_Balkans.pdf]

Soutien d'un juge-avocat [p. 46-47]

Tout comme les opérations en Haïti, l'opération Joint Endeavor (« effort concerté ») et activités poursuivies dans les Balkans bénéficient d'un soutien non négligeable de la part des juges-avocats. Ces derniers, mais aussi des administrateurs juridiques, des sous-officiers et des juristes spécialisés, issus de l'armée active comme de l'armée de réserve, sont déployés en soutien à l'opération Joint Endeavor et aux activités. [...]

Les juges-avocats de la force opérationnelle Eagle (TFE) ont apporté un soutien juridique complet à deux compagnies renforcées de brigade, une brigade d'aviation, un groupe d'appui au corps d'armée, une brigade de police militaire, l'état-major de la division artillerie, la division principale à Tuzla et la division arrière.

Les juges-avocats ont eu un impact à chaque niveau de ces opérations – depuis le commandement de l'OTAN jusqu'au soldat sur le terrain – en fournissant notamment :
• une aide à l'élaboration de l'Accord-cadre général pour la paix (accords de Dayton) ;
• un appui au commandement à tous les niveaux – du niveau de la coalition au camp de base dans la zone de séparation – avec chaque aspect particulier des Règles d'engagement ;
• une aide à la négociation, la rédaction et l'interprétation des documents essentiels tels que les accords sur le statut des forces, les accords de transit, les dispositions techniques et de mise en œuvre et les accords d'acquisition et de soutien logistique ;
• un appui au développement de l'expertise et des procédures, tout en participant aux réunions essentielles de la commission militaire mixte et aux réunions bilatérales.

Les avis émis au quotidien par les juges-avocats ont joué un rôle décisif. Certains juges-avocats affectés à des camps de base isolés ont apporté une aide juridique sous toutes ses formes en appui aux opérations.

[...]

Règles d'engagement [p. 56-59]

« L'offensive, qui importe lors d'opérations en temps de guerre, doit être tempérée par la retenue dans le contexte ambivalent des opérations de paix ».

Cette citation contrastée et en apparence contradictoire fait bien comprendre l'immense défi auquel se trouvent confrontées les forces terrestres sur la manière d'appliquer l'usage de la force dans les opérations de paix. Elle reflète bien l'équilibre fragile entre l'emploi de la force et la retenue – une contrainte à laquelle font face, au quotidien, les soldats de l'armée de terre et de la marine engagés dans des opérations de paix. Le cadre juridique des opérations dans les Balkans – qui inclut le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, la Résolution 1031 du Conseil de sécurité de l'ONU, l'Accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine, et les Règles d'engagement – prévoit clairement l'emploi de la force en cas de nécessité, y compris celui de la force létale. La nature rigoureuse des Règles d'engagement sur l'imposition de la paix a permis au personnel de la force opérationnelle Eagle (TFE) de mettre en place des actions décisives, lorsque cela était nécessaire. D'un autre côté, les opérations militaires dans les Balkans ont été entreprises alors qu'un cessez-le-feu était en place et avec le consentement des Forces armées des Entités (EAF). Afin de maintenir la paix très fragile en Bosnie, le personnel de la force opérationnelle Eagle a dû préserver son impartialité, qui était réelle tout autant que perçue. L'usage à mauvais escient de la force pouvait aurait pu détruire cette perception d'impartialité et déclencher une reprise du conflit. Dans ce contexte de consignes potentiellement contradictoire, les juges-avocats ont conseillé avec succès les commandants et ont formé les soldats sur la question de « qui a le droit de tirer sur quoi, en utilisant quelles armes, quand, et où ». [...]

La participation des juges-avocats à l'interprétation, la rédaction, la diffusion et l'enseignement des Règles d'engagement a atteint son point culminant lors des opérations de paix multinationales. Les Règles d'engagement sont un outil dont dispose un commandant pour réguler l'emploi de la force et les exécutants [...] sont et doivent demeurer responsables du développement des Règles d'engagement. Néanmoins, les commandants impliqués dans la préparation et l'exécution des opérations dans les Balkans ont confié à leurs juges-avocats le soin d'interpréter, de rédiger et d'enseigner ces Règles. Dans les rangs du personnel du TFE, les juges-avocats – capitaines, commandants et lieutenant-colonels – comprenaient les fondements juridiques, politiques et militaires des Règles d'engagement lorsqu'ils dispensaient des conseils à leurs commandants sur l'emploi de la force pour mener à bien la mission. Les opérations dans les Balkans ont confirmé l'importance de cette fonction essentielle, par laquelle des soldats juristes, à tous les niveaux, ont apporté des conseils qui venaient étendre ou limiter les options possibles dont disposait un commandant pour exécuter la mission.

ANALYSE

I. Qualification de la situation et droit applicable 

1. En 1992, un conflit a éclaté entre, d’une part, les forces qui prêtaient allégeance au gouvernement nouvellement créé de Bosnie-Herzégovine, soutenu par la Croatie et, d’autre part, les Serbes de Bosnie, soutenus par l’Armée populaire yougoslave. Comment qualifieriez-vous cette situation ? Importe-t-il de savoir si l’Armée populaire yougoslave exerçait un contrôle global sur les Serbes de Bosnie ? Quel est le droit applicable ? L’OTAN est-elle tenue de respecter le DIH ? Pourquoi ? (CG I-IV, art. 2)

2. L’Accord de paix de Dayton, signé en 1995, a-t-il mis fin au conflit ? Que signifie « la fin générale des opérations militaires » ? (CG IV, art. 6 ; PA I, art. 3)

3. Comment qualifiez-vous la situation après 1995 ? Le DIH était-il applicable ? Était-il applicable à l’usage de la force par les forces de maintien de la paix ?

II. Conseillers juridiques dans les conflits armés et diffusion du DIH

4. Le DIH prévoit-il l’obligation de mettre à disposition des conseillers juridiques ? Où cette obligation est-elle énoncée ? À quel moment précis ces conseillers doivent-ils être disponibles ? Qui doivent-ils conseiller ? Tous les commandants ont-ils besoin d’un conseiller juridique ? (PA I, art. 82 ; DIHC, règle 141

5. Les États sont-ils dans l’obligation d’inclure l’enseignement du DIH dans leurs formations militaires ? Cette obligation est-elle applicable même en dehors de tout conflit armé ? Qui d’autre a besoin d’une formation en DIH ? (CG I-IV, art. 1 ; CG I-IV, art. 47, CG II, art. 48 ; CG III, art. 127; CG IV, art. 144 ; PA I, art. 6 ; P I, art. 82 ; DIHC, règle 142)

6. Le DIH impose-t-il de consulter des conseillers juridiques avant de lancer une attaque ? Les conseils prodigués par ces derniers sont-ils contraignants pour les commandants ?

III. Éléments contribuant au respect du DIH 

7. L’obligation d’avoir des conseillers juridiques suffisamment compétents dans une force armée fait-elle partie de l’obligation de « garantir le respect » du DIH ? A la lumière du document A, de quelle autre manière les parties au conflit peuvent-elles, selon vous, remplir cette obligation ? (CG I-IV, art. 1)

8. À votre avis, quels sont les facteurs qui ont fait naître le besoin d’un système organisé de juristes pendant les opérations de l’OTAN ? Pourquoi la coordination entre les différents juristes de l'OTAN provenant des différents pays contributeurs est-elle importante ?

9. Quels sont les dangers de ne pas avoir de conseiller juridique pour la prise de décision ? Quels en seraient les risques pour la population civile ? Pour les commandants ? Pour la réputation des parties ? Quels sont les risques pour les commandants qui disposent d’un conseiller juridique ?

10. Le document C mentionne le défi que constitue « la manière d’appliquer l’usage de la force dans les opérations de paix ». Le DIH prévoit-il des règles spécifiques pour de telles opérations de paix ?

11. Le document C fait référence aux « soldats juristes » : quels sont les avantages d’avoir une personne formée dans le domaine juridique et qui ait également suivi une formation militaire ?