Política de asistencia del CICR, adoptada por la Asamblea del Comité Internacional de la Cruz Roja el 29 de abril de 2004

  1. Introducción  

En los últimos decenios, la gama de actividades de asistencia realizadas por el CICR [1] se ha diversificado, y los programas relativos a ese ámbito han aumentado considerablemente. Esa diversificación y ese aumento se deben a diversos factores, a raíz de los cuales el concepto de asistencia humanitaria ha evolucionado y engloba mucho más que las simples respuestas de urgencia.

Las acciones de urgencia se han vuelto complejas y tratan de ser más " inteligentes " , a fin de lograr la mayor eficacia posible y de minimizar los efectos negativos que puede tener la ayuda humanitaria. En numerosos contextos, los conflictos se prolongan, de tal modo que los programas de asistencia deben extenderse a largo plazo para responder a necesidades tan urgentes como recurrentes, e incluso crónicas. En esas situaciones, también es necesario adaptar las respuestas humanitarias y, con frecuencia, realizar conjuntamente programas de urgencia y de rehabilitación a fin de facilitar las actividades de apoyo o de movilización, así como de estimular los mecanismos de adaptación y la responsabilización de las autoridades pertinentes.

Asimismo, el CICR se enfrenta a la multiplicación de actores presentes en el ámbito humanitario, a la diversidad de sus especializaciones, sus capacidades y sus modos de acción, y entabla con ellos una relación de complementariedad y de competencia a la vez. Dentro del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el CICR, tal como se estip ula en el Acuerdo de Sevilla, debe ejercer su función de " organismo director " en las situaciones de conflicto armado y guiar a los otros componentes en lo que respecta a la realización de actividades por lo general vinculadas con los programas de asistencia. Paralelamente, la inseguridad creciente que impera en ciertos contextos, que se traduce a veces en un rechazo de la ayuda humanitaria, obliga a la Institución a adaptar sus modalidades de acción y sus estrategias.

En ese complejo entorno, el CICR desea ser una institución humanitaria de referencia, neutral, imparcial, independiente, creíble y confiable, que pueda responder profesionalmente a necesidades tanto específicas como generales, y mantenerse como tal. Su enfoque integrado [2] , cuya finalidad es prestar protección y asistencia a las víctimas de conflictos armados y de otras situaciones de violencia, le confiere una identidad fuerte y única. El CICR desea estar cerca de esas personas y esas comunidades, y ser capaz de satisfacer de manera rápida y apropiada las necesidades esenciales que tengan.

El CICR tiene una capacidad de acción rápida y eficaz en caso de crisis aguda. Desea desempeñar un papel en la prevención de catástrofes humanitarias y debe continuar respondiendo a ciertas necesidades esenciales en situaciones de crisis crónica e incluso, a veces, en situaciones de poscrisis.

Los programas de salud, de agua y hábitat, y de seguridad económica que conduce el CICR son un elemento fundamental de ese enfoque. Para adaptar su respuesta de la mejor manera posible a las situaciones actuales, la Institución ha optado por mantener un conjunto de actividades principales para las que posee una capacidad interna.

La ejecución de la política de asistencia contribuirá a posicionar al CICR como actor importante en el ámbito humanitario. Además, es un requisito indispensable para dispon er de bases firmes y sólidas a partir de las cuales será posible hacer reflexiones de mayor envergadura dentro de la Institución, a fin de responder a los desafíos con los que se confrontarán los actores humanitarios en general, y el CICR en particular, en los próximos decenios.

Algunas marcadas tendencias influyen en la evolución del mundo: aumento de la pauperización, las exclusiones, y la urbanización; profundización de la brecha entre norte y sur; deterioro de los condiciones que rigen el comercio; problemas de adecuación de las políticas económicas, agrarias, sociales y demográficas; degradación del medio ambiente; aparición o reaparición de pandemias; empleo de armas no convencionales; etc.

El CICR debe seguir de cerca el efecto que esas tendencias tienen en la conducción de sus acciones de asistencia, a fin de adaptar, en la medida de lo posible, sus modalidades de acción.

Este documento, concebido como una herramienta práctica orientada a la acción, persigue tres objetivos:

• conducir los procesos de decisión en materia de asistencia, para garantizar un enfoque profesional, coherente, integrado y que responda a las necesidades esenciales de las personas y las comunidades afectadas por los conflictos armados y otras situaciones de violencia;

• definir claramente y garantizar la posición de las actividades de asistencia y de la División de Asistencia dentro del CICR para permitir que contribuyan de la mejor manera posible a dar una identidad fuerte al CICR;

• servir de marco de referencia para la elaboración de líneas directrices temáticas referidas a los diferentes ámbitos de la asistencia.

Esta política es una actualización de la doctrina " Engagement de secours par le CICR " (d el 12 de diciembre de 1988). Por lo que respecta a las situaciones de transición, se inscribe en el marco definido por la doctrina " Las orientaciones del CICR en los períodos de transición: líneas de conducta " (del 28 de noviembre de 2002).

  2. Acción del CICR  

Conforme al artículo 5.2 de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja [3] , la actividad del CICR se ejerce en caso de conflicto armado internacional, de conflicto armado no internacional y de disturbios internos. Además, y según se estipula en el artículo 5.3 de esos Estatutos, el CICR puede realizar actividades de asistencia en situaciones de otra índole. En esas situaciones, el cometido del CICR es prestar protección y asistencia a las víctimas civiles y militares. 

El CICR actúa prioritariamente en las situaciones en que su acción tiene un valor agregado para la población afectada, más precisamente cuando:

• su papel de institución y de intermediario neutral e independiente le garantiza un acceso privilegiado a la población y a las autoridades pertinentes;

• su enfoque integrado de la asistencia y la protección puede favorecer el respeto de los derechos de los individuos de acuerdo con la letra y el espíritu de los diferentes ordenamientos jurídicos (derecho internacional humanitario, derechos humanos, derecho de los refugiados);

• su presencia en el contexto y el buen conocimiento que tiene de éste le confieren legitimidad para actuar;

• puede movilizar la capacidad y las competencias necesarias para prestar la ayuda indispensable en esa situación.

La estrategia del CICR se basa en la combinación de cinco modos de acción: persuasión, movilización, denuncia, apoyo y sustitución/prestación directa. La persuasión y la movilización son los modos de acción privilegiados cuando se trata de poner término a violaciones del DIH, de prevenirlas y de sensibilizar/incitar a las autoridades a que proporcionen a la población afectada [4] servicios esenciales para su supervivencia y el respeto de su dignidad (la denuncia se reserva para casos excepcionales) [5] . El apoyo y la sustitución/prestación directa son los modos de acción privilegiados cuando se trata de ayudar a prestar servicios esenciales o de proporcionarlos cuando las autoridades no tienen la capacidad de hacerlo.

Sin embargo, aunque el CICR proporcione servicios a la población afectada porque las circunstancias lo exigen, el papel de la Institución no es librar a las autoridades de sus responsabilidades. Las instará a que garanticen esos servicios y a que asuman plenamente sus obligaciones.

Así pues, las actividades de asistencia siempre deben ser consideradas como parte de una estrategia global del CICR, lo que conlleva necesariamente una colaboración estrecha entre todos los programas y todos los niveles de decisión.

  3. Principios rectores  

3.1. Consideración de la población afectada y de sus necesidades

El CICR desempeña su labor cerca de la población afectada. Toma en consideración los sistemas de valores y las vulnerabilidades específicas de la población afectada, así como la percepción que ésta tiene de sus propias necesidades.

3.2. Asistencia humanitaria eficaz

Los programas del CICR son planificados, ejecutados y controlados de conformidad con las normas de práctica profesional más exigentes. A fin de preservar su capacidad de prestar una asis tencia eficaz y de calidad, el CICR participa en el análisis y la elaboración de normas profesionales junto con institutos académicos y otros organismos asociados.

3.3. Normas éticas

Las actividades de asistencia del CICR se efectúan respetando las normas éticas, en este caso, los principios aplicables del Movimiento, el principio de no causar perjuicios, así como los principios de los Códigos de Conducta [6] pertinentes. La acción del CICR siempre está dirigida a beneficiar a las personas afectadas por las consecuencias de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia. 

3.4. Responsabilidades dentro del Movimiento

El CICR cumple sus responsabilidades en calidad de componente del Movimiento, conforme al Acuerdo de Sevilla y a los Estatutos del Movimiento en vigor. En situaciones de conflicto armado, disturbios internos y sus consecuencias directas, el CICR asume un doble nivel de responsabilidad en la acción: por un lado, su responsabilidad específica como actor humanitario que lleva adelante las actividades que le incumben según el mandato que ha recibido y, por otro lado, su responsabilidad de coordinador de la acción internacional de todos los otros componentes del Movimiento que participan en las operaciones o que están interesados en contribuir con éstas. Debe garantizar una coordinación y una información adecuadas respecto de estos dos tipos de responsabilidad que coexisten.

3.5. Asociación con otros actores humanitarios

El CICR está particularmente interesado en asociarse con otros actores humanitarios cuyos modos de acción y políticas de asistencia sean compatibles con los principios y la acción de la Institución.

  4. Estrategias  

4.1. Análisis global del contexto y de las necesidades

El CICR efectúa un análisis global de los contextos (seguridad, aspectos económicos, políticos, sociales, ambientales y culturales) a fin de identificar los problemas y las necesidades de la población afectada, así como su relación con los diferentes actores, recursos y servicios. En particular, se propone determinar si se han cometido violaciones y, llegado el caso, si han sido perpetradas en forma deliberada o no. Ese análisis, actualizado con regularidad en los planos local, regional e internacional, permite al CICR definir, adaptar o modificar sus estrategias de acción. Por último, el CICR analiza cada situación y evalúa los riesgos que corre en relación con el efecto previsto. A partir de este análisis, el CICR define su acción y guía a los otros componentes del Movimiento interesados en participar en la operación.

4.2. Enfoque integrado

Las actividades de asistencia que el CICR despliega son flexibles y multisectoriales. Su finalidad es satisfacer las necesidades esenciales de la población afectada. El enfoque integrado de los programas de asistencia se basa en un concepto de salud global [7] , que abarca la provisión (de) y/o el acceso al agua potable y los alimentos, un hábitat seguro, atención y servicios básicos de salud.

La integración de las actividades de asistencia en la acción del CICR se efectúa, en gran medida, a través de la elección y la combinación de los modos de acción. El mismo enfoque se aplica a las actividades de asistencia realizadas por otros componentes del Movimiento en situaciones de conflicto.

4.3. Combinación de modos de acción

El CICR recurre a la persuasión, la movilización y, si es necesario, a la denuncia para instar a las autoridades a asumir la responsabilidad que tienen de garantizar los servicios esenciales a la pobl ación afectada. Si el CICR considera que sus esfuerzos no lograrán una respuesta adecuada y oportuna por parte de las autoridades y que el problema reviste importancia [8] , puede actuar simultáneamente de manera apropiada, iniciando diferentes actividades de apoyo y/o de sustitución/prestación directa.

Las delegaciones definen y utilizan la mejor combinación de modos de acción a fin de optimizar los efectos de las actividades del CICR. El carácter mixto de los modos de acción y el peso que se confiere a cada uno de ellos se determinan en función de la importancia y la urgencia de los problemas identificados, el tipo de necesidades que se han de satisfacer y la respuesta efectiva y potencial de las autoridades y de los otros actores. 

4.3.1. Persuasión

En los ámbitos de su competencia, los colaboradores del CICR tienen la responsabilidad fundamental de determinar en qué medida las autoridades no garantizan los servicios requeridos (por falta de voluntad y/o de capacidad), así como el grado de urgencia que deriva de ese incumplimiento de las obligaciones. Contribuyen, además, a las gestiones que el CICR realiza ante las autoridades para instarlas a cumplir la obligación que tienen de respetar la vida, la salud y la dignidad de las personas, los grupos y la población bajo su control.

4.3.2. Apoyo a las estructuras/socios

El CICR presta apoyo a las estructuras y los socios locales, si considera que constituyen una opción válida para garantizar el acceso de la población afectada a los bienes y los servicios esenciales. Ese apoyo puede prestarse si:

• las estructuras/los socios están dispuestos a prestar asistencia de conformidad con los principios de humanidad, imparcialidad y ética compartida;

• las estructuras/los socios son capaces de integrar el apoyo del CICR y ejecutar los programas de asistencia necesarios.

En los ámbitos de su competencia, los colaboradores del CICR tienen la responsabilidad de participar en la identificación de las estructuras/los socios más adecuados, así como de planificar y realizar las actividades vinculadas con este modo de acción.

Este modo de acción es el mejor medio de preservar las estructuras existentes a largo plazo. Además, la colaboración con las estructuras/los socios locales valoriza la acción y puede servir como base para una salida responsable de la Institución.

4.3.3. Sustitución/prestación directa

La decisión de sustituir a las autoridades y prestar un servicio directo a las personas afectadas depende de la urgencia y de la importancia de las necesidades. Este modo de acción puede utilizarse cuando:

• las necesidades son importantes, y las autoridades responsables no tienen la capacidad de satisfacerlas, o cuando no hay autoridad responsable;

• las necesidades son importantes, y las autoridades responsables no tienen la voluntad de satisfacerlas;

• las condiciones de seguridad y/o los riesgos de que una asistencia indirecta sea mal utilizada o mal percibida lo exigen;

• las actividades de asistencia favorecen la protección de las personas afectadas.

En los ámbitos de su competencia, los colaboradores del CICR tienen la responsabilidad de planificar y realizar las actividades de asistencia vinculadas con este modo de acción.

4.3.4 Movilización [9]  

El CICR puede movilizar a terceros [10] , que se abocarán sea a convencer a las autoridad es para que asuman sus responsabilidades, sea a actuar directa (ellos mismos) o indirectamente (prestando apoyo a otros) en favor de la población afectada. En los ámbitos de su competencia, los colaboradores del CICR tienen la responsabilidad de identificar a los actores con mayores capacidades de ejercer influencia sobre las autoridades o de prestar la ayuda requerida.

4.3.5. Denuncia

En caso de violaciones importantes y repetidas del derecho internacional humanitario, el CICR, de conformidad con su doctrina y, por lo tanto, a título excepcional [11] , puede proceder a denunciarlas públicamente.

4.4 Coordinación

En la medida en que su independencia, su neutralidad y su seguridad no resulten amenazadas, el CICR promueve una coordinación de sus actividades con las de los otros actores, a fin de garantizar la mayor complementariedad posible de la acción humanitaria en favor de las personas necesitadas. Puede ser necesario adaptar los mecanismos de coordinación en función de la situación (por ejemplo, necesidad de garantizar la confidencialidad). Dentro del Movimiento, las actividades de asistencia de todos los componentes del Movimiento presentes y activos en el terreno están estrechamente coordinadas, a fin de maximizar el efecto que pueden tener sobre las personas afectadas y de dar una imagen coherente de la acción del Movimiento en el país de que se trate.

4.5 Repartición de las tareas y las responsabilidades

El CICR reparte las tareas y las responsabilidades con otros actores humanitarios, de manera formal o informal, en la medida en que ello no perjudique su independencia, su neutralidad, su seguridad, su acceso a zonas afectadas por el conflicto y su capacidad de realizar actividades de protección. La repartición de las responsabilidades puede referirse a los aspectos siguientes:

• sector o ámbito de acción (salud, agua/saneamiento, vivienda, alimentos y artículos domésticos esenciales);

• geografía (la población afectada se reparte entre las organizaciones de ayuda según su lugar de residencia o el lugar donde se encuentra);

• división de la población afectada en subcategorías (por ejemplo, personas desplazadas [12] , heridos de guerra).

4.6. Colaboración con los socios

El CICR establece y mantiene una red de actores locales e internacionales. Las acciones se llevan adelante en colaboración con esos actores únicamente si sus modos de operar y sus políticas de asistencia son compatibles con los objetivos, las estrategias y los principios del CICR y si esa colaboración no compromete la capacidad del CICR de prestar una asistencia de calidad en forma oportuna. Los componentes del Movimiento son socios privilegiados del CICR, pero no exclusivos.

4.7. Adaptación e innovación

Si las estrategias enumeradas más arriba no permiten dar una solución apropiada a un problema en particular, el CICR considera la elaboración de otras estrategias, teniendo en cuenta numerosas variables en los planos regional, nacional e internacional (en particular, la seguridad).

  5. Acción del CICR en el ámbito de la asistencia  

La existencia de necesidades esenciales no satisfechas en las poblaciones afectadas es el motor de la acción del CICR en el ámbito de la asistencia. El proceso de toma de decisiones previo a cualquier acción comprende dos niveles de análisis.

5.1. Primer nivel: el CICR identifica las poblaciones que necesitan asistencia en forma prioritaria

Para ello, se basa en los cr iterios siguientes:

5.1.1. Identificación de las poblaciones afectadas en función de:

• las categorías específicamente protegidas por el DIH (por ejemplo, prisioneros de guerra, personas privadas de libertad, heridos y enfermos, población civil y náufragos);

• los riesgos reales o potenciales vinculados con la nacionalidad, la religión, el origen étnico, el sexo, el género (funciones y responsabilidades culturales vinculadas con el sexo), la pertenencia social, la opinión política o cualquier otra discriminación arbitraria.

5.1.2. Definición del grado de la crisis que afecta a esas poblaciones

El grado de la crisis se define en función del acceso a los recursos existentes y de la capacidad de los servicios de satisfacer las necesidades esenciales de las poblaciones:

• crisis emergente y precrisis: aún es posible satisfacer las necesidades esenciales, pero existe el riesgo de que deje de serlo;

• crisis aguda: algunas necesidades esenciales no son satisfechas;

• crisis crónica: las necesidades esenciales no son satisfechas adecuadamente, y podría resurgir una crisis aguda;

• poscrisis: las necesidades esenciales son satisfechas por las estructuras existentes, pero su viabilidad sigue siendo frágil.

5.1.3. Importancia de los problemas

La identificación de los problemas que se han de tratar en forma prioritaria tiene en cuenta la importancia de éstos en función de las dimensiones siguientes:

• la severidad del problema (mortalidad, incidencia, sufrimiento, discapacidad);

• la amplitud del problema (cantidad de personas afectadas);

• los riesgos de deterioro futuro (tendencia).

5.1.4. Efecto previsto de la acción en las pobla ciones

La acción del CICR está condicionada por el efecto potencial que tendrá en las poblaciones a las que está dirigida.

5.2. Segundo nivel: para cada población identificada, el CICR define sus modalidades de acción

5.2.1. Integración institucional

Las actividades de asistencia están integradas en la acción del CICR, según los principios rectores (punto 3) y las estrategias (punto 4).

5.2.2. Coherencia de la acción de asistencia

Las acciones del CICR en el ámbito de la asistencia están orientadas por la pirámide de la salud pública, que exige un enfoque integrado en los aspectos de seguridad económica, agua y hábitat, y servicios sanitarios. A partir de ello, se define un conjunto de actividades integradas.

Este enfoque global exige utilizar recursos de gestión, como:

• análisis de sistemas (por ejemplo, sistemas de salud, de intercambios);

• planificación;

• coordinación;

• seguimiento de proyectos/programas;

• evaluación de las acciones.

5.2.3 Capacidad de realizar las actividades principales

Entre las diversas actividades que realiza la comunidad humanitaria para satisfacer las necesidades de las poblaciones afectadas, el CICR, basándose en su experiencia, ha definido las actividades que considera principales. Esas actividades, cuyo nivel de prioridad y de ejecución dependen del contexto, son las siguientes:

• producción, almacenamiento y distribución de agua potable;

• saneamiento del medio y manejo de los desechos;

• rehabilitación y gestión energética: alimentación eléctrica de instalaciones vitales, como las plantas de producción de agua y los hospitales; técnicas apropiadas para la cocción y la calefacción;

• planificación espacial, concepción e instalación de campamentos para personas desplazadas y construcción de refugios apropiados ( transitional human settlements );

• distribución de raciones alimentarias;

• distribución de artículos domésticos esenciales;

• distribución de simientes, herramientas agrícolas, fertilizantes y material para pesca;

• rehabilitación de la agricultura y el riego;

• manejo del ganado;

• rehabilitación del pequeño comercio y la artesanía;

• atención primaria de la salud (APS): conjunto mínimo de actividades;

• apoyo a las víctimas de violencia sexual;

• atención prehospitalaria y evacuaciones de heridos;

• atención hospitalaria de urgencia (cirugía, obstetricia, medicina interna y pediatría) y gestión hospitalaria;

• rehabilitación de estructuras médicas y otras instalaciones existentes;

• programas de nutrición terapéutica;

• programas de rehabilitación física; y

• salud en las cárceles.

Para sus actividades principales, el CICR cuenta con las competencias profesionales y la capacidad logística necesarias para su ejecución, así como con una capacidad de actualizar sus capacidades operacionales y de elaborar normas, a fin de adaptar sus políticas, sus líneas directrices y su acción a la evolución del ámbito humanitario en lo que respecta a la asistencia.

5.2.4. Asociación

Si no existen restricciones relativas a su independencia y su neutralidad, el CICR puede iniciar actividades en asociación con otros actores, en particular los componentes del Movimiento. Ello se hará si el CICR no cuenta con la capacidad suficiente, si otros actores están en mejores condiciones de responder o si elige esa modalidad de ac ción. Prestará particular atención al mantenimiento y el desarrollo de capacidades de las Sociedades Nacionales que trabajan en su propio país.

5.2.5. Diversificación de las actividades

Puede preverse una diversificación cuando las actividades principales antes mencionadas no responden de manera adecuada a las necesidades identificadas y cuando no es posible una asociación. La diversificación debe ser considerada como una actividad nueva y debe recurrirse a ella cuando se reúnen las condiciones siguientes:

• la importancia del problema identificado exige una intervención;

• los otros actores no pueden o no quieren satisfacer las necesidades identificadas;

• los conocimientos especializados necesarios pueden utilizarse;

• no perjudica las actividades principales;

• es eficiente y eficaz.

5.2.6. Otros parámetros que deben tomarse en consideración

También puede preverse una acción si:

• las actividades de asistencia sirven como entrada para las actividades de protección;

• las actividades de asistencia facilitan el posicionamiento y favorecen la aceptabilidad del CICR.

En caso de que el CICR decida intervenir basándose en alguno de estos parámetros, necesariamente debe tomar en consideración las consecuencias que el programa puede tener a largo plazo, y sólo se llevarán adelante las actividades principales.

5.2.7. Factibilidad de la intervención

Se consideran los parámetros siguientes a fin de determinar las posibilidades de éxito que tiene la intervención:

• aceptación de la intervención;

• consideración del marco jurídico nacional;

• condiciones de seguridad;

• recursos humanos, económico s y logísticos;

• conformidad con el marco de gestión institucional.

5.3. Ejecución

El CICR adapta su respuesta a la situación.

En situación de crisis aguda, el CICR desea mantener una capacidad operacional inmediatamente movilizable. Este factor contribuirá a fortalecer la identidad de un CICR cercano a las poblaciones afectadas y eficaz en situaciones de urgencia, que al mismo en tiempo toma en consideración las restricciones necesarias por cuestiones de seguridad.

En situación de precrisis, el CICR intervendrá, en la medida de lo posible, a fin de prevenir una catástrofe humanitaria, prestando apoyo al sistema existente o movilizando a otros actores para que lo hagan.

En situación de crisis crónica, el CICR se esfuerza particularmente por hallar soluciones duraderas a los problemas que identifica y procura que las autoridades responsables, u otros actores, continúen los programas concebidos por la Institución, fortaleciendo las capacidades de los servicios. Para los casos particulares en los que tiene una responsabilidad residual [13] , el CICR continúa su acción.

En situación de poscrisis, el CICR asume sus responsabilidades residuales.

5.3.1. Agua y hábitat

Los objetivos de los programas en el ámbito de agua y hábitat son garantizar a las poblaciones afectadas el abastecimiento de agua potable y de agua para uso doméstico, así como preservar el hábitat, que protege a la población de riesgos ambientales. Su finalidad principal es contribuir a reducir la mortalidad, la morbilidad y el sufrimiento que puede provocar el deterioro del sistema de abastecimiento de agua y del hábitat. El acceso al agua y a la vivienda se vuelve problemático durante un conflicto, como después de éste.

En situación de crisis aguda, las fuentes de agua a veces son objeto de ataques deliberados. Puede suceder que los habitantes se vean obligados a abandonar su hogar para buscar agua en un medio hostil o que las redes de distribución de agua hayan resultado dañadas tras los combates o estén inaccesibles por alguna otra razón. El CICR garantiza el acceso al agua y el saneamiento del medio, ayuda a las estructuras sanitarias básicas a través de acciones de urgencia y presta apoyo a las estructuras existentes.

En situaciones de crisis emergente, de crisis crónica y de poscrisis, el CICR procura prioritariamente apoyar y fortalecer las estructuras existentes por medio de programas de rehabilitación específicos, a fin de responder de manera viable y duradera a las necesidades de la población.

5.3.2. Seguridad económica

El principal objetivo de los programas de seguridad económica es preservar o restablecer los medios de subsistencia que permiten a las familias afectadas por los conflictos armados satisfacer sus necesidades esenciales.

En situación de crisis aguda, cuando la subsistencia no puede ser garantizada por los medios de producción, el CICR provee los socorros (víveres y artículos domésticos esenciales) necesarios para preservar la vida y permitir que se retomen las actividades de producción, principalmente a través de la distribución de insumos agrícolas.

En situaciones de crisis emergente, de crisis crónica y de poscrisis, el CICR procura prioritariamente apoyar y fortalecer los medios de producción a través de programas adaptados al sistema económico de la población. Esos programas se vinculan, sobre todo, con los sectores siguientes: rehabilitación agrícola, salud animal y manejo del ganado, iniciativas microeconómicas. El CICR ofrece oportunidades a otros componentes del Movimiento para que realicen actividades de seguridad económica en esas situaciones. Prestará particular atención a la cooperación con la Sociedad Nacional que trabaja en el propio país. 

5.3.3. Salud

El objetivo de las actividades de salud es proporcionar a las poblaciones afectadas acceso a cuidados preventivos y curativos básicos, que respondan a normas universalmente reconocidas. En ese marco, se presta asistencia a los servicios sanitarios locales o regionales, que en ocasiones el CICR debe reemplazar temporalmente.

En situación de crisis emergente o aguda, cuando peligran el acceso a las estructuras sanitarias y la prestación de servicios médicos, el CICR presta apoyo a los servicios básicos de salud, de atención prehospitalaria (primeros auxilios y evacuaciones médicas) y de atención hospitalaria de urgencia. Los servicios básicos de salud son componentes elegidos de la atención primaria de la salud (APS) [14] : atención curativa ambulatoria a través de medicamentos esenciales, salud materna e infantil (SMI), campañas de vacunación, así como tratamiento de las consecuencias de la violencia sexual. La atención hospitalaria abarca la gestión de las urgencias en cirugía, medicina interna, pediatría y obstetricia.

En situaciones de crisis crónica y de poscrisis, el CICR puede prestar apoyo a un mayor número de componentes de APS, además de los servicios básicos de salud definidos más arriba. También puede poner en práctica el programa ampliado de vacunación (PAV) y las actividades de promoción de la salud y la higiene. Procura garantizar una atención hospitalaria generalizada y fortalecer las capacidades para la gestión hospitalaria. Se prestan servicios más diversificados en los ámbitos de medicina interna, cirugía, pediatría y obstetricia.

Independientemente del grado de la crisis:

• las heridas de guerra pueden derivar en una amputación y en otras discapacidades graves, que se tratan en el marco de progra mas de rehabilitación física;

• el CICR garantiza el acceso a los servicios básicos de salud y a la prevención de los malos tratos en los lugares de detención; presta apoyo a la lucha contra las epidemias. A más largo plazo, el CICR procura consolidar los sistemas de salud en los lugares de detención, fortaleciendo las capacidades de gestión de las autoridades.

  6. Directivas operacionales  

6.1. Integración de las poblaciones afectadas en la planificación y la gestión de los programas

En la medida de lo posible, las poblaciones afectadas participan en la identificación de sus necesidades, así como en la definición y la ejecución de los programas. El CICR adopta medidas para fortalecer las capacidades de los organismos locales pertinentes capaces de asumir la responsabilidad de las actividades de asistencia o de participar activamente en las acciones del CICR.

6.2. Evaluaciones iniciales ( assessment ) de la situación, necesidades integradas y análisis del contexto

En materia de asistencia, las evaluaciones iniciales se basan en una red de información lo más amplia posible y siempre consideran una serie de cuestiones y de ámbitos. Éstos abarcan no sólo los ámbitos de acción de la asistencia, sino también los que están vinculados con la protección de la población afectada y la seguridad. El análisis toma en consideración las situaciones posibles (por ejemplo, si no se presta ninguna forma de asistencia ). El personal responsable de la asistencia contribuye al análisis global de la delegación y a su vez se apoya en éste.

6.2.1. Las misiones para efectuar evaluaciones iniciales, conforme al principio de enfoque integrado, son realizadas en forma conjunta por representantes de los programas de salud, de agua y hábitat, y de seguridad económica, así como por los responsables de otros programas vinculados. Las prioridades de la delegación y del CICR se toman en consideración en todos los análisis.

6.2.2. Los métodos para efectuar evaluaciones iniciales son compatibles, en la medida de lo posible, con los de otros actores. Esa compatibilidad sirve como base para comparar datos en el tiempo y en función de los diferentes lugares geográficos. Facilita considerablemente la adaptación a circunstancias y contextos en evolución.

6.2.3. Socios para evaluaciones iniciales: las evaluaciones pueden efectuarse conjuntamente con otros actores humanitarios que persigan objetivos similares, siempre que no existan restricciones relativas a la independencia del CICR, a la naturaleza de los datos recabados, a las condiciones de seguridad o al acceso a las poblaciones.

6.2.4. Los informes de evaluaciones iniciales contienen informaciones oportunas y concisas que facilitan la planificación y la aplicación de respuestas adaptadas a las necesidades. Además, proveen información sobre la estrategia general de acción de la delegación. Salvo los datos relativos a la seguridad, los datos políticamente delicados y los datos protegidos, las informaciones sobre la salud, el agua, el saneamiento y la seguridad económica pueden compartirse con los otros actores humanitarios que participan en la acción y con las autoridades pertinentes.

6.3. Planificación de los programas y los proyectos de asistencia

La planificación de los programas y los proyectos de asistencia debe respetar la metodología definida en el proceso de planificación del CICR ( Planning for Results ). Si la duración prevista del programa o del proyecto es superior a doce meses, ese factor se integra en el plan inicial, preservando la flexibilidad necesaria para reaccionar ante la evolución de la situación. En ese caso, las necesidades en lo que respecta a recursos (humanos, económicos, logísticos, etc.) son planificadas y explícitamente expresadas para la totalidad de la duración del programa propuesto.

En el caso de los proyectos/programas de largo plazo, es imperioso que el CICR coopere todo lo posible con los socios locales y que se esfuerce por fortalecer las capacidades y la durabilidad de los proyectos/programas. Los proyectos/programas de larga duración deben tomar en consideración las políticas de las autoridades concernidas. La planificación efectuada por el CICR debe tener en cuenta los planes de los otros componentes del Movimiento que trabajan en coordinación con la Institución y con otras organizaciones internacionales, sobre todo las que seguirán trabajando a largo plazo.

6.4. Ejecución

El CICR debe contar con las competencias y las capacidades logísticas necesarias para una ejecución rápida y eficaz de sus actividades principales. Las actividades que se emprenden con actores estatales o privados (por ejemplo, ministerios o asociaciones comunitarias, respectivamente) deben ser objeto, en la medida de lo posible, de un acuerdo formal escrito. De igual manera debe procederse con los componentes del Movimiento.

6.5. Estrategias de entrada y de salida

En los planes iniciales, se prevén estrategias de entrada y de salida. Éstas, las de salida sobre todo, se elaboran con los actores que participan en la acción. Ello favorecerá la participación y la adhesión de la comunidad al programa desde su inicio y permitirá identificar oportunamente a los socios posibles del proceso de salida. Las estrategias de salida son transparentes y flexibles. Si no es posible utilizar una estrategia que prevea la transferencia de las actividades, el CICR puede conservar cierto grado de responsabilidad residual con respecto a una población a la que ayuda a encontrar sol uciones junto con uno o varios componentes del Movimiento interesados en participar a mediano plazo, a fin de maximizar la complementariedad existente dentro del Movimiento.

6.6. Seguimiento ( monitoring )

Se aplica un sistema de seguimiento de la situación contextual y de los resultados de los programas desde el comienzo de la acción, a fin de garantizar, a partir de los indicadores seleccionados, una verificación sistemática y continua de la evolución y de los avances logrados. Este sistema de seguimiento permite que las decisiones se tomen oportuna y adecuadamente.

6.7. Balance y evaluación

El seguimiento se completa con balances ( reviews ) y evaluaciones independientes. La finalidad de éstos es obtener enseñanzas que permitirán mejorar las políticas y las prácticas. También contribuyen a mejorar los resultados, la transparencia y la responsabilización ( accountability ) de la Institución.

  7. Conclusión  

La política de asistencia refleja la necesidad de, por un lado, contar con un marco simple y coherente que permita tomar decisiones de manera concertada y eficaz, y por otro, conservar la flexibilidad necesaria para tomar en consideración la complejidad actual y futura de las situaciones en las que el CICR debe actuar. La política de asistencia del CICR reconcilia esas dos necesidades, canalizándolas según un proceso de toma de decisiones lógico y transparente.

  Notas  

  [1] El término " asistencia " hace referencia aquí en particular a las acciones realizadas en los ámbitos de salud, agua y hábitat, y s eguridad económica.

  [2] Enfoque integrado institucional: integración de los programas y las actividades en una estrategia de conjunto, combinación óptima de la amplia gama de actividades del CICR y de los modos de acción adecuados a la situación (no confundir con el concepto de integración adoptado por la ONU).

  [3] En adelante, el Movimiento.

  [4] Por " población afectada " , entendemos una población afectada por las consecuencias de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia. 

  [5] El CICR se reserva el derecho de tomar posición públicamente con respecto a violaciones del derecho internacional humanitario, si se reúnen algunas condiciones estrictas: (i) esas violaciones son importantes y repetidas; (ii) los delegados han sido testigos directos de esas violaciones, o han tomado conocimiento de la existencia y la envergadura de esas violaciones a través de fuentes seguras y comprobables; (iii) la toma de posición pública por parte del CICR redundará en beneficio de las personas o la población afectadas o amenazadas; y (iv) a través de las gestiones efectuadas de manera confidencial, no se ha logrado poner término a las violaciones. V. también en este número de la Revista los artículos de Jakob Kellenberger, presidente del CICR, sobre la confidencialidad, y Pierre Krähenbühl, director de Actividades Operacionales de la Institución, sobre el futuro de la acción neutral, imparcial e independiente. 

  [6]   Código de conducta para las organizaciones que participan en operaciones de socorro en caso de catástrofe , adoptado por el Consejo de Delegados del CICR en Birmingham en 1993, así como las Règles à observer par les collaborateurs du CICR en mission y las Règles de comportement en délégation.  

  [7] Organización Mundial de la Salud , Definición de la salud .

  [8] Para determinar esa importancia, se toma en consideración la severidad del problema, su amplitud y los riesgos de deterioro futuro.

  [9]   La comunicación pública del CICR: política, principios rectores y públicos prioritarios (2004).

  [10] Puede tratarse de Estados, organizaciones internacionales o regionales, compañías privadas, individuos.

  [11]   Gestiones del CICR en caso de violaciones contra el derecho internacional humanitario (1981) (disponible en www.cicr.org/spa). 

  [12] Abarca a las personas desplazadas dentro del propio país, a los refugiados y a los retornados.

  [13] El CICR tiene una responsabilidad residual con respecto a las personas que ha asistido durante el conflicto y, entre éstas, más particularmente, con las personas que correrían peligro si la Institución interrumpiera sus programas o con las personas de las que, en el momento de iniciar la acción, la Institución sabía que necesitarían un apoyo duradero. V. la doctrina Las orientaciones del CICR en los períodos de transición: líneas de conducta (2 003).

  [14] La atención primaria de la salud (APS) es un proceso en el que participa la comunidad y que se lleva adelante en consulta con la sociedad civil. Su objetivo evaluar las necesidades y realizar actividades de salud en los ámbitos siguientes: 1) atención ambulatoria a través de medicamentos esenciales; 2) SMI, incluida la planificación familiar; 3) PAV; 4) lucha contra las enfermedades transmisibles; 5) promoción de la salud y la higiene; 6) educación para la salud; 7) salud mental; 8) agua; y 9) nutrición.