La acción del Comité Internacional de la Cruz Roja ante las situaciones de violencia interna

01-05-1993 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Marion Harroff-Tavel

  Hace ya varios decenios que el CICR se ocupa periódicamente de la difícil tarea de reexaminar su línea de conducta en las situaciones de violencia interna. De 1872, fecha en que ofreció por primera vez sus servicios a las partes en un conflicto armado no internacional, a 1918, año de su primera visita a detenidos de seguridad, y desde entonces a nuestros días, el CICR ha acumulado una larga experiencia. Ha ampliado progresivamente su mandato a situaciones en que el sufrimiento humano exige una intervención de su parte que no hubiese contemplado hace algunos años.  

  ¿Por qué cree el CICR que ha llegado el momento de desarrollar y precisar de nuevo su línea de conducta? La respuesta está en la práctica de la Institución, que ha debido adaptarse a las nuevas formas de violencia y no encontraba, en la doctrina existente, un marco a su medida. Se juzgó, pues, útil efectuar una profunda reflexión interna, en la que participaron muchos colaboradores del CICR y que halla su expresión en el presente trabajo.  

  El CICR cuya identidad se ha asociado durante mucho tiempo a las visitas a los detenidos, ha otorgado, por ejemplo, una importancia creciente a la situación de las personas afectadas por la violencia fuera de las prisiones, no solamente emprendiendo acciones de socorro alimentario y médico, a veces de gran envergadura, sino interviniendo, sobre todo, ante las autoridades de derecho o de hecho para llamar su atención acerca de los problemas humanitarios observados y rogarles que los solucionen.  

  Por añadidura, determinados conceptos empleados por el CICR para definir el marco de sus intervenciones se han revelado demasiado rígidos. Así, además del conflicto armado no internacional y de los disturbios internos, el CICR había definido, mediante criterios relativamente precisos, las situaciones de tensiones internas que consideraba de su competencia. Ahora bien, a veces el CICR ha juzgado oportuno emprender o proseguir una acción humanitaria, aun fuera del marco estricto de las tensiones internas. Su derecho de iniciativa no depende, por otra parte, de que surja una determinada situación en un país, sino de la utilidad de que intervenga una institución específicamente neutral e independiente.  

  Por último, el sentido de ciertas actividades que se llevan a cabo desde hace mucho tiempo merece ser conocido mejor por el público. Todas las actuaciones del CICR no tienen más que un objetivo: contribuir a que no se infrinjan las normas universalmente aceptadas que protegen los derechos fundamentales de la persona humana. Las acciones de urgencia que emprende el propio CICR pueden aliviar, sin duda, grandes sufrimientos, pero no bastan. Lo que importa no es tanto lo que la Institución hace, sino lo que induce a hacer -o a no hacer- a otros. Así pues, la acción del CICR está ante todo orientada a influir en el comportamiento de los actores de la violencia, un comportamiento del cual autoridades de hecho o de derecho no están siempre informadas. El CICR trata de entablar un diálogo constructivo y constante con dichas autoridades y de establecer con ellas una relación de confianza, la única que puede permitir una acción humanitaria a largo plazo.  

*******

  La autora desea agradecer a todos los miembros y colaboradores del CICR que han contribuido a revisar la doctrina de la Institución en las situaciones de violencia interna, en particular el señor François Bugnion, director adjunto del CICR que ha estado estrechamente ligado a esa labor.  

*******

La violencia es inherente a toda sociedad humana. Desde la violencia engendrada por la delincuencia, que el Estado procura controlar por medio de medidas policiales, a la violencia conflictual, en la que se enfrentan grupos armados organizados, las formas que toman las relaciones de fuerza antagónicas entre individuos o colectividades son muy variadas. Los actores de esta violencia son asimismo múltiples. Así, un determinado país será escenario de un enfrentamiento clásico entre sediciosos y fuerzas del orden, mientras que en otro los combates se libran entre facciones, milicias y grupos paramilitares, conservando el Estado solo una apariencia de poder. Por último, las causas de la violencia, políticas, económicas, religiosas, raciales u otras, suelen ser difíciles de distinguir unas de otras.

Una sola característica es común a todas las situaciones: la violencia engendra siempre sufrimiento.

Desde su fundación, el Comité Internacional de la Cruz Roja tiene por misión prevenir y aliviar este sufrimiento [1 ] . Limitado al principio a los conflictos armados internacionales, su cometido se amplió rápidamente a las situaciones de violencia interna. A estas últimas está consagrado este estudio, que se ocupa de las actividades del CICR en los conflictos armados no internacionales y en los disturbios internos, así como de las iniciativas humanitarias que puede tomar cuando la violencia no alcanza tal grado, pero existen necesidades humanitarias urgentes que requieren su intervención.

En todos estos casos, el Comité Internacional de la Cruz Roja tiene que decidir: ¿cuándo debe ofrecer sus servicios? ¿para qué actividades? ¿dónde sitúa sus prioridades? ¿en qué bases jurídica s o doctrinales puede apoyarse? Estas son las preguntas que el presente documento se propone contestar.

En el centro de esta reflexión se encuentran los seres humanos afectados por la violencia. La primera parte de este documento se dedicará pues, a analizar sus necesidades desde el punto de vista humanitario y lo que el CICR puede aportar en especial para remediarlas. El capítulo siguiente trata de las bases jurídicas y estatutarias de las ofertas de servicio del CICR. La mirada doctrinal se dirigirá, por último, a las actividades mismas de la Institución, a fin de poner de relieve su objetivo, su globalidad y su creciente amplitud.

  I. LA ESPECIAL CONTRIBUCIÓN DE UNA INSTITUCIÓN IMPARCIAL, NEUTRAL E INDEPENDIENTE A LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS HUMANITARIOS QUE ENGENDRA LA VIOLENCIA  

¿De qué problemas se trata y cuáles son las características del CICR que hacen de él una institución única, llamada a desempeñar una función que le es propia?

  1. Los efectos de la violencia  

El objetivo de las siguientes líneas es describir las consecuencias de la violencia en el plano humanitario, desde el punto de vista del que la padece, sin preocuparse por saber si es el resultado de actos conformes al derecho ni quien es el responsable. Esquemáticamente, y sin pretender ser exhaustivos, es posible distinguir los siguientes efectos:

  • los atentados contra la integridad física: las heridas, la enfermedad, la invalidez o la muerte;

  • la tortura y los malos tratos;

  • las desapariciones que sean el fruto de una política deliberada del Estado, pero también de grupos pa ramilitares o de movimientos de oposición. Los desaparecidos pueden estar detenidos en lugares secretos, pero, por lo general, son asesinados, sea para aterrorizar a la población sea para evitar el oprobio que implica, a nivel nacional o internacional, la detención de determinados opositores;

  • la privación de libertad, cuya forma clásica es la encarcelación en un lugar cerrado previsto al efecto (prisiones, campos, a veces determinados hospitales psiquiátricos, etc.). Pero existen otras: por ejemplo, el arresto domiciliario o el confinamiento en otra región del país, a menudo alejada, aislada e insalubre;

  • la imposibilidad para el individuo de satisfacer sus necesidades vitales (seguridad, supervivencia material, necesidades morales), cuando ha perdido sus medios de subsistencia, se ha trasladado al interior del país o se ha refugiado en el extranjero;

  • la separación de familias, cuyos miembros no tienen noticias unos de otros a causa de las hostilidades o de los disturbios;

  • los sufrimientos que padecen las personas o las comunidades afectadas indirectamente por los enfrentamientos, como las familias sin recursos, las colectividades cuya precaria situación económica peligra por la carga suplementaria que representan los refugiados o desplazados, las personas consideradas sospechosas por estar emparentadas con algún actor de la violencia.

Cualesquiera que sean sus manifestaciones, la violencia atenta contra la integridad moral del que la padece o de sus familiares.

  2. La especificidad del CICR  

En la constelación de las organizaciones humanitarias, el CICR desempeña un papel especial. Su especificidad se debe a diversos factores.

En primer lugar, el CICR ha recibido un cometido de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra de 1949 -es d ecir, la casi totalidad de los Estados del mundo- que han reconocido su carácter humanitario y su imparcialidad en el marco de esos instrumentos jurídicos, aplicables en caso de conflictos armados, internacionales o no.[2 ] .

En segundo lugar, estos mismos Estados, al participar en la adopción de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja , se comprometieron a respetar en todo momento la obligación del CICR de actuar conforme a los Principios Fundamentales del Movimiento [3 ] . De ellos, es importante recordar la humanidad, la imparcialidad, la neutralidad y la independencia con respecto a cualquier poder. Se trata de principios de acción que inspiran las actividades del CICR desde 1863 y que éste debe mantener en el seno del Movimiento [4 ] .

Por último, la imparcialidad del CICR es el fruto de una tradición y se expresa por medio de su doctrina, que asegura la continuidad de su acción y protege a los Estados de reacciones imprevisibles.

El CICR tiene, pues, un estatuto particular, que la comunidad internacional le reconoció al concederle, el 16 de octubre de 1990, un escaño de observador en las Naciones Unidas [5 ] . ¿En qué medida esta especificidad determina sus decisiones en materia de oferta de servicios?

  II. LAS OFERTAS DE SERVICIO DEL CICR  

El CICR ofrece sus servicios en función de varios factores: la importancia y la urgencia de las necesidades humanitarias comprobadas, la calificación jurídica de la situación y la utilidad de la intervención de una institución específicamente neutral e independiente. La ponderación de estos distintos elementos varía según los casos: así, la incitación a actuar es muy fuerte en un conflicto armado no internacional, en el que una parte importante del derecho internacional humanitario debe ser aplicado por las partes. Sin embargo, el CICR se reserva también la posibilidad de ofrecer sus servicios en casos de violencia menos grave, si está convencido de que la intervención de una institución específicamente neutral e independiente, para resolver los problemas humanitarios engendrados por esas situaciones, podría contribuir a atenuar las tensiones.

El hecho de que el CICR ofrezca sus servicios a un país no significa en sí mismo que se hayan comprobado problemas humanitarios graves -aunque el CICR al determinar sus prioridades, dará la prioridad a esas situaciones-, ya que también se tienen en cuenta otros parámetros al tomar las decisiones.

La apreciación de una situación, desde el punto de vista de las necesidades humanitarias y de la utilidad de los servicios de una institución neutral e independiente, es un ámbito que no puede verse limitado por reglas rígidas. La amplia experiencia del CICR en la materia garantiza una seguridad de juicio que, por lo general, se le reconoce. En cambio, el análisis jurídico responde a criterios muy precisos, que merecen algunos comentarios. Las bases para la intervención del CICR y el derecho aplicable serán, en efecto, diferentes según que los problemas humanitarios a los que se enfrenta el CICR se planteen en un conflicto armado no internacional, en el marco de disturbios internos o fuera de estas situaciones.

  1. El análisis jurídico  

Es preciso examinar sucesivamente la base jurídica de la acción del CICR en caso de conflicto armado no internacional, de disturbios internos o, fuera de estas dos situaciones, cuando identifica un problema humanitario a cuya solución cree poder contribuir gracias a su neutralidad e independencia.

  •   Acción del CICR en caso de conflicto armado no internacional  

La Conferencia Diplomática de 1949 no quiso definir la noción de conflicto armado no internacional. En cambio, el artículo primero, párrafo 1, del Protocolo II de 1977 puntualiza el campo de aplicación material del Protocolo y, de este modo, define los conflictos armados no internacionales, a los que se aplica este instrumento. Se trata de «todos los conflictos armados que no estén cubiertos por el artículo 1 del   Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949   relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I) y que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte Contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo». Además, en el párrafo 2 de ese mismo artículo del Protocolo II, se especifica que no se trata de motines, de actos esporádicos y aislados de violencia u otros actos análogos [6 ] .

Si, en el plano del derecho, solo están claramente definidos los conflictos armados no internacionales que traen aparejada la aplicación del Protocolo II, conviene aclarar lo que se entiende por conflicto armado no internacional. La observación de los hechos lleva a pensar que este tipo de conflicto suele tomar la forma de un enfrentamiento, en el interior de un Estado, entre dos o varias partes, que recurren a la lucha armada y cuya acción hostil presenta, en las distintas partes, un carácter colectivo y un mínimo de organización.

La base jurídica para la intervención del CICR en esos conflictos es el artículo 3, apartado 2, común a los cuatro Conven ios de Ginebra de 1949, donde se señala que « un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto » . En el artículo 5, apartado 2 d), de los Estatutos del Movimiento se confirma el cometido del CICR que deriva del derecho internacional humanitario. En efecto, según esta disposición el CICR tiene en especial la función de « hacer siempre lo posible, como institución neutral cuya actividad humanitaria se despliega especialmente en casos de conflicto armado -internacional o de otra índole- o de disturbios internos, por lograr la protección y la asistencia a las víctimas militares y civiles de dichos acontecimientos y de sus consecuencias directas ».   Por último, varias resoluciones de Conferencias Internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja sirven igualmente de base a la intervención del CICR [7 ] .

El artículo 3 arriba citado no obliga a los Estados a aceptar la oferta de servicios del CICR pero deben examinarla de buena fe y contestarla. No pueden considerarla como una injerencia en sus asuntos internos.

En un conflicto armado no internacional, el CICR velará por que las partes respeten sea solamente el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra [8 ] , sea el artículo 3 y el Protocolo II simultáneamente, si se dan las condiciones de aplicación de este último, que son más restrictivas que las del artículo 3. El Protocolo II no tiene aplicación autónoma, independiente de la del artículo 3. En otros términos, en toda situación a la que sea aplicable el Protocolo II, también podrá aplicarse el artículo 3, que este Protocolo completa [9 ] .

En determinados casos, son aplicables otras disp osiciones en virtud sea de un reconocimiento de beligerancia por la parte gubernamental, lo que lleva consigo la aplicación de la mayor parte del derecho internacional humanitario, sea de un acuerdo expreso o tácito entre las partes [10 ] .

  •   Acción del CICR durante los disturbios internos  

Los disturbios internos se caracterizan por una profunda perturbación del orden interior como resultado de actos de violencia, que no presentan, sin embargo, las características de un conflicto armado. Se trata, por ejemplo, de motines mediante los cuales ciertas personas o grupos de personas manifiestan abiertamente su oposición, su descontento o sus reivindicaciones, o también de actos aislados y esporádicos de violencia. Puede tratarse de luchas de facciones entre ellas o contra el poder establecido [11 ] .

Para catalogar una situación como de disturbios internos, poco importa que haya o no represión estatal, que los disturbios sean duraderos, breves con efectos duraderos o intermitentes, que afecten a una parte o a todo el territorio nacional o que tengan un origen religioso, étnico, político o de otra índole.

Las bases para la intervención del CICR en caso de disturbios internos son el artículo 5, apartado 2d) de los Estatutos del Movimiento antes citado, determinadas resoluciones de las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja [12 ] , así como la práctica tradicional del CICR, aceptada por muchos Estados [13 ] .

En las situaciones de disturbios internos, las normas del derecho internacional humanitario solo pueden invocarse por analogía. En cambio, los Estados deben respetar determinados principios humanitarios universalmente reconocidos, así como los instrumentos de derechos humanos de los que son parte, especialmente los derechos que no admiten ninguna derogación, ni siquiera si un peligro público excepcional pone en peligro la vida de la nación [14 ] .

  •   Acción del CICR fuera del mareo de los conflictos armados no internacionales y de los disturbios internos  

Por último, aparte de las situaciones de conflicto armado no internacional y de disturbios internos, el CICR puede intervenir, sin estar obligado a hacerlo, cuando identifica un problema humanitario a cuya solución puede contribuir gracias a la especificidad de su cometido. Así es como puede ofrecer sus servicios basándose en el artículo 5, apartado 3, de los Estatutos del Movimiento, en el que se estipula que « el Comité Internacional puede tomar todas las iniciativas humanitarias que correspondan a su cometido de institución y de intermediario específicamente neutrales e independientes, y estudiar las cuestiones cuyo examen incumba a tal institución ».   Este derecho de iniciativa, de naturaleza consuetudinaria, no se funda en la calificación de la situación reinante en el país, sino en las características propias del CICR: por un lado, la independencia, que garantiza que los grupos de presión no dicten la línea de conducta del CICR y que éste conserve una visión objetiva de los problemas humanitarios que hay que resolver y, por el otro, la neutralidad, que significa que el CICR no tomará parte en eventuales hostilidades o controversias y no emitirá juicios partidistas [15 ] .

Estas características del CICR son particularmente útiles en las situaciones de tensión política o social que no han degenerado todavía en disturbios internos, pero que causan sufrimientos como los descritos en el primer capítulo. Así, a título de ejemplo, el mantenimiento del orden por medio de medidas represivas encaminadas a impedir que los oponentes pasen a la acción (internamiento de individuos a quienes no se les puede reprochar actos delictivos, omnipresencia de las fuerzas de policía o del ejército, etc.) puede incitar al CICR a ofrecer sus servicios para atenuar las tensiones.

Al igual que durante los disturbios internos, el CICR puede apelar a los principios humanitarios universalmente reconocidos y, si lo juzga conveniente, invocar los derechos humanos que no admiten derogación, o incluso otros derechos humanos.

  2. Los efectos de un ofrecimiento de servicios  

Los ofrecimientos de servicios del CICR tienen consecuencias positivas no solamente para las personas a las que procura socorrer cuando tiene acceso a ellas, sino también para el Estado o la entidad política que las acepta. Cualquier acción del CICR tiene un efecto apaciguador: suprime los motivos de tensión y demuestra que las autoridades, de hecho o de derecho, desean poner término a la escalada de la violencia. Además, permite que dichas autoridades conozcan la opinión de una institución independiente y neutral acerca de problemas humanitarios de los que a veces no tienen conocimiento y que se beneficien de la experiencia, más que centenaria, del CICR.

Para contestar a algunas preguntas muy frecuentes, se imponen determinadas aclaraciones: en primer lugar, el CICR es consciente de la necesidad de mantener el orden y la seguridad públicos, y la respeta, siempre que las medidas adoptadas con este fin se conformen a los derechos humanos fundamentales. En este caso, el CICR no se pronunciará acerca de las medidas adoptadas por el Estado con respecto a quienes considera como oponentes o incluso criminales. El objetivo del CICR es limitado: con el apoyo de las autoridades, manifestado por su decisión de aceptar sus servicios, echa una mirada imparcial sobre los eventuales problemas humanitarios que puedan surgir en una situación que atiza las pasiones y se esfuerza en contribuir a su solución.

Además, la aceptación de los servicios del CICR no tiene ningún efecto sobr e el estatuto jurídico de las partes en un conflicto o, en caso de disturbios internos, sobre el de las personas que participan en los disturbios. Del mismo modo las visitas que el CICR realiza a los prisioneros no les confiere ningún estatuto jurídico.

Por último, el CICR tiene como norma realizar gestiones confidenciales ante las autoridades para notificarles los hechos que ha comprobado. Su discreción es esencial para tener acceso a las personas que quiere ayudar y para poder entablar un dialogo constructivo con las autoridades, con espíritu de cooperación. Solamente en casos excepcionales y claramente definidos en su doctrina puede el CICR tomar iniciativas públicas. En el marco de conflictos armados solo lo hace con motivo de violaciones graves y repetidas del derecho internacional humanitario, cuando las gestiones realizadas confidencialmente ante el Estado concernido no han logrado que cesen, y siempre que se beneficien las víctimas [16 ] . Al hacerlo, espera obtener el apoyo de los Estados partes en los Convenios de Ginebra de 1949, que se comprometieron, no solamente a respetar, sino a hacer respetar este derecho en todas las circunstancias [17 ] .

  III. LAS ACTIVIDADES DEL CICR  

Durante mucho tiempo, el CICR prestó especial atención a sus actividades en el mundo carcelario. Las visitas de sus delegados a los campos de prisioneros y el socorro que les proporcionaba simbolizaban la identidad del CICR. En las situaciones de violencia interna, las autoridades solían reaccionar encarcelando a los oponentes, y el CICR se esforzaba, mediante un diálogo con las mismas, en mejorar el trato y las condiciones de reclusión de los detenidos.

Aunque esta actividad siga siendo fundamental para el CICR que ha adquirido en este ámbito una experiencia ampliamente reconocida, solo constituye actualmente uno de los diversos servicios que puede prestar. En efecto, el CICR se ha visto confrontado con necesidades humanitarias cada vez más variadas, en países donde, con frecuencia, la autoridad se ha derrumbado, donde lo que está en juego en los combates es la población misma y donde los métodos de represión ya no conocen límites. Prueba de ello es la envergadura del fenómeno de las desapariciones y de los sufrimientos infligidos, en los conflictos no internacionales, a los civiles, que son torturados, tomados como rehenes o, incluso, ejecutados sumariamente, a pesar de que la distinción entre los combatientes y los civiles y la protección debida a estos últimos es uno de los fundamentos del derecho internacional humanitario.

El CICR realiza actividades de diverso tipo: difusión del derecho internacional humanitario y de los Principios Fundamentales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, visitas a las personas detenidas, iniciativas en favor de la población afectada por el conflicto o los disturbios, búsqueda de las personas cuya suerte no ha sido elucidada, asistencia alimentaria o médica... La lista es larga. Ahora bien, estas actividades se emprenden con un enfoque único, que deriva del carácter particular del CICR.

El Comité Internacional desea, ante todo, recordar a sus interlocutores las obligaciones que tienen que cumplir en virtud del derecho internacional humanitario o de los principios humanitarios universalmente reconocidos. De ahí la necesidad de dar a conocer esas normas, en primer lugar a las fuerzas que combaten. El CICR está también a disposición de las partes que lo deseen, para facilitar el intercambio de comunicaciones, e incluso el diálogo, con objeto de resolver los problemas humanitarios. Actúa entonces como catalizador, para permitir que las fuerzas enfrentadas lleguen a un acuerdo humanitario, que ellas tendrán la responsabilidad de respetar, pero a cuya aplicación podrá contribuir el CICR. Informa a las autoridades de los problemas observados durante sus visitas a los detenidos, así como durante sus actividades de asistencia alimentaria o médica, para que puedan resolverlos. La comunidad internacional reconoce al CICR como una institución humanitaria, imparcial, neutral e independiente y eso es lo que le permite desempeñar su cometido.

Ha llegado el momento de analizar las actividades del CICR de manera más detallada.

  1. Las actividades del CICR en favor de las personas privadas de libertad [18 ]

Los delegados del CICR visitan a miles de detenidos en todos los continentes. ¿Con qué objeto lo hace? ¿A qué tipo de detenidos quiere tener acceso? ¿Qué condiciones pone a sus visitas y cómo procede?

  •   Los objetivos  

El objetivo de las visitas del CICR no es solamente prevenir las desapariciones, las torturas y los malos tratos o ponerles término, sino también mejorar, si es necesario, las condiciones de detención y permitir la reanudación de los contactos familiares.

Hay que subrayar la función preventiva del CICR: su presencia en un lugar de detención no significa en absoluto que existan problemas humanitarios, sino únicamente que las autoridades están dispuestas a dialogar con el CICR con el objeto de garantizar un trato humano a las personas que tienen recluidas.

  •   El tipo de detenidos visitados  

Cuando un delegado del CICR visita una prisión, se interesa en primer lugar por las personas detenidas a causa de la situación de violencia interna. En determinados contextos, estas personas están consideradas como « prisioneros políticos » o « prisioneros por razones de seguridad ».

El CICR por su parte, siempre ha evitado dar una definición demasiado exacta de las pe rsonas por cuya suerte se interesa en un plano estrictamente humanitario. Esta prudencia se la dicta la experiencia. Ningún factor permite englobar por sí mismo a todos los prisioneros que podrían beneficiarse de la protección del CICR. Basarse en la motivación política del preso es claramente insuficiente. Muchas personas que necesitan esta protección fueron detenidas únicamente a causa de su origen étnico u otro, sin que nunca asumieran el menor compromiso político. Tampoco es apropiado considerar solamente el delito imputado. De hecho, ocurre a veces que se encarcela a oponentes políticos por motivos de derecho común, como perturbación del orden público, vagabundeo o tenencia ilícita de armas de fuego, por ejemplo. Los códigos penales de muchos Estados califican como delito de derecho común actividades que pueden ser, en realidad, de índole política. ¿Hay que basarse en la legislación en virtud de la cual se ha detenido a la persona? A menudo éste es un punto de referencia útil, pero la decisión de inculpar a un detenido conforme a una u otra legislación puede basarse en consideraciones arbitrarias.

Cada uno de estos elementos de evaluación puede resultar útil, entre otros, pero ninguno es suficiente. Por consiguiente, el CICR puede tener que solicitar acceso a detenidos tan diferentes como un guerrillero capturado, un campesino acusado de colaboración con la oposición armada, un estudiante que se haya manifestado contra el poder o una persona perteneciente a una etnia considerada hostil al régimen en el poder. Todas estas personas fueron detenidas a causa de acontecimientos que indujeron al CICR a ofrecer sus servicios y tienen la característica común de ser consideradas, con razón o sin ella, como oponentes reales o posibles.

  •   Las condiciones de visita  

Para que estas visitas puedan dar lugar a propuestas concretas y fidedignas, el CICR solicita previamente a las autoridades:

- la posibilidad de ver a todos los detenidos que pertenecen a su ámbito de interés y de acceder a todos los lugares donde están recluidos;

- la autorización para que sus delegados puedan entrevistarse con los detenidos que deseen sin testigos;

- la garantía de poder elaborar, durante las visitas, una lista de los detenidos que entran a su juicio, en el ámbito de su competencia o de recibir de las autoridades una lista de este tipo, que podrá verificar y, de ser necesario, completar;

- la autorización para volver a visitar a todos los detenidos a los que ha tenido acceso y para ver a cualquier otro detenido de las mismas características, que desee, sea cual fuere el lugar en que se encuentre, y que el CICR pueda decidir la periodicidad de esas visitas en función de las necesidades.

Por otra parte, el CICR desea obtener el derecho de realizar visitas sin previo aviso o con tiempo de preaviso breve, así como que le notifiquen las detenciones, las hospitalizaciones, los traslados, las condenas, las liberaciones y las defunciones. Es igualmente importante que pueda informar a los padres, hijos o cónyuges, tanto a los que gozan de libertad como a los que están también detenidos, acerca de las visitas que ha podido realizar al familiar del que no tienen noticias.

  •   La visita y sus efectos  

Durante la visita a los detenidos, el delegado del CICR procura hacerse una idea objetiva de los problemas humanitarios existentes. Puede tratarse de condiciones de detención especialmente difíciles, malos tratos, incluso ejecuciones o también falta de contacto del detenido con su familia. En determinados casos, el incumplimiento de las garantías judiciales es asimilable a los malos tratos, ya que tiene graves repercusiones en el estado físico y psíquico del individuo [19 ] .

Durante la entrevista final que mant iene con el responsable del lugar de detención tras su visita, el delegado del CICR señala, si es necesario, los problemas humanitarios que ha comprobado, y examina con él la forma de solucionarlos. El CICR puede prestar asistencia temporal, solo cuando, objetivamente, la autoridad detenedora no está en condiciones de afrontar los problemas y éstos tienen que ser solucionados con urgencia. Esta ayuda puede beneficiar también a los detenidos de derecho común, que, con frecuencia, también son víctimas indirectas de la violencia que reina en el país. En realidad, el mal funcionamiento de la administración penitenciaria y las carencias presupuestarias debidas a la situación repercuten en todo el sistema carcelario. La falta de alimentos y de cuidados médicos, el deterioro de los locales y de las condiciones de higiene hacen sufrir indistintamente a todos los recluidos en el lugar de detención.

Con el acuerdo de las autoridades, el CICR puede distribuir mensajes familiares si la correspondencia no circula libremente entre los detenidos y sus familiares, a causa de la falta de un servicio de correos normal. En determinados casos, el CICR puede también proporcionar asistencia a las familias de los cautivos que caen en la miseria tras la detención de quien era su sostén. A veces, el CICR costea, entre otras cosa, el viaje de las familias a los lugares de detención muy alejados, para que los detenidos puedan recibir la visita de sus familiares.

Por último, tras una visita del CICR a una prisión, se realizan gestiones, orales o por escrito, ante las autoridades, a las que se envía un informe confidencial.

En determinadas circunstancias, el CICR podrá seguir el itinerario de un detenido, a su salida de prisión, para asegurarse de que ha vuelto a su domicilio y se encuentra en seguridad.

  2. Las intervenciones del CICR para proteger a la población  

En una situación de violencia interna, son muchos los actos, como la toma de rehenes, el saqueo, las violaciones, los desplazamientos de población, el hostigamiento, la privación deliberada del acceso a los alimentos y al agua potable, las amenazas, etc., que pueden causar grandes sufrimientos a la población y sembrar el tenor. La población civil atrapada por los combates entre facciones rivales corre riesgos tan graves o mayores que el combatiente detenido en una prisión bajo el control de una autoridad.

Para evitar actos de este tipo, el CICR se esfuerza en dar a conocer el derecho internacional humanitario y los principios humanitarios a cuantos deben respetarlos. En su calidad de institución neutral, puede también tomar iniciativas: evacuar de una zona peligrosa a las personas especialmente vulnerables; pedir a las fuerzas combatientes que señalen los campos minados; reunir a los miembros de familias separadas, que juntos pueden a menudo afrontar mejor la adversidad, tanto material como psicológicamente.

Desafortunadamente, el CICR interviene con frecuencia a posteriori para protestar contra las violaciones del derecho internacional humanitario o de los derechos fundamentales de la persona cuando no ha podido impedirlas [20 ] . Su objetivo es entonces señalar a las autoridades un comportamiento intolerable, que debe ser sancionado para que cese. El CICR se abstiene, en cambio, de preguntar por los culpables y si -o cómo- han sido castigados, pero se cerciora de que se hayan dado las órdenes y adoptado las medidas correctivas oportunas.

La acción del CICR en este ámbito es más difícil en situaciones de disturbios internos que de conflicto armado no internacional. En este último caso, los interlocutores están claramente definidos: las partes en conflicto, ante las cuales intervendrá a propósito del trato de las personas en su poder y de la conducción de las hostilidades. En situaciones de disturbios internos, en cambio, los manifestantes, poco organizados por definición, carecen generalmente de un órgano directivo con el que el CICR pueda dialogar. Incluso cuando este órgano existe, no tiene autoridad sobre las personas que se supone representa (a partir de un cierto grado de organización de la oposición, la situación ya no se define de disturbios internos, sino de conflicto armado no internacional). Por consiguiente, en caso de disturbios, es principalmente el Gobierno ante el cual puede el CICR realizar gestiones acerca del trato que reciben los manifestantes y del uso de la fuerza para reprimir los disturbios.

La reacción del CICR puede tener lugar «en caliente», inmediatamente después de comprobar un acto reprensible. Por otra parte, el CICR cree también necesario preparar informes que resuman e ilustren, mediante ejemplos, los fenómenos de represión inaceptables, sobre la base de las comprobaciones realizadas. En un conflicto armado no internacional, los informes de este tipo pueden enviarse al Gobierno. Si los hechos en cuestión son imputables a los movimientos de oposición, se les puede enviar otro informe con este fin.

En tales documentos se ponen de relieve las reglas de conducta indispensables para conservar un mínimo de humanidad en medio de la violencia: el derecho a la vida, la seguridad y la dignidad de la persona, la prohibición de la tortura y de los malos tratos, las garantías judiciales, la prohibición de los actos de terrorismo y de violencia indiscriminada, el respeto de la misión médica y de los heridos, la protección especial de que gozan los niños y los límites que hay que imponer a los medios para mantener el orden, etc.

La práctica del CICR demuestra lo mucho que se ha desarrollado su acción fuera del contexto carcelario en los últimos años. Claro es que las autoridades no están siempre dispuestas a aceptar que una organización humanitaria desempeñe un papel de este tipo, hasta que comprenden el interés que puede tener para ellas, así como el modo en que op era el CICR. Sin embargo, cuando se desarrolla un clima de confianza entre el CICR y sus interlocutores a nivel de un país o de una zona, éstos suelen estar dispuestos a dejarle cumplir su labor, conformándose a los mismos principios que rigen para los lugares de detención. El CICR les garantiza discreción siempre que, por su parte, asuman sus responsabilidades en el plano humanitario y se esfuercen en acabar con los abusos comprobados. También en este aspecto el CICR acuerda un « contrato de confianza »   con sus interlocutores, consciente de que su discreción es a menudo la condición sine qua non de su eficacia.

     

  3. La acción del CICR en favor de las personas cuya suerte no ha sido elucidada o que han desaparecido [21 ]

Los casos de personas dadas por desaparecidas pueden ser fortuitos, deberse a los acontecimientos ocurridos en el país o ser el fruto de una política deliberada del Estado o de los movimientos de oposición. En un conflicto armado no internacional, puede perderse así el rastro de un soldado durante un combate o de un civil cuando huía de los enfrentamientos o tras ser desplazado a la fuerza. Pero sucede también que quienes ocupan el poder practiquen una política de desapariciones forzadas, así como pueden hacerlo sus adversarios: algunos civiles detenidos o capturados no ingresan jamás en el circuito carcelario o no son nunca vistos en poder de la oposición.

Para evitar que desaparezcan combatientes en los conflictos armados no internacionales, el CICR llama la atención de las autoridades sobre la necesidad de adoptar determinadas medidas: velar por que se utilicen documentos de identidad o placas con una matrícula en el caso de los combatientes, est ar preparados para localizar las tumbas y recoger los objetos personales, crear un organismo habilitado para ocuparse de estos casos. Si se pierde, no obstante, el rastro de un combatiente en el campo de batalla, el CICR solicita que se recabe informaciones, es decir, que se establezca, por ejemplo, la lista de los muertos. El CICR puede ponerse a disposición de las partes para facilitar el intercambio de comunicaciones y la búsqueda de las personas cuya suerte no ha sido aclarada.

La acción en favor de los civiles, en un conflicto armado no internacional, es sobre todo correctiva. Los delegados del CICR hacen todo lo posible para que las personas que han huido, que han sido desplazadas o que no disponen de los medios para dar noticias suyas, puedan ponerse en contacto con sus familiares. Los delegados ponen listas en los tablones de anuncios de los campamentos de desplazados, organizan intercambios de noticias con las familias, transmiten listas de personas desaparecidas, ponen a disposición de las autoridades los medios técnicos que facilitan una investigación. Naturalmente, también buscan a los desaparecidos en los lugares de detención que visitan. El registro nominativo de los detenidos que preparan los delegados, especialmente para evitar desapariciones, es una ayuda preciosa para ello.

En cambio, cuando se trata de una política de desapariciones forzadas, las intervenciones del CICR no suelen recibir respuesta o ésta no es satisfactoria. Si tiene la convicción de que una persona ha fallecido, el CICR se esfuerza en confirmarlo para que la familia pueda asumir su duelo. Recaba, en particular, de las autoridades una notificación oficial, a fin de que los familiares del desaparecido puedan solucionar los problemas pendientes, tales como la sucesión o la obtención de una pensión.

Hace además, cuanto puede para lograr una inflexión, a largo plazo, del fenómeno de las desapariciones forzadas y de las ejecuciones sumarias, recogiendo informaciones, sometiéndolas a las autoridades y exigiendo a éstas que tomen las medidas necesarias para acabar con tales prácticas.

     

  4. Los socorros alimentarios, médicos y de otros tipos  

Si la parte visible de la política de socorro del CICR consiste en distribuir alimentos o medicamentos para mantener en vida a las personas o a poblaciones enteras, aliviar su sufrimiento y evitar que las secuelas de las enfermedades, heridas o carencias alimenticias perjudiquen su futuro, este tipo de ayuda sólo es la vertiente más ostensible de una política mucho más amplia. El CICR se esfuerza, en primer lugar, en conseguir que las autoridades de hecho o de derecho permitan que la población tenga acceso a los recursos y servicios indispensables para su supervivencia y el buen funcionamiento de la comunidad y, si es necesario, que le proporcionen la debida asistencia. Compartir su experiencia en materia de higiene pública, de logística y de medicina de urgencia; brindar apoyo para la formación del personal médico que debe hacer funcionar de nuevo las infraestructuras fuera de servicio; el papel que puede desempeñar, en su calidad de institución neutral, para hacer desaparecer de la vida de la comunidad las trabas que no están justificadas por ninguna necesidad militar, son también otros tantos aspectos importantes de la política de socorro del CICR [22 ] .

Cuando se impone una asistencia de urgencia y puede desempeñar un papel útil gracias a su especificidad, el CICR impone tres condiciones antes de emprender una acción de socorros: en primer lugar, tener acceso a las personas que debe ayudar, poder informares de su situación y evaluar sus necesidades; en segundo lugar, estar presente mientras se proporcionan los socorros; y, por último, poder proceder a un control administrativo, a fin de preparar informes sobre las distribuciones realizadas. El CICR desea también tener autorización para efectuar una evaluación ulterior de los efectos de su acción en el estado de la población asistida (salud, alimentación, ropa, higiene...) con respecto a los objetivos fijados.

Como regla general, la ayuda del CICR tiene carácter de urgencia. Está dictada sea por la extensión o la gravedad de las necesidades humanitarias (desnutrición, epidemia, etc.) sea por el carácter reciente de los actos que originaron estas necesidades. Una vez pasada la urgencia, cesa, por lo general, la asistencia prestada por el CICR cuya finalidad es contribuir a que unas personas en peligro sobrevivan a momentos difíciles. Con frecuencia sirve para mejorar el nivel de vida de una comunidad creando infraestructuras de que no disponía, como dispensarios, pozos o letrinas, pero cesa cuando comienza el desarrollo. En este ámbito, la acción del CICR se orienta principalmente a reforzar la capacidad operativa de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que deben contribuir al desarrollo de sus países [23 ] .

En el seno del Movimiento, el CICR tiene la responsabilidad especial de asumir la dirección general de la acción internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en los conflictos armados y en las situaciones que exigen la intervención de una institución específicamente neutral e independiente [24 ] . Esta tarea es importante para evitar la duplicidad de esfuerzos y para que sólo una entidad del Movimiento mantenga el diálogo con las autoridades de hecho o de derecho en las situaciones de gran tensión. El CICR socorre, en primer lugar, a las regiones de un país afectadas por un conflicto o por disturbios. Presta también especial atención a las personas o las comunidades vulnerables, que no participan o ya no participan en las hostilidades y que se encuentran en un medio hostil, asegurándose al mismo tiempo que la ayuda proporcionada a un grupo determinado no tenga efectos negativos, de inmediato o a largo plazo, para las personas a sistidas.

     

  5. La difusión del derecho internacional humanitario y de los Principios Fundamentales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja  

Es a los Estados a los que incumbe en primer lugar la responsabilidad de dar a conocer el derecho internacional humanitario, especialmente a las fuerzas armadas combatientes y al personal sanitario, pero también a la población. Esta obligación de los Estados se menciona claramente tanto en los Convenios de Ginebra de 1949 como en los Protocolos adicionales [25 ] . Incumplirla es una infracción, debida con frecuencia al desconocimiento de este derecho o a una falta de medios.

El CICR tiene, a su vez, la misión de participar activamente en la promoción del derecho internacional humanitario por parte de los Estados.

El CICR produce material didáctico; imparte una enseñanza cuyo contenido varía en función de las personas a las que se dirige; comparte también su experiencia con los ciudadanos del país en que desarrolla sus actividades, que puedan transmitir su mensaje humanitario en el idioma vernáculo, respetando las tradiciones culturales locales; por último, por medio de contactos con los medios de comunicación, trata de darle la mayor resonancia posible a este mensaje.

Esta actividad tiene como principales objetivos contribuir al respeto del derecho internacional humanitario, mejorar la seguridad de los colaboradores de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como del personal sanitario, y reforzar la cohesión del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. En realidad, el CICR procura divulgar, sobre todo, su mensaje en las fuerzas armadas, las Sociedades Nacionales, los círculos políticos y académicos y los medios de comunicación.

Dar a conocer las normas humanitarias fundamen tales en un marco de violencia interna plantea problemas especiales. En primer lugar, ¿qué normas difundir en una situación de disturbios internos en la que el derecho internacional humanitario no es aplicable? La « Declaración sobre las normas humanitarias mínimas », aprobada por un grupo de expertos en Turku, el año 1990, y el «Código de Conducta» establecido por el señor Hans-Peter Gasser para las situaciones calificadas entonces de disturbios interiores y de tensiones internas, constituyen, sin lugar a dudas, útiles textos de referencia [26 ] . Esto no quita que la formación que se da a las fuerzas armadas, cuando éstas se emplean para reprimir los disturbios o las rebeliones urbanas, deba ser más compleja que la que se proporciona en el marco de un conflicto armado no internacional. En este caso, efectivamente, la enseñanza del derecho internacional humanitario no difiere de la que se imparte en los conflictos armados internacionales, donde la distinción entre civiles y combatientes está claramente establecida.

Por otra parte, ¿hasta qué punto el CICR desea comprometerse en la difusión de los derechos humanos, algunas de cuyas disposiciones corresponden a obligaciones de los Estados incluidas en el derecho internacional humanitario? Hasta ahora, el CICR se ha limitado a dar a conocer este derecho que contiene, para los conflictos armados, normas mucho más detalladas que los derechos humanos. El CICR considera que la promoción de determinados derechos humanos, como el derecho de reunirse pacíficamente, la libertad de opinión y de expresión o el derecho de voto, no cae dentro de su ámbito de competencia. Con todo, en la difusión del derecho internacional humanitario se hace referencia a los derechos humanos cuando el contexto lo requiere.

Por último, ¿cómo sensibilizar a los actores de la violencia, en caso de disturbios internos, al mensaje humanitario? Hay que acentuar la difusión entre los jóvenes, incluso los muy jóvenes, estén esc olarizados o no, que participan con frecuencia en los disturbios y que son sus primeras víctimas. Hay que dirigirse a ellos en las escuelas de los arrabales, en las universidades, por medio de la radio, la televisión, las historietas, el teatro. En resumen, más allá del contenido del mensaje, que es preciso simplificar, hay que emplear los medios de comunicación con imaginación y empatía.

  6. La cooperación con la Sociedad Nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja  

Cuando las manifestaciones de violencia trastornan la escena política de un país, la Sociedad Nacional, auxiliar de los poderes públicos en materia humanitaria, se enfrenta a un desafío: actuar con neutralidad, a pesar del clima de pasión que impera en el país, para inspirar confianza a todos. Esto requiere un gran dominio de sí mismo y una gran motivación. Es también una condición sine qua non de eficacia.

En una situación de violencia interna, el CICR desea colaborar con una Sociedad Nacional respetada por todos los que se combaten y dotada de una capacidad operacional apropiada. El CICR necesita el apoyo de los voluntarios de la Sociedad Nacional, apoyo no solamente material, sino también cultural. Estos voluntarios conocen la realidad local, los canales tradicionales de ayuda mutua y el funcionamiento de la comunidad, lo que le permite tener en cuenta, en sus actividades, factores que son difíciles de percibir sin un íntimo conocimiento del país.

El CICR vela, a su vez, por un desarrollo armónico de la Sociedad Nacional, en el marco de las reglas estatutarias y del acuerdo suscrito con la Federación en 1989. Es responsable, en especial, de preparar la Sociedad Nacional a las actividades en favor de las víctimas de la violencia que hace estragos en el país. Esta preparación implica una infraestructura adecuada y la formación de v oluntarios en ámbitos determinados de común acuerdo. Esto suele significar que el CICR tiene que dar a conocer las normas del derecho internacional humanitario, en particular los derechos y los deberes del personal sanitario. A veces, la Sociedad Nacional desea impartir una formación complementaria a los socorristas, a los que el CICR entrega luego un equipo básico. Los ámbitos de cooperación son muchos y corresponde a las Sociedades Nacionales formular los proyectos concretos, de acuerdo con la distribución de las tareas en el seno del Movimiento.

  7. Los buenos oficios  

Menos conocido, pero tan importante como las actividades descritas hasta ahora, es el papel que puede desempeñar el CICR para facilitar la firma de acuerdos humanitarios entre las partes en un conflicto armado no internacional. El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra solicita a las partes que hagan lo posible « por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio » y permite que el CICR les ofrezca sus servicios. Así pues, el CICR puede proponer sus buenos oficios o su mediación con objeto de alcanzar acuerdos que permitan evacuar a los heridos o civiles (treguas, suspensión de armas) o designar zonas sanitarias y de seguridad.

Por otra parte, sin que se hayan suscrito acuerdos formales, el CICR puede ofrecer sus servicios para llevar a cabo actividades que necesiten la aprobación de ambas partes (como buscar restos mortales en una comarca en litigio, reparar un tanque de agua en una zona temporalmente desminada por quienes la controlan) o para intercambiar mensajes estrictamente humanitarios entre los actores de la violencia que no se hablan (como puede darse en una toma de rehenes en una situación de disturbios internos).

Por último, el CICR está dispuesto a e xaminar cualquier solicitud que presenten las partes implicadas, solicitándole que cumpla un cometido como institución independiente y neutral, tarea que representa indudablemente una contribución directa y tangible a la solución de los litigios.

  CONCLUSIÓN  

Ha llegado el momento de sacar algunas conclusiones del análisis de las situaciones de violencia interna, basándonos en la experiencia del CICR. En primer lugar, parece que en los conflictos y disturbios contemporáneos, el contexto en el que actúa el CICR es cada vez más confuso. La violencia se manifiesta de maneras muy diferentes. Los interlocutores se multiplican, debido a la parcelación de la autoridad pública, cuando ésta aún existe. Quienes no participan en las hostilidades, los ancianos y los niños se convierten en el blanco de éstas. Los límites de la violencia, cuyo origen son los valores humanitarios comunes a todas las grandes civilizaciones, están cada vez más erosionados, mientras se emplean métodos de combate como las ejecuciones sumarias, la toma de rehenes y la tortura.

El CICR se ha esforzado por responder a los problemas humanitarios, de dimensiones y características con frecuencia nuevas, desarrollando y diversificando sus actividades. Las visitas a los detenidos solo representan un aspecto, aunque muy importante, de su cometido. Preocupado por evitar la duplicidad de esfuerzos, el CICR ha buscado una vía propia, la que le dieta su carácter específico de organización neutral, independiente e imparcial. Esta especificidad constituye una ventaja, pero también una limitación necesaria, impuesta por un deber de reserva, que a veces es difícil hacer comprender cuando las pasiones están avivadas.

La actividad principal del CICR no consiste en actuar por sí mismo, sino en interceder ante quienes tienen el poder para que conozcan y asuman sus responsabilidades humanitarias, tanto en los lugares de detención como fuera de ellos. No solo hacer, sino, sobre todo, hacer que se haga, es esta la máxima de la Institución. Este esfuerzo puede incluso contribuir a que las partes enfrentadas se reúnan para que ellas mismas encuentren soluciones a sus problemas humanitarios.

Ojalá un día todos los que ocupan un poder tengan la plena convicción de que, cuando dirigen un pueblo o una comunidad, por pequeña que sea, están dirigiendo a seres humanos, « hombres de carne y hueso, hombres que nacen, sufren y, sin querer, mueren, hombres que son fines en sí mismos, y no solamente medios; hombres cuya característica es ser quienes son y no otros; hombres, por fin, que buscan lo que llamamos la felicidad »   [27 ] .

*******

  Marion Harroff-Tavel   es licenciada en Ciencias Políticas por el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y posee un «Master of Arts in Law and Diplomacy» de la Fletcher School of Law and Diplomacy de Medford (Estados Unidos). El añio 1977, tras la Conferencia Diplomática sobre el Derecho Internacional Humanitario, ingresó en el CICR como jurista, encargada de la cuestiones de doctrina. Ha publicado varias recensiones de obras y un artículo titulado «Neutralidad e imparcialidad» en la Revista Internacional de la Cruz Roja de noviembre-diciembre de 1989.  

  Más tarde fue nombrada jefa adjunta de la División de Doctrina y Relaciones con el Movimiento. Desde enero de 1993, es delegada general adjunta para Europa Oriental y Asia Central en el Departamento de Actividades Operacionales.  

     

  Notas:  

1. El primero de los siete Principios Fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja es el de humanidad. En él se estipula que el Movimiento « se esfuerza, bajo su aspecto internacional y nacional, en prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres en todas las circunstancias. Tiende a proteger la vida y la salud, así como a hacer respetar a la persona humana (...)».

2. Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949:

  • para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (Convenio I)

  • para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar (Convenio II)

  • relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio III)

  • relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV).

Véase, en particular, el apart. 2 del art. 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra , donde se califica el CICR de «organismo humanitario imparcial».  

3. Art. 2, apart. 4 de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja , aprobados por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja en Ginebra, en octubre de 1986. (A título informativo, en esta Conferencia se reúnen los representantes de los integrantes del Movimiento con los Estados partes en los C onvenio de Ginebra).

4. La lista completa de los principios es la siguiente: humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia, voluntariado, unidad y universalidad. El texto completo se encuentra en el preámbulo de los Estatutos del Movimiento donde se precisa en el art. 5, apart. 2, a) que el CICR tiene, en particular, el cometido de «mantener y   difundir» estos Principios, tarea que asume, desde el origen del Movimiento y que le fue formalmente reconocida en 1921. Desde su origen, el CICR se ha dotado de una estructura que le permite respetar plenamente los principios que invoca. Es una institución nacida de la iniciativa privada con sede en Suiza cuyo órgano deliberante, el Comité, es mononacional y recluta a sus miembros por cooptación (artículo 5 apartado 1, de los Estatutos del Movimiento). Al no deber su nombramiento a ningún cuerpo electoral y no sometidos, por lo tanto, a presiones de índole, política, los miembros del Comité gozan de total independencia en la toma de decisiones. Esta independencia garantiza un comportamiento imparcial.

5. Atribución del estatuto de observador al Comité Internacional de la Cruz Roja, en consideración del papel y de los cometidos particulares que le asignan los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, Resolución A/45/6 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada durante la 45a sesión, 31a reunión plenaria, el 16 de octubre de 1990. Asamblea General, Documentos oficiales: 45a sesión, suplemento no. 49 (A/45/49).

6. « El presente Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados», art. 1, párr. 2, del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional ( Protocolo II ) del 8 de junio de 1977.

7. Se trata, en particular, de las Resoluciones XIV de la X Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Ginebra, 1921); XIV de la XVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Londres, 1938); XX de la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Estocolmo, 1948); XIX de la XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Nueva Delhi, 1957); XXXI de la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Viena, 1965) y VI de la XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Manila, 1981).

8. El art. 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra, es el pilar de la acción del CICR en los conflictos armados no internacionales y reza así:

« En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes, cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, coma mínimo, las siguientes disposiciones:  

  1) Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable, basada en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo.  

  A este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:  

  a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;  

  b) la toma de rehenes;  

  c) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;  

  d) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensable por los pueblos civilizados.  

  2) Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.  

  Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto.  

  Además, las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio. La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en conflicto. »

9. Los criterios objetivos que permiten determinar en que circunstancias es aplicable el Protocolo II se describen en el art. 1 del mismo:

  1. la índole de las fuerzas que se enfrentan: fuerzas armadas gubernamentales en sentido amplio y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados;

  2. la existencia de un mando responsable en el seno de la oposición armada;

  3. el control de una parte del territorio;

  4. el carácter sostenido y concertado de las operaciones militares;

  5. la posibilidad de aplicar el Protocolo.

Los puntos 1 y 3 constituyen índices especialmente útiles para determinar los casos en que es aplicable el Protocolo II.

10. A título informativo, el derecho aplicable comprende también normas del derecho consuetudinario y la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (La Haya, 1954), cuyo art. 19 se refiere al conflicto armado no internacional. Por último, los derechos humanos son igualmente aplicables, en la medida en que el ejercicio de determinados derechos no puede abolirse ni siquiera en caso de conflicto armado.

11. Una descripción de los disturbios internos se dio en la primera reunión de la Conferencia de expertos gubernamentales sobre la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados que se celebró en Ginebra, del 24 de mayo al 12 de junio de 1972 (Documentación presentada por el CICR, Vol. V: Protección para las víctimas de los conflictos armados que no son internacionales, Ginebra, enero de 1971, pp. 80-96).

La Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario aplicable en los Conflictos Armados (1974-1977) excluyó expresamente del campo de aplicación de dicho Protocolo las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, que no definió, pero de los que dio ejemplos. Estos ejemplos se mencionan en el Commentaire del Protocolo II: «los motines, tales como las manifestaciones que no tienen propósito concertado, los actos aislados y esporádicos de violencia, por oposición a las operaciones militares llevadas a cabo por fuerzas armadas o grupos armados; los demás actos análogos que comprenden, en particular, las detenciones masivas de personas por motivo de sus actos o de sus opiniones» (Véase el comentario del párrafo 2 del artículo primero del Protocolo II en el Commentaire des Protocoles additionnels du 8   juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949 , Comité Internacional de la Cruz Roja, Martinus Nijhoff Publishers, Ginebra, 1986, párr. 4471-4479, pp. 1378-1380). El Commentaire del Protocolo vuelve a tomar las definiciones de 1971, aclarando que forman parte de la doctrina del CICR y que fueron concebidas para un uso práctico.

En el presente artículo, la presentación de los disturbios internos, aunque inspirada en la de 1971 y en los ejemplos de estas situaciones mencionados en el Protocolo II, toma en cuenta algunas comprobaciones realizadas por el CICR en el marco de sus actividades. Por una parte, disturbios internos que antes se calificaban de «enfrentamientos con cierto carácter de gravedad o de duración» pueden ser breves o crónicos y plantear problemas humanitarios durables. Por otra parte, pueden existir disturbios internos sin que el Estado intervenga para restablecer el orden. Los disturbios se presentan a veces como enfrentamientos entre facciones, sin la participación directa del Estado.

12. En particular la resolución XIV de la X Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Ginebra. 1921) y la Resolución VI de la XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Manila, 1981) en las que se hizo un llamamiento solemne « para que en todo tiempo y en toda circunstancia, se salvaguarden las normas del derecho internacional y los principios humanitarios universalmente reconocidos y se concedan al Comité Internacional de la Cruz Roja todas las facilidades que requiere el cumplimiento del mandato humanitario que le confirió la comunidad internacional ».

13. Las primeras visitas del CICR a detenidos de seguridad se realizaron en Rusia (1918) y en Hungría (1919), pero fue sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial cuando se impulsaron las visitas del CICR a las personas detenidas en su propio país.

14. Existe un tronco común de derechos que no admiten derogación y que se consideran como normas universales, de índole consuetudinaria: el derecho a la vida, la prohibición de la tortura y de las sanciones y los tratos crueles, inhumanos o degradantes; la prohibición de la esclavitud y de la servidumbre; el principio de legalidad y de no retroactividad de las penas. Por otra parte determinadas garantías judiciales deben respetarse en todo momento para evitar las violaciones contra los derechos que no admiten derogación.

15. Véase a este respecto: Sandoz, Yves, «Le droit d'initiative du Comité international de la Croix-Rouge», German Yearbook of International Law, Duniker & Humblot, Berlín, 1979, vol. 22, pp. 352-373.

16. «Gestiones del Comité Internacional de la Cruz Roja en caso de violaciones contra el derecho internacional humanitario», Revista Internacional de la Cruz Roja, separata, marzo-abril de 1981, 8 pp.

17. Artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 .

18. En los conflictos armados internacionales, las visitas del CICR a las personas protegidas son objeto de los art. 126 del Convenio III y 143 del Convenio IV (Ginebra, 1949). De hecho, la mayor parte de las visitas del CICR se realizan en el marco de situaciones de violencia interna. Se trata de una práctica del CICR que ha sido aceptada por muchos Estados.

19. Las garantías judiciales se mencionan específicamente en el art. 3 común a los cuatros Convenios de Ginebra de 1949 . El CICR cuya misión es « trabajar por la fiel aplicación del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados » (art. 5. apart. 2c) de los Estatutos del Movimiento), puede intervenir para que se respeten las garantías judiciales fundamentales en caso de conflicto armado no internacional.

En las situaciones de disturbios internos, su responsabilidad a este respecto es diferente y el CICR interviene, sobre todo, ante las autoridades cuando el incumplimiento de las garantías judiciales tiene graves repercusiones en el estado físico y psíquico del individuo.

20. Para determinar los actos ante los que deben reaccionar, los delegados del CICR se inspiran también en los textos siguientes:

«Declaración sobre las normas del derecho internacional humanitario relativas a la conducción de las hostilidades en los conflictos armados no internacionales», Instituto Internacional de Derecho Humanitario (San Remo, Italia), Revista Internacional de la Cruz Roja, núm. 101, septiembre-octubre de 1990, pp. 434-438.

«Declaración de las normas humanitarias mínimas», adoptada por una reunión de expertos en Turku, Abo, Finlandia (30 de noviembre-2 de diciembre de 1990), Revista Internacional de la Cruz Roja, núm. 105, mayo-junio de 1991, pp. 353-359.

21. La Resolución 11 de la XXIV Conferencia Internacional la Cruz Roja (Manila, 1981), recomienda, entre otras cosas, « que el CICR tome todas las iniciativas apropiadas que permitan conocer la suerte corrida por las personas desaparecidas o prestar ayuda a sus familiares (...) » .  

22. Consúltese, en particular: Blondel, Jean-Luc, «La asistencia a las personas protegidas», Revista Internacional de la Cruz Roja, núm. 83, septiembre-octubre de 1987, pp. 477-495.

23. La política del CICR en materia de desarrollo de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se remite al art. 7 del Acuerdo entre el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Liga de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna del 20 de octubre de 1989 (La Liga adoptó después el nombre de Federación Internacional).

24. Art. 5, apartado 4b) de los Estatutos del Movimiento y artículos 18 y 20 del Acuerdo mencionado en n° 23.

25. Art. 47 del Convenio I , 48 del Convenio II , 127 del Convenio III , 144 del Convenio IV de Ginebra de 1949 y artículos 83 del Protocolo I y 19 del Protocolo II .

Véase también la Resolución X de la XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Manila, 1981).

26. Para la declaración de Turku, v. n° 20. El Código de Conducta, escrito en un lenguaje simple, no se dirige solamente a las autoridades, sino a todo los que recurren a la violencia. No crea un nuevo derecho, sino que recuerda normas del derecho internacional, alguna de las cuales son de índole consuetudinaria.

Gasser, Hans-Peter, «Un mínimo de humanidad en las situaciones de disturbios y tensiones interiores: propuesta de un Código de Conducta», Revista Internacional de la Cruz Roja, enero-febrero de 1988, núm. 85, pp. 38-60.

27. Miguel de Unamuno (1864-1936).