Preguntas frecuentes sobre la aplicación del derecho de la ocupación en el territorio palestino ocupado
Israel ejerce el control efectivo sobre Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental, y la Franja de Gaza, desde hace más de medio siglo, por lo que su presencia en estos territorios constituye una de las ocupaciones más prolongadas de la historia moderna. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), organización que está presente en la región desde 1967, mantiene la posición jurídica de que el establecimiento y la expansión de los asentamientos civiles por parte de Israel en el territorio ocupado de Cisjordania son incompatibles con la letra y el espíritu del derecho de la ocupación, y han ten
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Las numerosas normas del derecho internacional humanitario (DIH) con las que se pretende proteger a las personas civiles, en particular, las incluidas en el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 (CG IV), expresan la importancia fundamental del respeto de la persona humana y del carácter inviolable de sus derechos fundamentales. El DIH contiene normas elaboradas específicamente para su aplicación en territorios ocupados. Uno de los objetivos principales de esas normas es atender las vulnerabilidades específicas de las personas civiles que viven en un territorio ocupado.
Para los fines del DIH, la ocupación es un tipo de conflicto armado internacional. Las normas que constituyen el derecho de la ocupación figuran, principalmente, en el Reglamento de La Haya de 1907, en el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 y su Protocolo adicional I, y también en el DIH consuetudinario.
La existencia de una ocupación se determina exclusivamente sobre la base de las circunstancias imperantes. El término “ocupación” no tiene connotaciones políticas y proviene exclusivamente del artículo 42 del Reglamento de La Haya de 1907. De acuerdo con el DIH, deben cumplirse tres condiciones para determinar la existencia de una ocupación: la presencia no consensuada de fuerzas extranjeras, la capacidad de las fuerzas extranjeras de ejercer autoridad en el territorio en cuestión en reemplazo del soberano local y la incapacidad de este último de ejercer su autoridad en el territorio.
Tomados en conjunto, esos elementos constituyen la “prueba del control efectivo” que se emplea para determinar si una situación puede clasificarse como una ocupación en los términos del DIH. El criterio del control efectivo de un territorio extranjero es una parte fundamental de la noción de ocupación. El control efectivo permite a las fuerzas extranjeras aplicar las obligaciones que les impone el derecho de la ocupación.
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El CICR mantiene desde hace mucho tiempo la posición de que, desde 1967, Israel ocupa Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental, y la Franja de Gaza, que constituyen el territorio palestino ocupado. Tras el conflicto armado internacional de 1967 entre Israel y sus Estados vecinos, las fuerzas armadas israelíes comenzaron a ejercer la autoridad en ese territorio*.
El hecho de que un territorio esté disputado no es óbice para que se aplique el derecho de la ocupación. La condición de que el territorio en cuestión esté bajo el control de un soberano previo al inicio de una ocupación es irrelevante, y la controversia respecto de la categoría de Estado de Palestina no tiene incidencia en esta determinación jurídica. La ocupación se establece en el momento en que un territorio está bajo el control efectivo de un Estado que no es el soberano reconocido de ese territorio. A la población del territorio ocupado no se le puede negar el derecho de protección del que goza debido a las disputas entre beligerantes por la soberanía del territorio en cuestión. En consecuencia, en cuanto Potencia ocupante, Israel está obligado por el derecho relativo a la ocupación beligerante.
*La denominación oficial de la Delegación es “Delegación del CICR en Israel y los territorios ocupados”. Los “territorios ocupados” comprenden Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental, la Franja de Gaza, los Altos del Golán y la zona de las granjas de Shebaa. A veces, el CICR emplea el término “territorio palestino ocupado” para referirse específicamente a Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental, y/o la Franja de Gaza. Este uso se basa en la normalización del término, aprobado por las Naciones Unidas tras el reconocimiento del derecho a la autodeterminación del pueblo palestino..
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Si bien el derecho de la ocupación figura en diversos instrumentos y fuentes del DIH, en términos generales, sus normas tienen una lógica común, que se sustenta en cuatro principios generales básicos:
En primer lugar, la Potencia ocupante no adquiere derechos soberanos respecto del territorio ocupado. Por lo tanto, no puede efectuar cambios en el estatuto y las características intrínsecas del territorio ocupado.
En segundo lugar, la ocupación es una situación temporaria. En este sentido, la Potencia ocupante debe mantener el status quo ante y no debe implementar políticas ni medidas que puedan introducir o tener como consecuencia cambios permanentes, en particular, en los ámbitos social, económico y demográfico. Por consiguiente, los derechos y obligaciones de la Potencia ocupante que establece el derecho de la ocupación también son temporarios, es decir, su cumplimiento se limita a la duración de la ocupación. En esencia, esas normas exigen que, durante el período de la ocupación, la Potencia ocupante garantice, en la medida de lo posible, el transcurso normal de la vida en el territorio ocupado y administre el territorio para beneficio de la población local, teniendo en cuenta sus propias necesidades en materia de seguridad.
En tercer lugar, las normas del derecho de la ocupación que rigen el ejercicio de las funciones de la Potencia ocupante siempre exigen que esta tenga en cuenta dos intereses, que deben mantenerse en equilibrio: sus necesidades militares y, al mismo tiempo, las necesidades de la población local. El equilibrio debe verse reflejado en la forma en que la Potencia ocupante administra el territorio ocupado y, de manera más general, en todas las acciones que emprende y las políticas que implementa en ese territorio. Cabe destacar que, si bien a veces se debe dar prioridad a las necesidades de la Potencia ocupante en materia de seguridad, las normas del derecho de la ocupación nunca permiten que la Potencia ocupante descarte por completo las necesidades de la población local en las acciones que emprende.
En cuarto lugar, las normas del derecho de la ocupación no permiten, en términos generales, que la Potencia ocupante ejerza su autoridad para favorecer sus propios intereses (fuera de los intereses militares) o para usar a los habitantes, los recursos u otros bienes del territorio ocupado en beneficio de su propio territorio o población.
Estos cuatro principios generales deben tenerse en cuenta en todas la cuestiones relacionadas con el derecho de la ocupación y constituyen el fundamento de las principales disposiciones de este conjunto normativo.
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No. El derecho de la ocupación se basa en el carácter temporario y provisorio de la ocupación. La adquisición forzosa del territorio implica el ejercicio de soberanía en el territorio ocupado, lo que modificaría el status quo ante y sería incompatible con el derecho de la ocupación. Más aún, el territorio anexado quedaría sujeto a la legislación del Estado que lo anexiona, lo que sería contrario al carácter limitado de las facultades legislativas de la Potencia ocupante de conformidad con el CG IV.
Como tales, las anexiones unilaterales son contrarias a la letra y el espíritu del derecho de la ocupación y a los principios en los que se sustenta. La anexión no tiene consecuencias para el estatuto jurídico de los territorios ocupados en el marco del derecho internacional ni tiene incidencia alguna en la aplicabilidad del derecho relativo a la ocupación beligerante. El DIH deja en claro que las personas protegidas siguen estando protegidas independientemente de cualquier anexión.
Las anexiones unilaterales formales –como la de Jerusalén Oriental– o las anexiones de facto de partes de Cisjordania han tenido y siguen teniendo consecuencias humanitarias graves para las personas protegidas por el DIH.
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La posición oficial del CICR es que Cisjordania está ocupada por Israel desde 1967. En consecuencia, el CICR ha declarado en numerosas oportunidades que la política de asentamientos de Israel es contraria a las disposiciones fundamentales del DIH, en especial, al derecho de la ocupación, y contradice su letra y su espíritu. El CG IV prohíbe que una Potencia ocupante traslade a su propia población a los territorios por ella ocupada (ver artículo 49(6)). Por lo tanto, el plan de asentamientos de Israel en Cisjordania es contrario al CG IV. La expansión de los asentamientos –mediante la expansión formal de los asentamientos existentes o por la propagación sin control de puestos de avanzada no autorizados– es la fuente principal de las preocupaciones jurídicas y humanitarias en Cisjordania. Presente desde hace décadas en el territorio palestino ocupado, el CICR ha sido testigo del impacto que tienen esos asentamientos.
El plan de asentamientos* ha dado como resultado más violaciones del DIH y ha tenido consecuencias humanitarias para la población del territorio ocupado, entre ellas, la expropiación, el daño y la destrucción de propiedad privada, el uso indebido de bienes públicos y el desplazamiento de palestinos. Los asentamientos restringen la libertad de circulación de los palestinos y afectan el tejido social y económico de las comunidades. Limitan el acceso de los palestinos a las tierras de cultivo, a los recursos naturales y a los servicios de salud. También fomentan la violencia entre los colonos israelíes y las comunidades palestinas. En virtud de la obligación de restablecer y mantener el orden público y la vida civil en los territorios ocupados, Israel está obligado a proteger a la población civil palestina contra la violencia de los colonos y a castigar los crímenes cometidos contra los palestinos. A su vez, el CICR ha condenado de manera reiterada los ataques deliberados contra personas civiles israelíes y ha subrayado que constituyen una clara violación del DIH. El CICR reconoce el derecho de Israel de adoptar medidas para preservar la seguridad de su población. No obstante, esas medidas deben respetar las normas pertinentes del DIH y el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH).
*El plan de asentamientos comprende todas las políticas, las medidas, las iniciativas y las acciones de Israel que han llevado o contribuido al establecimiento y la expansión de asentamientos, incluidos los puestos de avanzada y la infraestructura de apoyo, y que, de alguna manera, explícita o implícitamente, han facilitado o han tenido como consecuencia la transferencia de ciudadanos israelíes al territorio ocupado.
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Por lo general, la destrucción de propiedad privada por una Potencia ocupante está prohibida, salvo en circunstancias específicas; por ejemplo, cuando es absolutamente necesaria para las operaciones militares o cuando así lo requieren las políticas de planificación, que deben redundar en beneficio de la población del territorio ocupado.
El CICR analiza caso por caso y de manera confidencial las instancias de destrucción de bienes. El DIH exige que la Potencia ocupante administre el territorio ocupado de forma que permita el crecimiento natural de sus comunidades. Los palestinos deben poder construir en su territorio. El CICR también hace lo posible por prestar asistencia a la población del territorio ocupado cuando es necesario.
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El uso de la fuerza en un territorio ocupado debe evaluarse caso por caso.
Como Potencia ocupante, Israel debe garantizar la seguridad y el orden público, y puede adoptar algunas medidas para garantizar “la administración normal” del territorio ocupado. Cuando se recurre al uso de la fuerza como parte de actividades para hacer cumplir la ley, este se rige por el DIDH, que es aplicable en todo momento (en tiempo tanto de paz como de conflicto armado). Las normas de ese conjunto normativo contemplan el incremento gradual en el uso de la fuerza y exigen que el uso de armas de fuego y de otras armas se atenga a los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, precaución y responsabilidad, y se limite a las circunstancias más excepcionales, a fin de evitar la pérdida de vidas humanas y la escalada de la violencia. La fuerza letal solo puede usarse como último recurso, y solo cuando existe una amenaza inminente para la vida.
En un territorio ocupado, las fuerzas armadas o de seguridad participan no solo en operaciones para hacer cumplir la ley, sino también en las hostilidades. Ambas situaciones pueden tener lugar al mismo tiempo. En ese caso, y simultáneamente a la aplicación del DIDH, algunas operaciones pueden estar regidas por las normas del DIH sobre la conducción de las hostilidades en los casos en que el uso de la fuerza se dirige contra objetivos legítimos en un contexto de hostilidades armadas, mientras que todo uso de la fuerza contra personas protegidas en caso de ataques directos debe regirse por las normas sobre el uso de la fuerza en operaciones de mantenimiento del orden, que son más estrictas. En caso de duda, el uso de la fuerza debe regirse por el paradigma del mantenimiento del orden, que es el que se aplica por defecto en un territorio ocupado.
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El CICR considera que la Franja de Gaza sigue siendo un territorio ocupado, dado que Israel aún ejerce el control efectivo sobre el territorio, principalmente mediante rasgos fundamentales de autoridad, incluso en las fronteras (espacio aéreo, mar y tierra, con excepción del límite con Egipto).
Al respecto, el DIH exige que Israel garantice, en la medida en que lo permitan los medios de que dispone, que se satisfagan las necesidades básicas de la población gazatí. En particular, Israel debe garantizar el suministro de víveres, medicamentos y otros artículos básicos que la población de la Franja de Gaza necesita para vivir en condiciones materiales adecuadas (artículo 55 del CG IV).
En su calidad de Potencia ocupante, Israel podrá tomar, con respecto a las personas protegidas, las medidas de control y de seguridad que sean necesarias (artículo 27 del CG IV). En este sentido, si bien Israel tiene derecho a imponer restricciones al ingreso a Gaza de determinados productos por razones legítimas de seguridad, su obligación incondicional de tratar humanamente a la población local exige que respete el principio de proporcionalidad en todas las circunstancias. La naturaleza y el alcance de las restricciones deben poder justificarse sobre la base de consideraciones de seguridad, y las consecuencias para la población deben ser proporcionales al objetivo legítimo de garantizar la seguridad de Israel.
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El CICR tiene presencia permanente en Israel y los territorios ocupados (incluidos los Altos del Golán, Cisjordania y la Franja de Gaza, así como las granjas de Shebaa) desde 1967. En cuanto organización humanitaria neutral, imparcial e independiente, promueve el cumplimiento del DIH y procura mitigar el impacto de los conflictos armados, de otras situaciones de violencia y de la ocupación en la población civil mediante actividades de protección y programas de asistencia. (Ver hechos y cifras 2023).
Nueve meses después de la reanudación de las hostilidades entre Israel y Hamás, el 7 de octubre de 2023, la violencia –una violencia cuya naturaleza y escala no tienen precedentes– continúa causando estragos humanitarios en Israel y el territorio palestino ocupado.
Sobre la base de su firme mandato y su presencia prolongada en la región, y recurriendo inicialmente a su capacidad intrínseca de respuesta en situaciones de emergencia, el CICR adaptó y amplió de inmediato su respuesta para poder ocuparse de las nuevas necesidades de la población de Israel y la Franja de Gaza. Asimismo, intensificó su respuesta en Cisjordania para mitigar las consecuencias humanitarias del marcado aumento de la violencia, lo que ha contribuido a mejorar la capacidad de las personas para adaptarse al impacto de las políticas y las prácticas relacionadas con la ocupación prolongada.
El CICR trabaja en forma coordinada con sus asociados del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en particular, con la Media Luna Roja Palestina y el Magen David Adom, y en estrecha colaboración con los proveedores de servicios y las comunidades locales, así como con otros asociados en el terreno.
El CICR trabaja para prevenir, mitigar y atender las consecuencias humanitarias del conflicto armado prolongado a través de sus distintos servicios. Entre el 7 de octubre de 2023 y el 30 de junio de 2024[MH1], el CICR ha realizado las actividades que se enumeran a continuación:
- Observó el respeto del DIH en Israel y el territorio ocupado, planteando inquietudes a las partes en conflicto y ofreciendo recomendaciones concretas para prevenir las violaciones del DIH y reducir al mínimo el sufrimiento humano, en el contexto del diálogo bilateral y confidencial continuo.
- Facilitó la liberación, el traslado y la devolución de 109 rehenes retenidos en Gaza.
- Facilitó la liberación, el traslado y la devolución de 154 palestinos detenidos en lugares de detención israelíes.
- Observó el respeto del DIH en Israel y el territorio ocupado, planteando inquietudes a las partes en conflicto y ofreciendo recomendaciones concretas para prevenir las violaciones del DIH y reducir a un mínimo el sufrimiento humano, como parte del diálogo bilateral y confidencial continuo.
- Ofreció apoyo técnico y material a la Municipalidad de Hebrón, en Cisjordania, para mejorar el acceso a los sistemas de aguas residuales y de desagüe, mejora que alcanzó a 5.000 personas.
- Brindó apoyo a la Autoridad Palestina de Servicios de Agua en Cisjordania, lo que mejoró el acceso al agua de 6.000 personas en el poblado de Qariout y de 13.000 personas en el poblado de Burin.