Los desplazados internos: Cometido y función del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)

30-06-2000 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja

  I. Introducción  

 
El aumento del número de desplazamientos internos en estos últimos años, junto con un mejor conocimiento de la trágica suerte que corren los millones de personas afectadas, han dado lugar a una creciente preocupación en la comunidad internacional. Esa preocupación está de sobra justificada: los desplazados internos suelen pasar muchas privaciones, que amenazan directamente a su supervivencia, y se ven expuestos, con suma frecuencia, a graves amenazas para su seguridad física tanto durante su huida como mientras dura el desplazamiento. Por ello, el número de fallecimientos entre los desplazados internos alcanza a menudo proporciones desmesuradas, en especial entre las personas físicamente más débiles, como los niños, los ancianos y las mujeres embarazadas. La difícil situación de las personas que se quedan atrás o las comunidades de acogida agrava el problema.
 

Se han tomado varias iniciativas para abordar mejor la crítica situación de los desplazados internos. En su búsqueda de una respuesta más eficaz, la comunidad internacional ha concentrado principalmente sus esfuerzos en dos líneas de actuación, esto es, el establecimiento de un marco normativo adecuado y la elaboración de acuerdos institucionales eficaces. El Representante del Secretario General encargado de la cuestión de los desplazados internos, señor Francis Deng, ha desempeñado una función catalizadora de esas iniciativas y, de manera más general, ha propiciado un mejor entendimiento de los numerosos y complejos temas relacionados con los desplazamientos internos.
 

Por ser una de las principales organizaciones humanitarias, el CICR pone mucho empeño en fomentar una respuesta más idónea al sufrimiento de los desplazados internos. Para ello, ha participado activamente en el análisis de los problemas vigentes, la elaboración de estrategias para mejorar la respuesta operacional y la formulación de principios adecuados.
 

El propósito del presente documento es dar a conocer el carácter y la magnitud de las intervenciones del CICR en favor de los desplazados internos, a fin de que se sepa cuándo y cómo puede contarse con el CICR para hacer frente a su sufrimiento.
 

  II. Los desplazados internos que más preocupan al CICR  

 
La definición a la que se hace referencia más a menudo en la comunidad internacional fue elaborada por el Representante del Secretario General y figura en el documento titulado " Principios Rectores de los desplazamientos internos " (en adelante, Principios Rectores). Dicha definición es amplia y abarca, entre otras cosas, a las personas "que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar [...] como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano".  

 
En opinión del CICR, esa definición se adapta perfectamente a los propósitos de los Principios Rectores, ya que éstos expresan claramente principios que " reflejan y no contradicen la normativa internacional de derechos humanos y de derecho humanitario internacional " (cita de la introducción de los Principios Rectores). Como tales, simplemente reafirman derechos que pueden ser importantes para cualquier persona afectada por un desplazamiento. Sin embargo, la definición de las Naciones Unidas no parece que pueda aplicarse fácilmente con fines operaciona les, ya que abarca a un grupo tan amplio y con necesidades tan diversas que rebasa la capacidad y los conocimientos de cualquier organización. Por ello, diversas organizaciones humanitarias se apartan de esa definición a la hora de determinar qué personas entran en el ámbito de sus actividades y cometido. Algunas emplean criterios que restringen la categoría de beneficiarios, concentrándose, por ejemplo, en las personas que son víctimas de persecución. Otras parecen ampliar la definición incluyendo también a las personas repatriadas o a los soldados desmovilizados.
 

  Los criterios utilizados por el CICR para intervenir es encontrarse presente y activo sobre todo en situaciones específicas. Como intermediario neutral en caso de conflictos armados o disturbios, el CICR intenta brindar protección y asistencia a las víctimas de conflictos armados internacionales y no internacionales y de disturbios y tensiones internos. En esas situaciones, procura dar prioridad a los más necesitados, de conformidad con el principio de imparcialidad. A ese respecto, el CICR considera que los desplazados internos son, ante todo, personas civiles que, como tales, gozan de la protección del derecho internacional humanitario.  

 
Dada su precaria situación, los desplazados internos afectados por los conflictos armados -que constituyen una de las principales categorías de desplazados y que, a menudo, corren también mayor peligro- suelen ser el principal grupo de beneficiarios de las actividades del CICR. El cometido del CICR es básicamente actuar en su favor, por lo que constituyen una proporción considerable de los beneficiarios de su acción. Sin embargo, otras categorías de víctimas, como las poblaciones sitiadas, los ancianos o los enfermos que quedan atrás, pueden encontrarse a veces en una situación tan difícil como la de los desplazados o incluso más difícil. En esos casos, de conformidad con el principio de impa rcialidad que rige las actividades del CICR, esas personas se encuentran también entre los principales beneficiarios de sus actividades.
 

A la inversa, hay muchos casos en los que los desplazados internos consiguen una seguridad relativa en grandes ciudades, donde su situación es análoga a la de otros grandes grupos de pobres de las zonas urbanas, como las personas que han abandonado las zonas rurales por motivos económicos. En esos contextos, que son la realidad cotidiana de decenas, si no de cientos de millones, de personas en todo el mundo, no parecería legítimo prestar asistencia sólo a una parte de la población, ni sería eficaz proporcionar ayuda de emergencia cuando el problema es, de hecho, más bien una cuestión de desarrollo socioeconómico.
 

No obstante, en todos los casos en que los desplazados internos se ven expuestos a violencia relacionada con el conflicto o los disturbios, el CICR considera su deber intervenir activamente, de acuerdo con su cometido y su capacidad, y en la medida en que las autoridades competentes o las condiciones de seguridad lo permitan. En términos geográficos, esa intervención puede trascender las zonas en las que las hostilidades activas tienen lugar, de modo que el CICR aborda problemas de protección que afectan a los desplazados internos, así como a cualquier otro grupo de personas civiles, independientemente de la zona del país en que se encuentren. Aunque las cifras relativas a los desplazamientos no son, por numerosas razones, cálculos exactos, el CICR piensa que, de los aproximadamente cinco millones de personas a las que la Institución prestó asistencia en 1999, la gran mayoría eran desplazados internos. Para el año 2000, se han planificado programas para proteger y ayudar específicamente a los desplazados internos en 31 países del mundo .
 

  III. El marco normativo  

 
Aunque los desplazados internos tienen derecho a la protección establecida por las normas internacionales de derechos humanos y de derecho humanitario, la determinación de garantías aplicables en situaciones específicas ha sido, por lo general, difícil para los Gobiernos, las organizaciones humanitarias y los desplazados mismos. La finalidad de los Principios Rectores es reafirmar los principios generales de protección en mayor detalle y abordar aspectos poco claros y lagunas del derecho, para dar orientación fidedigna a todas las personas que afrontan los desplazamientos internos. El CICR contribuyó a la elaboración de los Principios Rectores y respalda su difusión y utilización a nivel operacional. Por su parte, puede emplear los Principios Rectores cuando éstos abordan un problema que en el derecho internacional humanitario se trata sólo implícitamente o para el que dicho derecho no es aplicable.
 

Al mismo tiempo, el CICR ha subrayado en diversas ocasiones que el derecho internacional humanitario, que es jurídicamente vinculante tanto para los agentes estatales como para los no estatales en situaciones de conflicto armado, sigue bastando para tratar la mayoría de los problemas de los desplazamientos internos relacionados con situaciones de conflicto armado . Ello es así a pesar de que el término " desplazado interno " no aparece en ningún instrumento de derecho. En efecto, en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977 se asigna una amplia protección a la población civil, tanto contra el desplazamiento como a las personas que han sido desplazadas, mediante numerosas y pormenorizadas disposiciones en las que se establece la inmunidad de la población civil frente a ataques y abusos militares, así como una ayuda material para quienes la necesitan. Además, en el derecho internacional humanitario se formulan prohibiciones y limitaciones en relación con los desplazamientos forzosos.
 

En cuanto al derecho relativo a los refugiados, el CICR quiere sumarse a quienes están dando la voz de alarma contra el desacierto de hacer demasiadas analogías con los problemas de los refugiados. Aunque las causas y las consecuencias del desplazamiento pueden ser similares para los desplazados internos y los refugiados, y los obstáculos al retorno pueden ser también parecidos, los regímenes jurídicos aplicables a cada grupo son distintos. Mientras que los refugiados son víctimas de persecución y, como tales, necesitan un régimen jurídico específico, los desplazados internos se encuentran en su propio país y, por lo tanto, tienen pleno derecho a la amplia gama de protección que ofrecen las normas internacionales de derechos humanos, el derecho humanitario y el derecho interno . No existe una base válida para equiparar la situación de los desplazados internos con la de extranjeros, como suele ocurrir en el caso de los refugiados.
 

  IV. Parámetros para las actividades de CICR  

 
Toda estrategia de protección y asistencia cuyo fin sea atender eficazmente las necesidades de las personas desplazadas debe ser flexible para poder tener en cuenta la gran variedad de contextos en que se producen los desplazamientos. Baste mencionar algunas crisis recientes de carácter repentino y a gran escala como las de Kosovo o Timor Oriental, que han exigido una intervención urgente y una mayor coordinación entre los diversos agentes; los conflictos crónicos, como los que afectan a determinadas zonas de Sudán, Angola o Afganistán, que han dejado a una población ya frágil de por sí en la más absoluta miseria y donde la intervención de las organizaciones humanitarias puede verse limitada debido a una seguridad precaria o a la negación de acceso ; los conflictos " congelados " , como los de Ruanda, Georgia o Bosnia y Herzegovina, que requieren una presencia constante mucho después de superada la fase aguda de violencia ; y situaciones en las que los riesgos para la seguridad son tales que impiden el despliegue del personal expatriado, como las de Somalia o el Cáucaso septentrional, de modo que casi todas las actividades humanitarias tienen que ser " teledirigidas " desde el extranjero y realizadas por personal local.
 

Otros factores que influyen en la estrategia del CICR se derivan de las condiciones reinantes en situaciones específicas. Por ejemplo, cuando se aloja a desplazados internos en comunidades de acogida, es a veces necesario ayudar a toda la población, proporcionándole por ejemplo víveres, ya que los recursos disponibles suelen compartirse y todos los afectados se encuentran en la misma situación. En cambio, cuando se aloja a los desplazados internos en campamentos, pueden encontrarse ante amenazas específicas para su seguridad, que pueden consistir en el peligro de ataques militares o, dentro de los campamentos mismos, abusos cometidos contra personas vulnerables, como las mujeres solas o los niños no acompañados.
 

  A. Dificultades actuales  

 
En términos generales, el objetivo de los programas de asistencia humanitaria del CICR es encontrar un equilibrio entre los casos en que se ayuda mejor a los desplazados internos mediante actividades con fines específicos y los que se brinda asistencia a través de esfuerzos más generales destinados a grupos más amplios de la población . Ante todo, una de las principales consideraciones subyacentes en los programas de asistencia humanitaria del CICR es promover la autosuficienc ia de las comunidades afectadas. Una estrategia para alcanzar esa meta es mejorar la capacidad de las poblaciones de acogida para integrar a los desplazados internos. Al mismo tiempo, se procura preservar los mecanismos utilizados por las víctimas del desplazamiento para hacer frente a la situación y evitar agravar la situación con un aumento de las disparidades entre los diversos segmentos de la población, o impedir la corrupción o la apropiación indebida de bienes por las partes en el conflicto.
 

Mediante sus esfuerzos para promover una mayor aplicación del derecho internacional humanitario, el CICR pretende mantener unas condiciones que permitan a la población permanecer en su lugar de residencia, proteger a las personas desarraigadas y fomentar el retorno siempre que sea factible . Las elevadas cifras correspondientes a los desplazamientos dan fe de las dificultades actuales para garantizar una aplicación eficaz del derecho humanitario, lo que afecta seriamente no sólo a los desplazados internos, sino a la población en su conjunto.
 

A ese respecto, una gran dificultad para la aplicación del derecho, así como para la labor humanitaria en general, es la falta de acceso de las organizaciones humanitarias a las víctimas. Ello se debe, a veces, a una obstrucción deliberada por las partes en conflicto. Otro grave problema es el relativo a la falta de seguridad para el personal humanitario. En ocasiones, esos problemas guardan relación entre sí, por ejemplo cuando se desplaza a la población o se la traslada por la fuerza dentro del ámbito de una estrategia militar encaminada a debilitar la base de apoyo del “enemigo”. Desafortunadamente, esas prácticas ilegales son demasiado frecuentes. Si el personal humanitario presta asistencia a las víctimas civiles de esas estrategias, puede ser considerado a su vez como promotor de los objetivos de una de las partes y, por ende, encontrarse en la mira de la otra. Huelga dec ir que, sin un entorno en el que se den unas condiciones mínimas de seguridad, sin un entendimiento y una aceptación del papel de los agentes humanitarios por las partes en conflicto, no cabe prever ningún programa eficaz o sostenido ya sea en favor de los desplazados internos o de cualquier otro grupo de la población civil.
 

Así pues, lo que viene a continuación es tan sólo una indicación de la estrategia general adoptada por el CICR y una ilustración de las actividades que se llevan a cabo actualmente en diversas partes del mundo.
 

  B. Estrategias de protección y modos de acción  

 
El CICR considera que los problemas derivados de los desplazamientos internos incumben ante todo a las autoridades nacionales , en las que recae principalmente la obligación de garantizar que se atiende a las necesidades de protección y asistencia de los desplazados internos. En este contexto, el CICR ha adoptado una estrategia basada en un diálogo sostenido y profundo con todas las partes en conflicto y/o cualquier otro agente de violencia , ya se trate del Estado o de grupos armados, con miras a que cumplan sus obligaciones y atenúen el sufrimiento de las víctimas que están bajo su control. Si el diálogo y las intercesiones confidenciales no dan los resultados deseados, el CICR puede, en determinadas circunstancias, pedir apoyo a la comunidad internacional, ya sea mediante una diplomacia discreta o llamamientos públicos , con la esperanza de que la intervención externa contribuya a mejorar la situación.
 

Cuando las circunstancias lo permiten, el CICR intenta establecer una presencia permanente sobre el terreno , cerca de las víctimas del conflicto y de la violencia, para seguir su situación, supervisar el respeto de sus derechos e informar de sus observaciones a las autoridades competentes , a fin de evitar las posibles violaciones del derecho o ponerles fin.
 

El CICR realiza una amplia gama de actividades para fomentar una mejor protección de la población civil, incluidos, por supuesto, los desplazados internos. De conformidad con su cometido, el CICR puede recordar a las partes sus obligaciones en virtud del derecho internacional humanitario e interceder ante los grupos armados responsables de las transgresiones. Cuando se considera adecuado, el CICR apoya a las autoridades, por ejemplo mediante cooperación técnica, formación o actividades de difusión, con el fin de ayudarles a tomar las medidas necesarias para prevenir las conculcaciones . También puede tratar de actuar como intermediario neutral entre las partes en conflicto, o entre las víctimas y las autoridades, para facilitar la concertación de acuerdos tendentes a resolver problemas humanitarios, como el establecimiento de zonas protegidas o la evacuación de personas que corren riesgo. Si el regreso es factible, el CICR procura asimismo alentar a las autoridades a tomar las medidas necesarias para que se produzca un retorno en condiciones de seguridad y dignidad, y para que existan las condiciones materiales necesarias.
 

Además de promover un mayor respeto del derecho internacional humanitario a través de sus contactos con los diversos agentes de la violencia, el CICR presta también numerosos servicios y proporciona ayuda material para mejorar la situación de las víctimas. Una de las actividades de protección más importantes para los desplazados internos son los esfuerzos del CICR para preservar la unidad familiar o restablecer los contactos entre familiares cuando se han roto mediante el registro de datos personales, la indagación de la suerte que han corrido las personas desaparecidas y la búsqueda de su paradero, los intercambios de mensajes de Cruz Roja y la reunión de familias dispersadas, prestando especial atención a las personas vulnerables, como los menores no acompañados, los ancianos y los discapacitados . Otro grave problema al que se ven expuestos los desplazados internos es el de las minas terrestres. El CICR trata de abordarlo mediante campañas de sensibilización   sobre el problema de las minas y servicios de primeros auxilios, cirugía y ortopedia .
 

  C. Actividades de asistencia  

 
Además de las actividades de protección más arriba señaladas, que el CICR realiza en diferentes partes del mundo, se pueden destacar también los programas siguientes:
 

En Angola , hay vastas zonas inaccesibles para las organizaciones humanitarias. En Huambo, casi 300.000 personas desplazadas y residentes reciben ayuda intensiva (alimentos, acceso a servicios sanitarios, agua, semillas y otros artículos de primera necesidad). Debido a los problemas de seguridad, el personal humanitario tiene un acceso limitado a amplias zonas de Somalia . Unas 200.000 personas en diversas regiones del país reciben asistencia alimentaria o van a recibirla en las próximas semanas, mientras que otras tantas recibirán semillas y diversos bienes básicos. En la República Democrática del Congo persisten condiciones análogas. En las regiones donde está presente el CICR, proporciona diversas formas de asistencia a unas 200.000 personas y re spalda a una quincena de hospitales y a una treintena de dispensarios. En la parte oriental del país, contribuye al abastecimiento de agua potable para unos dos millones de personas, en su mayoría desplazadas.
 

Por lo que respecta a Afganistán , cabe mencionar que 23.000 familias residentes en Kabul reciben ayuda alimentaria y artículos de primera necesidad. Al frente de todas ellas hay viudas o personas con discapacidades y muchas han tenido que desplazarse a causa del conflicto. Además, más de 150.000 personas han recibido asistencia sanitaria a través de programas de apoyo a los hospitales, mientras que 500.000 se han beneficiado de la ayuda agrícola. En Indonesia , unos 50.000 desplazados y residentes reciben ayuda humanitaria en diversas partes del archipiélago (Kalimantan, Aceh, las Islas Molucas y Timor Occidental). En Timor Oriental , unos 120.00 antiguos desplazados internos reciben ayuda alimentaria y se benefician de la rehabilitación de centros sanitarios y sistemas de abastecimiento de agua potable.
 

En Colombia , cerca de 160.000 desplazados internos reciben ayuda alimentaria y artículos de primera necesidad y otros 25.000 han recibido ayuda económica para facilitar su reasentamiento. Se han enviado cuatro dispensarios móviles a las zonas en conflicto, a fin de mantener el acceso a los servicios sanitarios para los desplazados y la población residente.
 

En la República Federativa de Yugoslavia , más de 230.000 personas desplazadas de Kosovo reciben alimentos y artículos de higiene, y unos 90.000 habitantes que viven en la pobreza se benefician del programa de ollas populares. En Kosovo, unas 65.000 personas vulnerables, incluidos muchos desplazados, han recibido ropa, mantas y colchones. Otras dec enas de miles tienen un mejor acceso a los servicios sanitarios y de agua gracias a los programas de rehabilitación y reparación. En la Federación de Rusia , más de 200.000 desplazados internos de Chechenia han recibido, en el último trimestre, alimentos y bienes básicos. También se ha prestado apoyo a los servicios de salud.
 

  V. Cooperación institucional  

 
El alcance y la complejidad de los desplazamientos internos exigen una respuesta también polifacética y una participación activa de quienes poseen los conocimientos y la capacidad necesarios en su ámbito de trabajo. Como uno de los principales agentes humanitarios que actúan en favor de los desplazados internos, el CICR seguirá poniendo todo su empeño en fomentar una cooperación institucional eficaz .
 

Al mismo tiempo, el CICR opina que, para llevar a cabo su cometido eficazmente, debe mantener la confianza de todas las partes interesadas, ya que, sin ella, el acceso a las víctimas y la seguridad de su personal pueden verse comprometidos . Por consiguiente, el CICR no sólo se abstiene de tomar partido en las hostilidades o de entrar en controversias entre las partes involucradas, sino que, además, insiste en su propia independencia con respecto a los demás interlocutores para poder actuar de conformidad con los principios humanitarios.
 

A ese respecto, el CICR considera importante que su cooperación con otras organizaciones humanitarias no atente contra la percepción del CICR como organización neutral, imparcial e independiente, movida exclusivamente por intereses humanitarios. Ese riesgo es quizás mayor cuando una misma organización despliega esfuerzos políticos, militares y humanitarios a la vez, pero pue de darse también en otras circunstancias, por ejemplo, cuando las partes sobre el terreno sospechan que las consideraciones políticas de los Estados influyen en la acción humanitaria.
 

Para preservar su independencia, el CICR ha decidido no comprometerse a responder de una manera predeterminada, por ejemplo concertando memorandos de entendimiento con otras grandes organizaciones asociadas. Al mismo tiempo, reconoce la necesidad de que sus interlocutores externos sepan qué esperar de la intervención del CICR en favor de los desplazados internos. A tal fin, ha mantenido y mejorado su diálogo con sus interlocutores principales, tanto a nivel bilateral como multilateral.
 

Por lo que respecta a la cooperación con los organismos del sistema de las Naciones Unidas , el CICR participa activamente en la labor del Comité Permanente entre Organismos, en el que tiene un estatuto de “invitado permanente”. Asimismo, goza de una relación privilegiada con diversos organismos, programas y fondos a título individual, con los que mantiene un diálogo constante mediante contactos diarios y, de manera más estructurada, como las reuniones anuales de alto nivel y de personal directivo superior.
 

En cuanto a la cooperación con los socios naturales del CICR, es decir, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y su Federación Internacional , cabe señalar que todos basan su labor en los mismos valores y Principios Fundamentales. Así, se ha firmado un acuerdo en el que se ofrece una orientación clara y detallada sobre la organización de las actividades internacionales de los componentes del Movimiento. Con ese acuerdo se pretende dar la mejor respuesta posible a las necesidades humanitarias que surgen en diversos contextos, apoyándose en los cometidos respectivos y en las ventajas comparativas de cada uno y precisando las responsabilidades d e dirección y cooperación en las operaciones de socorro en diferentes situaciones.