Límites y posibilidades de la prevención de los desplazamientos forzosos de la población civil

  Resumen: El derecho internacional humanitario contemporáneo tiene sus orígenes en dos fuentes principales: el derecho de Ginebra, una normativa destinada a proteger a las víctimas de la guerra, y el derecho de La Haya, un conjunto de disposiciones que regulan la conducción de las hostilidades. El autor analiza los diferentes principios en que se basan esas dos ramas del derecho internacional humanitario y expone su desarrollo histórico hasta la Conferencia Diplomática de 1974-1977, que, al aprobar el Protocolo adicional I, hizo converger las dos ramas jurídicas. Mientras que el CICR ha sido indudablemente el principal promotor del derecho de Ginebra, su contribución al desarrollo y a la aplicación del derecho de La Haya ha sido menos explícita. Según el autor, en la actualidad, todo acercamiento al derecho humanitario implica una preocupación por ambas corrientes del derecho, ya que constituyen partes inseparables del derecho internacional humanitario moderno.   

" Miramos hacia las colinas. Estaban cubiertas de una marea humana que se dirigía derecho a nosotros " [   1   ] .

" Debemos prevenir las afluencias de refugiados, no erigiendo barreras o reforzando los controles fronterizos, sino defendiendo el derecho de los pueblos a vivir en su propio país en condiciones de seguridad " [   2   ] .

En los últimos años, las iniciativas intelectuales y operacionales en el ámbito de los desplazamientos forzosos de la población civil han estado dictadas por un concepto clave: la prevención. Parece haber cierta unanimidad en la opinión de que habría que combatir las causas de los desplazamientos, antes que esperar, para actuar, a que una población civil se haya desplazado y encontrado refugio en otra parte del mismo país o en el extranjero.

No obstante, la preocupación de la comunidad internacional por las causas de los desplazamientos forzosos de la población civil no es reciente [   3   ] . Aunque esta cuestión despertó un interés sólo discreto cuando se creó el sistema internacional de protección de los refugiados [   4   ] y se la relegó a un segundo plano durante la guerra fría, a comienzos de los años ochenta, las Naciones Unidas se hicieron eco de ella, respondiendo a sendas iniciativas de Canadá y de Alemania ante la Comisión de Derechos Humanos y la Asamblea General [   5   ]   , respectivamente. Estas iniciativas permitieron entablar el debate sobre las root causes , es decir, las causas profundas, y dieron origen a un número importante de informes que abordan en profundidad la cuestión de los desplazamientos forzosos de la población civil y contienen las nociones básicas que más tarde se replantearon y desarrollaron [   6   ] . Aunque estos estudios sugieren el concepto de prevención, tienen una deficiencia, pues no proponen los medios para llevarla a cabo. Las circunstancias que rodearon a la guerra fría, especialmente el concepto de soberanía entonces imperante, impidieron dar al concepto de prevención toda su fuerza [   7   ] .

El nuevo contexto internacional parece ofrecer las condiciones necesarias para pasar del discurso a la realidad, del análisis teórico a la acción. De vez en cuando se intentan poner en marcha estrategias preventivas y se insiste más que nunca en la importancia de la prevención como elemento fundamental de un planteamiento global del problema de los desplazamientos forzosos. Para el Comité Internacional de la Cruz Roja, " ... lo fundamental es prevenir los desplazamientos de población. En primer lugar, actuando, evidentemente, sobre las causas profundas de las guerras y los disturbios y eligiendo otros medios, diferentes de la violencia, para resolver los diferendos; pero también hay que respetar y hacer respetar las normas del derecho internacional humanitario... " [   8   ] .

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, por su parte, considera que " para las personas que son víctimas potenciales de violaciones de los derechos humanos o de conflictos armados, así como para la comunidad internacional, confrontada con un problema de refugiados cada vez más preocupante, la política idea l y la forma de protección más eficaz es la prevención, es decir, una acción destinada a remediar las causas que obligan a las personas a convertirse en refugiados... " [   9   ] .

Estas declaraciones coincidieron con las propuestas del ex secretario general de las Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, quien, en su Programa de Paz , sugería a los Estados miembros poner en práctica una diplomacia preventiva, uno de cuyos ejes principales era la alerta temprana de los desplazamientos masivos de población [   10   ] .

Hay naturalmente que aplaudir el sentido común que denotan los llamamientos en favor de la prevención, así como su coherencia y su racionalidad. Más allá de las consideraciones morales que los inspiran, comparten la preocupación de evitar a la comunidad los costos de una intervención a posteriori , infinitamente superiores a los que generaría " un tratamiento inmunitario de las comunidades que presentan riesgos " [   11   ] . El concepto es humana y políticamente atractivo. Aporta una dimensión curativa al problema de los desplazamientos forzosos de población. Frente al díptico " protección-soluciones " (consecuencias-remedios), que caracterizaba a la concepción anterior, la nueva propuesta se basa en el tríptico " prevención-protección-soluciones " (causas-consecuencias-remedios). En realidad, al introducir el concepto de prevención, el centro de gravedad del tratamiento del problema de los desplazamientos forzosos de población se traslada al país de origen. Se trata de actuar prioritariamente sobre y dentro de este último. Dicho esto, es necesario seguir de cerca esas acciones, pues el súbito interés de los Estados y de los organismos internacionales por la prevención no debe hacer olvidar las motivaciones político-estratégicas subyacentes a veces a sus acciones.

En el presente estudio se examinan los desafíos jurídicos relacionados con la aparición del concepto de prevención de los desplazamientos forzosos de población, que se presenta como una noción multidimensional, por su objeto y sus aplicaciones, y controvertida, por lo que respecta a su posible incidencia en ciertas normas y principios del derecho internacional.

  Un concepto multidimensional  

Es indudable que más vale prevenir que curar, y pocos estarían dispuestos a cuestionar esta evidencia. El concepto de prevención, habitual en medicina, también se emplea en ámbitos tan diversos los conflictos, las hambrunas, la diplomacia y los crímenes por sólo citar unos cuantos. Prevenir hechos, actos o situaciones considerados dañinos parece formar parte de un impulso esencial del género humano. Sin embargo, del impulso a la realidad suele haber un margen. Desde hace algunos años, el concepto de prevención conoce, en el ámbito de los desplazamientos humanos, una utilización que contrasta con la que se hacía de él anteriormente [   12   ]   . " Afluencia de refugiados " , " movimientos de población " , " migraciones desordenadas " , " desplazamientos forzosos de población " son ah ora expresiones corrientes. Esta diversidad semántica traduce tanto la complejidad del concepto como sus ambigüedades. De todas estas expresiones, se ha optado por la de " desplazamientos forzosos de población " , pues hace hincapié en el carácter forzoso del desplazamiento, limitando así su campo de análisis, a la vez que permite examinar la cuestión en su diversidad.

Aunque la prevención de los desplazamientos forzosos de la población civil se haya convertido en un tema central del discurso de las organizaciones humanitarias y de los organismos políticos internacionales, la noción sigue evidenciando una gran debilidad si se la somete a un análisis teórico. Todo el mundo la emplea, sin saber definir estrictamente sus límites, lo que subraya tanto la ambigüedad del concepto como su complejidad [   13   ] . Dada la dificultad de encontrar una definición, nos basaremos en la que propuso el grupo de trabajo sobre protección internacional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en 1992:

" Prevención es un término genérico que abarca las actividades destinadas a atenuar las causas de la partida y a reducir o contener los movimientos transfronterizos o los desplazamientos internos " [   14   ] .

La ventaja de esta definición es que muestra los dos objetivos que se desea atribuir al concepto de prevención: una acción tanto sobre las causas como sobre el flujo de los desplazamientos forzosos.

  La noción de desplazamiento forzoso  

En todas las épocas, hombres y mujeres se han visto obligados a huir, a abandonar su país o su comunidad a raíz de persecuciones, conflictos armados, actos de violencia o catástrofes naturales. Aunque este fenómeno no es ahora más acuciante que en el pasado, ha adquirido una amplitud y unas dimensiones nuevas. En el plano cuantitativo, el ACNUR estima que " unos 50 millones de personas pueden ser consideradas, justificadamente, como víctimas de los desplazamientos forzosos " . Reconoce, sin embargo, que " esta cifra se basa en gran medida en conjeturas, dada la inexistencia de una definición reconocida de desplazamiento forzoso " [   15   ] .

La noción de desplazamiento forzoso, cómoda de usar, se presta poco a una definición teórica. Esa dificultad se debe al calificativo " forzoso " , pues, aunque es fácil de comprender, plantea un problema conceptual importante cuando se trata de distinguir una migración voluntaria de otra involuntaria. En primer lugar, el elemento coercitivo que diferencia teóricamente esta última de la primera está casi siempre presente, en diversos grados, en toda migración [   16   ] . Así por ejemplo, la migración de la mano de obra, considerada prima facie como " voluntaria " , puede interpretarse de otro modo, teniendo en cuenta que la pobreza es a menudo la motivación principal de la partida. Por otro lado, el elemento optativo que distingue la migración voluntaria de la involuntaria aparece, de manera más o menos evidente, en todo movimiento migratorio. Como observa el ACNUR: " Por terribles que sean las circunstancias, las personas disponen de ci erta libertad para decidir adonde pueden ir o si deben realmente huir. Es notorio que, aunque se hable poco de ello, incluso en los desplazamientos de población más masivos, algunas personas deciden, por una razón u otra, permanecer antes que huir " [   17   ] .

Estos dos elementos señalan los límites difusos entre el carácter " forzoso " o " voluntario " de los desplazamientos de población. A este problema conceptual hay que añadir una dificultad práctica, debida a que los desplazamientos son el resultado de una constelación compleja de factores. Desequilibrios en el desarrollo, recesión económica, problemas ecológicos, ejercicio autoritario del poder del Estado, guerras civiles y otras formas de violencia generan múltiples desplazamientos de población en los que no siempre es fácil identificar el factor determinante de la partida [   18   ] .

A falta de una definición formal del concepto de " desplazamiento forzoso " , la doctrina intenta determinar criterios que permitan delimitar el fenómeno y distinguirlo de cualquier otra forma de desplazamiento. Roberta Cohen establece tres: 1) la coerción que obliga al desplazamiento; 2) la violación de los derechos humanos que supone y que lo acompaña; y 3) la ausencia de protección nacional [   19   ] . Teniendo en cuenta estos tres criterios, el desplazamiento forzoso aparece como un vasto fenómeno que abarca una amplia variedad de situaciones. Por ejemplo, el plan de acción de la conferencia zon al sobre el problema de los desplazamientos forzosos de población en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) identificó no menos de ocho categorías diferentes: refugiados, personas que están en una situación análoga a la de los refugiados, personas desplazadas en su país, personas reasentadas contra su voluntad, repatriados, personas anteriormente deportadas, migrantes clandestinos y migrantes ecológicos [   20   ] . La diversidad del fenómeno es impresionante. Las necesidades de estas personas son con frecuencia idénticas en el plano asistencial, pero diferentes en cuanto a la protección. Algunas están cubiertas por un régimen jurídico específico, otras no. No resulta, pues, sorprendente que las organizaciones humanitarias, en función de sus cometidos y de sus prioridades operacionales, tengan una visión más o menos amplia de los desplazamientos forzosos. En este sentido, el ACNUR da una definición operacional restrictiva de las personas desplazadas en su país –parte importante de los desplazamientos forzosos–, que sólo toma en consideración a las personas que habrían sido reconocidas como refugiados si hubieran cruzado una frontera internacional. Se excluye de esta definición a las personas que se desplazan a raíz de una catástrofe natural o humana, o como consecuencia de proyectos de desarrollo [   21   ] . Inversamente, el representante del secretario general de la ONU encargado de la cuestión de las personas desplazadas en su país da la siguiente definición extensiva de éstos, que incorpora las hipótesis excluidas por el ACNUR y amplía el ámbito del fenómeno:

" Se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han vis to forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocidas de un Estado " [   22   ] .

Aunque el CICR, en su reciente Línea de Conducta relativa a los refugiados, reconoce la conformidad de esta definición con el espíritu de los Principios Rectores , no deja de subrayar los límites operacionales que todavía inducen a las organizaciones humanitarias a determinar su ámbito de intervención en función de criterios propios y variables. Según el CICR, " los criterios utilizados por [la Institución ] para intervenir es encontrarse presente y activo sobre todo en situaciones específicas. Como intermediario neutral en caso de conflictos armados o disturbios, el CICR intenta brindar protección y asistencia a las víctimas de conflictos armados internacionales y no internacionales y de disturbios y tensiones internos. En esas situaciones, procura dar prioridad a los más necesitados, de conformidad con el principio de imparcialidad. A ese respecto, el CICR considera que los desplazados internos son, ante todo, personas civiles que, como tales, gozan de la protección del derecho internacional humanitario " [   23   ] .

Más allá de los problemas de definición y de la diversidad de enfoques mencionados, el desplazamiento forzoso constituye una violación del derecho fundam ental a habitar en paz en el propio país, en el propio hogar, a la que habría que responder mediante una acción preventiva basada en las causas.

  La prevención de las causas  

El primer objetivo de la prevención es tratar las causas de los desplazamientos forzosos de población. Se trata, en suma, de extirpar el tumor antes de que se desarrolle, lo que implica un diagnóstico precoz. Como el desplazamiento forzoso es un amplio fenómeno, con múltiples facetas, el diagnóstico resulta complejo [   24   ] . Pero no basta con diagnosticar las causas de los desplazamientos; en un nivel más básico, habría que comprender también las interacciones, que introducen múltiples factores. Es un desafío considerable, pues un análisis erróneo o incompleto puede inducir medidas y soluciones inadecuadas, con el riesgo de mantener el ciclo de los desplazamientos, al que debía aportar una solución. Los estudios sobre los desplazamientos forzosos de población distinguen las causas profundas de las causas inmediatas. El modo preventivo de operar difiere según se considere una u otra categoría.

Las causas profundas, también llamadas " causas primeras " , designan un conjunto de disfuncionamientos sociales fundamentales que crean un contexto propicio al desplazamiento. Consideradas como las " causas de las causas " , son a menudo " muy complejas y difíciles de determinar " [   25   ] . Pero cabe resaltar algunas constantes, que son fundamentalmente de índole política, económica y étnica [   26   ] .

La índole de estas causas profundas exige una prevención proactiva y global, que intervenga, por una parte, antes de que el contexto político, económico y social se degrade hasta tal punto que el éxodo aparezca como la única salida posible y, por otra, que permita emprender un programa multisectorial de estabilización de una sociedad en su conjunto, basado principalmente en la promoción de los derechos humanos y de la democracia, el desarrollo económico y social, la resolución de los conflictos, la creación de instituciones políticas representativas y la protección del medio ambiente, que son otros tantos factores que favorecen un desarrollo humano y sostenible.

En este sentido, las causas profundas requieren una prevención indirecta, que sólo puede realizarse a largo plazo y que sobrepasa los límites de las preocupaciones humanitarias [   27   ] . Si bien aquí no es posible hacer un estudio completo de estas cuestiones, es importante señalar que, para los países pobres del sur, la prevención de los desplazamientos forzosos de población debe estar dictada por la necesidad de solucionar las causas profundas de la inestabilidad política, económica, o de otro tipo, que provoca los desplazamientos. Abundan los diagnósticos de este tenor, igual que las terapias. Basta leer, a título indicativo, el informe del secretario general de la ONU sobre África, titulado " Las causas de los conflictos y la promoción de una paz y un desarrollo sostenibles en África " [   28   ] .

Eludiendo las causas profundas, las estrategias preventivas se interesan, en el mejor de los casos, por las causas inmediatas de los desplazamientos. Éstas son más tangibles y actúan como " catalizadores " , es decir, como desencadenantes inmediatos de un desplazamiento [   29   ] . Contrariamente a las causas profundas, que presentan algunas constantes, parecen más ligadas a una situación específica [   30   ] . A pesar de la diversidad de las circunstancias, las causas inmediatas de los desplazamientos tienen algunos puntos en común, cada uno de los cuales constituye en sí un peligro inminente para la vida, la libertad o la seguridad de las personas: expulsión deliberada, inobservancia del derecho humanitario, empleo indiscriminado de las armas, práctica de la tierra quemada o también medidas tendentes a impedir que la población tenga acceso a cualquier forma de abastecimiento [   31   ] .

Hablar de causas inmediatas supone evocar una situación en la que un desplazamiento es inminente o ya ha comenzado. En este sentido, la estrategia preventiva que debe ponerse en práctica sólo puede ser de índole reactiva, a fin de reducir y de poner término a la intensidad, la duración o también la extensión geográfica de un desplazamiento. Así pues, las acciones emprendidas en tal contexto se conciben esencialmente como " tentativas tendentes a sanear las relaciones entre una población y su Gobierno antes de que sea demasiado tarde y a proporcionar, mientras tanto, una protección comple mentaria o de reemplazo " [   32   ] . A diferencia de las causas profundas, las inmediatas se prestan más fácilmente a formas de acción directas: diplomacia, campañas informativas, formación y asesoramiento, sobre todo en derecho internacional humanitario, derechos humanos, derecho a una nacionalidad, relaciones intercomunales, etc.

Si bien las organizaciones humanitarias hacen hincapié en la necesidad de actuar sobre las causas de los desplazamientos de población, reconocen al mismo tiempo sus límites. Para el CICR, " la prevención de los desplazamientos forzosos de población abarca esencialmente la prevención de los conflictos armados y la prevención de los abusos en los conflictos armados. Prevenir los desplazamientos de población en el interior del propio país o fuera de sus fronteras es, ante todo, resolver las causas de los conflictos. Ahora bien, el papel de las instituciones que actúan en situaciones de urgencia es relativamente marginal en ese aspecto, en la medida en que las causas profundas de los conflictos hunden sus raíces en la pobreza, las desigualdades, las discriminaciones, el desempleo, el analfabetismo (...), y esas instituciones tienen poca influencia sobre esos fenómenos " [   33   ] .

El ACNUR reconoce en sustancia que " la prevención de las causas que obligan a las personas a huir es una gran empresa, que supera con mucho la capacidad del ACNUR " [   34   ] . Estima que puede actuar al menos sobre las causas inmediatas y q ue la verdadera dificultad de la prevención consiste en " incluir en los programas de trabajo de los organismos políticos, empezando por los de la ONU, las cuestiones que le competen, recalcando que la inacción política sobre las causas sólo puede acarrear una sucesión de problemas humanitarios, que generan a su vez nuevas tensiones en el plano internacional " [   35   ] .

Valiéndose del concepto de prevención, el ACNUR pretende erigirse en el apóstol de la nueva tendencia. En definitiva, el debate sobre las causas de los desplazamientos forzosos de población permitirá reubicar en un lugar central la noción de responsabilidad, vertiente natural del principio de soberanía. En el tema de los refugiados, la guerra fría se caracterizaba por un maniqueísmo simplificador y peligroso, que dejaba de lado al Estado de origen de los refugiados. El cuestionamiento de la responsabilidad internacional de este último ocupa actualmente el centro de interesantes preocupaciones doctrinales [ 36 ] . Aunque sea atractiva la idea de responsabilizar al Estado de origen de los flujos de refugiados, su estudio de factibilidad en derecho tropieza con importantes obstáculos que evidencian los límites, los riesgos y la ambigüedad de tal empresa.

En primer lugar, se puso muy pronto de manifiesto que esa responsabilidad no podía concebirse en el marco del derecho de los refugiados, sino que se inscribía en el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Se pasó así de la responsabilidad del Estado de origen de los refugiados stricto sensu a la responsabilidad general del Estado que viola los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.

Aunque se pueda seguir concibiendo una responsabilidad del Estado de origen con respecto a los refugiados en el marco de los mecanismos de protección de los derechos humanos, esa posibilidad tropieza con varios obstáculos: la accesibilidad de los organismos internacionales, la incapacidad de muchos Estados de satisfacer las debidas reparaciones, la preservación del equilibrio social y económico en caso de violaciones masivas de esos derechos. La eventual responsabilidad del Estado de origen con respecto al Estado de acogida podría concebirse, de manera muy limitada, en el marco de la ilicitud. Aquí también el resarcimiento debido al Estado receptor por daños económicos tropieza con las mismas dificultades que las mencionadas a propósito de los refugiados y contradice la dimensión humanitaria del asilo. En cuanto a las tentativas de una responsabilidad objetiva del Estado de origen, siguen siendo inadmisibles en el estado actual del derecho internacional.

De manera general, la problemática de la responsabilidad del Estado de origen plantea la delicada cuestión de la complejidad de las causas del exilio, que podría concernir a otras " responsabilidades " , por lo menos inesperadas [ 37 ] . Por lo demás, centrarse en la responsabilidad del Estado de origen podría desestabilizar todo el sistema de protección internacional de los refugiados. En este sentido, las siguientes palabras de Luigi Condorelli merecen una reflexión:

" ...En el derecho de los refugiados, tal como lo conocemos hoy en día, la búsqueda de la responsabilidad del Estado de origen está excluida, y está bien que así sea. Si se asociaran enfoques diferentes, el resultado sería la crisis del sistema actual; la dimensión esencial y estrictamente humanitaria del derecho de los refugiados entraría totalmente en crisis si se introdujera esa dimensión de la responsabilidad (...). Para el futuro y para la dimensión humanitaria, gigan tesca, de este problema es importante que el derecho de los refugiados y el Alto Comisionado para los Refugiados se mantengan lejos del concepto de responsabilidades internacionales [ 38 ] . "

Sin embargo, esta preocupación no es incompatible con la búsqueda de una responsabilidad individual. Frente a las importantes violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario que originan la mayoría de los movimientos de refugiados, convendría, en ciertas circunstancias, interpelar al individuo, mirar hacia quienes conciben y ponen en práctica políticas que obligan a las poblaciones a exiliarse, más que señalar siempre al Estado y buscar una responsabilidad colectiva, abstracta y a menudo ciega. Cada vez se pone más de relieve, de conformidad con la evolución de la sociedad internacional, la responsabilidad individual por las violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Esta tendencia recibe un triple apoyo: en el plano jurídico, la creación de los tribunales penales internacionales para la ex Yugoslavia y para Ruanda, así como las perspectivas de la futura Corte Penal Internacional que le dan más eficacia, al tiempo que cuenta con el respaldo de la doctrina. Vera Gowlland-Debbas escribe:

" Desde el punto de vista del desarrollo del derecho, tampoco es seguro que sea deseable insistir en una responsabilidad específica del Estado de origen (...). La responsabilidad clásica es una responsabilidad interestatal, es decir, una responsabilidad colectiva. Actualmente, pretender que toda una población pague por los crímenes de sus gobernantes acarrearía injusticias y tendría graves repercusiones económicas y financieras. Más vale inclinarse (...) por una responsabilidad individual [ 39 ] " .

Para la opinión pública, la multiplicación de procesos penales, por inicia tiva de las víctimas y de asociaciones de defensa de los derechos humanos, contra los torturadores, destituidos o en ejercicio, refuerza el principio de la responsabilidad individual, aunque es conveniente preguntarse por las posibles consecuencias de esta sobrecarga de procesos. En el plano político se alzan muchas voces para criticar las sanciones colectivas, juzgadas contraproducentes, y apelar a las sanciones individuales, cuyo blanco son los dirigentes, más que la población, a menudo ya bastante castigada [ 40 ] . Además de los mecanismos represivos, conviene valerse de todos los otros modos de determinación de las responsabilidades individuales. En este sentido, el trabajo de la Comisión Verdad y Reconciliación en Sudáfrica es un ejemplo interesante [ 41 ] .

Al no poder actuar sobre las causas, se procura, mediante la prevención, contener los éxodos de población.

  La prevención de los flujos de población  

El segundo aspecto del concepto de prevención concierne a los flujos de los desplazamientos forzosos de población. En el discurso sobre la prevención, se suele poner el acento en este último aspecto, más que en las causas, como debería hacerse. Así pues, se tiende a designar el concepto por el componente menos representativo de lo que debería ser una verdadera política preventiva, ya que actuar sobre los flujos de población es actuar sobre los efectos, mientras que prevenir implica combatir las causas [ 42 ] . En este sentido, la expresión " prevención de los flujos migratorios " implica una contradicción semántica que evidencia el fracaso mismo de la prevención. El ACNUR lo reconoce:

" La actitud de adelantarse a las soluciones se basa tam bién en la idea de que se puede encauzar, contener o gestionar los movimientos de refugiados y los desplazamientos de población cuando han fracasado las acciones de prevención [ 43 ] " .

Cuando se habla de afluencias, los términos " contención " y " gestión " expresan mejor los objetivos fijados, mientras que el de " prevención " añade un   matiz ético que disimula mal el engaño sobre lo que se pretende. Efectivamente, según se aplique a las causas o a los flujos de personas desplazadas, el término " prevención " tiene una resonancia diferente. En el primer caso, el punto de inflexión se sitúa en el nivel de las personas que hay que proteger; en el segundo, en el de los Estados receptores, a los que se intenta proteger de los desplazamientos de población considerados " indeseables " , pues cada vez más se los ve como una amenaza social, económica y política para los países de acogida [ 44 ] . A través del concepto de prevención de los flujos migratorios, se pretende reemplazar la prestación de una protección en los países de acogida (considerada cada vez más como una " solución inadaptada " , en particular en los casos de desplazamientos masivos) por una forma de protección in situ , en los países de origen o en refugios zonales especialmente acondicionados para este fin. Por ello, el concepto de prevención de los flujos de población podría servir   de palanca de la política mundial de " gestión de las migraciones " , que se propone regular todas las migraciones, voluntarias o involuntarias, en función de las preocupaciones económicas, políticas, sociales y geoestratégicas de los Estados y las comunidades de acogida [ 45 ] . Puesto que podría convertirse en el instrumento de una política semejante, cuyos peligros son claramente perceptibles, este segundo aspecto del concepto de prevención alimenta, en gran medida, la controversia que lo rodea.

  Un concepto controvertido  

El concepto de prevención de los desplazamientos forzosos de población se presta a controversias. Es objeto de interpretaciones, tanto erróneas como abusivas, que demuestran su dualidad [ 46 ] . Así pues, en su forma constructiva, la prevención puede tener por finalidad proteger a las víctimas potenciales, evitar que aumente el número de personas afectadas y promover soluciones para sus problemas antes de que se vean obligadas a huir. Pero, en su forma negativa, puede servir para poner simplemente obstáculos que impidan a las víctimas de persecuciones y de la violencia entrar en un país de asilo; o también, con el pretexto de prestar protección y asistencia a las víctimas, puede servir para someter a un Estado.

Sin agotar todos los interrogantes que suscita el concepto de prevención, la controversia que lo rodea se articulará en torno a dos polos: el individuo, a través del principio de asilo, y el Estado, a través del principio de soberanía.

  Prevención y asilo  

El concepto de prevención choca con la noción de asilo. Interpretado negativamente, puede definirse como la puesta en práctica de una política restrictiva de contención de los desplazamientos de población, tanto hacia el exterior como hacia ciertas partes del país de origen, lo que hace más difícil, sino imposible, la huída de los que pretenden escapar de persecuciones y peligros. Así entendido, el concepto de prevención supone importantes riesgos, tanto para la libertad de circulación como para el derecho de asilo, tal como se formula en el artículo 14, apartado 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y se reitera en otros instrumentos internacionales: " En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país " .

" El creciente interés por políticas de confinamiento, señala el ACNUR, es una evolución retrógrada, que representa un desafío al derecho internacional de los refugiados, a los principios de derechos humanos y a las normas humanitarias [ 47 ] " . Si la noción de protección in situ permite abordar de nuevo la cuestión de los desplazamientos forzosos de población, sólo puede concebirse en el marco de un enfoque constructivo, más proactivo que reactivo, basado en el respeto de los derechos individuales, principalmente el derecho de asilo y la libertad de circulación. En definitiva, importa menos evitar a toda costa y en todas las circunstancias los desplazamientos que (reivindicar) el derecho que asiste a toda persona de vivir en su país de origen en condiciones de seguridad y dignidad, gozando de una protección efectiva que, a falta de la que prestan las autoridades nacionales, deberían garantizarla quienes aspiran a mantener a esa persona en su país, a expensas, si es necesario, de cierta concepción de la soberanía.

  Prevención y soberanía  

Mientras los individuos temen que cierta concepción de la prevención de los desplazamientos forzosos de población socave la institución del asilo, algunos Estados se preocupan por las consecuencias de este nuevo discurso sobre el principio de soberanía. Detrás de las razones humanitarias que lo acompañan, perciben una nueva manifestación del imperialismo de los países desarrollados [ 48 ] . Mediante el doble objetivo que se le atribuye –una acción sobre las causas y sobre las afluencias de personas desplazadas–, el concepto de prevención supone una intervención, según diferentes modalidades, ante los Estados de origen, ya sea para instarlos a cambiar ciertas condiciones sociopolíticas consideradas intolerables por una parte de su población o para garantizar directamente a esta última una forma de protección in situ. Como afirma el ACNUR: " Cada vez más, hay que tratar de garantizar la protección de las víctimas de los conflictos armados en el interior de su país, a pesar de las trabas ligadas al ejercicio de la soberanía [ 49 ] " .

¿Cómo conciliar la política de prevención con el principio de soberanía de los Estados? El asunto es complejo, si no delicado. Hace resurgir una cuestión clásica de las relaciones norte/sur, a saber la protección de los derechos humanos contra el principio de no injerencia en los asuntos internos de los Estados. Sin detenernos demasiado en esta problemática, a la que se han dedicado numerosos estudios [ 50 ] , conviene recordar sus planteamientos fundamentales, aunque sólo sea brevemente, a fin de sentar las bases de un debate sin ambigüedades.

Actualmente, nadie discute que la protección de los derechos fundamentales de los individuos supera el ámbito reservado a los Estados, santuario del principio de soberanía [ 51 ] . La prueba está en el número y la importancia de los instrumentos convencionales dedicados a la cuestión de los derechos humanos. Así lo confirma, además, el desarrollo, a partir de esta base, de normas consuetudinarias, e incluso de normas de jus cogens . La diferencia, en la actualidad, es que esta exclusión se reivindica claramente y con frecuencia.

Hechas estas consideraciones previas, el nudo del problema consiste en saber qué situación se plantea tras la exclusión de los derechos humanos del ámbito reservado a los Estados. El desafío es grande. Se trata de " definir con más precisión las condiciones y los límites impuestos por el derecho internacional a las medidas que los Estados y las organizaciones internacionales pueden tomar en respuesta a las violaciones de los derechos humanos, tanto para garantizar el mantenimiento de la paz y de las relaciones amistosas entre los Estados soberanos como la protección de los derechos humanos [ 52 ] " .

En esencia, este proceder girará en torno a dos cuestiones principales, que coinciden, a su vez, con las vías por las cuales se pretende garantizar la prevención de los desplazamientos forzosos de población. La primera cuestión es de orden general y se refiere a la índole de la obligación internacional de garantizar el respeto de los derechos humanos, así como a las consecuencias que de ella derivan. Si bien se puede suscribir la opinión del Instituto de Derecho Internacional que, retomando el obiter dictum de la Corte Internacional de Justicia en el asunto de la Barcelona Traction , considera que la obligación internacional de velar por el respeto de los derechos humanos, " expresión directa de la dignidad de la persona humana " , constituye una obligación erga omnes , conviene guardar prudencia en cuanto a las conclusiones que deben extraerse.

La subsiguiente afirmación del Instituto acerca de que cada jefe de Estado debe tener " un interés jurídico por la protección de los derechos humanos " , además de la existencia de " un deber de s olidaridad entre todos los Estados " al respecto, no puede servir de pretexto para forma alguna de actio popularis o de aplicabilidad general del artículo 36, apartado 2, del Estatuto de la Corte [ 53 ] .

A pesar de que estén establecidos estos límites, en caso de una violación grave y sistemática de dicha obligación por parte de un Estado o de hechos que la propiciarían, los demás Estados tienen derecho, a título individual o colectivo, a tomar cualquier medida en contra que sea compatible con el derecho internacional, a fin de poner término a esa violación o de prevenirla [ 54 ] . Naturalmente, se piensa primero en medidas diplomáticas o económicas.

La segunda cuestión se refiere a la asistencia humanitaria y merece particular atención, pues en el marco de la política de prevención de los desplazamientos forzosos de población se ha desarrollado el concepto de " asistencia preventiva " , que considera esta ayuda como medio de estabilización de la población en el propio país. De manera general, " la multiplicación de las operaciones de ayuda humanitaria en los últimos tiempos ha suscitado el legítimo temor de algunos países en desarrollo de que esas prácticas reflejen el resurgimiento de políticas neocolonialistas por parte de los países desarrollados " [ 55 ] . Así pues, es interesante delimitar las líneas generales del régimen jurídico de la asistencia humanitaria en derecho internacional.

En las situaciones de conflicto armado, que son la causa más frecuente de desplazamientos forzosos de población, el derecho internacional humanitario estipula que las poblaciones gozan de un derecho a la asistencia, que resulta de una combinación de disposiciones contenidas en los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para la protección de las víctimas de los conflictos armados y en sus Protocolos adicionales del 8 de junio de 1977 [ 56 ] . Estos instrumentos reconocen un derecho general de iniciativa, es decir, el derecho que tiene el CICR o cualquier otra organización humanitaria imparcial, de proponer sus servicios [ 57 ] . En varias disposiciones se establecen las modalidades que puede adoptar esa iniciativa, que varían según las situaciones [ 58 ] , pero que presentan un rasgo constante: el ejercicio de ese derecho está supeditado a la obtención del consentimiento del Estado concernido. En derecho internacional humanitario, el consentimiento del soberano territorial aparece como una competencia condicionada y compartida a la vez [ 59 ] . Está condicionada porque el consentimiento sigue dependiendo del principio de buena fe y el Estado no puede rechazarlo arbitrariamente, a riesgo de desvirtuar ciertas disposiciones fundamentales del derecho internacional humanitario [ 60 ] .

El consentimiento se entiende también como una competencia compartida, porque, en caso de conflicto armado no internacional, el Estado pierde su exclusividad. Según el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra, " un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las partes en conflicto " . Basándose en esta disposición, considerada " una verdadera revolución jurídica " , la doctrina más autorizada en derecho internacional humanitario enseña que, si un organismo humanitario imparcial quiere intervenir en una parte del territorio controlada por los rebeldes, " basta que las autoridades de éstos le den su consentimiento, sin que sea necesario obtener también el asenso del Gobie rno legal, cuando sea materialmente posible tener acceso a ese territorio sin pasar por el controlado por el Gobierno " [ 61 ] .

Haciendo esta salvedad, que toma en cuenta el control efectivo del territorio, todas las disposiciones del derecho internacional humanitario relativas a la asistencia siguen estando caracterizadas por la búsqueda de un equilibrio sutil entre la exigencia de prestar protección y asistencia a la población y los límites de la soberanía de los Estados, a los que incumbe, en primer lugar, la obligación de socorrer a su población. ¿Cómo es la situación fuera del derecho de los conflictos armados?

  Mutatis mutandis , el régimen jurídico de la asistencia humanitaria en derecho internacional general se basa en los siguientes elementos:

Aunque los instrumentos relativos a los derechos humanos no hagan ninguna referencia especial a un derecho de cada individuo a recibir asistencia humanitaria en caso de necesidad, cabe pensar que este último " existe de manera subyacente, pues es indispensable para mantener el respeto de los demás derechos fundamentales de la persona. De alguna manera, se trata de un derecho suplementario, que deriva de los otros para que éstos puedan seguir teniendo sentido " [ 62 ] . Para limitarnos al primero y más fundamental de éstos, el derecho a la asistencia humanitaria puede inferirse del derecho a la vida, garantizado por numerosos instrumentos internacionales y considerado como parte del jus cogens [ 63 ] ; también puede ser considerado como una modalidad de aplicación del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, que prescribe un trato mínimo irreducible de la persona humana, basado en " consideraciones elemental es de humanidad " [ 64 ] .

La garantía del derecho a la vida y el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra también permiten fundamentar la obligación que incumbe al soberano territorial de proporcionar, en función de sus medios, una asistencia humanitaria a las poblaciones necesitadas. Conviene destacar el carácter primordial de esta responsabilidad [ 65 ] .

En caso de incumplimiento del soberano territorial, la obligación de cooperar para el respeto y la aplicación de los derechos humanos fundamentales, entre ellos el derecho a la vida, comprende, en una forma consuetudinaria o, en todo caso, de principio general, un derecho que permite a los Estados extranjeros ofrecer servicios humanitarios, a fin de ayudar a las víctimas [ 66 ] .   Sin embargo, parece difícil sostener que los jefes de Estado extranjeros tienen la obligación de prestar una asistencia humanitaria " cuya puesta en práctica y cuya sanción seguirían siendo, en todo caso, delicadas " [ 67 ] .

Para que la acción humanitaria internacional sea lícita, debe obtener el consentimiento de las autoridades territorialmente competentes, basándose en el principio de soberanía territorial. En contrapartida, el compromiso de garantizar el derecho humano fundamental a la vida conlleva la obligación, para el soberano territorial, de no rechazar esa acción arbitrariamente y de no obstaculizarla indebidamente [ 68 ] .

Éste es, en líneas generales, el régimen jurídico de la asistencia humanitaria en derecho internacional. A pesar de la existencia de estas normas y principios, " el concepto de soberanía aún prevalece, con dema siada frecuencia, sobre el de humanidad " [ 69 ] . Así, el soberano territorial puede negarse a reconocer la existencia de un conflicto armado, emplear todo tipo de maniobras dilatorias para no admitir la urgencia y la necesidad de socorros externos o, incluso, bloquear la asistencia cuando la población la necesita. ¿Qué hacer ante un comportamiento de este tipo?

En esta encrucijada, interviene el movimiento de injerencia, a través de lo que se denomina " el derecho o deber de injerencia " [ 70 ] . Sin detenernos demasiado en una noción que generó un debate entre eminentes internacionalistas, señalemos que, en el ámbito que nos interesa aquí, las reivindicaciones injerencistas pretendían fundamentalmente romper con el régimen jurídico de la asistencia humanitaria en el derecho internacional, como ya hemos señalado, reconociendo a todos y a cada uno el derecho/deber de preocuparse, a tiempo y a destiempo, de " la desgracia de los otros " [ 71 ] , es decir, de imponer concretamente la asistencia humanitaria dentro de las fronteras de un Estado, aun sin su consentimiento y, si fuera necesario, por la fuerza.

Si bien hay que celebrar la dimensión moral del movimiento injerencista, es lamentable que sus partidarios hayan elegido atacar el terreno del derecho, dejando a los juristas " un concepto no definido " [ 72 ] , mientras que, como hemos demostrado, el derecho internacional " tradicional " cuenta con suficientes recursos para responder a las principales reivindicaciones de ese movimiento. Por otra parte, las resoluciones de índole general relacionadas con esta cuestión que aprobó la Asamblea General de las Naciones Unidas, tras la cruzada injerencista, no se equivocaron. " Pusieron un nuevo traje a la misma exigen cia " (proteger y asistir a las poblaciones necesitadas) y al mismo límite (la soberanía nacional), cuando no parecen alejarse del derecho en vigor [ 73 ] . No se encuentra en esas resoluciones ningún rastro del " derecho de injerencia " , en el sentido que le daban sus iniciadores.

Por último, cabe señalar que el efecto positivo del debate sobre el " derecho de injerencia " no fue el de dar lugar a nuevas normas, sino sacudir las conciencias de los pueblos y de los Gobiernos en relación con las normas aceptadas, pero con frecuencia olvidadas o dejadas de lado. Entre esas normas, cabe destacar la que prohíbe el recurso a la fuerza en las relaciones internacionales, de la cual se recordó el carácter consuetudinario e imperativo [ 74 ] . Aun cuando se obstaculice la ayuda humanitaria o ante violaciones flagrantes y sistemáticas de los derechos humanos y de las normas humanitarias, el derecho internacional no proporciona, en su estado actual, ningún fundamento para establecer el derecho de un Estado a recurrir unilateralmente a la fuerza a fin de garantizar el acceso de la asistencia humanitaria o el respeto de los derechos de las personas en otro país [ 75 ] . Sólo las Naciones Unidas, y normalmente a través del Consejo de Seguridad, tienen el derecho de emprender una acción armada coercitiva, en virtud de las disposiciones del capítulo VII de su Carta.

  Consideraciones finales  

Al término de este estudio, el concepto de prevención de los desplazamientos forzosos de población se presenta como una noción rica y arriesgada a la vez. Es rica porque abre nuevos horizontes en la búsqueda de soluciones a las causas de los desplazamientos forzosos y permitiría tender un puente en tre ese problema y otras cuestiones más vastas que afectan el desarrollo social, económico y político, es decir, al desarrollo general de los países donde se origina el fenómeno. Si se combaten con decisión todos los factores, se podrá prevenir mejor los desplazamientos forzosos de población. Este primer aspecto del concepto es esperanzador, pues permite tratar la cuestión de los desplazamientos forzosos de población no por reacción –a través de la acción humanitaria de urgencia– sino llegando al fondo del problema.

En cuanto a su segundo aspecto, relativo a las afluencias, el concepto de prevención aparece como una noción aventurada y generadora de inquietudes, en el sentido de que, si se la somete a una interpretación negativa y restrictiva, podría avalar políticas de contención de los desplazamientos de población y de intervencionismo inconsiderado, que suponen graves amenazas tanto para el asilo, el principio de no devolución y la libertad de circulación, como para la soberanía de los Estados. Ante estos posibles desvíos, es indispensable reconsiderar ciertos principios y normas del derecho internacional. Sólo respetando estos principios y normas y fijándose objetivos modestos, se logrará dar un fundamento sólido a una verdadera política preventiva.

  JACK M. MANGALA es doctor en derecho por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Actualmente, es research scholar en la Facultad de Derecho de la Universidad Ann Arbor de Michigan, Estados Unidos.

  NOTAS  

  [1] Maureen Connelly, responsable de un equipo humanitario en Tanzania, en Réfugiés , invierno de 1997, p. 5.

  [2] Sadako Ogata, en ACNUR, Les réfugiés dans le monde - En quête de solutions , La Découverte, París, 1995, p. 129.

  [3] Por lo que respecta a los desarrollos históricos, v. V. Gowlland-Debbas, " La responsabilité internationale de l'État d'origine pour des flux de réfugiés " , en Société française pour le droit international, Droit d´asile et des réfugiés , Coloquio de Caen, Pedone, París, 1997, pp. 93-96; G. Jaeger, " Les Nations Unies et les réfugiés " , La reconnaissance de la qualité de réfugié et l'octroi de l'asile , Actas de la jornada de estudios del 21 de abril de 1989, Bruylant, Bruselas, 1990, pp. 105-108.

  [4] La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, aprobada en Ginebra el año 1951, no habla de las causas de los movimientos de refugiados y atribuye todas las obligaciones al Estado de asilo. En la actualidad, la doctrina denuncia el " exilic bias " , que amancilla el régimen internacional de los refugiados. V. en particular G. J. L. Coles, " Approaching the Refugee Problem Today " , en G. Loescher / L. Monahan (reds.), Refugees and International Relations, Oxford University Press, Oxford, 1990, pp. 373-410.

  [5] La iniciativa de Canadá en el 35° período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, el año 1979 (v. informes sobre el 35° y 36° períodos de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, doc. ONU E/1979/36 y E/1980/13), dio por resultado la designación, en 1981, de un relator especial en la persona de Sadruddin Aga Khan, ex alto comisionado para los refugiados. La iniciativa de la R.F.A. logró la aprobación de la resolución 35/124 del 11 de diciembre de 1980, titulada " Cooperación internacional destinada a prevenir nuevas afluencias masivas de refugiados " y el establecimiento de un grupo de expertos gubernamentales en la materia. V. R. Hoffmann, " Refugee-generating policies and the law of State responsibility " , Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht , 1985, pp. 694-713.

  [6] V. Comisión de Derechos Humanos, Les droits de l'homme et les exodes massifs , estudio dirigido por Sadruddin Aga Khan, relator especial, 17 de febrero de 1982, doc. ONU E/CN. 4/1503, y el Informe del grupo de expertos gubernamentales sobre la cooperación internacional para evitar nuevas afluencias de refugiados, 13 de mayo de 1986, doc. ONU A/41/324.

  [7] " El carácter altamente politizado e ideológico de este debate es representativo de la coyuntura. Efectivamente, pone de relieve ciertas causas de conflictos violentos que han dado lugar a éxodos masivos de refugiados, pero no ha tenido un gran impacto ni se ha traducido en decisiones. " A. Suhrke / A. Zolberg, " Quelle politique face aux migrations forcées ? " , Esprit , febrero de 1995, p. 137.

  [8] Cornelio Sommaruga, en Personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, pre facio del informe del Simposio, CICR, Ginebra, 1996.

  [9] ACNUR/EXCOM, Note sur la protection internationale, 31 de agosto de 1993, doc. ONU A/A.C. 96/815, apdo. 34.

  [10] Naciones Unidas, Programa de Paz , Informe presentado por el secretario general, 17 de junio de 1992, doc. ONU A/47/277, apdo. 26.

  [11] M. BETTATI, Le droit d'ingérence - Mutation de l´ordre international, Odile Jacob, París, 1996, p. 245. Este súbito interés por la acción preventiva se debe fundamentalmente al hecho de que los países de acogida y los países que contribuyen a los programas del ACNUR consideraban que las consecuencias económicas, sociales, políticas y ecológicas de los desplazamientos forzosos de población habían alcanzado un punto crítico. Por ello, no es sorprendente que con frecuencia se aduzcan consideraciones de índole económica para sostener la modalidad preventiva. El ACNUR se pregunta: " ¿Qué habría pasado en Ruanda si los casi dos mil millones de dólares estadounidenses que se destinaron a socorrer a los refugiados durante las dos primeras semanas de la situación de urgencia se hubieran utilizado para mantener la paz, proteger los derechos humanos y promover el desarrollo en el período previo al éxodo? " , Les réfugiés dans le monde - En quête de solutions, La Découverte, París, 1995, p. 239. En una propuesta presentada a los Estados miembros, en marzo de 1996, la Comisión Europea consignó que " reparar los efectos de los conflictos violentos en África es extremadamente costoso " , L'Union européenne et le problème des conflits africains: le rétablissement de la paix, la prévention des conflits et au-delà, CCE, SEC (96) 332 final, Bruselas, 6 de marzo de 1996.

  [12] Aunque en el pasado había referencias al concepto de prevención, éstas eran raras. Hace más de cincuenta años, Simpson Hope ya escribía: " Es mejor prevenir que curar, y la acción internacional debe orientarse hacia la prevención de nuevas afluencias de refugiados, disminuyendo las tensiones políticas y sociales que pueden provocar movimientos migratorios imprevistos " . Citado por Jaeger, op.cit. (n. 3, p. 113).

  [13] D. Luca, " Intervention humanitaire: questions et réflexions " , International Journal of Refugee Law , 1993, pp. 444-461; v. Raisson, " Le défi de la prévention des conflits " , Le monde diplomatique , febrero de 1998, p. 3; Fundación Rey Balduino/Médicos sin Fronteras, Conflits en Afrique - Analyse des crises et pistes pour une prévention, informe de la Comisión Régions africaines en crise , Bruselas, GRIP, 1997.

  [14] ACNUR/EXCOM, Note sur la protection internationale, 25 de agosto de 1992, doc. ONU A/AC. 96/799, apdo. 26.

  [15] ACNUR, Les réfugiés dans le monde - Les personnes déplacées : l'urgence humanitaire, La Découverte, París, 1996, pp. 2 y 278.

  [16] S. Castles / M. Miller, The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World, Macmillan, Londres, 1993, pp. 82-96; N. van Hear, Migration, Displacement and Social Integration, Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, Occasional Paper n° 9, Ginebra, 1994, p. 7.

  [17]   Op.cit. (n. 15), p. 35.

  [18] Castles / Miller, op.cit. (n. 16), p. 102.

  [19] R. Cohen, " Recent trends in protection and assistance for internally displaced people " , en J. Hampton (red.), Internal Displaced People - A Global Survey , Earthscan, Londres, 1998, p. 5.

  [20] Citado en op.cit. (n. 15), p. 38.- El fenómeno de los desplazamientos forzosos de población se sigue caracterizando por un fuerte dinamismo que aumenta su complejidad. Las diversas categorías reseñadas no son estancas. A menudo se entrecruzan y, en ese proceso, las personas pasan de una categoría a otra. Así, una persona puede ser, en un primer momento, desplazada en su país, convertirse luego en refugiada en un Estado vecino, volver a ser desplazada en el país de asilo, antes de entrar, finalmente, en la categoría de repatriada. El éxodo de los refugiados ruandeses, desde la zona de seguridad en Ruanda a los campamentos del este de la República Democrática del Congo, antes de trasladarse más al interior del territorio congoleño, es un excelente ejemplo de este proceso.

  [21]   Op.cit. (n. 15), p. 99.

  [22]   Principios rectores de los desplazamientos internos , doc. ONU E/CN.4/1998/53/Add.2, Introducción.

  [23] CICR, " Los desplazados internos: cometido y función del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) " , RICR n° 838, junio de 2000.

  [24] M. Bettati, op.cit. (n. 11), p. 250.

  [25] ACNUR, Les réfugiés dans le monde. L'enjeu de la protection, París, La Découverte, 1993, p. 8.

  [26]   Ibíd . pp. 14-22.

  [27] L. Reychler, " Les crises et leurs fondements. La prévention des conflits violents " , Fundación Rey Balduino/Médicos sin Fronteras (ed.), Conflits en Afrique. Analyse des crises et pistes pour une prévention, Grip-Éditions complexes, Bruselas, 1997, p. 61. Rara vez se ha intentado efectuar una prevención prospectiva y global y, cuando se hizo, fue por lo general a título terapéutico, con el fin de evitar la repetición de catástrofes más graves. Los esfuerzos que se emprendieron tras la II Guerra Mundial para la reconstrucción de Alemania occidental y de Japón, así como el Plan Marshall para la recuperación de Europa occidental, siguen siendo prácticamente los únicos ejemplos en este sentido.

  [28] Doc. ONU S/1998 /318, 24 de abril de 1998. Los apdos. 53-56 de este informe se refieren en particular a la cuestión de los refugiados.

  [29]   Op.cit. (n. 25), p. 23.

  [30] Así, los analistas coinciden en reconocer que, en Somalia, la causa inmediata de los desplazamientos es la desintegración del orden público, que a su vez provoca la desorganización de la producción y de la distribución. En Sudán, en cambio, la causa es la imposición de leyes y reglamentaciones inaceptables para las poblaciones del sur del país.

  [31] M. Stravropoulou, en " Des victimes oubliées " , Réfugiés , I-1996, p. 28, agrupa las causas inmediatas de los desplazamientos en dos categorías: el desplazamiento impuesto por las autoridades estatales o por las de los grupos insurrectos (expulsión y asentamiento forzoso) y el desplazamiento que resulta de otras circunstancias (violación sistemática de los derechos y libertades, guerras, conflictos armados, violencia generalizada, reasentamiento motivados por políticas de desarrollo o daños ambientales). En esta clasificación, la coerción sigue siendo el elemento clave.

  [32]   Op.cit. (n. 25), p. 122.

  [33] Declaración del CICR en el Simposio conmemorativo de la OUA/ACNUR sobre los refugiados africanos y los problemas de los desplazamientos forzosos de población, Addis-Abeba, 8-10 de septiembre de 1994, Ginebra, 1994, p. 5.

  [34]   Op.cit. (n. 15), p. 269.

  [35] J.-F, Durieux, " Le rôle du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés " , en Société Française pour le droit international, Droit d'asile et des réfugiés, Coloquio de Caen, Pedone, París, 1997, p. 196.

  [36] La cuestión de la responsabilidad se ha convertido en un tema central para el derecho de los refugiados. V. Gowlland-Debbas, op.cit. (n. 3), pp. 93-131; C. Tomuschat, " State Responsibility and the country of origine " , en V. Gowlland-Debbas (red.), The problem of refugees in the Light of Contemporary International Law Issues , Martinus Nijhoff, La Haya, 1996, pp. 59-79; W. Czaplinski / P. Sturma, " La responsabilité des États pour les flux de réfugiés provoqués par eux " , Annuaire français de droit international , 1994, pp. 159-169.

  [37] " ¿Acaso no se podría incluso decir que, entre las múltiples causas del éxodo masivo de Haití o de Cuba, estaban las sanciones económicas impuestas por ciertos Estados o por el Consejo de Seguridad? " , se pregunta Gowlland-Debbas, op. cit. (n. 3), p. 130. En el prefacio a J.-Y Carlier, Qu'est-ce qu'un réfugié? , Bruylant, Bruselas, 1998, François Rigaux escribe: " ... se logra comprender mejor por qué el solicitante de asilo se ha convertido en un sospechoso: legitimar su condición de refugiado no sólo significa acusar al Gobierno del país de origen, sino que implica también incluir en el veredicto de culpabilidad a quienes han vendido armas a los ver dugos, han socorrido a los dictadores y han sido cómplices de un endeudamiento insoportable " . El reciente informe de la comisión de encuesta independiente de la ONU sobre el genocidio ruandés pone de manifiesto la responsabilidad compartida del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto y de sus principales miembros en ese drama que originó un flujo de más de tres millones de refugiados.

  [38] Société française pour le droit international (ed.), op.cit. (n. 3), p.149.

  [39] Gowlland-Debbas, op.cit. (n. 3), p.130.

  [40] Así, en su último informe sobre " La causa de los conflictos y el fomento de la paz duradera y el desarrollo sostenible en África " , doc. ONU S/1998/318, el secretario general de la ONU defiende las sanciones individuales.

  [41] Sigue siendo controvertida la decisión de las autoridades sudafricanas de adoptar la vía no represiva. El debate, que prosigue, no concluirá nunca, y quizá sea deseable que no concluya. Es importante señalar aquí que, en el transcurso de este doloroso proceso, muchos artífices y servidores del apartheid , al igual que –en otro plano– de antiguos activistas de los movimientos de liberación, que sólo se definían a través de un sistema, una estructura, una organización o una ideología, han tomado conciencia de su responsabilidad individual en los crímenes que marcaron la historia de este país y que provocaron el exilio de muchos ciudadanos. Ese logro es innegable.

  [42]   Op.cit. (n. 35), p. 195. " Afluencia de refugiados " , " movimientos de refugiados " , " flujos migratorios " , " afluencia de solicitantes de asilo " o también " desplazamientos masivos de población " son expresiones que se emplean con frecuencia.

  [43] ACNUR, Les réfugiés dans le monde, op.cit. (n. 2), pp. 43-44.

  [44] " Algunos Gobiernos parecen haber llegado a la siguiente conclusión: la manera más fácil de resolver el problema de los refugiados consiste en procurar sencillamente que las poblaciones desplazadas y afligidas estén obligadas a permanecer en su país " , ACNUR, Les réfugiés dans le monde, op.cit. (n. 2), p. 53.

  [45] D. Meissner, " Managing migrations " , Foreign Policy , n° 86, 1992, pp. 52-68.

  [46] ACNUR, Les réfugiés dans le monde, op.cit. (n. 2), p. 53. La manera en que los Estados interpretan y aplican el concepto de prevención resulta un poco diferente de la de las organizaciones humanitarias.

  [47]   Op. cit. (n. 15), p. 48. También otros autores hacen hincapié en este peligro: G. S. Goodwin-Gill, " The right to leave, the right to return and the question of a right to remain " , en Gowlland-Debbas, op.cit. (n. 36), p. 103; K. Landgren, " Safety Zones and International Protection: A Dark Grey Area " , International Journal of Refugee Law, 1995, p. 457.

  [48] J.-C. Rufin, ... " La maladie infantile du droit d'ingérence " , Le débat , n° 67, noviembre-diciembre de 1991, p. 27. Con ocasión de la Cumbre del Milenio, el presidente argelino, Abdelaziz Buteflika, expresó esta preocupación ante la Asamblea General de las Naciones Unidas como sigue: " We do not deny that the UN has the right and the duty to help suffering humanity, but we remain extremely sensitive to any undermining of our sovereignity, not only because sovereignity is our last defense against the rules on an unqueal world, but because we are not taking part in the decision-making process of the Security Council " , Refugees, n° 117, 1999, p. 2. Esta declaración reitera las reservas expresadas en 1992 a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU por muchos países en desarrollo acerca de la propuesta de designar un experto independiente encargado de estudiar las cuestiones de derechos humanos relacionadas con los desplazados internos.

  [49]   Op.cit. (n. 25), p. 74.

  [50] V. por ejemplo R. J. Dupuy, " L'assistance humanitaire comme droit de l´homme contre la souveraineté de l´État " , en F. Kalshoven (dir.), Assisting the Victims of Armed Conflicts and Other Disasters, Martinus Nijhoff, La Haya, 1989, pp. 27-34; S. Marcus-Helmons, " Le droit d'intervention, un corollaire des droits de l'homme? " , Revue trimestrielle des droits de l'homme , 1992, pp. 471-481.

  [51] NGuyen Quoc Dinh / P. Daillier/ A. Pellet, Droit international public , 5a edición, LGDJ, París, 1994, p. 424; J. Verhoeven, " La non-intervention... ou chacun chez soi " , La revue nouvelle , diciembre de 1989, p. 21; Instituto de Derecho Internacional, Résolution sur la protection des droits de l'homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des États, Reunión de Santiago de Compostela, A.I.D.I., vol. 63, tomo II, 1990, pp. 338-344.

  [52] Instituto de Derecho Internacional, Résolution cit . (n. 51), apdo. 7, preámbulo.

  [53]   Ibíd. , art. primero.

  [54] J. Verhoeven, " Remarques sur le droit d'ingérence humanitaire " , en Variations sur l'éthique. Hommage à Jacques Dabin, Facultades Universitarias St-Louis, Bruselas, 1994, p. 386; Y. Sandoz, " Derecho o deber de injerencia, derecho de asistencia: ¿de qué hablamos? " , RICR , n° 111, mayo-junio de 1992, p. 232.

  [55] P.-M. Dupuy, Droit international public, 3a edición, París, Dalloz, 1995, p. 84.

  [56] V. en particular el Convenio (IV) de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, ar ts. 23 y 59; el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), del 8 de junio de 1977, arts. 54 y 69-71; el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977, arts. 14 y 18, apdo. 2.

  [57] Y. Sandoz, " Le droit d'initiative du Comité International de la Croix-Rouge " , German Yearbook of International Law , vol. 22, 1979, pp. 352-373.

  [58] Arts. 9/9/9/10 comunes a los cuatro Convenios de Ginebra y art. 3 común a estos Convenios. Según estas disposiciones, aunque goza de una situación privilegiada y aparece como el modelo que deben seguir las demás organizaciones que pretendan intervenir, el CICR no tiene el derecho exclusivo de ofrecer sus servicios.

  [59] M. Torelli, " ¿De la asistencia a la injerencia humanitaria? " , RICR, n° 795, mayo-junio de 1992, p.250.

  [60] " Los Estados en cuyo territorio existan tales situaciones de sufrimiento no podrán rechazar arbitrariamente los socorros humanitarios que se les ofrezcan " , Instituto de Derecho Internacional, Résolution cit . (n. 51), art. 5, apdo. 2.

  [61] Torelli, op.cit. (n. 59), p. 251; Sandoz, op.cit. (n. 57), escribe en este sentido que el sistema del art. 3 autoriza prácticamente al CICR (o a otro organismo humanitario imparcial) a penetrar en un territorio sin el consentimiento de un Gobierno que aún representa al conjunto del Estado en el plano internacional.

  [62] Luca, op.cit. (n. 13), p. 427.

  [63] M. Bedjaoui, " Le droit humanitaire à l'ère des ruptures des consensus nationaux et internationaux " , Informe a la Comisión indepdendiente sobre las cuestiones humanitarias internacionales, in La guerre aujourd´hui - défi humanitaire , Berger-Levrault, París, 1986, p.63; O. Corten / P. Klein, " Droit d'ingérence ou obligation de réaction armée? " , Revue belge de droit international, vol. XXIII, 1990, pp. 413-414.

  [64]   Asunto del Estrecho de Corfú (fondo), Sentencia, CIJ, Compilación de 1949, apdo. 22 y Asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de ésta (fondo), Sentencia, CIJ, Compilación de 1986, p. 114, apdo. 218. V. también P.-M. Dupuy, " Droit international humanitaire et maintien de la paix et de la sécurité internationale: harmonie ou contradiction ? " , en Rafâa Ben Achour y Slim/Laghmani (reds.), " Les nouveaux aspects du droit international " , Encuentros internacionales de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Túnez, Coloquio de los días 14-16 de abril de 1994, Pédone, París, 1994, pp. 103-104.

  [65] En su resolución 43/31 d el 8 de diciembre de 1988, la Asamblea General de las Naciones Unidas reafirmó " ... la soberanía de los Estados afectados y el papel principal que les incumbe en cuanto a la iniciativa, la organización, la coordinación y la implementación de la asistencia humanitaria en el territorio respectivo " .

  [66] O. Paye, Sauve qui peut ? Le droit international face aux crises humanitaires , Bruselas, Bruylant, 1996, p. 72; O. Corten, " Nouvel ordre international humanitaire ou droit d'ingérence ? " , en Association Droit des Gens (ed.), À la recherche du nouvel ordre mondial, tomo II: L'ONU: mutations et défis , Éditions Complexes, Bruselas, 1993, pp. 161-162. V. también el principio 5 de los Principios por los que se rige el derecho a la asistencia humanitaria , aprobados por el Instituto Internacional de Derecho Humanitario, San Remo, RICR, n° 120, noviembre-diciembre de 1993, pp. 548-555.

  [67] Verhoeven, op.cit. (n. 54), p. 383; Paye, op.cit. (n. 66), p. 72.

  [68] Paye, ibíd., pp. 269-270; O. Corten / P. Klein, Droit d'ingérence ou obligation de réaction ? , Bruselas, Bruylant, 1992, pp. 271-274.

  [69] Torelli, op.cit. (n. 59), p. 245.

  [70] Existe abundante literatura sobre esta cuestión. V. por ejemplo M. Bettati / B. Kouchner (reds.), Le devoir d'ingérence , Denoël, París, 1987; Bettati, op. cit. (n. 11); M. Bedjaoui, " La portée incertaine du concept nouveau de devoir d'ingérence dans un monde troublé: quelques interrogations " , Le droit d'ingérence est-il une nouvelle légalisation du colonialisme ?, Actas del Coloquio organizado por la Academia del Reino de Marruecos, Rabat, 14-16 de octubre de 1991, pp. 232-263; Verhoeven, op. cit. (n. 54).

  [71] B. Kouchner, Le malheur des autres , Odile Jacob, París, 1991.

  [72] Sandoz, op.cit. (n. 54), p. 225.

  [73] Por iniciativa de Francia, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó tres resoluciones importantes, en las que se invita a todos los Estados que necesitan asistencia humanitaria para las víctimas de catástrofes naturales y de situaciones de urgencia de la misma índole –púdica alusión a las guerras civiles– a " facilitar la prestación por dichas organizaciones de asistencia humanitaria " (resolución 45/100 del 14 de diciembre de 1990, v. también las resoluciones 43/137 del 8 de diciembre de 1988 y 46/182 del 19 de diciembre de 1991). No obstante, también reafirma " la soberanía de los Estados afectados y el papel principal que les corresponde " . Sin embargo, en su sentencia del 27 de junio de 1986 (Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de ésta), la Corte había ido más lejos, pues había admitido que " la prestación de una ayuda estrictamente humanitaria a personas o a fuerzas que se encuentran en otro país (...) no puede considerarse como una intervención ilícita " , si es de índole estrictamente humanitaria y se la realiza sin discriminación ( loc.cit. (n. 64), p. 124-125).

  [74]   Asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de ésta ( loc.cit. (n. 64) p.180, apdo. 189). V. también, en este sentido, la opinión individual del juez Ago, pp. 183-184, apdo. 6.

  [75] Verhoeven, op.cit. (n. 51), p. 24; Paye, op. cit. (n. 66), p. 126; Corten/Klein, op. cit. (n. 68), p. 167.