Экономические санкции: ограничения правового и политического характера

Анна Сегал   работает в Юридическом отделе МККК. Взгляды, высказанные автором данной статьи, не обязательно совпадают с позицией МККК.  

За первые 45 лет своего существования Совет Безопасности ООН принял резолюцию о введении экономических санкций всего лишь в двух случаях: в отношении Родезии (1966 г.) и ЮАР (1977 г.). Со времени окончания холодной войны Совет Безопасности все чаще прибегал к коллективным экономическим санкциям. Санкции применялись к Ираку, бывшей Югославии, Гаити, Сомали, Ливии, Либерии, Анголе, Руанде и Суда-ну. Как видим, санкции ООН могут быть введены как в мирное время, так и в период вооруженного конфликта.

В последние годы последствия санкций, сказывающиеся в гуманитарной сфере, осо-бенно всеобъемлющих торговых санкций, стали вызывать озабоченность у гуманитар-ных организаций, включая Международный Комитет Красного Креста. Во время про-ведения операций на местах эти организации становились свидетелями ужасных по-следствий в гуманитарном плане некоторых из вышеупомянутых санкций. Санкции могут отрицательно сказываться не только на гуманитарной ситуации, в которой ока-зывается население государства, против которого они направлены, но также и на дос-тавку гуманитарной помощи.

В силу того, что международное сообщество все чаще прибегает к экономическим санкциям, а также учитывая их гуманитарные последствия, важно рассмотреть право-вую основу для их введения, правовые ограничения на их введение, а также политиче-ские причины, позволяющие требовать от Совета Безопасности ограничить свое право ввод ить санкции.

Правовая основа - Глава VII Устава ООН  

Совет Безопасности может потребовать введения коллективных экономических санк-ций в соответствии со статьей 41 Устава ООН, перед этим в соответствии со статьей 39 он сделает вывод о существовании любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, или если санкции вводятся для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Прежде чем говорить о правовых и политических соображениях, позволяющих огра-ничить полномочия Совета Безопасности применять экономические санкции, важно определить правовые и политические рамки этих полномочий. Цель создания Органи-зации Объединенных Наций излагается в статье 1 Устава ООН. Несомненно, основной целью является поддержание международного мира и безопасности, что, как преду-сматривается в статье 1.1, осуществляется посредством указанных в Главе VI проце-дур мирного урегулирования споров или коллективных мер принудительного право-применения, предусматриваемых в Главе VII.

Если Совет Безопасности определяет существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, он должен дать рекомендации или выбрать меры для поддержания или восстановления международного мира и безопасности . Это могут быть преду-смотренные в статье 41 меры, " не связанные с использованием вооруженных сил " , та-кие как экономические санкции, или указанные в статье 42 меры, предполагающие " такие действия [военные ] (...), какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности " .

Ограничения на введение санкций  

В соответствии с Уставом ООН и международным правом

Существует мнение, что Совет Безопасности не обязан считаться с правом прав чело-века или международным гуманитарным правом при введении коллективных эконо-мических санкций в соответствии со статьей 41 Устава ООН. Основанием для него служит формулировка статьи 41 , которая как бы наделяет Совет Безопасности неог-раниченным правом вводить экономические санкции (при наличии такого критиче-ского условия как угроза миру, нарушение мира или акт агрессии), а также статьи 1.1, 25 и 103 Устава . Подобное толкование предполагает, что меры коллективного право-вого принуждения, принимаемые Советом Безопасности, способны не только аннули-ровать отдельные договорные обязательства стран-членов в сфере международного права прав человека и гуманитарного права, но и то, что Совет Безопасности не обя-зан соблюдать принципы справедливости и международного права, применяя коллек-тивные экономические санкции в соответствии со статьей 41.

Этот аргумент не восторжествовал, и очевидным и общепризнанным является то, что Совет Безопасности обязан соблюдать нормы права прав человека и международного гуманитарного права при разработке, контроле и пересмотре режимов установленных санкций . Право вводить санкции должно рассматриваться в контексте Устава ООН в целом и им следует пользоваться в соответствии с целями и принципами Устава, в ко-торые входит содействие соблюдению прав человека и основных норм международ-ного права .

Для того чтобы определить правовые ограничения на введение экономических санк-ций в период вооруженного конфликта, необходимо обратиться к положениям между-народного гуманитарного права и к неотъемлемым нормам права прав человека. Для того же чтобы определить правовые ограничения на введение экономических санкций в мирное время, следует обратиться к праву прав человека. Основываясь на положени-ях права прав человека и междунар одного гуманитарного права, а также исходя из элементарных соображений гуманности, многие авторы считают, что режим введения санкции не должен доводить уровень жизни значительной части населения до уровня ниже прожиточного . Другие на том же основании выступают против применения санкций, потому что они лишают людей основного права человека на жизнь и сущест-вование .

Растущее признание такого подхода - а именно того, что страдания, которые санкции могут законно причинить, должны иметь пределы, - можно увидеть в нынешней практике и заявлениях Совета Безопасности и Комитета ООН по экономическим, со-циальным и культурным правам, в резолюциях по экономическим санкциям, принятых на XXVI Конференции Красного Креста и Красного Полумесяца, и в Заявлении Ме-жучрежденческого постоянного комитета по вопросам последствий санкций в гумани-тарной сфере.

Ограничения в соответствии с международным правом - в период вооруженного конфликта  

В международном гуманитарном праве экономические санкции и их последствия для гражданского населения специально не упоминаются. Тем не менее, когда санкции вводятся в период вооруженного конфликта - международного или внутреннего ха-рактера, применяются общие нормы защиты населения от последствий военных дей-ствий . Таким образом решение о введении подобных мер должно приниматься с уче-том международного гуманитарного права, в частности, тех норм, которые касаются поставок медикаментов и продовольствия различным категориям покровительствуе-мых лиц.

Режим всесторонних санкций, да и вообще любой режим санкций, способный оказать воздействие на гражданское население, должен делать исключения, построенные на соображениях гуманитарного характера ( " гуманитарные исключения " ). Это необходи-мо, независимо от того, вводятся санкции отдельным государством или Советом Безопасности. Государства и Совет Безопасности обязаны учитывать соответствую-щие нормы защиты гражданского населения и наиболее уязвимых групп населения от последствий вооруженного конфликта.

Эти нормы можно свести к следующему:

1. Запрет вызывать голод среди гражданского населения Нельзя лишать гражданских лиц доступа к необходимым для их выживания средствам. Вызывать голод среди гражданского населения - это запрещенный метод ведения во-енных действий . Поэтому запрещается прибегать к блокаде, осаде или использовать режим экономических санкций с целью вызвать голод среди гражданского населе-ния .

2. Право на получение гуманитарной помощи

Гражданские лица имеют право на получение гуманитарной помощи. Это право га-рантируется двумя способами: положениями, требующими от государств, при соблю-дении определенных условий , предоставлять пропуск гуманитарных грузов, и поло-жениями, дающими право гуманитарным организациям оказывать помощь при усло-вии согласия сторон. Эти положения различаются в зависимости от того, носит ли конфликт международный или немеждународный характер:

В период международного вооруженного конфликта применяются следующие нормы: (i) Государства обязаны предоставлять свободный пропуск:

- посылок с медицинскими и санитарными материалами, а также предметами, необхо-димыми для отправления религиозных культов, предназначенных исключительно для гражданского населения; - посылок с необходимыми продуктами питания, носильными вещами и укрепляющи-ми средствами, предназначенными для детей до 15 лет, беременных женщин и роже-ниц .

(ii) Вышеуказанное (пункт (i)) правило было расширено в Дополнительном протоколе I 1977 г., в котором предусматривается, что, если гражданское население недостаточ-но обеспечивается носильными вещами, постельным бельем, средствами укрытия, другими средствами, необходимыми для его выживания, а также предметами, необ хо-димыми для отправления религиозных культов, при наличии согласия сторон, долж-ны проводиться операции по оказанию помощи, носящие гуманитарный и беспри-страстный характер . Стороны в конфликте и другие государства должны разрешать и содействовать быстрому прохождению поставок помощи, оборудования и персона-ла . Стороны в конфликте обязаны обеспечить защиту поставок помощи и содейство-вать их быстрому распределению .

(iii) МККК и другие беспристрастные гуманитарные организации могут с согласия с сторон в конфликте проводить гуманитарные операции по защите и оказанию помощи покровительствуемым лицам .

В период вооруженного конфликта немеждународного характера применяются сле-дующие нормы:

(i) если гражданское население испытывает чрезмерные лишения из-за недостаточного обеспечения запасами, существенно важными для его выживания, такими как продо-вольствие и медицинские материалы, то с согласия заинтересованного государства должны проводиться операции по оказанию помощи, носящие гуманитарный и бес-пристрастный характер .

(ii) МККК и другие беспристрастные гуманитарные организация могут предложить свои услуги находящимся в конфликте сторонам .

3. Поставки помощи в период морских блокад

Те же принципы применяются к морским блокадам, а именно:

(i) Государства обязаны предоставлять свободный пропуск посылок с необходимыми продуктами питания, предназначенными для детей, беременных женщин и рожениц, а также медицинских материалов и предметов для отправления религиозных культов, предназначаемых для населения в целом .

(ii) С согласия заинтересованных сторон следует проводить операции, носящие гума-нитарный и беспристрастный характер .

Более строго об этих обязательствах говорится в Руководстве Сан-Ремо, в котором обусловлено, что блокирующая стор она должна обеспечить пропуск грузов с помо-щью через блокадные ограждения . Однако как указывается в Комментарии к Руково-дству Сан-Ремо, вопрос о том, подразумевается ли подобное обязательство в Прото-коле, по-прежнему служит предметом бурных дискуссий .

4. Поставки гуманитарной помощи на оккупированную территорию

Помимо того, что оккупирующая держава обязана обеспечить снабжение гражданско-го населения продуктами питания и медикаментами , она должна дать согласиться на проведение операций по оказанию помощи населению оккупированной территории и способствовать их проведению, если снабжение всего населения или части его недос-таточно . Более того, все государства-участники " должны разрешать свободный про-воз этих посылок и должны гарантировать их охрану " . Это означает, что грузы для населения на оккупированной территории должны пропускаться, и данное обязатель-ство сопровождается помимо этого обязательством обеспечить их охрану. Таким об-разом, все заинтересованные государства должны соблюдать необходимые нормы в отношении поставок и охранять их в случае, если они подвергаются опасности в ходе военных операций .

В вышеуказанных пунктах 2 - 4 рассматриваются положения Женевских конвенций и Дополнительных протоколов, касающиеся снабжения гражданского населения необ-ходимыми продуктами питания и другими предметами в период вооруженного кон-фликта. Интересно, что существуют некоторые различия между этими положениями. Во-первых, в статье 59 четвертой Женевской конвенции, статье 70 Дополнительного протокола и статье 18 (2) Дополнительного протокола II операции по оказанию помо-щи разрешаются лишь при определенных обстоятельствах, тогда как в статье 23 чет-вертой Женевской конвенции разрешается доставка определенных видов грузов. Во-вторых, для доставки грузов помощи в соответствии со статьей 70 Дополнительного протокола I и статьей 18 (2) Дополнительного протокола II необходимо согласие за-интересованных сторон, тог да как для доставки товаров, указанных в статье 23, или поставки помощи для гражданского населения на оккупированных территориях в со-ответствии со статьей 59 четвертой Женевской конвенции этого не требуется .

Ограничения в соответствии с международным правом - в мирное время  

Прежде чем рассматривать берущие свое начало в праве прав человека нормы, приме-нимые к режиму санкций, вводимых в мирное время, важно упомянуть, что установ-ление морской или воздушной блокады с целью осуществления режима санкций в мирное время не обязательно приведет к переходу от ситуации мира к ситуации воо-руженного конфликта. Этап, на котором подобного рода блокада должна рассматри-ваться как способствующая началу вооруженного конфликта, не определен ни на практике, ни в теории. Это вопрос факта и права, который необходимо решать в каж-дом конкретном случае. Явно решающим фактором будет то, ведутся ли боевые дей-ствия с целью установления или сохранения блокады.

В документах по правам человека признается право на жизнь , здоровье , на доста-точный жизненный уровень, включая достаточное питание, одежду, жилище и меди-цинский уход , право на свободу от голода , а на государства налагаются обязатель-ства способствовать реализации данных прав. С правовой и гуманитарной точки зре-ния можно утверждать, что Совет Безопасности должен принимать во внимание эти права, разрабатывая режим санкций, и не должен создавать такой режим санкций, ко-торый будет лишать людей этих прав.

С гуманитарной точки зрения необходимость принимать во внимание эти права пред-ставляется само собой разумеющейся. С правовой точки зрения вопрос представляется несколько более сложным. Одни авторы считают, что " право на жизнь " защищает лишь от произвольного лишения жизни путем казни, исчезновения, пыток и тому по-добного и не распространяется на лишение жизни в результате голода или из-за не-возможности удовлетворить насущные потребности в продуктах питания, элементар-ных медицинских услугах и медицинском уходе . Свое несогласие с этим узким под-ходом к значению понятия " право на жизнь " Комитет по правам человека продемон-стрировал в своем первом общем комментарии статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах:

" Комитет отмечает, что право на жизнь зачастую толкуется узко. Нельзя понимать приведенную в статье 6 формулировку " неотъемлемое право на жизнь " в узком смыс-ле, и для защиты этого права требуется, чтобы государства принимали конструктив-ные меры " .

В соответствии с этой точкой зрения, режим санкций не должен лишать население возможности иметь доступ к минимальному набору товаров и услуг, необходимых для поддержания жизни.

Даже если " право на жизнь " трактовать узко и считать, что это словосочетание не применимо по отношению к лишению жизни в результате нехватки элементарного продовольствия, трудно согласиться с тем, что право на получение продуктов пита-ния, конкретнее, право на свободу от голода, может быть таким ограниченным. Наи-более важное положение, касающееся права на питание и права на свободу от голода, содержится в статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и куль-турных правах:

" 1. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на доста-точный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государст-ва-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, осно-ванного на свободном согласии.

2. Участвующие в настоящем Пакте государства, признавая основное право каждого человека на свободу от голода, должны принимать необходимые меры индивид уально и в порядке международного сотрудничества, включающие проведение конкретных программ, для того чтобы: а) улучшить методы производства, хранения и распределе-ния продуктов питания путем широкого использования технических и научных зна-ний, распространения знаний о принципах питания и усовершенствования или рефор-мы аграрных систем таким образом, чтобы достигнуть наиболее эффективного освое-ния и использования природных ресурсов; и b) обеспечить справедливое распределе-ние мировых запасов продовольствия в соответствии с потребностями и с учетом про-блем стран, как импортирующих, так и экспортирующих пищевые продукты " .

Можно утверждать, что право на получение питания и право на свободу от голода на-лагает на государства обязательство предоставлять нуждающимся необходимые про-дукты питания. Даже если этот довод не принимается, то во всяком случае само суще-ствование этих прав должно означать, что намеренные действия, которые лишают лю-дей пищи и вызывают голод и (или) приводят к голодной смерти, запрещены. Что ка-сается введения санкций, то было бы чрезвычайно странно, если бы запрещалось вы-зывать голод среди гражданских лиц в период вооруженного конфликта, но разреша-лось в мирное время .

Наряду с упоминаемым выше правом человека на жизнь и питание, Конвенция о пре-дупреждении преступления геноцида и наказании за него защищает то, что можно назвать " коллективным правом на жизнь " , и запрещает намеренно вызывать голод среди национальной, этнической, расовой или религиозной группы, если это соверша-ется с целью уничтожения этой группы, что будет включено в определение геноцида . Запрет на совершение геноцида действует как в мирное время, так и в военное .

По-видимому, в практике Совета Безопасности намечается тенденция к тому, преду-сматривать в режимах всеобъемлющих санкций исключения гуманитарного характера, независимо от того, вводятся ли эти режимы в период вооруженного конфликта или в мирное время (с м. ниже). Другими словами, соображения гуманитарного характера будут учитываться независимо от того, вводятся санкции в период вооруженного кон-фликта или в мирное время. В период вооруженного конфликта эти гуманитарные со-ображения являются отражением положений международного гуманитарного права. В мирное время - права прав человека.

  Ограничение права Совета Безопасности вводить санкции - политические аргументы  

Гуманитарные организации и режим санкций. Как указывалось выше, санкции, и особенно всеобъемлющие торговые санкции, вы-зывают беспокойство в силу их последствий в гуманитарной области. Санкции могут отрицательно повлиять не только на гуманитарную ситуацию, в которой оказывается население страны, против которой они направлены, но также и на оказание гумани-тарной помощи.

Озабоченность вопросами законности и действенности санкций, а также их последст-вий, рассматриваемыми с гуманитарной точки зрения, привели к критике самой идеи санкций. Для гуманитарных организаций этот вопрос еще более сложен. Основываясь на праве прав человека, международном гуманитарном праве и исходя из элементар-ных соображений гуманности, гуманитарные организации конечно могут заявлять, что существуют пределы страданий, которые могут законно вызывать санкции, и что го-сударства и Совет Безопасности обязаны соблюдать права человека и нормы междуна-родного гуманитарного права, а также исходить из элементарных соображений гуман-ности при разработке, контроле и пересмотре режима санкций .

Возможно, однако, что гуманитарные организации, в частности те, которые предос-тавляют или хотят предоставить помощь государству, в отношении которого введены санкции, будут проявлять некую осторожность в своих публичных заявлениях по по-воду санкций, как это можно увидеть из дальнейшего обсуждения.

Факторы, которые необходимо учитывать при оценке режима санкций  

Применительно к любому режиму санкций возникают два вопроса. Первый - вопрос права и факта - требует принятия решения относительно того, соблюдены ли требова-ния статьи 39 Устава ООН, а именно, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии, и является ли целью санкции поддержание или восстановление между-народного мира и безопасности. Второй - вопрос политики и здравомыслия - являют-ся ли санкции в целом или какой-то конкретный режим санкций " законными " с точки зрения международного права и с учетом соображений гуманности, если рассматри-вать их воздействие на население страны, в отношении которой эти санкции вводятся.

При оценке конкретного режима санкций следует учитывать многие факторы. Их можно разделить на две категории, которые приблизительно соответствуют двум вы-шеприведенным вопросам. Первая из них - это " политические факторы " , касающиеся изначального решения ввести режим санкций и его вероятной эффективности. Вторая - это так называемые " гуманитарные факторы " , касающиеся характера режима санк-ций, того страдания, которое он несет, и его возможностей обеспечить потребности в гуманитарной сфере, которые возникнут у населения страны - объекта санкций.

Требуют рассмотрения следующие политические соображения:

Характер международного зла, которое предполагается исправить путем введения санкций . Здесь важно отметить, что фраза " угроза миру, нарушение мира или акт аг-рессии " , которая использована в статье 39 Устава ООН, является достаточно емкой и подразумевает серьезные нарушения прав человека в том случае, когда они представ-ляют угрозу для мира. Вероятно, может быть оправдан более жесткий режим санкций, если они вводятся с целью сдержать уже идущий конфликт или избежать назревающе-го, чем если бы они принимались в качестве ответа на нарушения прав человека.

Вероятная эффективность режима санкций. Проще всего определить эффективность санкций с точки зрения их способности повлиять на поведение страны - объекта санк-ций. Однако эффективность определяется не только этим. Санкции могут быть влия-тельным инструментом международной дипломатии, позволяющим международному сообществу продемонстрировать свое неодобрение определенного поведения государ-ства и свою решимость противостоять этому.

Потенциально дестабилизирующее воздействие режима санкций. Объявляемой целью режима санкций, как правило, является намерение повлиять на поведение государства - объекта санкций. Важно помнить о том, что другой, необъявленной целью может быть изменение политического строя государства - объекта санкций или же, что это может произойти ненамеренно в результате введения санкций. Рассматривая режим санкций, необходимо также принимать в расчет то, что они могут вызвать политиче-скую нестабильность, ситуацию напряженности или насилия в стране.

Отношение к санкциям населения государства - объекта санкций. В отдельных случа-ях население государства - объекта санкций поддерживало введение санкций, не смот-ря на те лишения, которые связаны с ними. Это несомненно должно учитываться при оценке режима санкций.

Разработка решения о принятии санкций. Любая резолюция о принятии санкций должна быть четко сформулирована и в ней должна быть точно указана линия поведе-ния, которая ожидается от государства - объекта санкций, чтобы было понятно, какое изменение в поведении приведет к отмене санкций. Это важно, потому что длитель-ные санкции чреваты нанесением серьезного долгосрочного ущерба обществу.

Необходимо принимать во внимание следующие соображения гуманитарного характера:

Степень причиняемого страдания. Режимы санкций различны: от эмбарго на поставки оружия, ограничения культурных, спортивных и общественных связей, финансовых ограничения до частичного или полного торгового эмбарго. Хорошо продуманный режим санкций будет воздействовать на тех, кто находится у власти (а потому способ-ных что-либо изменить) в государстве - объекте санкций, а не на население в целом.

Наибольшую озабоченность у гуманитарных организаций вызывают всеобъемлющие торговые санкции, так как они с наибольшей вероятностью причинят страдания граж-данскому населению в государстве - объекте санкций. Само собой разумеется, что лю-бой режим всеобъемлющих торговых санкций будет влиять на положение граждан-ского населения. При оценке режима санкций необходимо принимать в расчет то страдание, которое он причиняет, и тех, кто пострадает в наибольшей степени (на-пример, определить, были ли приняты меры, чтобы щадить наиболее уязвимые груп-пы населения, в частности, детей и престарелых). Помимо конкретных факторов, та-ких как нехватка продуктов питания или медицинских средств, проблемы с системой здравоохранения, возможно, следует учитывать и влияние санкций на общественный строй и инфраструктуру общества.

Гуманитарные исключения . Любой режим санкций должен предусматривать исключе-ния, направленные на то, чтобы ограничить страдания гражданского населения. Сис-тема таких исключений, предусматриваемая в резолюции о введении санкции, должна быть эффективной. Хотя для должного выполнения режима санкций потребуется кон-троль за товарами, ввозимыми в страну - объект санкций, важно гарантировать, что это не снизит эффективность исключений, делаемых по гуманитарным соображениям. Эффективность исключения не должна снижаться за счет усложненных или отни-мающих много времени требований административного характера, которые увеличили бы стоимость поставок гуманитарной помощи и отсрочили ее доставку.

Что касается МККК и других гуманитарных организаций, то для них важно также, чтобы система гуманитарных исключений не ставила под угрозу их независимость или способность поставлять гуманитарную помощь.

Гуманитарная помощь. Режимом санкций должна признаваться правоспособность го-сударств и гуманитарных организаций предоставлять гуманитарную помощь в период вооруженного конфликта в том случае, когда это разрешено международным гумани-тарным правом. Если существует вероятность, что санкции обернутся значительными лишениями для гражданского населения, в резолюции о принятии санкций должно предусматриваться предоставление населению гуманитарной помощи, достаточной для обеспечения того, чтобы режим санкций не представлял угрозы для жизни и здо-ровья людей.

Разработка режима санкций и контроль за ним. При разработке режима санкций сле-дует учитывать, в каком положении находится население страны - объекта санкций. Во время действия режима следует отслеживать как краткосрочные, так и долговре-менные последствия действия режима санкций.

Причина введения санкций и их прогнозируемая эффективность - это два фактора, ко-торые следует учитывать для того, чтобы выработать разумное и обоснованное реше-ние относительно принятия режима санкций. В частности, важно иметь в виду, что со-гласно Уставу ООН возможность выбора действий у Совета Безопасности, когда он сталкивается с такими ситуациями, как угроза миру, нарушение мири или акт агрес-сии, весьма ограничена. Если Совет Безопасности намеревается отреагировать на уг-розу международному миру и безопасности, он может использовать меры, не предпо-лагающие использование силы, такие как экономические санкции. Однако если меры, не предполагающие использования силы, окажутся недостаточными для восстановле-ния международного мира и безопасности, он сможет осуществить операцию военно-го характера. Возможно, экономические санкции предпочтительнее военной опера-ции - это зависит от характера предполагаемых санкций или предусматриваемой воен-ной операции. Конечно, такой тип оценки носит военно-политический характер, и гу-манитарные организации, возможно, будут избегать публичных высказываний по это-му поводу .

Гуманитарные организации должны с осторожностью высказываться по поводу гума-нитарной ситуации, в которой оказывается население в странах, являющихся объектом санкций. Они должны ограничиваться комментариями в отношении только тех ситуа-ций, о которых имеют надежную информацию. Таким организациям следует также учитывать возможные последствия любого высказывания, особенно публичного, для их деятельности по оказанию помощи населению страны - объекта санкций, а в случае введения санкций ООН - на их взаимоотношениях с комитетом по санкциям, зани-мающимся конкретным режимом санкций. Необходимо поддерживать хорошие отно-шения как с государством - объектом санкций, так и с комитетом по санкциям. Для этого организации надо будет добиться полной транспарентности всей ее деятельно-сти. С практической точки зрения, желательно, чтобы гуманитарные организации пре-доставляли комитету по санкциям полную информацию о своей деятельности по ока-занию помощи и не давали повода для предположения, что они пытаются " обойти " режим санкций. В том, что касается МККК, следует сказать, что государство, являю-щееся объектом санкций, должно в полной мере осознавать, какая роль отведена МККК в соответствии с международным гуманитарным правом, знать о его нейтраль-ности, независимости от правительств и ООН и о его правоспособности действовать в качестве нейтрального посредника.

Примеры ограничений санкций ООН  

Действия Совета Безопасности ООН в отношении Ирака, бывшей Югославии и Гаити  

В данном разделе рассматриваются три случая, когда Совет Безопасности ООН вво-дил коллективные санкции: война в Заливе, бывшая Югославия и Гаити. Эти примеры свидетельствуют о том, что Совет Безопасности уже учитывает тот факт, что необхо-димо предусматривать исключения гуманитарного характера при введении коллектив-ных санкций. Примеры с Ираком и бывшей Югославией также показали важность со-трудничества Комитетов по санкциям с такими гуманитарными организациями как МККК.

Ирак - В случае с Ираком Совет Безопасности в резолюции № 661 (1990 г.) исключил из режима санкций поставки, предназначенные исключительно для медицинских це-лей, и в случае возникновения обстоятельств гуманитарного характера - поставки про-довольствия. Таким образом, санкции с поставок, предназначенных для медицинских целей, были сняты совсем, тогда как ввоз продуктов питания был разрешен, если это-го требовали обстоятельства " гуманитарного характера " , но при условии получения разрешения. В резолюции № 666 (1990 г.) Совет Безопасности устанавливает проце-дуру, в соответствии с которой Комитет по санкциям должен контролировать ситуа-цию в Ираке и в оккупированном Кувейте, и если это необходимо, давать разрешение на поставку продовольствия для гражданского населения с тем, чтобы облегчить страдания людей. К Генеральному секретарю ООН обратились с просьбой предоста-вить Комитету по санкциям информацию, полученную от учреждений, входящих в состав ООН, и других организаций, включая и МККК.

В аналогичной ситуации, в апреле 1995 г. Совет Безопасности принял Резолюцию № 986, в которой Ираку разрешалось экспортировать нефть для продажи на внешнем рынке. Выручку от продаж предполагалось использовать для удовлетво рения нужд на-селения Ирака в гуманитарной сфере ( " нефть в обмен на продовольствие " ). Основную часть денег планировалось использовать для финансирования " импорта лекарств, предметов медицинского назначения, продуктов питания и поставок, удовлетворяю-щих основные потребности гражданского населения " .

Федеративная Республика Югославия - В Резолюции № 757 (1992 г.) Совет Безопасности принял решение ввести всеобъемлющие экономические санкции в отношении Федеративной Республики Югославии, предусмотрев, что запрет на коммерческие и финансовые сделки с Федеративной Республикой Югославии не будет распростра-няться на поставки, предназначенные исключительно для медицинских целей, и на по-ставки продовольствия, о которых будет сообщаться Комитету по санкциям. Это еще один пример того, как Совет Безопасности подошел к решению проблемы удовлетво-рения неотложных нужд гражданского населения в стране, в отношении которой вве-дено эмбарго.

Вначале при проведении операций по оказанию помощи МККК должен был прохо-дить ряд сложных и отнимающих много времени формальностей при получении раз-решения на них, что в ряде случаев задерживало поставки гуманитарной помощи. По-сле апреля 1993 г., когда была принята Резолюция № 870, ужесточающая режим санк-ций, МККК столкнулся с трудностями в получении беспрепятственных разрешений на ввоз груза, особенно для таких товаров как топливо, строительные материалы и водо-проводные трубы (хотя запросы МККК никогда не отклонялись).

С течением времени между МККК и Комитетом по санкциям установились хорошие рабочие отношения и 7 февраля 1995 г. МККК получил полное освобождение от эм-барго для всех используемых в его гуманитарных программах товаров.

Гаити - в 1993 г. на основа нии Резолюций № 841 и 873 Совет Безопасности ввел в отношении Гаити ограниченное эмбарго (на поставки оружия, нефти, а также заморо-зив иностранный капитал). В Резолюции № 917 (1994 г.) эмбарго было распростране-но на все товары и продукты за исключением поставок товаров, предназначенных ис-ключительно для медицинских целей, и продовольствия, а также других товаров и продуктов, необходимых для удовлетворения основных гуманитарных потребностей, которые Совет Безопасности принял при беспрепятственной процедуре, установлен-ной в соответствии с Резолюцией № 841.

XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца  

На XXVI Международной конференции Красного Креста и Красного Полумесяца (Женева, 1995 г.), на которой собрались представители 138 государств, 165 нацио-нальных обществ, МККК и Международная Федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, при всеобщем одобрении была принята резолюция о санкциях. Важность этой резолюции, обращенной к государствам и Движению, заключается в том, что она служит доказательством осознания государствами необходимости учиты-вать гуманитарные последствия введения санкций .

Общие разъяснения 8 и 12 Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам (4 декабря 1997 г. и 5 мая 1999 г.)  

В своих Общих разъяснениях № 8 по поводу того, как экономические санкции соче-таются с соблюдением экономических, социальных и культурных прав, Комитет отме-тил, что государства и организации, применяющие экономические санкции, должны всегда в полной мере учитывать положения Международного пакта о экономических, социальных и культурных правах . Комитет подчеркнул, что внимание следует сосре-доточить на том, как санкции сказываются на уязвимых группа х населения, а защита прав человека должна стать частью процесса разработки и контроля всех режимов санкций.

В своих Общих разъяснениях № 12 о праве на получение достаточного питания, Ко-митет кратко изложил нормативную суть статьи 11 Пакта и отметил, что государства-участники должны при любых обстоятельствах воздерживаться от эмбарго на ввоз продовольствия или подобных мер, которые представляют угрозу для производства продуктов питания или для доступа к продовольствию в третьих странах. Продоволь-ствие ни при каких условиях не должно использоваться как инструмент политического или экономического давления .

 Доклад Межучрежденческого постоянного комитета Совету Безопасности о гума-нитарных последствиях санкций (29 декабря 1977 г.)  

В созданный на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 от 19 декабря 1991 г. Межучрежденческий постоянный комитет по гуманитарным последствиям санкции, входят представители организации ООН и межправительственных и непра-вительственных организаций, принимающих участие в операциях по оказанию гуманитарной помощи. В своем докладе от 29 декабря 1997 г. Комитет сделал ударение на необходимости учитывать право прав человека и международное гуманитарное право при разработке режимов санкций и вновь подтвердил свое мнение о том, что санкции не должны препятствовать работе гуманитарных организации, оказывающих гумани-тарную помощь гражданскому населению в странах, в отношении которых приняты санкции.

Записка Председателя Совета Безопасности: Работа комитетов по санкциям (29 января 1999 г.)  

В своей записке от 29 января 1999 г. о работе комитетов по санкциям Председатель Совета Безопасности изложил ряд практических предложений по улучшени ю их работы . Согласно этим предложениям, одобренным всеми членами Совета Безопасности, комитетам по санкциям следует:

- выработать соответствующие механизмы и формы связи с тем, чтобы улучшить контроль за соблюдением режимов санкций и оценку их гуманитарных последствий для населения государства, являющегося объектом санкций, и их экономических по-следствий для соседних и других государств;

- проводить периодические заседания для обсуждения гуманитарных и экономических последствий санкций;

- следить в течение всего периода осуществления санкций за гуманитарными последствиями санкций для уязвимых групп, в том числе детей, и вносить необходимые коррективы в механизмы предоставления исключений в целях содействия оказанию гуманитарной помощи;

- стремиться использовать экспертные знания и практическую помощь государств-членов, учреждений ООН, региональных организаций и всех гуманитарных и других соответствующих организаций.

В числе других были следующие предложения:

- учреждениям ООН, а также гуманитарным организациям и другим соответствующим организациям следует иметь возможность пользоваться специальными, упрощенными процедурами при обращении с запросами о предоставлении исключений по гуманитарным соображениям;

- следует рассмотреть вопрос о том, как гуманитарные организации могли бы получить возможность обращаться с запросами о предоставлении исключений по гуманитарным соображениям непосредственно к комитетам по санкциям:

- продовольственные товары, фармацевтические препараты и предметы медицинского назначения следует исключать из режимов санкций ООН. Эти исключения следует распространить также на основное или стандартное медицинское и сельскохозяйственное оборудование и основные или стандартные принадлежности для системы образования.

Заключение  

В заключение отметим, что в настоящее время применение экономических санкций представляется уже признанным видом реакции международного сообщества на ситуации, в которых проявляется насилие или существует риск его применения. Подобные санкции являются правомерными с точки зрения международного права при условии, если они не противоречат нормам права прав человека и международному гуманитарному праву. Это означает, что режимы санкций должны разрабатываться таким образом, чтобы они не ставили под угрозу жизнь или здоровье населения государства, являющегося объектом санкций. Они должны предусматривать исключения, делаемые по гуманитарным соображениям с целью уменьшения страданий, причиняемых гражданскому населению, и при их осуществлении следует соблюдать нормы права прав человека и международного гуманитарного права. Более того, режимы санкций должны находиться под контролем в течение всего периода их действия с тем, чтобы они не причиняли чрезмерных страданий гражданскому населения страны, являющейся объектом санкций, и чтобы механизмы исключений из режима санкций обеспечивали бы возможность предоставления гуманитарной помощи.