Обзор оперативной деятельности МККК в 2012 году

08-12-2011 Доклад

В предлагаемом вашему вниманию документе рассказывается об основных приоритетах деятельности МККК в 2012 году. Основу документа составили результаты внутреннего анализа и планирования, проводимого каждый год 80 делегациями и представительствами МККК по всему миру.

МККК представляет Чрезвычайное обращение о сборе средств на 2012 год, которое отражает сложное положение, в котором оказались люди, пострадавшие в результате вооруженного конфликта и других ситуаций насилия. Помимо этого, в нем обозначены приоритетные цели региональных делегаций и представительств МККК почти в 80 странах мира и соответствующие требования бюджета. Чрезвычайное обращение о сборе средств охватывает существующие потребности в том виде, в котором они существуют на конец октября 2011 года, когда осуществляется подготовка данного документа.

Предлагаем вашему вниманию отрывок из введения, автором которого является Пьер Кренбюль, директор Управления МККК по оперативной деятельности.

Тенденции современных вооруженных конфликтов

Тщательный анализ важнейших характеристик современных вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия, в условиях которых работает МККК, позволяет выделить ряд ключевых факторов.

Во-первых, крупные кризисы, произошедшие в последние 12 месяцев, и особенно те, которые случились в рамках так называемой Арабской весны, повлекли за собой многочисленные последствия. Эти ситуации еще раз подчеркнули, что несмотря на все усилия по анализу, планированию или подготовке к различным непредвиденным обстоятельствам, проблема борьбы с внезапно возникшими кризисами остается важнейшей проблемой кризисного управления, а также организации гуманитарных операций.

Обладая рядом общих черт, события в Северной Африке и на Ближнем Востоке явно различались по некоторым аспектам. Ситуация в Ливии, например, вылилась в полномасштабный вооруженный конфликт, который имеет характеристики как немеждународного, так и международного. Другие страны пострадали в результате других ситуаций насилия, которые привели к применению серьезных карательных мер со стороны сил безопасности государств.

Пока еще слишком рано говорить о возможных среднесрочных и долгосрочных последствиях этих событий. Некоторые страны, как видится, движутся в направлении мирного определения нового конституционного, политического или социального будущего своих народов. Другие, скорее всего, столкнутся с долгосрочной нестабильностью, беспорядками и конфликтами.

Во-вторых, по прошествии 10 лет со времени событий 11 сентября 2001 года, так называемая "борьба с Аль-Каидой и ее последователями" продолжает развиваться. Более масштабное развертывание войск НАТО и США в Афганистане и Ираке постепенно уступает путь новым стратегиям, предусматривающим использование дронов и снижение уровня прямого военного участия.

В-третьих, значительное число затяжных, в основном, немеждународных, вооруженных конфликтов по-прежнему продолжаются. Большинство из них обусловлены не четкими идеологическими мотивами, а скорее экономическими, и иногда даже криминальными.  Большая продолжительность таких конфронтаций, которые часто длятся более двух, трех или четырех десятилетий, привела к широкому распространению беззакония. Целые регионы оказались не только вне пределов контроля государственных сил безопасности, но также за рамками государственных систем социального обеспечения, здравоохранения и образования. В таких регионах действуют многочисленные, раздробленные и ожесточенные группировки - официальные и неофициальные, государственные и негосударственные. Преследуя противоправные экономические цели в большей степени, чем идеологические и политические, они осуществляют контроль над территорией и населением с большой жестокостью.

В ряде стран вся институциональная ткань государства оказалась поглощена структурированной военной экономикой. В таких ситуациях очень сложно найти политическое решение или выступить в роли посредника. Многие из участников предпочитают доходные бизнес-возможности, которые открываются в ситуациях вооруженного конфликта, работе в министерствах и парламенте. Желание наживы превалирует над социальным сознанием и общим благом.

В ряде стран транснациональная организованная преступность начинает представлять собой серьезную угрозу, учитывая уровень организованности преступных группировок и их способность проникать в госструктуры, чтобы обеспечивать контроль над определенными участками национальной территории, а также действовать за рамками национальных границ. Противостояние между государственными силами, с одной стороны, и криминальными группировками и картелями, с другой, подвергает и местных жителей и мигрантов серьезной опасности стать жертвой притеснений и актов жестокости.

Мир все в большей степени страдает в результате совокупных последствий экономического и финансового кризиса. Международные индексы цен на продовольствие взлетели вверх в начале 2011 года, что усугубило положение бесчисленного количества человек, которые и без того страдают в результате конфликта, социальной изоляции, безработицы и других проблем. Снижение объема денежных переводов в ряде стран подрывает жизнестойкость населения, которое рассчитывает на такую возможность. Эти тенденции, усугубляемые повышенным спросом на продовольствие в нескольких странах мира, а также последствиями засух и наводнений, по-прежнему создают благодатную почву для продолжения беспорядков и вооруженных конфликтов.

Уязвимость и жизнестойкость в условиях вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия

На протяжении 2011 года местные сотрудники МККК и сотрудники национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца прилагали все усилия для решения многочисленных проблем и оказания помощи мужчинам, женщинам и детям, пострадавшим в результате вооруженных конфликтов по всему миру.

Вне зависимости от страны, в которой работает МККК, судьба людей и сообществ всегда является приоритетом при анализе ситуации и выборе методов работы организации. При этом, МККК принимает во внимание пол и возраст, особые обстоятельства, в которых оказались люди, риски, которым они подвергаются, а также нарушения, которые совершаются по отношению к ним. Решая эти проблемы, МККК старается обеспечить жизнестойкость людей, активно привлекая их к участию в проектах, которые могли бы им позволить улучшить их положение.  

Отрывки, приведенные ниже, взяты из документов, подготовленных в процессе планирования несколькими делегациями МККК. Они показывают, насколько многообразны негативные последствия вооруженных конфликтов для мирных жителей.

За последние двенадцать месяцев бригады сотрудников МККК оказали помощь пострадавшим в результате новых чрезвычайных ситуаций, которые повлекли за собой особо серьезные последствия для населения. Речь идет о различных угрозах, ранениях, случаях дурного обращения, пытках, вынужденном переселении и убийствах. Наряду с этим, было много затяжных вооруженных конфликтов, которые привели к возникновению острых и долгосрочных потребностей.

"Гражданское население оказывается "заложником" нескольких сторон в конфликте. Зачастую случается так, что армия контролирует дороги, а боевики сельские области. Вооруженная оппозиция принуждает население предоставлять ей поддержку (включая временное жилье). Многие вооруженные отряды считают так: "кто не с нами, тот против нас". Всеми сторонами в конфликте организуются акты возмездия, направленные против мирных жителей и сообществ. Обращение за гуманитарной помощью или участие в процессе возвращения вынужденных переселенцев может восприниматься вооруженной оппозицией как форма сотрудничества с правительством и силами безопасности. Отказ возвращаться в район своего проживания из-за сложной обстановки или плохой работы основных служб может интерпретироваться правительством как сотрудничество с вооруженной оппозицией".

Помимо этого, многочисленные последствия вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия разрушили многие аспекты жизни целых сообществ.

"В стране продолжило ухудшаться экономическое и социальное положение. Население продолжает страдать в результате двадцатилетнего вооруженного конфликта. Он влечет за собой следующие последствия: сложная обстановка и вынужденное переселение; смещение линий фронта, этнические и межплеменные столкновения внутри сообществ; нехватка важнейших объектов инфраструктуры; экологическая нестабильность на фоне ослабления механизмов выживания; ограниченный доступ к альтернативным пастбищам и водным ресурсам; проблемы с поставками, усугубляемые недостатком транспорта, связывающего городские и сельские районы, и в результате высокий уровень инфляции. Все эти последствия, безусловно, осложняют повседневную жизнь людей. Более того, очень страдает сельскохозяйственный сектор.

Двадцать лет вооруженного конфликта и возникшая вследствие этого сложная обстановка привели к снижению активности сельских сообществ. Даже в хорошие годы объем произведенной продукции покрывает не более 50% потребностей населения страны в продуктах питания. Частые засухи, когда уровень осадков недостаточен, еще больше снижают этот показатель, сокращая производство продуктов питания. В связи с тем, что местные фермеры производят продукцию, которая, в основном, обеспечивает исключительно их собственные потребности, у них почти ничего не остается на продажу или для хранения. В результате, их покупательская способность резко снижается. Недостаток продовольствия на рынке ведет к росту цен на продукты. Наряду с этим, импортные товары оказываются слишком дороги  для бедных семей".

"Бесконечные войны и насилие на религиозной почве повлекло за собой тяжелые последствия. Оказалась разрушена общественная инфраструктура и подорвана сфера услуг, упал уровень сельскохозяйственного производства, ухудшилось качество жизни, на больших по площади территориях оказались рассредоточены неразорвавшиеся боеприпасы, вырос риск развития эпидемий.

Власти стали уделять больше внимания оказанию основных услуг населению  благодаря повышению уровня безопасности. Однако для возобновления эффективной работы государственных служб стране необходимо преодолеть многие ограничения, включая острый дефицит квалифицированной рабочей силы и гражданских служащих (…) Эффективность работы центрального правительства и местных властей также оставляет желать лучшего из-за многочисленных и противоречивых процедур, плохой организации, широкого распространения коррупции, низкого уровня ответственности и отчетности, а также неспособности периферийных структур к действию. По оценкам сотрудников МККК на местах, самый низкий уровень услуг наблюдается на спорных территориях, большая часть которых находится вне зоны контроля правительственных чиновников из-за низкого уровня безопасности и столкновения интересов на местах".

Как подчеркивается в рамках текущего проекта МККК "Медицинские работники и учреждения под угрозой", существуют многочисленные примеры угроз в отношении медицинской службы и объектов медицинской инфраструктуры, а также ограничения, препятствующие доступу больных и раненых к медицинской помощи.

"Эвакуация раненых и их доступ к более качественному лечению в учреждениях министерства здравоохранения нарушается, а порой становится невозможным (согласно поступающим сообщениями, власти не дают раненым возможности добраться до больниц, в то время как сами раненые не обращаются в государственные медицинские учреждения, опасаясь арестов и преследований)".

"В 2011 год, доступ к медицинской помощи ухудшился. Рост нищеты, сложная обстановка, закрытие крупнейших медицинских центров значительно осложнили доступ к основным медицинским услугам, особенно для женщин и детей. Уровень младенческой смертности (111/1000 живорожденных) и материнской смертности (18/1000 родов) по-прежнему один из самых высоких в мире. Уровень смертности детей в возрасте до пяти лет (257/1000) также остается тревожным: один из четырех детей не доживает до пяти лет. Основная причина смертей – ОРВИ, желудочно-кишечные инфекции и корь".

Еще одним поводом для озабоченности является совокупность физических и психологических последствий притеснений в отношении женщин и детей, являющихся следствием вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия.

"По оценкам, шесть из каждых десяти женщин (мигрантов) страдают от сексуального насилия во время передвижения по местности, что ухудшает состояние их физического и психологического здоровья и приводит к нежелательным беременностям и болезням. Некоторые женщины переживают сексуальное насилие многократно. Медицинская, психологическая или правовая поддержка также не всегда оказывается доступной. Часто женщины не сообщают об произошедших с ними инцидентах из страха возмездия, недостатка доверия к властям или же опасений задержаться в пути.

Дети-мигранты и, в первую очередь, те, кто являются беспризорными, также часто становятся членами вооруженных группировок и жертвами преступных сетей, занимающихся торговлей людьми. Они подвергаются опасности жестоких нападений, постоянной потери контакта с родными или возвращения в опасные регионы, так как власти часто возвращают детей на родину без оценки обстоятельств, которые заставили их уехать".

Меняющийся гуманитарный сектор

Упомянутые выше тенденции и потребности создают значительные сложности для гуманитарного сообщества. Кризис в Кот-д'Ивуаре и Ливии подтвердил, что некоторые крупнейшие гуманитарные организации утратили способность обеспечивать потребности пострадавших во время чрезвычайных этапов вооруженного конфликта. Частично это может быть связано с низким уровнем безопасности, а также с ограничениями, наложенными на деятельность гуманитарных представительств ООН во время санкционированных ООН военных вторжений. Еще больше тревожит то обстоятельство, что ряд крупных международных организаций не смогли развернуть эффективную деятельность в своих странах.

Новые формы отторжения и инструментализации гуманитарной деятельности после событий 11 сентября 2001 года хорошо известны. Наряду с этим, ограничения, которые гуманитарные организации вынуждены накладывать на свою деятельность, иногда недооцениваются. В 2011 году гуманитарные организации снова обратились с призывом к иностранному военному контингенту для предоставления защиты при получении доступа в регионы, где другие организации работали без военных эскортов. Эти противоречивые тенденции и стандарты могут привести к созданию неверного впечатления о гуманитарном сообществе, в целом.

Растущее разнообразие участников гуманитарного сектора – еще один важный фактор. Серьезные изменения, которые являются результатом расширяющегося присутствия и гуманитарных организаций и благотворительных обществ из Африки, Азии, Латинской Америки и с Ближнего Востока  еще недостаточно признаются. В Ливии и Сомали две разные гуманитарные организации работают бок о бок, не взаимодействуя друг с другом.

Последствия для текущих операций МККК

В 2011 году МККК эффективно скорректировал свои гуманитарные операции для того, чтобы обеспечить потребности пострадавших в результате нескольких внезапно разразившихся кризисов. Особенно это касается кризисов, которые одновременно произошли в Кот-д'Ивуаре и Ливии. В Кот-д'Ивуаре долгосрочные отношения МККК со всеми сторонами в конфликте, а также присутствие организации в пострадавшем от кризиса регионе позволило организации быстро адаптировать свои программы к условиям конфликта, вспыхнувшего после выборов. В Ливии МККК пришлось сначала направить туда своих сотрудников и наладить отношения со сторонами в конфликте, чтобы  получить доступ к пострадавшему населению. МККК также отреагировал на события в Сирийской Арабской Республике, Тунисе и Йемене.

МККК смог адаптировать свою деятельность с учетом условий возникших кризисов благодаря недавнему усовершенствованию своей системы быстрого развертывания, осуществлению программ экстренного реагирования и своему партнерству с национальными обществами, которое играет очень важную роль.

К числу других факторов, которые позволили МККК действовать в условиях затяжных вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия, относятся высокий уровень присутствия по всему миру, его близость к населению, а также нейтральность, независимость и беспристрастность организации.

МККК смог справиться со своими обязанностями и решить возникшие проблемы, опираясь на исходный бюджет организации, который составил 1047 миллиарда швейцарских франков, пять дополнительных бюджетов на общую сумму 159 миллионов швейцарских франков (региональный бюджет в Абиджане, Либерии и Кот-д'Ивуаре, региональный бюджет в Тунисе, дважды расширенный для осуществления операций в Ливии, и бюджет в Сомали). Наряду с этим, МККК организовал ряд сложных гуманитарных операций в таких странах как Афганистан, Колумбия, Демократическая Республика Конго, Пакистан, Филиппины, Ирак, Израиль и оккупированные территории, Южный Судан, Судан и Йемен. В результате того, что в начале 2011 года МККК был вынужден сократить свои обязательства, бюджет на осуществление оперативной деятельности на местах был уменьшен на 79 миллионов швейцарских франков. Это повлияло на ряд программ в нескольких странах.

Основные задачи МККК на 2012 год

Уровень доступа и масштабы деятельности

Фундаментальной задачей, к реализации которой стремится МККК, является получение доступа к населению и отдельным лицам, которым необходима помощь.

Масштаб задач, стоящих перед МККК на 2012 год, в финансовом выражении уступает лишь прошлому году. Бюджет организации на 2012 год составил 969,5 миллионов швейцарских франков, что сравнимо с исходным бюджетом МККК на 2011 год. Это стало результатом некоторых из ниже перечисленных требований, отражающих Стратегию МККК на 2011-2014 годы.

• осуществление консолидированных или более эффективных гуманитарных программ в ситуациях вооруженных конфликтов

МККК начнет 2012 год с осуществления семи операция общий бюджет которых составит более 50 миллионов швейцарских франков. В число десяти крупнейших операций войдут операции МККК в Афганистане (88,9 миллиона швейцарских франков), Сомали (50 миллионов швейцарских франков), Ираке (67,3 миллиона швейцарских франков), Пакистане (66,2 миллиона швейцарских франков), Судане (54,4 миллиона швейцарских франков), Демократической Республике Конго (54,2 миллиона швейцарских франков), Израиле и оккупированных территориях (52,6 миллиона), Йемене (37,6 миллиона швейцарских франков), Колумбии (33,1 миллиона швейцарских франков) и Южном Судане (24,6 миллиона швейцарских франков).

Расходы на финансирование гуманитарных операций МККК в ситуациях международных и немеждународных вооруженных конфликтов составляет почти 75% от суммы, запрашиваемой в Чрезвычайном обращении о сборе средств. Сюда также относятся программы, осуществляемые на этапе раннего восстановления.

• разработка гуманитарных программ в других ситуациях насилия

Усилия МККК по обеспечению потребностей пострадавших в других ситуациях насилия, к числу которых относится крах государства, межэтническое насилие или вооруженное насилие в городах, составляет около 20% от суммы, запрашиваемой в Чрезвычайном обращении о сборе средств. По своей интенсивности эти ситуации не доходят до уровня вооруженных конфликтов, в условиях которых применяется международное гуманитарное право. Тем не менее, такие ситуации влекут за собой серьезные гуманитарные последствия, включая содержание под стражей без суда и следствия, исчезновение людей, дурное обращение и пытки, сексуальное насилие, насильственное привлечение к воинской службе малолетних, а также нападения на мирных жителей и медицинский персонал. Деятельность МККК в таких ситуациях основывается на его законном праве инициативы. Помимо этого, принимается в расчет оценка уровня организованности участвующих в беспорядках вооруженных группировок, масштаб гуманитарных последствий, поддержка, которую он может предоставить национальным обществам, и свои собственные возможности по оказанию помощи.

• расширение оперативной деятельности региональных делегаций

Объем средств, выделяемых на осуществление программ защиты и помощи, в исходных бюджетах региональных делегаций значительно вырос с 2008 года. Это свидетельствует о расширении оперативных программ.

Междисциплинарный подход, основанный на потребностях, существующих в том или ином регионе

Сталкиваясь с различными проблемами, МККК необходимо научиться разрабатывать еще более эффективные подходы к осуществлению гуманитарных программ, основанные на потребностях, существующих в том или ином регионе.

МККК будет уделять приоритетное внимание развитию своей способности к решению острых проблем в быстроразвивающихся или чрезвычайных ситуациях. Наряду с этим, организация продолжит уделять большое внимание борьбе с многочисленными последствиями затяжных вооруженных конфликтов. МККК сосредоточит свои усилия на повышении эффективности своих программ в области предоставления поддержки лицам, содержащимся под стражей, здравоохранения, защиты гражданского населения и обеспечения потребностей женщин и детей, включая вынужденных переселенцев и мигрантов.

Оперативное управление и обеспечение безопасности

Способность МККК получать доступ к населению, которое нуждается в помощи, обусловлена его готовностью брать на себя инициативу в сложных обстоятельствах, а также усилиями, которые организация прилагает для налаживания отношений с различными сторонами в каждой конкретной стране.

Основным аспектом оперативной философии МККК является обеспечение безопасности своего персонала. В то время как 2011 год был достаточно средним с точки зрения количества инцидентов, сотрудники организации по-прежнему сталкиваются с теми же самыми рисками, и уровень их уязвимости по-прежнему высок. Обеспечение централизованного подхода к обеспечению персонала останется важнейшим приоритетом МККК в данной области.

Отношения с субъектами, которые могут повлиять на развитие ситуации, и диалог со всеми сторонами

Работа МККК в таких странах как Ливия еще раз подчеркнула способность МККК налаживать отношения с различными сторонами в чрезвычайных ситуациях в тех странах, где у МККК прежде было незначительно количество контактов, или их не было, в принципе. Во многих других странах, таких как Колумбия, Ирак, Израиль и оккупированные территории и Судан, например, МККК может полагаться надавно существующую широкую сеть контактов.

Уровень принятия МККК населением очень зависит от качества предоставляемых организацией услуг, эффективности его программ по обеспечению потребностей пострадавших, его усилий по обеспечению соблюдения международного гуманитарного права и соблюдения его собственными сотрудниками фундаментальных принципов Движения. Уровень диалога МККК со всеми участникам вооруженного конфликта, а также с теми, кто может повлиять на его ход, - еще один важный фактор.

Учитывая разнообразие и высокую степень разрозненности вооруженных группировок и влиятельных лиц, стратегии работы организации будут нуждаться в постоянной корректировке. Принятие различными сторонами никогда не будет рассматриваться как нечто само собой разумеющееся.

МККК принимает в расчет меняющийся международный политический масштаб. В то время как МККК продолжает строить отношения со своими традиционными партнерами, организация постарается разнообразить и расширить свои контакты с другими государствами, имеющими влияние в регионе и в мире. Таким образом, МККК стремится расширить свои возможности работать в разных странах, развивать взаимопонимание и находить общие перспективы, чтобы добиться поддержки своей деятельности на международном уровне. Это долгосрочные усилия, требующие участия всей организации.

Партнерство и координация

В 2011 году МККК еще больше укрепил свое партнерство с национальными обществами в условиях чрезвычайных ситуаций (Кот-д'Ивуар, Сирийская Арабская Республика и Йемен), а также в условиях большинства вооруженных конфликтов. МККК продолжит усилия, направленные на обеспечение более систематической координации действий с национальными обществами, работающими в своих странах, как с важнейшими партнерами организации.

Помимо этого, МККК будет содействовать повышению потенциала национальных обществ-партнеров в осуществлении программ быстрого реагирования, основываясь на успешном опыте развертывания медицинских и хирургических бригад национальных обществ в Ливии в 2011 году.

Национальные общества, работающие в ситуациях вооруженного насилия, продолжат получать поддержку МККК. В тех странах, где произошел крах государства, или же вспыхнуло насилие в городах, МККК сделает все возможное для повышение уровня уважения к медицинской службе национальных обществ и обеспечения безопасности персонала.

МККК также планирует поддерживать взаимовыгодные и осмысленные отношения с рядом неправительственных организаций и подразделений ООН, как на центральном, так и на местном уровне. В таких странах, как Ливия и Сомали, МККК постарается наладить диалог с гуманитарными организациями и благотворительными фондами из других стран, которые расширяют свою оперативную деятельность. Планируется также расширить диалог с Гуманитарным управлением Организации Исламская конференция.

Заключение

Представляя Чрезвычайное обращение о сборе средств финансовым донорам МККК, своим партнерам и общественности, организация старается во всем многообразии представить те негативные последствия, которые влекут за собой вооруженные конфликты и другие ситуации насилия для миллионов людей по всему миру.

Мы очень благодарны финансовым донорам за интерес к нашей работе и значительную дипломатическую и финансовую поддержку, которую они предоставляют МККК. Наряду с этим, мы приветствуем их уважительное отношение к независимости и нейтральности МККК.

Кратко об МГП