В глобальных контртеррористических операциях нельзя пренебрегать правилами ведения войны

21 март 2017
В глобальных контртеррористических операциях нельзя пренебрегать правилами ведения войны
Генеральный секретарь Пан Ги Мун на Пятом обзоре Глобальной контртеррористической стратегии ООН в Нью-Йорке, 30 июня – 1 июля 2016 г. (UN Photo/Manuel Elias)

Стоящее на вооруженной группе клеймо «террористы» само по себе не может отменить применение международного гуманитарного права (МГП). В подавляющем большинстве современных вооруженных конфликтов участвуют негосударственные вооруженные группы, с которыми можно обсуждать вопросы права вооруженных конфликтов.

Стефан Ожеда комментирует три важных аспекта права и объясняет, почему контртеррористические меры, в том числе текущие переговоры под эгидой ООН по проекту Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, не должны ставить под сомнение применимость и актуальность МГП или идти вразрез с прилагаемыми в настоящее время усилиями по обеспечению соблюдения права вооруженными группами.

"Противоречия возникают, в особенности, по вопросу о том, что следует включить в сферу применения Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, а что – исключить из нее".

Переговоры по проекту Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, изначально предложенному Индией, ведутся в ООН с 1996 г. И хотя из-за событий 11 сентября и недавнего подъема группировки «Исламское государство» (ИГ) переговоры активизировались, Шестой комитет Генеральной ассамблеи ООН, занимающийся правовыми вопросами, зашел в тупик и уже 20 лет не может из него выйти. Последний раунд консультаций по проекту Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме специально учрежденной Рабочей группы (Специального комитета) лишь подтвердил наличие уже давно существующих противоположных позиций. Противоречия возникают, в особенности, по вопросу о том, что следует включить в сферу применения Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, а что – исключить из нее.

"Несмотря на некоторые исключения проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме не выводит в явной форме ситуации вооруженного конфликта из своей сферы применения".

Несмотря на некоторые исключения проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме не выводит в явной форме ситуации вооруженного конфликта из своей сферы применения. Однако он не наделяет преимущественной юридической силой МГП как lex specialis*, регулирующий ситуации вооруженных конфликтов. Из сферы применения Конвенции исключаются только некоторые действия, совершаемые в таких ситуациях. Соотношение между определениями действий, которые проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме объявляет террористическими, и действий, совершаемых во время вооруженных конфликтов, является одним из спорных вопросов, которые не позволяют завершить переговоры.

В этой краткой статье мы не будем фокусировать внимание на общих отношениях между терроризмом, контртеррористической деятельностью и МГП, а поставим перед собой цель дать некоторые разъяснения – исключительно с точки зрения МГП – по трем взаимосвязанным вопросам, по которым, как представляется, постоянно возникают недоразумения.

1. Проблема двойной классификации: террористическая группировка и негосударственный субъект как сторона в конфликте

МГП проводит различие между вооруженными конфликтами двух видов: международными и немеждународными. Под определение международных вооруженных конфликтов подпадают конфликты с применением вооруженной силы двумя или более государствами или национально-освободительными движениями. Нормы МГП для международных вооруженных конфликтов также регулируют ситуации оккупации. К немеждународным вооруженным конфликтам относятся длительные вооруженные столкновения между правительственными вооруженными силами и силами одной или более вооруженных групп или между такими группами, происходящие на территории одного государства. Вооруженные столкновения должны достичь хотя бы минимального уровня интенсивности, а стороны в конфликте должны проявить хотя бы минимальный уровень организации.

Основные инструменты МГП, регулирующие ведение международных вооруженных конфликтов, - это четыре Женевские конвенции (ЖК) 1949 г. (ратифицированы всеми государствами), первый Дополнительный протокол (ДП I) к ним 1977 г. (ратифицирован 174 государствами) и применимые нормы обычного права. Ведение немеждународных вооруженных конфликтов регулируются общей для Женевских конвенций статьей 3, вторым Дополнительным протоколом 1977 г. (ДП II) (ратифицирован 168 государствами) и применимыми нормами обычного права.

"...Если вы не считаете противника стороной в вооруженном конфликте, то вы не можете проводить военные операции. Одно из двух: или вы ведете военные операции и соблюдаете при этом МГП, или вы ведете правоохранительные операции и соблюдаете право прав человека".

Всякий раз, когда ситуация насилия и уровень организации группы удовлетворяют вышеуказанным правовым требованиям, любая группа может быть стороной в вооруженном конфликте. Термины «террористическая группировка», «негосударственная вооруженная группа» и «негосударственная группа как сторона в вооруженном конфликте» не взаимоисключаемы. Ни одно из положений МГП не говорит о том, что негосударственные вооруженные группы, объявленные террористическими группировками мирового, регионального или национального масштаба, не могут считаться сторонами в вооруженном конфликте в том значении, в каком этот термин используется в МГП. Тем не менее, если не вы не считаете противника стороной в вооруженном конфликте, то вы не можете проводить военные операции. Одно из двух: или вы ведете военные операции и соблюдаете при этом МГП, или вы ведете правоохранительные операции и соблюдаете право прав человека. Юридически говоря, невозможно вести войну против несуществующей в этой войне стороны противника.

Эта двойная классификация может привести к появлению как реальных, так и политических проблем: как добиться соблюдения МГП от негосударственной вооруженной группы, на которую, независимо от ее действий на местах, навешен ярлык «террористической группировки»? Подобная классификация также может препятствовать мирным переговорам и усилиям по примирению в будущем. Пример тому – требование Талибана в январе 2016 г. исключить его из «черного списка» ООН.

"...применение норм МГП не подразумевает признания государством законного статуса или каких бы то ни было правомочий противника и не является таким признанием".

Многие государства опасаются, что признание ситуации вооруженным конфликтом каким-то образом «узаконит террористов». Однако нормы МГП в этом отношении очень прозрачны. Например, общая статья 3 гласит, что применение ее положений «не будет затрагивать юридического статуса находящихся в конфликте сторон». Действительно, применение норм МГП не подразумевает признания государством законного статуса или каких бы то ни было правомочий противника и не является таким признанием. Применение МГП ни в коей мере не ограничивает право государства устранять угрозу своей безопасности любыми законными методами и не затрагивает права государства на судебное преследование, судебное разбирательство и вынесение приговора в отношении лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, в соответствии с применимым правом.

2. Негосударственные вооруженные группы как «вооруженные силы» по МГП

 В МГП термин «вооруженные силы» относится к вооруженным силам как государственных, так и негосударственных сторон в вооруженном конфликте. Согласно общей статье 3, «каждая из находящихся в конфликте сторон» обязана предоставить защиту «лицам, которые непосредственно не принимают участия в военных действиях, включая ... лиц из состава вооруженных сил». Эта статья говорит не о «вооруженных силах государства», а о «вооруженных силах» вообще, распространяя, таким образом, этот термин и на вооруженные силы негосударственной стороны в конфликте.

"Государственные вооруженные силы традиционно состоят из личного состава, выполняющего функции комбатантов, и личного состава, выполняющего функции, не являющиеся функциями комбатантов, а именно медицинского и духовного персонала".

Вооруженные силы государства – это в первую очередь регулярные вооруженные силы государства. Тем не менее, это понятие включает в себя также другие организованные вооруженные группы или формирования, находящиеся под ответственным командованием или «принадлежащие» к государственной стороне в немеждународном вооруженном конфликте. Государственные вооруженные силы традиционно состоят из личного состава, выполняющего функции комбатантов, и личного состава, выполняющего функции, не являющиеся функциями комбатантов, а именно медицинского и духовного персонала.

"У негосударственных сторон в немеждународном вооруженном конфликте нет вооруженных сил в том смысле, который установлен национальным законодательством".

У негосударственных сторон в немеждународном вооруженном конфликте нет вооруженных сил в том смысле, который установлен национальным законодательством. Тем не менее, наличие немеждународного вооруженного конфликта подразумевает участие в нем в интересах негосударственной стороны в конфликте таких вооруженных формирований, которые способны в течение продолжительного времени применять вооруженное насилие, что требует определенного уровня организации: негосударственной вооруженной группы. Такие группы, по мнению МККК, являются «вооруженными силами» негосударственной стороны в конфликте по смыслу общей статьи 3.

Интересно, что в некоторых секторальных конвенциях ООН о борьбе с терроризмом (например, в Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. и Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г.) термин «вооруженные силы» был истолкован, хотя и не единодушно, как относящийся и к государственным, и к негосударственным сторонам в конфликте. Любая другая интерпретация означала бы, что члены негосударственных вооруженных групп или вообще не пользуются защитой, или, в отличие от государственных вооруженных сил, занимают привилегированное положение: пользуются защитой во всякое время, кроме того, когда принимают непосредственное участие в военных действиях.

 3. МГП не оставляет безнаказанными «террористические акты», совершаемые во время вооруженных конфликтов

Существует растущая тенденция на уровне и государств, и ООН считать любой акт насилия, совершенный негосударственной вооруженной группой во время вооруженного конфликта, террористическим по своей природе, а потому обязательно незаконным, даже если подобные действия не запрещены МГП (например, нападения на военные объекты). Отчасти этому способствуют общее желание наказать ИГ и связанные с ним группировки за совершаемые ими зверства, а также порожденные им, хотя и необоснованные, опасения, что иная точка зрения приведет к безнаказанности подобных действий.

В МГП уже есть серьезная правовая база с четкими запретами, применимыми в том числе к негосударственным вооруженным группам, признанным террористическими. Совершаемые ими серьезные нарушения влекут за собой личную уголовную ответственность их членов как на национальном, так и на международном уровне (деяния, являющиеся военными преступлениями, подпадают под универсальную юрисдикцию). Кроме того, законность применения силы (регулируемого Уставом ООН) не должна никоим образом влиять на законность действий, совершаемых в ситуациях вооруженного конфликта (регулируемого МГП). МГП регулирует как законные, так и незаконные акты насилия во всех ситуациях вооруженных конфликтов, как бы их ни называли –национально-освободительными войнами, борьбой против иностранной оккупации, гуманитарными войнами и т.д. – и прямо запрещает террористические акты во всех возможных случаях. (ЖК IV, ст. 33; ДП I, ст. 51; ДП II, ст. 13).

"В МГП уже есть серьезная правовая база с четкими запретами, применимыми в том числе к негосударственным вооруженным группам, признанным террористическими".

Международная судебная практика стала источником множества прецедентов в этой области, таких как: дела Галича (2003 г.) и Милошевича (2007 г.), которые разбирались МТБЮ; дела Бримы и др. (2007 г.), Сесая и др. (2009 г.) и Тейлора (2012 г.), которые разбирались Специальным судом по Сьерра-Леоне.

Привилегия комбатанта, т.е. иммунитет от привлечения его к ответственности просто за участие в военных действиях (если он не совершил военного преступления), существует только в международном вооруженном конфликте. Члены негосударственных вооруженных групп иммунитетом комбатанта не обладают, поскольку сама эта концепция к немеждународному вооруженному конфликту неприменима. Такие лица могут быть привлечены к ответственности в рамках национального законодательства за участие в военных действиях, в том числе за действия, которые МГП не признает незаконными.

"Члены негосударственных вооруженных групп иммунитетом комбатанта не обладают, поскольку сама эта концепция к немеждународному вооруженному конфликту неприменима".

Бытует мнение, что, учитывая уже существующую возможность судебного преследования за любые действия – как законные, так и незаконные, - на национальном уровне, нет смысла дублировать это на международном уровне, в частности, во Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. На самом же деле взаимодействие МГП и национального права уже привело, как замечено в разделе 4 «Отчета МККК о проблемах, связанных с вооруженными конфликтами» 2011 г. (на англ. яз.), к «несбалансированной правовой ситуации, которая неблагоприятна для соблюдения МГП негосударственными вооруженными группами». Вот почему составители ДП II, стремясь исправить этот перекос, включили в ст. 6 (5) Протокола призыв к «предоставлению как можно более широкой амнистии лицам, участвовавшим в вооруженном конфликте».

Принятие Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме открыло бы дополнительные возможности для криминализации всех действий, совершаемых негосударственными вооруженными группами, на международном уровне, независимо от их законности по МГП. В то же время, она лишила бы смысла ст. 6 (5) ДП II (которую МККК рассматривает как норму обычного права), исключив предоставление амнистии, поскольку деяния негосударственных вооруженных групп квалифицировались бы как международные преступления. В результате, возможность добиться соблюдения МГП уменьшилась еще больше.

А ведь именно эта растущая тенденция к его несоблюдению и стала причиной беспрецедентного совместного заявления генерального секретаря ООН и президента МККК в 2015 г.

**

"Хотя вполне очевидно, что зверства ИГ наложат отпечаток на все дискуссии о негосударственных вооруженных групп, было бы полезно посмотреть на этот вопрос шире".

Хотя вполне очевидно, что зверства ИГ наложат отпечаток на все дискуссии о негосударственных вооруженных групп, было бы полезно посмотреть на этот вопрос шире. Большинство современных немеждународных вооруженных конфликтов затрагивает жизни миллионов людей, в них участвуют негосударственные вооруженные группы, с которыми можно обсуждать вопросы МГП. ИГ и связанные с ним вооруженные группы составляют меньшинство.

Необходимо сделать все, чтобы контртеррористические мероприятия, включая составление Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, не только не ставили под сомнение применимость и актуальность МГП, регулирующего ведение немеждународного вооруженного конфликта, но и не мешали усилиям по взаимодействию с большинством негосударственных вооруженных групп с тем, чтобы обеспечить соблюдение ими МГП. Какая-то другая линия поведения может в конечном счете принести больше вреда, чем пользы - об этом говорится и в новой версии Глобальной контртеррористической стратегии ООН, утвержденной на Пятом обзоре. Подчеркивается, что пренебрежение принципом верховенства права на международном уровне и нарушение норм международного права, в том числе МГП, при осуществлении контртеррористических мер может способствовать разжиганию воинствующего экстремизма, создавая благоприятную для терроризма среду.

Стефан Ожеда - заместитель главы региональной делегации МККК в Нью-Йорке и советник по правовым вопросам.

Статья "Global counter-terrorism must not overlook the rules of war" впервые была опубликована в блоге Humanitarian Law and Policy 13 декабря 2016 г..

________________________________________

* Lex specialis derogat generali (с лат. — «специальный закон отменяет (вытесняет) общий закон») – прим. пер.

Подпишитесь на новости МККК