La posición del CICR sobre la “intervención humanitaria”

01-03-2001por Anne Ryniker

     

     
   
Resumen ejecutivo    
  • El derecho internacional humanitario no sirve como fundamento para justificar la intervención armada como respuesta a violaciones graves de este derecho; en efecto, el recurso a la fuerza se rige por la Carta de las Naciones Unidas.
  • No incumbe al CICR pronunciarse sobre la legalidad ni sobre la legitimidad de tales intervenciones.
  • El derecho internacional humanitario se aplica cuando las fuerzas de intervención participan en las hostilidades como una o más partes en el conflicto.
  • Por último, a nivel de la terminología, el CICR procura promover la expresión “intervención armada en respuesta a violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario”.
     
           
 

  Problemática y definición  

Recientemente, tanto las operaciones de las Naciones Unidas en el norte del Irak o en Somalia como la intervención de la OTAN en Kosovo fueron calificadas de “intervenciones humanitarias”. Desde hace mucho tiempo, la doctrina de la “intervención humanitaria” ha sido objeto de controversia en derecho y en relaciones internacionales, y sigue siéndolo en la actualidad. En la medida en que el principio dista mucho de ser aceptado p or todos los Estados, no existe una definición de “intervención humanitaria” que goce de aceptación universal. Una definición podría ser la siguiente: “The theory of intervention on the ground of humanity (…)recognizes the right of one State to exercice international control over the acts of another in regard to its international sovereignty when contrary to the laws of humanity”. [1 ] . Según otro autor, “humanitarian intervention is defined as coercive action by States involving the use of armed force in another State without the consent of its government, with or without authorisatin from the United Nations Security Council, for the purpose of preventing or putting to a halt gross and massive violations of human rights or international humanitarian law” [2 ] .

“Intervención por motivos de humanidad” y “derecho de injerencia” (derecho a intervenir) son otros términos que se han utilizado en el pasado para designar operaciones de asistencia e intervenciones en los asuntos internos de otro Estado. El primer término, utilizado primordialmente en el siglo XIX, se refería a la protección por parte de un Estado de sus propios ciudadanos en otro país; se ha invocado asimismo en casos en que se respondía a acciones particularmente horrendas de un Estado respecto de sus ciudadanos. El debate sobre el “derecho de intervención”, iniciado a finales del decenio de 1980, siempre ha sido ambiguo: se refería tanto a las operaciones estatales como a la acción de las organizaciones internacionales gubernamentales o de las organizaciones no gubernamentales (ONG).

Si bien “la intervención humanitaria” no goza aún de aceptación unánime, algunos Estados y un sector de los juristas internacionales consideran que tal aceptación es lo suficientemente amplia como para hablar de costumbre internacional. En su opinión, dicha práctica está en proceso de desarrollo y requiere aún consolidación. El principio es ya aceptado, continúan, en la medida en que una amenaza contra la paz puede también estar constituida por violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario cometidas dentro de un país. Parte del debate actual se refiere a la necesidad de instaurar un modelo jurídico de intervención, a fin de garantizar un mecanismo claro de toma de decisiones y de asegurar que la intervención se ejecute de manera no discriminatoria. Existen planes para desarrollar criterios de intervención sobre la base de factores tales como la gravedad de las violaciones, lo adecuado de la respuesta o el uso de la fuerza como último recurso. Uno de los foros en los que se examinarán con particular detalle estas cuestiones en los próximos meses es la Comisión internacional sobre intervención y soberanía de los Estados . Creada en septiembre de 2000, a iniciativa del ex Ministro de Relaciones Exteriores del Canadá, Lloyd Axworthy, esta Comisión está copresidida por Gareth Evans y Mohamed Sahnoun; está conformada por otros diez miembros de reputación internacional, entre ellos el ex Presidente del CICR, Cornelio Sommaruga. La Comisión tiene un plazo de un año para culminar su labor, y sus conclusiones habrán de presentarse con ocasión del quincuagésimo sexto período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 2001.

Desde el punto de vista del derecho internacional humanitario, existe una contradicción inmanente cuando se habla de “intervención” o “injerencia” “humanitarias”, pues el término “humanitario” debe reservarse a la acción encaminada a mitigar el sufrimiento de las víctimas. Ahora bien, la “intervención humanitaria”, tal como se entiende hoy es una intervención armada que implica a menudo un programa político.

En derecho internacional humanitario existe un derecho a proveer asistencia humanitaria, por lo que las acciones de socorro de índole humanitaria e imparcial no podrían denunciarse como injerencia o atentado a la soberanía de un Estado. En su decisión de 1986 relativa al Asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de ésta, la Corte Internacional de Justicia admitió que el envío de asistencia humanitaria no tenía carácter de intervención condenable en los asuntos internos de otro Estado si se limitaba a los fines consagrados por la práctica de la Cruz Roja [3 ] . No obstante, agregó asimismo que “el empleo de la fuerza no podría ser el método apropiado para verificar y garantiza el respeto de esos derechos (humanos) [4 ] ”.

Así pues, convendría hablar más bien de “intervención armada en repuesta a violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario”. Tal denominación pondría además de relieve el hecho de que las fuerzas de intervención estarán sometidas al derecho humanitario en sus operaciones militares.

  Índole jurídica de la “intervención humanitaria” y derecho internacional humanitario  

La “intervención humanitaria” es una cuestión que cae dentro del ámbito del jus ad bellum . ¿Cuándo un Estado o un grupo de Estados tienen derecho a recurrir al uso de la fuerza? Ésta es una cuestión que reglamenta específicamente la Carta de las Naciones Unidas. En principio, los Estados se abstendrán de recurrir a la fuerza en sus relaciones internacionales (art. 2, párr. 4). Las excepciones están contempladas en el capítulo VII de la Carta. En caso de amenaza contra la paz y la seguridad internacionales, el Consejo de Seguridad puede decidir que se tomen medidas militares (art. 42). Por otra parte, se garantiza el derecho a la legítima defensa individual o colectiva de los Estados (art. 51). El derecho a la libre determinación es otro caso posible de intervención admitida en la práctica. En cambio, por el momento, no es posible afirmar que exista un derecho de emprender una acción unilateral o de recurrir a la fuerza contra un Es tado que cometa abusos en materia de derechos humanos o violaciones del derecho internacional humanitario: a nuestro juicio, en este ámbito no se ha cristalizado aún ninguna costumbre internacional.

En caso de violaciones graves del derecho internacional humanitario, este último no guarda silencio. En efecto, exige que se enjuicie a los responsables y se los castigue como criminales. Éstos podrán ser juzgados por jurisdicciones nacionales o, en su defecto, por tribunales penales internacionales que se establecerían para esos fines, o por la Corte Penal Internacional una vez que se la haya creado.

En virtud del artículo primero común de los Convenios de Ginebra, existe una obligación individual y colectiva de “respetar y hacer respetar” el derecho internacional humanitario. Si se cometen violaciones graves, los Estados Partes “se comprometen a actuar, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas” (art. 89 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra). Por lo que atañe a las medidas específicas que han de elegir los Estados y las Naciones Unidas para hacer cesar las violaciones, se trata de una cuestión que no reglamenta el derecho internacional humanitario sino la Carta de las Naciones Unidas (Capítulo VII o VIII). El Consejo de Seguridad dispone de una amplia gama de medios que van desde la denuncia hasta el envío de tropas, pasando por la interrupción completa o parcial de las relaciones económicas. En caso de intervención armada, el Consejo de Seguridad puede decidir si la misión será emprendida por fuerzas de la ONU, o si será delegada a un Estado o a un organismo regional de seguridad. No obstante, el artículo 53 de la Carta estipula que “no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad”.

De recurrirse a la fuerza armada, se aplica el derecho internacio nal humanitario, sea cual fuere el motivo de la intervención. En cuanto a la aplicabilidad del derecho humanitario a las fuerzas de las Naciones Unidas, el debate continúa. En términos generales, cabe precisar que existen interpretaciones diversas sobre algunas de las normas del derecho internacional humanitario, en particular por lo que atañe a la conducción de las hostilidades. El estudio del CICR sobre el derecho humanitario consuetudinario (cuya conclusión se prevé para 2001), así como la reunión de expertos sobre la conducción de las hostilidades, que habrá de organizar el CICR en 2002, proporcionarán sin duda precisiones en la materia.

Posición del CICR sobre la “intervención humanitaria”

¿Qué debe hacer el CICR en caso de violaciones sumamente graves del derecho internacional humanitario o en una situación de genocidio? Deberá hacer sonar la alarma e informar a los Estados que la acción humanitaria ha llegado a sus límites. No obstante, no compete al CICR precisar los medios que han de utilizarse para hacer cesar las violaciones, como por ejemplo, el recurso a la fuerza armada. El CICR no se pronuncia sobre la legitimidad de las operaciones ejecutadas en respuesta a violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.

Siempre que las violaciones sean sumamente graves y que, a causa de ellas, la acción humanitaria se encuentre obstaculizada, el problema excede los límites del derecho internacional humanitario y no puede ya abordarse desde el ángulo de la acción humanitaria. Sin embargo, cuando el Consejo de Seguridad decida ordenar una intervención armada en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, no podrá ignorar que su papel primordial es restablecer la paz. No podrá pues tomar tal decisión sin haber elaborado un plan de acción coherente y global que enfrente la situación como un todo y, en particular, que aborde las causas profundas. Por otra parte, deberá asignar a las mi siones que envíe al terreno los recursos y los medios apropiados, a fin de garantizar que las poblaciones que se supone serán protegidas reciban una auténtica protección.

Si bien es cierto que en ciertas situaciones extremas es inevitable recurrir a la intervención armada en respuesta a violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, lo que el CICR espera de la comunidad de los Estados es que ésta no considere como una fatalidad dicha intervención ni las situaciones que la han provocado. Recurrir sistemáticamente a la intervención por motivos humanitarios constituiría una abdicación de la comunidad internacional de sus verdaderas responsabilidades: prevenir los conflictos y promover los valores esenciales expresados en el derecho internacional humanitario.

Por último, en caso de intervención armada, incluso si tiene un objetivo humanitario, las organizaciones humanitarias deben mantener su libertad de decisión y de acción. Toda intervención armada engendra consecuencias humanitarias (como la captura de prisioneros, por ejemplo). Así pues, es importante que el CICR pueda seguir desempeñando su cometido de conformidad con sus Principios Fundamentales. Tanto las parte en el conflicto como las víctimas deben percibir claramente la distinción entre actores humanitarios y militares; hay que evitar toda confusión entre estos géneros.

  Anne Ryniker es asesora jurídica y jefe adjunta de la División Jurídica del CICR.

  Notas  

1. “La teoría de la intervención basada en consideraciones de humanidad (…) reconoce el derecho de un Estado a ejercer control i nternacional sobre los actos de otro por lo que atañe a su soberanía internacional cuando dichos actos contravienen las leyes de humanidad”, Francis Kofi Abiew, The Evolution of the Doctrine and Practice of Humanitarian Intervention , Kluwer Law International, 1999, p. 31. (Traducción nuestra).

2. “La intervención humanitaria se define como la acción coercitiva, incluida la utilización de la fuerza armada, que emprenden determinados Estados en otro Estado sin el consentimiento del gobierno de éste, con o sin la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con el fin de prevenir o de poner fin a violaciones graves y masivas de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario”, Humanitarian Intervention, Legal and Political Aspects , Danish Institute of International Affairs, 1999, p. 11. (Traducción nuestra).

3.  Asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de ésta (Nicaragua c. Estados Unidos de América) , cuestión de fondo, Sentencia, C.I.J., Recueil 1986, párr. 243. (Traducción nuestra).

4.Ibíd., párr. 268. (Traducción nuestra).



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