Famine et guerre

31-10-1991 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 791, de Alain Mourey

  Alain Mourey,   nutritionniste, division médicale CICR  

     

  1. Introduction  

Lorsqu'une famine éclate au cours d'un conflit armé, la réaction naturelle et spontanée pour assister les victimes est d'envoyer et de distribuer de la nourriture.

Au cours de la dernière décennie, des efforts considérables ont été entrepris pour améliorer les actions de secours alimentaires. Mais en dépit de remarquables progrès enregistrés, et quelles que soient les améliorations qui pourraient encore être apportées, il faut se rendre à l'évidence que l'assistance alimentaire en elle-même ne permet jamais de supprimer les famines, ni les souffrances qu'elles entraînent. Elle est toujours en deçà des besoins des victimes et il apparaît que par essence, elle ne peut fournir à elle seule la réponse appropriée à leurs problèmes.

Il devient par conséquent nécessaire d'analyser les mécanismes par l esquels les famines se déclenchent lors des conflits armés, afin de mieux comprendre la nature réelle des problèmes qu'elles entraînent, et de définir les actions humanitaires qu'il convient d'adapter.

A première vue, il peut paraître difficile d'éviter que certains conflits armés ne soient à l'origine de famines catastrophiques. Cependant, une analyse plus approfondie des cas de famines surgissant dans des situations de conflits armés montre que, dans la plupart des cas, la famine est liée à une rupture d'accès à la nourriture, cette dernière étant potentiellement disponible d'une manière ou d'une autre, et non pas absente. Sur cette base, il existe deux approches de l'aide humanitaire dans le cas de famines surgissant dans un conflit armé. Ces approches souvent complémentaires sont les suivantes:

- la première consiste à agir sur les causes de la famine, en analysant pourquoi l'accès à la nourriture s'est dégradé et en proposant des solutions pratiques à ce problème,

- la deuxième considère que l'assistance alimentaire en tant que telle ne devrait être que le moyen ultime pour aider les victimes de la famine, lorsqu'il paraît clair qu'un accès normal à la nourriture ne peut être rétabli.

En vue de discuter de ces deux approches, le CICR a organisé du 21 au 23 mars 1991 à Annecy, en France, un séminaire intitulé " FAMINE ET GUERRE " . L'objectif était de recueillir les données permettant d'établir plus clairement les bases d'une politique humanitaire globale qui puisse faire face au phénomène de la famine en situation de con flit armé.

Le séminaire a réuni une quarantaine de personnes, invitées spécifiquement en raison de leur expérience de la famine en situation de conflit armé, expérience liée à des domaines différents mais jugés complémentaires, tels que:

- la phénoménologie des famines,

- l'organisation de l'information sur la famine, de l'alerte précoce à l'événement médiatique,

- le droit international humanitaire (DIH) et la famine en situation de conflit armé,

- les opérations de secours.

  Il. Discussion sur les travaux du séminaire  

Le séminaire s'est révélé extrêmement productif. Ici ne seront cependant exposés que les points d'importance opérationnelle directe et immédiate, c'est-à-dire la phénoménologie des famines et le DIH relatif à la famine en situation de conflit armé. L'ensemble des travaux du séminaire fera l'objet ultérieurement d'une publication complète.

  1. Phénoménologie des famines [1 ]

A la lumière des exposés des experts, il est apparu clairement que le mot famine, pris dans sa définition stricte de mortalité épidémique due au manque de nourriture, ne peut rendre compte que de l'un des aspects du phénomène, le plus spectaculaire: la catastrophe. Si en outre, l'action humanitaire est régie par cette définition-là, elle arrive trop tard pour être efficace.

La famine est un phénomène dynamique, modulé en général par des événements climatiques et économiques. Elle n'apparaît pas brusquement, elle se développe; rares sont les famines résultant immédiatement d'un seul événement. De là vient l'idée de l'alerte précoce, où l'on identifie une série d'indicateurs pour détecter le plus rapidement possible les signes qu'une famine se prépare. Il s'agit d'un effort louable de prévention de la catastrophe mais c'est sans doute dans la détection précoce et les mesures qu'elle suggère, que les écueils sont les plus nombreux:

* Ce que la plupart des organisations humanitaires cherchent à prévenir, c'est la mortalité épidémique par manque de nourriture. Les objectifs et les moyens d'intervention risquent alors d'être inappropriés car toutes les famines ne se traduisent pas par une mortalité élevée, mais toutes impliquent un appauvrissement de la population. C'est cet appauvrissement qu'il faut combattre, et à temps.

* La famine est un processus qui épuise lentement les solutions alternatives que l'homme développe pour s'adapter aux accidents dont il peut être victime. Au cours du processus, la communauté s'appauvrit de plus en plus dangereusement. Le dénuement total et la mort par la faim n'en sont cependant que l'aboutissement relativement rare. Il se peut très bien, et cela arrive souvent, qu'à un stade d'adaptation ou à un autre, les causes de famine disparaissent et que le problèm e soit momentanément résolu. De là vient en grande partie le faible pouvoir de prédiction des indicateurs.

* Les solutions visant à s'adapter aux divers aspects de la famine sont souvent complexes et variables. De plus, les situations sont différentes les unes des autres, de sorte qu'il est presque impossible de construire un système d'alerte précoce qui soit applicable universellement.

Il n'est donc pas aisé, pour quelque organisation que ce soit, non seulement de détecter un processus de famine, mais surtout d'évaluer s'il peut se résoudre de lui-même ou s'il finira en catastrophe. Néanmoins dans une perspective d'intervention humanitaire, il y a au moins trois caractéristiques du phénomène des famines qui sont sans ambiguïté:

  a) L'adaptation à un processus de famine est détectable à travers une analyse économique de la façon d'utiliser les ressources. Cette adaptation signifie tôt ou tard un appauvrissement de la population concernée, ce qui implique une diminution d'accès aux sources de nourriture. Le stade final est le dénuement total qui réduit la population à la mendicité.

  b) Beaucoup de famines passent inaperçues parce qu'elles ne se terminent pas en catastrophe, soit que les facteurs de famine aient disparu suffisamment tôt, soit que l'intervention des autorités ait été assez efficace pour permettre un accès suffisant à la nourriture, le temps que la crise se passe. Il est prouvé que cette intervention efficace ne peut se produire qu'en temps de paix, avec un gouvernement ouvert à la démocratie.

  c) La plupart des famines, y compris et surtout celles qui tuent, se déroulent en situation de conf lit armé. La raison en est très simple: indépendamment des événements climatiques et économiques qui enclenchent généralement les famines, la perte d'accès aux ressources alimentaires résulte avant tout d'actes intentionnels, qui sont principalement de deux types:

- ceux qui privent délibérément ou indirectement la population de ses propres ressources et moyens d'adaptation, comme le déplacement de populations, la restriction des activités de production, la rupture des voies de communication, le pillage et la destruction des ressources;

- ceux qui interdisent la mise en oeuvre d'interventions visant à restaurer l'accès aux ressources alimentaires, comme les secours alimentaires, le transfert de ressources, la création d'emploi.

Pour illustrer ces phénomènes, rappelons qu'en 1987, dix-sept pays représentant une population combinée de 425 millions de personnes, ont subi une atteinte significative de leur système alimentaire à cause de la guerre, soit par des actes intentionnels d'agression ou comme conséquence du conflit.

Ceci nous amène naturellement au deuxième aspect fondamental du séminaire: le DIH et la famine en situation de conflit armé.

  2. Le DIH et la famine en situation de conflit armé [2 ]

L'idée maîtresse du séminaire est d'étudier l'équilibre entre l'action préventive d'une crise, et celle qui limite les dégâts lorsque la catastrophe survient. En situation de conflit armé, la perte d'accès aux ressources et le d énuement qui en résultent viennent en général d'actes délibérés et de leurs conséquences. Comme tout acte est en général codifié par des lois, qu'en est-il des moyens légaux qui protègent les populations contre les actes affectant leurs ressources et le dénuement qui s'ensuit?

A cet égard, le DIH offre des réponses extrêmement claires:

- Il est interdit d'utiliser contre les civils la famine comme méthode de guerre (Protocole additionnel I, article 54 (1));

- Il est interdit d'attaquer, de détruire, d'enlever ou de mettre hors d'usage des biens indispensables à la survie de la population civile, tels que des denrées alimentaires et les zones agricoles qui les produisent, les récoltes, le bétail, les installations et réserves d'eau potable et les ouvrages d'irrigation, en vue d'en priver, à raison de leur valeur de subsistance, la population civile ou la Partie adverse, quel que soit le motif dont on s'inspire, que ce soit pour affamer des personnes civiles, provoquer leur déplacement ou pour toute autre raison (Protocole additionnel I, article 54 (2)).

Les dispositions correspondantes sont à peu près similaires dans le Protocole additionnel Il. En outre,

- Le déplacement de la population civile ne pourra pas être ordonné pour des raisons ayant trait au conflit sauf dans les cas où la sécurité des personnes civiles ou des raisons militaires impératives l'exigent. Si un tel déplacement doit être effectué, toutes les mesures possibles seront prises pour que la population civile soit accueillie dans des cond itions satisfaisantes de logement, de salubrité, d'hygiène, de sécurité et d'alimentation (Protocole additionnel 11, article 17 (1)).

- Il est recommandé d'accepter les actions de secours de caractère exclusivement humanitaire et impartial pour la population civile, quand celle-ci vient à manquer de biens essentiels à sa survie (Protocole additionnel 1, article 70 et Protocole additionnel 11, article 18).

Ces dispositions, de même que toutes celles qui, de manière générale, protègent Ia population civile contre les effets des hostilités, expriment le principe que les belligérants ne peuvent légalement utiliser n'importe quel moyen pour réduire leur ennemi à merci. A l'égard de la population civile, le fondement de ces règles réside dans la distinction entre les membres des forces armées et les personnes civiles. Cette distinction ou ce principe est devenu l'objet d'une interdiction légale: les personnes civiles ne doivent pas être l'objet direct d'attaques militaires. Ceci est codifié dans l'article 48 du Protocole I de 1977 additionnel aux Conventions de Genève. En outre, l'interdiction vaut aussi pour les biens de caractère civil (article 52 du Protocole I).

Attendu que le DIH résulte d'un compromis entre les exigences militaires et les considérations humanitaires, il est souvent difficile d'appliquer stricto sensu les principes cités ci-dessus, pour les raisons suivantes:

- Dans la guerre ou les conflits armés actuels, pratiquement tout le territoire et toute l'infrastructure économique ennemis peuvent devenir une cible militaire légitime. Il en résulte que la frontière entre ce qui est militaire et ce qui est civil est extrêmement floue selon le droit tel qu'il existe actuellement.

- Les biens qui, dans les circonsta nces normales, sont purement des biens de caractère civil, incluant même les récoltes et les zones agricoles, peuvent légalement devenir une cible militaire si une Partie au conflit les utilise comme appui direct d'une action militaire.

- La famine comme méthode de combat contre les militaires est autorisée, ce qui peut inciter ces derniers à attaquer et enlever des biens indispensables à la survie des civils.

Les conséquences sont que «la ligne de défense préventive» du DIH tombe souvent. Les actions de secours sont alors nécessaires. Les dispositions du DIH concernant l'assistance aux personnes dans le besoin, sont aussi un moyen important de renforcer le principe de protection des populations civiles: l'assistance est une contrepartie active de la protection et les deux concepts sont intimement liés et complémentaires. Comme pour la protection contre le dénuement, les dispositions du DIH concernant l'assistance humanitaire aux populations civiles sont relativement faibles en regard des circonstances contemporaines de conflits armés. De plus, leur mise en pratique implique toujours un degré d'interprétation du droit, généralement dans des conditions difficiles.

Il n'en reste pas moins que le DIH est un outil puissant par les principes qu'il défend. Sa diffusion peut être universelle, tout en pouvant s'adapter à chaque situation spécifique. Il s'agit de convaincre avant que d'interdire.

  III. Conclusions des travaux du séminaire  

Les principales conclusions des travaux de groupe sont les suivantes:

  1. Problématique  

- Les termes de « famine », « assistance » et « violence » couvrent tout un ensemble de concepts, de faits et d'activité, dont aucune définition simple ne peut rendre compte.

- Les organisations humanitaires sont de plus en plus confrontées à des situations ayant les caractéristiques suivantes:

* La guerre est un facteur important favorisant l'apparition des famines et limitant les possibilités d'y remédier.

* Les belligérants éprouvent de très grandes difficultés à percevoir la population civile et l'assistance humanitaire comme distinctes des intérêts militaires.

* Les opérations militaires tendent trop souvent à détruire les moyens de subsistance de la population civile, au lieu de se limiter à attaquer des objectifs strictement militaires.

* Sous la menace de la famine, la perspective du dénuement effraie autant la population que celle de mourir de faim.

* Le dénuement résulte d'attaques portées contre les ressources, les structures sociales et l'identité culturelle des gens, et l'accentuation de telles tendances aboutit à une synergie grandissante de la famine et des hostilités.

  2. Conséquences opérationnelles  

- L'assistance humanitaire devrait s'efforcer de combattre le processus de dénuement provoqué par l e conflit armé.

- Les victimes requérant l'assistance sont celles que les belligérants réduisent à l'état de dénuement, ce qui, dans sa forme la plus extrême, entraîne une forte mortalité.

- L'objectif de l'assistance humanitaire n'est pas seulement de maintenir les gens en vie, mais de préserver l'avenir de ces personnes en leur assurant des moyens de subsistance stables.

- Face à la réalité de la guerre, la protection et l'assistance sont inévitablement et inextricablement liées.

- La perception qu'ont les belligérants de l'assistance humanitaire change. Par conséquent il devient nécessaire que les agences humanitaires révisent les méthodes qui président à leurs activité.

- L'accès aux victimes demeure le problème principal de toute opération humanitaire.

- Pour mettre en oeuvre des politiques qui soient adaptées à chaque situation donnée, il est essentiel d'identifier les besoins et de prendre des mesures pratiques pour les couvrir.

  3. Conséquences sur le plan du DIH  

Du point de vue plus spécifique du DIH, les participants ont principalement conclu que:

- L'observance des règles du DIH est un moyen essentiel de prévenir la famine dans les situations de conflit armé; l'aide alimentaire ne devrait être prise en considération qu'en dernier ressort, lorsque les belligérants ne se conforment pas au DIH.

- Le respect des règles du DIH diminue les risques de famine. Cependant, il ne peut en lui-même complètement les éliminer et il ne peut pas non plus pourvoir à tou s les moyens requis pour assurer une assistance efficace.

- Le déplacement de personnes est un facteur qui déclenche ou aggrave les famines; le respect des règles du DIH pourrait dans bien des cas éviter de tels déplacements.

- L'utilisation de la famine comme méthode de combat contre les militaires n'est pas interdite, ce qui peut les inciter à voler la nourriture et à utiliser tous les moyens possibles pour l'obtenir. Cet aspect devrait être pris en considération pour le développement futur du DIH.

- Les donateurs ne devraient pas subordonner l'aide alimentaire à un meilleur respect du DIH par les autorités. La population dans le besoin serait la première victime d'une telle mesure. En revanche, il faut prier instamment les donateurs de ne pas attendre que la population civile meure de faim pour prendre les mesures qui s'imposent.

- Il faut mettre l'accent sur la diffusion du DIH en temps de paix et il serait nécessaire d'établir un système de diffusion à l'intention des ONG travaillant dans les situations de guerre.

- Dans le domaine de la diffusion du DIH, le CICR, les autres organisations et les forces armées devraient approfondir leur dialogue sur la problématique de la famine en situation de conflit armé. Il est primordial de convaincre les militaires que le respect des règles du DIH n'est pas contraire à leurs intérêts militaires.

  IV. Conclusion générale  

Dans le contexte de la phénoménologie des famines et du DIH qui lui fait référence, le séminaire «FAMINE ET GUERRE» aura eu plusieurs mérites:

- Permettre de concrétiser la nature même des besoins issus de la famine en situation de confli t armé.

- Identifier les limites de l'aide alimentaire, tout en montrant aussi que combattre le processus menant au dénuement exige des mesures de nature multiple, de la protection à l'assistance.

- Dire une fois clairement que maintenir les gens en vie n'est pas suffisant, et que lorsqu'on est témoin de leur déchéance, on doit assumer la responsabilité de leur garantir directement ou indirectement des perspectives de futur viable.

- Réactiver la protection comme mesure préventive de la famine, ce qui est généralement oublié ou omis. C'est sans doute l'approche la plus difficile et qui exige le plus de courage.

- Rappeler qu'une des tâches premières de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge réside dans la diffusion du DIH et dans les efforts pour obtenir son observance. Les opérations de secours, populaires et facilement tolérées, sont en fait autant de constats d'échec, quand elles pallient les violations des principes du DIH.

Le séminaire «FAMINE ET GUERRE» appelle bien sûr des suites:

- Un projet de résolution, qui sera présenté à la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, et qui reprend les aspects essentiels des travaux du séminaire en regard de la justification, du rôle et du potentiel du DIH pour protéger les victimes des famines en situation de conflit armé.

- Une publication exhaustive des travaux du séminaire.

- Une analyse complète de tout ce que le séminaire a produit, afin d'établir les bases d'une politique humanitaire globale relative à la famine en situation de conflit armé.

- L'établissement de liens de travail informels avec le s participants afin de continuer la réflexion sur la famine et la guerre, ce qui est une nécessité face à l'évolution rapide du monde moderne.

  Notes :  

1. D'après les exposés de John Seaman et Frances D'Souza.

2. D'après l'exposé de Peter Macalistair-Smith.



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