Les défis du CICR et du DIH

19-10-2006 Déclaration

Déclaration de Jakob Kellenberger, Président du Comité international de la Croix-Rouge, Washington, Université de Georgetown, 19 octobre 2006

  Seul le texte prononcé fait foi  

Excellences, Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de m'avoir invité à prendre la parole dans une université aussi prestigieuse et je saisis l'occasion qui m’est donnée pour partager avec vous quelques réflexions sur les principaux défis que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et le droit international humanitaire (DIH) doivent relever aujourd'hui. Une relation spéciale lie le CICR au DIH. Le CICR a été à l’origine de la codification de la majeure partie du DIH en vigueur de nos jours ou y a participé; par ailleurs, le DIH a expressément reconnu la mission du CICR et formalisé le mandat que lui a conféré la communauté internationale. Aussi, tout en gardant à l’esprit que c’est aux États parties aux Conventions de Genève qu’incombe la responsabilité première de respecter et de faire respecter le DIH, les défis que le DIH doit relever sont d’une importance fondamentale pour le CICR. Je développerai ces défis dans la seconde partie de mon discours.

Permettez-moi de commencer par un défi que je considère comme le principal défi opérationnel, à savoir l’accès aux victimes de conflits armés et d’autres situations de violence. Le contact direct avec les personnes touchées par des conflits armés ou d’autres formes de violence est essentiel si l'on veut comprendre leur situation et leurs besoins, et tenter d'y faire face. De plus, l'accès à tous les belligérants est vital pour la sécurité du personnel du CICR ainsi que pour les actions du CICR qui visent à développer un dialogue bilatéral avec les belligérants sur le respec t du DIH et formuler des observations s’il est violé. Malgré certaines zones hélas inaccessibles, le CICR a réussi à assurer un accès exceptionnellement large aux personnes touchées par la violence armée à travers le monde. Toutefois, les contraintes de sécurité dans un environnement conflictuel changeant rendent plus difficile l’obtention de cet accès et il nous faut toujours trouver un juste équilibre entre ces deux exigences.

Le CICR prend en compte de différentes manières les préoccupations de sécurité. Le défi majeur consiste à faire en sorte que la présence et les activités du CICR par toutes les parties au conflit soient acceptées. Pour rester près des victimes et communiquer en permanence avec toutes les parties présentes ou potentielles à un conflit, le CICR a développé un réseau de plus de 230 délégations, sous-délégations et bureaux dans le monde entier, avec quelque 10 000 employés nationaux et 1 500 expatriés, soutenus par 800 personnes au siège à Genève. Il s’attache à étendre continuellement son réseau de contacts avec tous les porteurs d’armes et ceux qui ont une influence sur eux. L’exemple du Darfour illustre bien ce défi. Mais qu’est-ce que cela signifie pour une organisation humanitaire que d’être en contact avec toutes les parties? En 2003, lorsque le conflit a éclaté, il y avait une faction rebelle en plus des forces gouvernementales et des milices arabes. À la fin de l’année 2005, il y avait six factions rebelles qui se sont scindées à nouveau en 11 factions différentes cet été. Cette désagrégation se poursuit encore aujourd’hui. Notre présence dès le début du conflit nous a permis de suivre ces développements. Mais arriver à ce que toutes les factions, y compris les nouvelles factions dissidentes, acceptent notre présence, notre mandat et nos activités de manière à ce que le niveau de sécurité nous permette d’agir, n’est pas tâche aisée. Pour vous donner une idée, au cours des 12 derniers mois, le CICR a effectué au Darfour 3 600 visites sur le terrain pour pr océder notamment à l’évaluation, à la distribution de secours et au rétablissement des liens familiaux. Je vous laisse imaginer le nombre de contacts que cela implique avec les diverses factions afin qu’un degré suffisant de sécurité soit garanti pour chaque mouvement sur le terrain.

Et pourtant, ces contacts n’ont aucune utilité en l'absence d'une capacité de répondre aux attentes créées par la présence et le mandat du CICR. C’est donc également par son efficacité sur le terrain, par l’action qu’il mène pour alléger les souffrances des victimes, et leur apporter un soutien, que le CICR est accepté. Au Darfour, le CICR a axé son action sur les zones rurales où il évalue la situation en fonction des besoins mais jamais en fonction de l’affiliation ethnique, tribale ou politique. Les villes et les camps des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays (DIP) tout proches sont bien couverts par l’assistance humanitaire; dans certains endroits même, on pourrait se demander si la multitude d’organisations présentes simultanément au même endroit est fondée exclusivement sur les besoins. Par ailleurs, le CICR a souvent été le seul acteur à intervenir dans les zones rurales avec, dans certaines zones, Médecins sans frontières, dont l’action est centrée sur les questions médicales. Par les secours qu’il apporte aux personnes vulnérables, le CICR s’est efforcé de leur permettre de rester chez elles plutôt qu’elles ne soient contraintes de migrer dans les camps DIP déjà surpeuplés proches des centres urbains, et de faire en sorte que les personnes laissées sur place, souvent les plus faibles, ne pouvant même pas se déplacer vers les camps DIP, puissent survivre. Les activités du CICR sont variées, allant de la distribution de vivres (actuellement à quelque 200 000 personnes) à la distribution de semences et d’outils, à des programmes en faveur du bétail et à la remise en état des points d’eau. Depuis 2005, le CICR a également déployé une équipe chirurgicale mobile sur le terrain pour opérer les blessés de guerre qui n’ont pas accès à des structures sanitaires adéquates.

La situation doit être constamment réévaluée et la détérioration de la situation de sécurité en 2006 a contraint le CICR à adapter son approche. Après désagrégation des factions et l'insécurité accrue qui s'en est suivie, le CICR n’est actuellement en mesure d’atteindre que la moitié du Darfour rural plus ou moins, ce qui dépasse néanmoins les possibilités des autres acteurs humanitaires. Le fait que nous ne puissions pas procéder nous-mêmes à l’évaluation de la situation dans ces zones nous préoccupe beaucoup. Les zones couvertes changent rapidement, une zone inaccessible hier peut devenir aujourd’hui suffisamment sûre pour agir ou vice versa.

Dans notre analyse, l’identité du CICR est un élément clé qui permet d’avoir l’accès le plus large possible aux personnes dans le besoin. Il ne suffit pas d’être sûr de votre propre identité. Vous devez projeter une identité claire à vos différents publics. Dans quelle mesure est-ce si important, tout particulièrement aujourd’hui? La réponse humanitaire est assurée aujourd’hui par une grande variété d'acteurs, des organisations humanitaires internationales et locales, gouvernementales ou non gouvernementales, et dans certaines régions également par des unités militaires. Le risque d’une présence trop nombreuse se limite aux endroits relativement sûrs et le risque de confusion qui peut en découler entre les différentes identités est grand. Le CICR, sans vouloir prétendre que c’est le seul moyen de réaliser une action humanitaire, défend une action humanitaire indépendante et neutre. C’est un réel défi que de tout faire pour que son identité soit clairement perçue et respectée par toutes les parties concernées, en particulier par les belligérants. Mais je suis aussi convaincu que cette identité a une valeur ajoutée en termes d’impa ct pour les victimes, en particulier en périodes de conflit. Plusieurs exemples d’hier et d’aujourd’hui montrent que le CICR a été capable ou est capable de rester opérationnel là où d’autres organisations n’ont pas été ou ne sont pas opérationnelles ou bien rencontrent davantage de difficultés. L’Afghanistan sous le régime des Talibans ou le Libéria pendant les pires périodes de la guerre civile sont des exemples du passé, des parties de l’Irak, du Darfour rural ou de la Somalie centrale et méridionale sont des exemples du présent. L’indépendance signifie que nous voulons rester maîtres de nos propres décisions. La neutralité quant à elle a une fonction purement instrumentale. En s’abstenant de prendre parti à un conflit, nous améliorons nos chances d’apporter protection et assistance aux personnes dans le besoin.

Du fait de la diversité du domaine humanitaire et de l’ampleur des besoins que l’institution cherche à satisfaire, il est impératif qu’une coordination efficace soit assurée entre les différents acteurs. Si la coordination fait défaut, les victimes des confits risquent de ne pas bénéficier du soutien dont elles ont besoin tandis que d'autres reçoivent une aide supérieure à leurs besoins. Le CICR salue donc tout effort sérieux visant à améliorer la coordination dans le domaine humanitaire et suit de près et encourage les initiatives dans ce sens. Pour être efficace, la coopération doit être axée vers l’action et tenir compte des réalités sur le terrain, c’est-à-dire qu’elle doit reposer sur des capacités existantes sur le terrain en termes de ressources humaines, de capacités professionnelles disponibles et de moyens logistiques. Les organisations, parties prenantes à une coordination fondée sur la réalité, doivent également être claires sur les zones qu’elles peuvent ou ne peuvent pas atteindre. Une indépendance crédible n’est toutefois pas conciliable avec une participation à des initiatives où l’organisation ne garde pas sa propre capacité décisionnelle ou lorsque la perception de son identité risque d'être bafouée si elle s’associe à d’autres entités dont l’agenda n’est pas exclusivement humanitaire.

Il ne fait aucun doute pour moi que la position et la réputation dont une organisation jouit sur le terrain dépendent avant tout de ses capacités opérationnelles, y compris de la rapidité de son déploiement. Au Liban par exemple, le CICR a été l’organisation internationale qui a mené les opérations les plus vastes dans les zones situées au sud de la rivière Litani alors que les hostilités faisaient encore rage. En coopération avec la Croix-Rouge libanaise, le CICR s’est attaché à évacuer les blessés de guerre et les civils pris dans les combats intenses. En termes d’assistance, les premiers bateaux avec des secours internationaux à arriver à Beyrouth et à Tyr ont été des bateaux du CICR, et le CICR a été la première organisation à distribuer une assistance extérieure substantielle. Toute description de l’identité du CICR non centrée sur sa capacité à agir rapidement serait en effet très incomplète. L’institution a aussi, je crois, apporté la preuve convaincante de sa capacité après le séisme survenu en Asie du Sud le 8 octobre 2005 dans le district de Muzaffarabad.

Le dernier point que je souhaite mentionner concernant les opérations du CICR est celui de la communication publique. Plus que jamais, il importe que l’action du CICR et le CICR en tant qu’institution, soient compris et soutenus. Comme je viens de le mentionner, le soutien est principalement généré par l’efficacité et la qualité de l’action humanitaire sur le terrain. Mais dans le monde d’aujourd’hui, il nous faut aussi accepter que le soutien puisse être généré par l’idée, les idées qu’en a le public, et qui, de plus, évoluent rapidement. Le CICR prône le dialogue bilatéral confidentiel par rapport à la mobilisation de l’opinion publique et travaille souvent sur le long terme plutôt qu’en faisant les gros titres. Lorsque des informations à la un e des médias sont des événements ou des situations qui relèvent du champ d’intérêt direct des opérations du CICR, il n’est pas toujours aisé de faire en sorte que la valeur de son approche confidentielle soit comprise par tous ceux qui sont en contact avec l’Institution. Mais le défi réel de la communication publique consiste à agir avec cohérence dans le temps et dans l’espace. La cohérence est importante. Pour une organisation de portée mondiale comme le CICR, c’est là le seul moyen de gérer efficacement sa réputation publique.

Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi de passer maintenant à l’autre question mentionnée dans le titre de mon exposé, à savoir les défis du droit international humanitaire (DIH). Inutile de dire que je ne puis être exhaustif sur la question, je me concentrerai donc sur les défis liés à l’interprétation, l’élaboration et l’application du DIH. 

Pendant de nombreuses années, si ce n'est des décennies, la compréhension et l'interprétation du DIH étaient principalement laissées aux experts gouvernementaux et militaires et à d’autres personnes parties prenantes du commandement des forces armées ou chargées de les instruire sur la manière de se comporter en temps de guerre. Au cours des dernières années, toutefois, les questions liées au DIH sont à la une des médias. Les Conventions de Genève, les crimes de guerre, le statut de prisonniers de guerre et l’article 3 commun aux Conventions de Genève, pour n’en citer que quelques exemples, sont des références qui relèvent désormais du domaine public.

Si l’on peut certes se réjouir de l’intérêt qu’elles suscitent, il ne faut pas non plus perdre de vue le contexte pour lequel le droit humanitaire a été conçu et les valeurs qui le sous-tendent.

Le droit international humanitaire est un corpus de règles, élaborées au fil des siècles, qui régit aujourd’hui les conflits entre États, entre groupes armés étatiques et non étatiques ou même entre de tels groupes. Ses principaux traités, les quatre Conventions de Genève de 1949 relatives à la protection des victimes de guerre, ont été adoptées après le carnage de la Seconde Guerre mondiale pendant laquelle toutes les horreurs connues de l’humanité ont été perpétrées. Les traités ont été conçus comme un équilibre délicat entre une nécessité militaire légitime et des exigences fondamentales d’humanité, même en temps de guerre. Il convient donc de ne pas sous-estimer la sagesse et l’expérience de ceux qui sont parvenus à un tel accord.

Sans entrer dans les détails, permettez-moi de rappeler que le droit humanitaire se caractérise par rapport à d’autres corpus de droit par son champ d’application. Le DIH régit uniquement les conflits armés. Il est donc adapté à des situations de violence armée impliquant des forces armées organisées, qu’elles soient étatiques ou non, et non à des situations où le recours à des mesures en temps de paix permettrait d’obtenir le même résultat. Les règles du droit humanitaire sur le meurtre et sur la détention de personnes en sont des illustrations.

Au regard du DIH, les attaques ne peuvent viser que des objectifs militaires qui comportent les effectifs et les biens. Mais le DIH reconnait également que dans l’incertitude d’une bataille, des vies innocentes peuvent périr, et il s’attache à prévenir et limiter une telle situation. De même, le DIH reconnaît que la détention pour impératifs de sécurité, sans inculpation pénale, peut être nécessaire, mais prévoit qu’il doit être mis un terme à cette détention dès que les motifs de la détention cessent d’exister.

Le droit humanitaire diffère donc, dans ses règles, des autres corpus de droit dans la mesure où ses règles sont plus permissives, adaptées à une prise en considération de la situation extraordinaire qu’est la guerre. Le droit humanitaire ne saurait, sans un grand risque pour la vie et la liberté individuelle, s’appliquer à des situations qui ne sont pas assimilables à la guerre. Ayant cette idée à l’esprit, j’admets que le fait d’interpréter si et quand une situation s’assimile à la guerre est un des principaux défis du droit humanitaire.

Plus récemment, le défi a été de déterminer dans quelle mesure la guerre mondiale contre le terrorisme est un conflit armé régi par le DIH ou non. Pour le CICR, en fonction des faits, quelques situations sont en effet des conflits armés pour lesquels le droit humanitaire constitue le cadre juridique approprié, alors que dans d’autres situations, il est dans la pratique à la fois dangereux et juridiquement inapproprié de recourir aux lois de la guerre.

Il n’existe donc pas une seule et unique approche du statut et des droits des personnes détenues dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Les personnes prises dans la guerre, au sens juridique, bénéficieront de la protection au titre du DIH. La protection des autres est régie par d’autres corpus du droit, plus appropriés, tels que les droits de l’homme et le droit interne.

La lutte contre le terrorisme est donc une vaste entreprise dont le succès – et tous nous souhaitons ce succès – dépend de l’utilisation qui sera faite de nombreux instruments et le droit international humanitaire en est un et il doit être interprété correctement.

Le fait que le droit humanitaire soit un cadre juridique dont l’équilibre est délicat ne signifie pas pour autant que tous ses éléments soient développés dans une mesure égale. Comme pour tout autre corpus de droit, les problèmes pratiques génèrent le défi de l’élaboration plus avant des concepts de droit déjà existants. Permettez-moi de donner l’exemple de l’article 3 commun aux Conventions de Genève qui régit les conflits armés entre groupes armés étatiques et non étatiques ou entre de tels groupes.

L’article 3 a souvent été qualifié de « traité dans un traité » parce que lors de sa rédaction en 1949, il visait uniquement à couvrir des conflits armés au sein du territoire d’un État. Avec le temps, il a toutefois été reconnu que ses dispositions sont si fondamentales que les interdictions de meurtre, mutilation, torture, traitements cruels, d’atteintes à la dignité des personnes – en particulier les traitements humiliants et dégradants – la prise d’otages et le déni du droit à un procès équitable, constituent le droit coutumier. Aujourd’hui, il est aussi largement accepté que l’article 3 commun aux Conventions de Genève doit être respecté dans tous les types de conflit armé, de caractère international ou non. Il s’applique donc à toutes les personnes détenues dans un conflit armé, quel que soit leur statut et quelle que soit l’autorité aux mains de laquelle ils peuvent être.

L’article 3 commun est, et il doit rester, un principe juridique dont on ne devrait jamais déroger. Conformément à son libellé explicite, les dispositions de l’article 3 constituent un minimum que les parties à un conflit doivent appliquer en toutes circonstances. L’importance du maintien de l’intégrité de l’article 3 commun est confirmée par l’acceptation universelle des Conventions de Genève qui contiennent cet article. Il n’existe pas d’État actuellement dans le monde qui ne soit pas partie à ces traités.

L’article 3 commun énonce des obligations minimales relatives aux personnes détenues. Il ne donne pas d’orientatioon sur tous les aspects des opérations liées aux détenus auxquelles il peut s’appliquer. Une des questions porte sur les garanties procédurales en cas d’internement, qui est une forme de privation de liberté pour des motifs impérieux de sécurité reconnus par le droit humanitaire. Du point de vue du CICR, d’autres corpus et sources du droit, ainsi que des politiques appropriées devraient être appliquées afin que puisse être élaboré un régime conforme à l’article 3 commun. 

Les internés doivent, entre autres, être informés des motifs de leur détention et une procédure devrait leur permettre de contester effectivement cette détention. Les motifs de détention doivent être évalués par un organe indépendant et impartial ayant l’autorité de libérer les internés si les motifs de leur internement cessent d’exister. D’autres exigences de traitement humain, tels que les contacts avec les membres de leur famille, doivent également être mis en oeuvre. En tout état de cause, nul ne peut être détenu sans que les motifs de sa détention soient reconnus.

En résumé, l’élaboration de principes, ainsi que de garanties procédurales spécifiques conformes à la logique et à l’esprit de l’article 3 commun est une tâche pour l’avenir. Le CICR a mûrement réfléchi à cette question et élaboré des lignes directrices qui font partie intégrante de son dialogue avec les autorités de détention dans divers contextes opérationnels.

L’article 3 commun, comme vous le savez tous, a été au cœur d’importants débats juridiques et politiques dans ce pays dans le processus qui a abouti à la décision de la Cour suprême dans l’affaire Hamdan et à la promulgation de la Military Commissions Act (Loi de 2006 sur les commissions militaires) et sa signature par le Président George W. Bush il y a deux jours. Ces discussions ont été suivies avec grand intérêt par le CICR – et beaucoup d’autres encore.

Sans prétendre pouvoir reproduire tous les détails, ce que j’ai retenu de l’article 3 commun est aujourd’hui reconnu comme une norme juridique applicable aux personnes détenues dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. C’est, comme je l’ai dit plus haut, une norme minimum.

Le ministère de la Défense a été très explicite dans ses instructions qui visent à assurer l’application de l’article 3 commun aux personnes relevant de son autorité. Les récents développements juridiques et politiques e nglobent également la révélation du programme de détention de la CIA, ainsi que le transfert des 14 personnes préalablement détenues au secret à Guantanamo et que le CICR a pu visiter à partir de ce mois.

Des préoccupations et des questions subsistent, néanmoins, au sujet de la loi de 2006 sur les commissions militaires, et notamment sur la définition du combattant ennemi illégal, sur les distinctions normatives établies entre les interdictions de l’article 3 commun, sur certains aspects de la procédure devant les commissions militaires et sur le fait que la loi n'apporte aucune précision supplémentaire sur le sort de la majorité des détenus, sur ceux qui n’ont pas été traduits devant les commissions militaires.

Pour revenir au DIH en général, et à toutes les zones de conflit dans lesquelles le CICR agit, je dois souligner qu’une meilleure mise en oeuvre du droit humanitaire reste un défi incontournable. Cette question mériterait à elle seule un examen détaillé. Je souhaite juste faire quelques remarques. L’application du DIH incombe uniquement aux parties aux conflits armés, étatiques ou non étatiques, ce qui présuppose l’accès au droit et la compréhension du droit, ainsi qu’une bonne formation et une bonne supervision du commandement. Cela signifie aussi que des sanctions appropriées, y compris pénales, doivent être infligées à ceux qui violent les règles.

Il convient de reconnaître que d’importants progrès ont été accomplis au cours des 15 dernières années concernant la création de mécanismes internationaux régissant la responsabilité pénale individuelle. Des tribunaux ad hoc ont été établis ainsi qu'une Cour pénale internationale, des tribunaux spéciaux et des tribunaux mixtes. Certains États seraient même disposés à invoquer une compétence juridictionnelle extraterritoriale afin de poursuivre et punir les violations graves du droit humanitaire. 

S’il est possible de dire que la poursuite pénale individuelle des contrevenants a pu connaître quelque progrès, un meilleur respect du DIH par les parties dans leur ensemble, demeure le principal défi à relever. Il faut commencer par prévenir les violations et les abus si le DIH veut jouer son rôle de protection. Certains mécanismes sont certes prévus dans les traités, mais le problème principal ne tient pas tant à l’insuffisance des structures mais au manque de volonté politique. C’est une réalité qui doit être reconnue, qu’il s’agisse des États, ou particulièrement dans certains cas, des acteurs non étatiques.

L’action du CICR vise notamment à encourager les parties aux conflits armés à mettre en oeuvre le DIH. Les méthodes utilisées pour ce faire sont nombreuses, elles vont de la communication publique et la formation de l’opinion publique, aux communications confidentielles présentées aux autorités compétentes en cas de violation. Le rôle du CICR, et celui des autres acteurs humanitaires sont importants, mais ils ne se substituent en aucun cas à la responsabilité qui incombe incontestablement aux parties à un conflit armé. Notre mission consiste en partie à les aider à respecter la loi afin de prévenir et alléger les souffrances. Seules les parties peuvent faire en sorte que leur objectif devienne réalité.

Je terminerai mon allocution par ce que je considère comme étant les défis institutionnels les plus importants auxquels une institution comme le CICR doit faire face. Je pense à la crédibilité et à la prévisibilité dans un environnement où les spéculations et les déclarations contradictoires sont si nombreuses et où les jugements superficiels l’emportent sur les expériences douloureuses.

Quels sont les éléments de la crédibilité? J’en mentionnerai quatre.

  • Vous devez tenir parole et faire ce que vous promettez de faire.

  • Répondez clairement aux questions que vous posent les victimes et les donateurs (par exemple, puis-je avoir accès aux personnes dans le besoin, également dans des zones reculées, assez peu sûres, ou est-ce que je ne peux y accéder ?)

  • Les informations que vous donnez sur la situation qui prévaut dans une zone de conflit devraient être sérieuses et si possible basées sur ce que vous avez vu et vécu. Attirer une grande partie de l’attention publique en répétant ou en dramatisant davantage des informations émanant d’autres sources, qui sont déjà assez tristes, ne peut en aucun cas fonder une politique d’information crédible.

  • Vos déclarations publiques doivent être cohérentes dans le temps et dans l’espace. C’est un défi considérable en effet pour un acteur mondial comme le CICR vu les environnements délicats dans lesquels il travaille. Pour ne citer qu’un exemple, si vous décidez à titre exceptionnel de rendre publiques les conditions de détention dans un contexte, vous devez être sûrs que vous pouvez également les révéler dans d’autres contextes dans des conditions identiques ou similaires, mais où les conséquences risquent d’être radicalement différentes. La volonté de cohérence implique un travail énorme, y compris une rédaction minutieuse des déclarations. La compensation pour cet effort – mais tel n’est pas notre but – est que nos déclarations ont de la valeur, elles ont de la valeur là où cela importe.
     

Le CICR, loin de prétendre être parfait, œuvre avec acharnement pour relever le défi de la crédibilité sur la base de ces critères. Il oeuvrera demain aussi avec acharnement, pleinement conscient de tous les efforts et de la résilience nécessaires pour faire face à un tel défi.

Merci.