La diffusion des règles humanitaires et la coopération avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge au service de la prévention

  Jean-Luc Chopard   est licencié en sciences politiques de l'Université de Genève et est diplômé en sciences politiques de l'Université d'Etat de San Diego (Etats-Unis). Il a effectué des missions pour le CICR en Afghanistan et au Pérou de 1990 à 1992. M. Chopard est actuellement membre de la division de la Coopération et de la Diffusion au CICR.  

  Introduction  

A l'époque de sa création, le CICR, reconnaissant le caractère imprévisible et incontournable de la guerre, avait nourri l'espoir qu'il saurait en atténuer les effets les plus néfastes par son action d'assistance, de protection et de sensibilisation [1 ] au respect du droit international humanitaire. Toutes les activités de l'institution trouvent ainsi leur point de départ dans le fait de la guerre: l'assistance médicale et les secours sont apportés en réponse au nombre de victimes; la protection des prisonniers oeuvre en faveur «des personnes détenues en raison de la situation»; l'Agence centrale de recherches échange des messages familiaux quand les moyens de communication sont coupés, recherche les personnes dont le conflit a provoqué la disparition, regroupe les membres de familles séparés par les événements. Les seules activités qui échappent à la logique d'une action qui répond exclusivem ent à des besoins nés de la guerre sont la diffusion du droit et des principes humanitaires et la coopération avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

  Le caractère préventif de la diffusion et de la coopération  

Au même titre que les autres activités du CICR, la diffusion du droit humanitaire a été codifiée dans les Conventions de Genève de 1949 et les Protocoles additionnels de 1977.[2 ]

Mais, au fil des années, la diffusion a suivi un processus qui met en lumière son caractère préventif. Si aujourd'hui la tendance des activités opérationnelles est de dépasser les frontières du conflit - et tendre à une action dans les phases de prémices et de prolongement des hostilités [3 ] - la diffusion pour sa part puise dans ces mêmes phases l'essence de sa raison d'être. Ce n'est qu'en 1978, date du grave incident de sécurité du CICR en Rhodésie (trois délégués tués), que se sont ajoutés, au but de prévenir les violations du droit humanitaire par la sensibilisation et l'éducation, des objectifs opérationnels nouveaux: garantir la sécurité pour le personnel, obtenir l'acceptabilité de l'institution et faciliter l'accès aux victimes.

Le caractère préventif de la coopération au développement des Sociétés nationales n'est pas aussi clair. A l'origine, celles-ci devaient se préparer en temps de paix à jouer le rôle d'auxiliaire sanitaire des forces armées en temps de guerre. Leurs volontaires étaient appelés à être assimilés aux effectifs des forces armées en cas de conflit. Dans cette attente, leurs activités consistaient à se préparer à l'urgence. Mais les épidémies qui ont frappé l'Europe dans l'entre-deux-guerres, et surtout l'espoir de voir s'installer une paix durable au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, ont bouleversé la raison d'être originelle des Sociétés nationales. Elles se sont très vite reconverties dans des activités de type médico-social en temps de paix, avec le soutien de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge (aujourd'hui la Fédération). Le CICR a, pour sa part, maintenu sa ligne de coopération avec les Sociétés nationales dans l'optique de l'urgence. En fait, partagées entre ces deux formes de soutien, elles ont orienté leurs activités sur l'un ou l'autre aspect, selon les nécessités dictées par la situation: si le pays était en guerre, la Croix-Rouge (le Croissant-Rouge) intervenait pour couvrir les besoins nés de celle-ci en complément ou subsidiairement au domaine de compétence du CICR; si le pays était en paix, les activités répondaient en priorité aux demandes découlant des catastrophes naturelles ou de graves problèmes socioéconomiques.

En résumé, en dehors des domaines qui relèvent de la compétence du CICR, les limites du champ d'activité des Sociétés nationales sont définies selon leur capacité à répondre aux besoins humanitaires les plus urgents, sans distinction d'une situation de guerre ou de paix.  A   l'évidence, la   coopération ouvre des perspectives très larges pour la mise en oeuvre   de mesures préventives en temps de paix.  

  Le CICR et la prévention de la guerre  

Dès l'origine, par souci de réalisme et de pragmatisme, le CICR s'est essentiellement concentré sur les activités curatives. Le général Dufour, dans son discours d'inauguration de la Conférence de Genève en 1863, a précisé que l'institution s'attacherait à «rendre les conséquences (des guerres) moins terribles, plutôt que de poursuivre la chimère de leur suppression». Néanmoins, le CICR n'a pas seulement oeuvré dans la guerre, il a également réfléchi sur ses moyens de lutter contre elle.

La prévention de la guerre a été abordée par le Mouvement dès le lendemain de la Première Guerre mondiale, comme en témoigne l'appel aux peuples du monde à combattre l'esprit de guerre, lancé par le Comité international de la Croix-Rouge et la Ligue et adopté par la Xe Conférence internationale de la Croix-Rouge en 1921. La question a été traitée avec une extrême prudence par le CICR, car il avait deux raisons majeures de justifier ses réticences.

Premièrement, les conflits d'alors étaient principalement motivés par des ambitions économiques et politiques: on imagine mal le CICR défendre des mesures de prévention des conflits dans l'Europe des conquêtes et des reconquêtes territoriales de la fin   du XIXe siècle. Pareille prétention eût été également absurde dans les conflits de la guerre froide, où prévalaient des intérêts stratégiques supranationaux et des ambitions idéologiques nationales.

Deuxièmement, la structure de la guerre permettait une action efficace du CICR. Les combattants étaient initiés à l'art de la guerre et opéraient au sein d'une structure hiérarchisée; le CICR avait des contacts avec ses chefs au plus haut niveau, qui lui permettaient de faire passer son message et son action humanitaires à tous les échelons de la hiérarchie. Les c hamps de bataille étaient clairement identifiés facilitant la distinction entre objets civils et objectifs militaires, et le domaine d'intervention du CICR nettement délimité. Dans un tel contexte, le CICR a essentiellement concentré ses efforts sur des actions curatives pendant le conflit, afin d'alléger les conséquences de la violence et de limiter l'étendue des souffrances.  Mais,   depuis la fin de la guerre froide, les observateurs ne cessent de répéter   que le monde est en mutation, ce qui entraîne des métamorphoses dans   la typologie des conflits. Il se pourrait donc que le ClCR n'ait plus autant de raisons que par le passé de se distancer des mesures préventives, y compris des mesures de prévention des conflits.

  Les changements intervenus dans le champ humanitaire  

Premier constat: une grande proportion des conflits actuels ne sont plus motivés par des intérêts nationaux, voire supranationaux, mais obéissent à des dynamiques internes, dont les principaux moteurs sont davantage identitaires que politiques ou idéologiques. En ex-Yougoslavie, au Rwanda, en Tchétchénie et ailleurs, les peuples se battent pour la défense ou la survie de leur communauté ou de leur clan.

Deuxième constat: l'étendue des conflits identitaires n'a pas de limite territoriale. La guerre est partout et touche surtout les civils. La violence a tendance à s'urbaniser: les théâtres d'affrontements sont souvent les villages, surtout les villes et plus particulièrement les quartiers pauvres à forte densité de population. [4 ]

Troisième constat: les combattants ne se dis tinguent plus des civils, laissant le CICR quelque peu déconcerté. Alors que le CICR, coutumier des négociations dans les cercles du pouvoir, comptait beaucoup sur l'autorité de ses interlocuteurs de haut niveau pour promouvoir le respect du droit humanitaire dans les couches inférieures de la hiérarchie, la typologie actuelle des conflits amène une nouvelle donne. Les auteurs des pires violations humanitaires ne sont plus exclusivement les militaires, mais des bandes armées incontrôlées et des civils. Chaque civil peut être mobilisé à la hâte par des armées de milice ou des groupes en armes, sans foi ni loi, qui prétendent défendre l'intégrité du clan, de la communauté ethnique ou confessionnelle. Il faut souligner que le facteur religieux, aigu dans les crises d'identité, est une cause aggravante de l'impuissance du CICR à agir. Le fanatisme qui lui est lié oppose un système de valeur cohérent et sacré au droit humanitaire, ressenti comme profane et, pire, neutre. Quand les bons et les méchants (ou le Bien et le Mal) sont désignés par Dieu, y a-t-il une place pour la neutralité et l'impartialité? Les crises à connotation religieuse se compliquent également de la question des martyres: question très délicate à aborder par un organisme tel que le CICR, car aux yeux des fanatiques, il participe du rejet de tout ce qui est occidental.

Enfin, les buts de la guerre ne sont plus de garantir la sécurité de l'Etat ou la sécurité intérieure. Il s'agit avant tout de détruire l'autre pour assurer sa propre survie dans un environnement où les ressources de première nécessité sont rares.[5 ] C'est en quelque sorte la résurgence des conflits moyenâgeux, où la capture signifie souvent la mort, où femmes et enfants sont considérés comme butin de guerre, où la pratique du combat est de détruire l'ennemi sans autre forme de procès. Les forces armées et les hauts fonctionnaires d'Etat, interlocuteurs privilégiés du CICR, ne sont plus du tout les relais exclusifs sur lesquels il faut compter pour promouvoir le respect et l'esprit du droit international humanitaire.

  Orientation préventive contre orientation curative  

Le CICR et les acteurs de l'humanitaire en général sont désorientés face à de telles explosions de violence anarchique: il n'y a plus d'interlocuteurs aptes à faire passer un message du haut en bas de la hiérarchie; il n'y a plus de combattants clairement identifiés; plus de règles à rappeler, puisque les acteurs ne les ont jamais apprises; plus de limites dans la violence, puisque l'autorité de l'Etat s'est dissipée au profit de l'arbitraire des milices ou du terrorisme. Davantage encore que les organisations humanitaires, la communauté internationale cherche de nouveaux instruments de gestion des crises. A l'ONU, le secrétaire général Boutros Boutros-Ghali appelle de ses voeux, dans son Agenda pour la paix, un éventail d'activités préventives pour répondre aux défis des conflits de l'après-guerre froide. Au niveau régional, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a entrepris de nombreux efforts, visant à créer des mécanismes internationaux pour contribuer à la prévention des conflits que son secrétaire général justifie en ces termes: «Les conflits interethniques incontrôlés étaient un phénomène presque inconnu dans la période de confrontation Est-Ouest. Avec leur réapparition abrupte, les institutions internationales ont été surprises, sans préparation, ni expérience, et pratiquement sans instruments pour relever ce défi. C'est pourquoi de nouvelles approches doivent être développées». [6 ]

  La contribution de la coopération et de la diffusion à la prévention  

A propos du problème de la prévention, le CICR a développé un grand nombre d'activités de diffusion et de coopération, dont le présent article rappelle quelques réalisations.

  L'action préventive  

Le CICR définit son rôle dans le domaine de la prévention à travers la définition d'objectifs et fixe l'ampleur de son effort par la mise à disposition de moyens. Les objectifs et les moyens dépendent des situations dans lesquelles ils sont engagés.

  a) Objectifs préventifs  

L'objectif de l'action préventive est défini selon le type de situation dans lequel intervient le CICR. Globalement, on en distingue trois: vers le conflit - pendant le conflit - vers la paix. L'objectif visant à prévenir les violations du droit international humanitaire et à limiter les souffrances est permanent. Il reste donc valable, quelle que soit la situation. L'objectif est dit «traversant» dans ces trois cas. La diffusion, pour sa part, poursuit des objectifs élargis selon la phase du confl it. Dans une situation dite «vers le conflit», les activités de coopération et de diffusion visent également à prévenir l'émergence de la violence; pendant le conflit, l'objectif préventif [7 ] se concentre sur la limitation de l'extension de la violence; enfin, après le conflit, les activités visent avant tout à prévenir la rupture   du processus de retour à la paix.  Il   convient donc de bien distinguer le type de situation dans lequel évolue le CICR, afin de pouvoir déterminer sa contribution à la prévention, et cette contribution est également déterminée par les moyens utilisés pour la réaliser.

  b) Moyens mis en oeuvre  

En règle générale, qui entend prévention pense négociation, médiation, conciliation, arbitrage. Ces instruments politiques de règlement pacifique des conflits n'intéressent guère le CICR, sauf à de rares exceptions [8 ] , car la négociation d'un conflit implique des intérêts militaires, politiques et économiques que le CICR ne traite pas. En revanche, les organisations internationales et régionales, telles que l'ONU et l'OSCE, ont des instances et des procédures prévues à cet effet. [9 ]

Cependant, il existe des catégories d'activités préventives dans lesquelles le CICR peut intervenir: par le biais de la diffusion, l'institution contribue à prévenir les conflits par la promotion des valeurs favorables à l'établissement d'un esprit de paix, telles que la tolérance et l'impartialité; de même, par la coopération avec les Sociétés nationales, le CICR peut agir sur certaines causes des conflits.

Ainsi, le sens de la contribution du CICR à la prévention varie selon les stades de gradation des conflits, ceux-ci ne se résumant pas au seul état de guerre ouverte, mais incluant les phases antérieures et postérieures aux hostilités. Plusieurs appellations désignent ces différentes étapes: l'ONU parle de «maintien de la paix» (peace keeping), de «rétablissement de la paix» (peace making), de «consolidation de la paix» (peace building); l'OSCE qualifie ses activités dans la phase de préconflit d'«alerte avancée» (early warning), d'«action avancée» (early action) et de «prévention des conflits» (conflict prévention).  Pour désigner la phase de conflit, elle utilise le terme de «gestion de crise» (crisis management) et ne se réfère pas à des activités préventives dans la phase postérieure. Le CICR, pour sa part, a choisi de qualifier les situations de «vers le conflit», «pendant le conflit» et «vers la paix» pour souligner sa volonté de contribuer à la prévention, avant tout dans des situations de «proximité des conflits armés». Il mène ses actions de prévention dans ces contextes, grâce à une quarantaine de délégués spécialisés sur le terrain, et à une vingtaine de délégations régionales.

  La diffusion et la coopération dans la situation «vers le conflit»  

La situation «vers le conflit» est dynamique. On y distingue des stades de gradation des tensions jusqu'à l'état d'urgence ou de conflit dit «ouvert». Dans sa contribution au séminaire sur les minorités et la prévention des conflits, organisé en 1993 à l'Institut Henry-Dunant, le professeur Kux avait présenté quatre phases relatives à l'évolution de la violence. " Chacune des phases est reconnaissable par des signaux, dont la liste n'est certainement pas exhaustive, mais dont l'observation permet d'adopter des mesures anticipées en vue d'en freiner l'escalade. Dans un premier stade, les signes précurseurs d'un conflit à venir peuvent être décelés dans la manifestation, par des individus, des discriminations subies en raison de leur appartenance à un groupe spécifique. Ces indications peuvent prendre la forme de déclarations publiques ou de manifestations dans les rues. Dans un deuxième stade, l'expression des griefs subis suscite la mobilisation autour des spécificités culturelles, sociales ou ethniques du groupe. La rapidité du passage aux moyens politiques et économiques de défendre ses droits, perçus ou réels, dépend de la vitesse avec laquelle la situation se détériore (instabilité politique, dégradation de la situation économique, changement de tracés des frontières, migrations massives, écroulement de l'idéologie dominante, médiatisation partisane, par exemple). Dès lors, les premières manifestations violentes se produisent et les positions se radicalisent. Les dirigeants modérés sont remplacés par des leaders plus radicaux. La communication entre les groupes s'estompe, pour être bientôt totalement rompue. C'est le troisième stade. Les sujets de discorde deviennent très émotionnels, le discours politique se charge de références identitaires, les différences sont mises en évidence plutôt que les similitudes. Les groupes se menacent mutuellement d'avoir recours à la violence et mettent ces menaces à exécution, les uns avec l'organisation d'un groupe armé, les autres en renforçant les opérations répressives. Dans la phase finale, le conflit est ouvert et l'état d'urgence est déclaré. Les négociations sont bloquées et les groupes s'affrontent selon des lignes identitaires.

L'impact des mesures préventives est inversement proportionnel à la montée de la violence. Dans le meilleur des cas, le plus gros effort doit être fourni dans les deux premières phases, avant l'apparition de manifestations violentes, et surtout avant que les parties, se sentant menacées, ne remplacent leurs dirigeants modérés par des ultras.

En définitive, c'est au carrefour des causes multiples des conflits que le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge peut intervenir par des mesures de prévention des conflits. C'est dans ces situations de bouleversements politiques, de fracture de la solidarité nationale, lorsque la régulation politique fait défaut, lorsque l'iniquité sociale, l'exclusion ethnique, la discrimination règnent et que l'on assiste aux crises d'identité exacerbées et aux violations des droits de l'homme, que le CICR et les Sociétés nationales peuvent agir pour éviter que la situation ne bascule dans un conflit armé.

  a) Contribution des Sociétés nationales  

Les phases une et deux de l'évolution des conflits relèvent du domaine de compétence privilégié des Sociétés nationales " avec le soutien de la Fédération. L'expérience montre cependant que, malgré les efforts appréciables de cette dernière pour soutenir ses membres, ce soutien n'est pas suffisant et que, surtout, les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des défis qui se profilent avec la nouvelle typologie des conflits. Plus que jamais, il s'agit de se préoccuper des questions humanitaires avant l'éclatement du conflit, en s'adjoignant le concours indispensable des compétences locales. Les organisations internationales n'ont ni la proximité culturelle nécessaire à la compréhension approfondie du con texte (qui permet une action préventive opportune), ni l'accès immédiat à l'information sur les foyers de tension locaux. Il revient aux compétences locales de prendre des initiatives avant que ces tensions ne dégénèrent en guerre civile ou en une autre forme de conflit à grande échelle. D'autre part, l'intervention des organisations internationales ne peut être que ponctuelle, car celles-ci n'ont pas les moyens d'intervenir à titre préventif partout où cela est nécessaire. En revanche, elles peuvent s'engager davantage auprès des organes locaux compétents, pour les soutenir dans leurs efforts préventifs. Cela, parce qu'elles sont conscientes de l'efficacité limitée de l'action humanitaire en réponse à la sauvagerie anarchique des conflits récents. Et aussi parce qu'il y a probabilité de voir se multiplier ces conflits identitaires aux quatre coins de la planète.

Les Sociétés nationales et leurs membres constituent les organes locaux compétents du Mouvement. Le repli des cultures, le recours à l'idéologie identitaire et à ses formes violentes de mobilisation sont souvent expliqués comme une réaction à l'isolement, ou à la mise à l'écart de la vie politique et économique d'une communauté, en raison de ses spécificités ethniques ou culturelles. Les Sociétés nationales ont les moyens de s'attaquer à cette cause précise de soulèvement violent par le simple respect des principes du Mouvement et par un souci d'efficacité opérationnelle. Souvenons-nous de la situation de la Croix-Rouge sud-africaine qui prétendait, à l'époque de l'apartheid, se rendre dans les «townships» pour porter secours aux blessés des émeutes, alors que tous ses membres, employés et volontaires, étaient de race exclusivement blanche. Reproduire dans ses structures la discrimination calculée ou accidentelle de l'Etat envers une communauté est non seulement contraire au principe d'impartialité, mais contribue à e xacerber les sentiments d'exclusion et d'isolement qui sont assurément les raisons majeures de recours à la mobilisation identitaire et à ses manifestations violentes. Certaines Sociétés nationales ont modifié leurs procédures de recrutement et leurs structures, afin de préserver une représentation équilibrée des communautés. En Afrique du Sud, tous les postes à repourvoir sont aujourd'hui largement annoncés dans toutes les régions du pays. La sélection des candidats ne se décide plus selon des critères ethniques, ni sur les qualifications déjà obtenues, mais sur le potentiel à être formé. Enfin, une fois recrutés, les employés sont soutenus par une formation continue. En Irlande du Nord, la branche de la Croix-Rouge britannique annonce aussi largement les postes vacants, sans mentionner si la région ou le quartier est catholique ou protestant. Les candidats font leurs offres et indiquent leur confession dans une lettre cachetée, qui n'est ouverte qu'après la sélection du candidat. Le Croissant-Rouge de Malaisie a également une longue expérience de représentation multiraciale depuis les violents affrontements ethniques de 1969.[12 ]

La tolérance et la participation, véritables antidotes des conflits identitaires, peuvent également être prônés par d'autres moyens. Au Liban, en 1989, l'UNICEF a organisé, en collaboration avec la Croix-Rouge libanaise, un camp de vacances pour les jeunes de toutes les communautés présentes dans le pays. Pendant une semaine, les enfants ont habité et joué ensemble, ils ont dialogué et partagé leurs expériences. La vidéo tournée par l'UNICEF à cette occasion rapporte des témoignages poignants sur la découverte de l'autre, au-delà des préjugés et des stéréotypes. La Croix-Rouge espagnole a également entrepris des efforts pour promouvoir la tolérance et l'acceptation d'autrui auprès des jeunes. Elle a mené une campagne comprenant des dépliants, des affiches et un spot pour la télévision.  Parallèlement, elle a approché les écoles, avec une série de jeux de rôle éducatifs, portant sur la compréhension et la communication entre les groupes, les communautés ou les peuples.

  b) Contribution du CICR  

La contribution du CICR à la prévention des conflits se traduit essentiellement par la promotion et la mise en oeuvre du droit international humanitaire lequel favorise la compréhension mutuelle, la tolérance, la coopération et une paix durable entre les peuples. Ce postulat a été maintes fois rappelé par le CICR lors des réflexions qui ont eu lieu au sein du Mouvement sur son rôle en faveur de la paix. [13 ] Le CICR cible la diffusion des règles humanitaires sur les valeurs éthiques et culturelles (mythes, poésie, symbolique), et sur les pôles politiques et juridiques. Ces éléments ont un lien avec la prévention: l'éthique, le droit et la politique contribuent au développement ou à la domestication de la violence, de même que les déséquilibres graves aux niveaux économique et social (migration massive, crise économique, etc.) y participent. L'éthique et la symbolique populaires peuvent inclure une culture morale de la violence, renforcée par des valeurs de référence très ancrées, comme l'ethnicité ou le nationalisme. Cette ouverture à la violence peut être contrecarrée par des valeurs pacifiques, humanistes ou humanitaires, et tolérantes. Le pouvoir politique, selon ses intérêts historiques ou les contraintes qu'il subit, peut les hiérarchiser, former des normes juridiques et adopter des mesures de mise en oeuvre. Mais au point de départ de la récupération politique et juridique des valeurs humanitaires, il s'agit de démontrer que ces valeurs font partie du patrimoine culturel de la société concernées

  c) Approche interculturelle  

La délégation du CICR au Caire a approfondi cette approche de manière exemplaire. Elle a notamment publié des calendriers qui mettent en évidence les traces de la pensée humanitaire dans l'histoire préislamique et islamique. Le premier calendrier «culturel» de 1993 puisait ainsi ses références dans les chroniques historiques du monde arabo-musulman.  Les textes mis en parallèle avec les codifications du droit international humanitaire reprenaient notamment les injonctions des Califes et les ordres des commandants des années qui partaient en guerre à l'époque des Croisades. Le calendrier 1994 empruntait ses citations humanitaires à la littérature et à la poésie arabes. Et celui de cette année évoque les accords passés entre des civilisations qui, pour certaines d'entre elles, ont précédé l'avènement du christianisme et de l'islam. L'approche interculturelle désigne donc une démarche qui consiste à rechercher dans les symboliques locales les traces parfois oubliées de traditions humanitaires, et à mettre cet héritage en parallèle avec le droit humanitaire, afin de montrer l'universalité de ces valeurs.

L'approche interculturelle s'exprime également par d'autres vecteurs de communication. La délégation du Caire a déjà produit deux feuilletons radiophoniques de trente épisodes qui sont diffusés dans les pays du Moyen-Orient, notamment pendant la période du Ramadan. La première série d'épisodes se base sur les «Contes des Mille et une Nuits» et s'intitule les «Contes des Mille et un Jours». Comme dans le célèbre livre, l'héroïne, afin de préserver sa vie, raconte chaque soir une histoire au roi qui la retient captive. Mais durant la journée, elle s'échappe hors du château et voit la misère et la violence qui déchirent le monde. De retour auprès du souverain, elle formule ses récits en se référant aux injustices qu'elle a vues et indique comment y remédier par des actes de charité et de solidarité intercommunautaires. Le second feuilleton est au contraire basé sur des faits réels; c'est-à-dire sur des récits de bénéficiaires de l'aide humanitaire, ou de ceux qui y participent (volontaires de Sociétés nationales, collaborateurs locaux et délégués du CICR). Les épisodes ont été réalisés, mis en scène et enregistrés avec des professionnels et des artistes égyptiens.

L'approche interculturelle, pierre angulaire des efforts de prévention, n'est de loin pas l'exclusivité de la délégation du Caire, même s'il convient de lui en attribuer les premiers pas vers la systématisation. Les délégations sont de plus en plus nombreuses à suivre la même voie, comme celles du Burundi et dans le Caucase. Ces projets soulignent d'autres types d'approches liés à la prévention: l'un est une initiative inédite, visant à mobiliser l'opinion publique autour du respect d'un minimum d'humanité; l'autre tend à systématiser l'enseignement des valeurs qui sous-tendent le droit humanitaire et les Principes fondamentaux du Mouvement dans le programme des écoles des niveaux primaire et secondaire.

Préoccupé par l'ampleur de la tragédie humanitaire qui a touché certaines régions du Burundi depuis octobre 1993, le CICR a été l'instigateur d'une série de réunions avec des personnalités civiles, sur le thème des «traditions humanitaires burundaises, mutation et possibilités d'une réactualisation de leur impact dans le Burundi d'aujourd'hui». Ces travaux ont débouché sur l'adoption d'une «Déclaration pour des normes de comportement humanitaire: un minimum d'humanité à respecter dans les situations de violence interne». Se référant aux textes internationaux relatifs au droit humanitaire, elle est formulée par les Burundais sur la base des dictons populaires de la région des Grands Lacs. La Déclaration et sa diffusion ont été le point de départ d'une campagne nationale impliquant plusieurs supports didactiques, tels que brochure illustrée, film vidéo (reprenant le texte de la Déclaration sur des images tournées après les événements tragiques d'octobre 1993), pièce de théâtre et adaptation radiophonique. D'autres programmes sont en voie de réalisation dans les écoles.

Le projet du Caucase a une visée éducationnelle plus restreinte au niveau du public. Il s'adresse aux écoles et à leurs ministères. Sur la base du manuel élaboré par le service diffusion/jeunesse de la section genevoise de la Croix-Rouge suisse, le CICR a pris contact avec les ministères de l'éducation de certains pays de l'ex-URSS pour leur proposer de préparer un document similaire, mais adapté aux spécificités traditionnelles et culturelles des pays de la région. Le manuel est intégré dans l'enseignement de la langue nationale. Les textes de base font référence à la tolérance, à la solidarité, à l'acceptation d'autrui, cela sous une forme accessible aux enfants. Il contient également des exercices interactifs en relation avec le contexte immédiat des élèves, afin que ceux-ci s'initient aux valeurs humanitaires par l'expérience et la participation.

  d) Pôles politiques et juridiques  

L'exposé de l'éventail des efforts du CICR dans le domaine de la prévention doit en comprendre les aspects politiques et juridiques pour être complet. Le pouvoir politique, dans la mesure de ses contraintes, peut adopter des mesures de protection et de mise en oeuvre du droit humanitaire en les défendant politiquement et en élaborant des normes juridiques. Le CICR intervient également à ce niveau, notamment avec l'aide des délégations régionales et par les démarches entreprises en vue de systématiser, en temps de paix, l'enseignement des règles humanitaires dans les milieux académiques.

Une des tâches prioritaires des délégations régionales est d'encourager les autorités à adopter des mesures de mise en oeuvre du droit international humanitaire. Les délégations régionales peuvent parfois faire office de postes d'alerte avancée, permettant ainsi au CICR de se préparer à l'urgence et d'intervenir très rapidement, le cas échéant.

  e) Vers la systématisation de la diffusion et la recherche de relais   locaux  

L'ampleur de la tâche et les enjeux du respect du droit humanitaire et des Principes fondamentaux du Mouvement sont aujourd'hui tels que la démarche consiste à encourager les relais locaux à avaliser les valeurs humanitaires et à s'engager à les promouvoir. Le Conseil exécutif du CICR, lors de sa séance du 20 octobre 1994, a approuvé un plan d'action visant à renforcer l'approche systématique de certains publics-cibles. Le document qui énonce les lignes d'action («Aider les Etats à assumer leur obligation conventionnelle de diffuser ... ») réaffirme les termes de la Déclaration finale de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre (Genève, 30 août -1er septembre 1993). Cette obligation implique un effort de diffusion systématique à l'échelon national» en priorité auprès des forces armées, des établissements d'enseignement, des administrations publiques et de la population en général. Le CICR s'est également fixé l'objectif d'aider les Sociétés nationales à systématiser la diffusion auprès de tous leurs collaborateurs et membres, volontaires compris. Ces Sociétés seront particulièrement crédibles lorsqu'elles s'adresseront à des publics extérieurs si leur message est ass ocié à une activité concrète entreprise en leur faveur.

Cette approche systématique de la diffusion est progressivement mise en oeuvre par le CICR sur le terrain. La zone opérationnelle «Europe orientale et Asie centrale» a déjà acquis une grande expérience à cet égard.  Ainsi, outre les programmes déjà lancés dans les écoles du Caucase, une démarche similaire est en voie de réalisation auprès des Sociétés nationales, des forces armées et des universités de cette région.

Toutes les expériences évoquées ici, et dont la liste n'est pas exhaustive, illustrent à quel point le CICR est impliqué dans la prévention de l'émergence de la violence, lorsqu'il déploie ses activités de diffusion dans la phase qui précède le conflit. Un certain nombre de ces activités trouvent leur origine dans la mémoire d'événements récents: c'est le cas de la campagne nationale de diffusion au Burundi. Toutefois l'essence de ces projets réside à la fois dans le rejet d'une fatalité de la violence intercommunautaire, et dans la conviction que ces tensions peuvent être résolues par des moyens autres que l'affrontement armé. En ce sens, les initiatives des Sociétés nationales et du CICR transcendent l'objectif prioritaire de ce dernier, qui était celui de la préparation à l'urgence, pour s'inscrire également (l'un ne va pas sans l'autre) dans une contribution réelle à la prévention des conflits.

  La diffusion pendant le conflit [14 ]

Pendant le conflit, l'objectif préventif de la diffusion est différent. Il ne s'agit plus de prévenir l'émergence de la violence mais de prévenir son extension, et de limiter le nombre des victimes. L'objectif de prévention de l'émergence de la violence ne peut pas être maintenu, puisque la violence et le s victimes sont effectives: les parties s'affrontent par les armes et il y a des victimes. Dans ces situations, la diffusion comporte également des objectifs opérationnels.

Jusqu'en 1978, date du grave incident de sécurité en Rhodésie qui a coûté la vie à trois délégués, la diffusion était restée essentiellement centrée sur la prévention des violations du droit humanitaire, selon la recommandation de la IVe Conférence internationale de la Croix-Rouge en 1887 visant à «répandre la connaissance» (du droit humanitaire). Le drame de 1978 a déclenché une réflexion sur l'utilité opérationnelle de la diffusion pour promouvoir l'acceptation de l'institution, garantir la sécurité du personnel et faciliter l'accès aux victimes. Cette réflexion a abouti en 1990 à l'adoption, par le Conseil exécutif du CICR, de la politique de diffusion de l'institution qui énonce notamment l'objectif «de contribuer à améliorer la sécurité et l'efficacité de l'action humanitaire».  Selon les conditions sur place, dans une situation de conflit, cet objectif immédiat de sécurité tend à être prédominant. Il faut d'ailleurs souligner que la plupart des délégués spécialisés dans la diffusion sont envoyés dans des zones de conflit.

Lorsque les parties sont engagées dans une confrontation année, la diffusion se heurte à des obstacles en grande partie inhérents aux passions de la guerre, qui occupent l'esprit des combattants, des dirigeants et de la population. La guerre est criminogène. Les frontières entre le licite et l'illicite se dissipent avec la disparition de l'autorité et, implicitement, de la sanction. «La violence appelle la violence, et l'horreur engendre horreur». [15 ] L'absurde est à son comble, lorsque l'horreur d'un acte est parfois le seul moyen de survie, comme cela semble avoir été le cas au Rwanda.  Dans la dynamique de destruction de l'autre qui caract érise souvent les conflits, la diffusion s'inscrit à contre-courant de la logique du conflit.  Même si l'acte de diffusion doit être réalisé et répété, il paraît plus idéaliste de songer à éduquer des combattants ou miliciens pendant la guerre que de vouloir en temps de paix «former les hommes à devenir des hommes et à rester des hommes, même lorsqu'ils sont combattants».[16 ] En situation de conflit, dans le meilleur des cas, les délégués de la diffusion doivent recourir aux grands moyens pour promouvoir le respect d'un minimum d'humanité. En ex-Yougoslavie, par exemple, tout l'arsenal possible et imaginable a été mis en place: création d'un réseau de délégués et d'employés locaux spécialisés dans la diffusion, spots TV, émissions de radio, édition de brochures, appels dans les journaux, sessions de diffusion aux forces armées et autres porteurs d'armes... Tout pour un résultat difficile à évaluer, mais de toute façon modeste, face à l'étendue des violations des principes les plus fondamentaux des règles humanitaires. Constat d'impuissance égal, ou sans doute pire, au Rwanda, où les efforts de communication de l'institution lui ont surtout permis de rester «toléré au coeur de l'intolérable»; ce qui a au moins permis de porter secours à un nombre, certes minime, de victimes.

Il convient de relativiser ce constat très limitatif de l'impact de la diffusion préventive pendant le conflit. Les situations présentées ci-dessus sont des cas extrêmes. La réalité, sur la trentaine de théâtres opérationnels où le CICR est présent, se situe en majorité dans les nuances. En définitive, plus la situation est violente et anarchique, plus se vérifie l'argumentation, souvent soutenue par les cadres opérationnels du CICR, selon laquelle la pratique des activités opérationnelles du CICR constitue la meilleure diffusion. Il est vrai que dans un contexte fortement exacerbé, face à des esprits fanatisés et à une structure du pouvoir désorganisée, désacralisée, qui ne permet plus la communication (disparition de l'autorité), la meilleure propagation d'un esprit de clémence et de respect de la dignité humaine réside sans doute dans l'exemple d'une action de secours impartiale. Mais l'incapacité du CICR à convaincre les esprits fanatisés illustre une forme d'échec de l'action de diffusion dans la phase avant le conflit. En effet, le message humanitaire doit avoir été transmis avant une guerre pour préserver une chance de ranimer la conscience humanitaire des combattants pendant celle-ci. C'est là tout le défi à relever en temps de paix et de paix relative. Pour cela, avec le concours indispensable des Etats, la diffusion recourt à l'approche interculturelle, responsabilise les médias locaux et systématise la sensibilisation de la jeunesse, des milieux académiques, des Sociétés nationales et des forces armées.

  La diffusion et la coopération dans la phase de l'après-conflit  

Les activités de diffusion et de coopération retrouvent, dans la phase de l'après-conflit, leur objectif de prévention de l'émergence de la violence, à l'image de la situation de préconflit. D'ailleurs, plusieurs activités de diffusion peuvent indifféremment être développées avant et après une guerre. Par exemple, en Somalie, une pièce radiophonique, enregistrée dans une phase décroissante du conflit, prône des valeurs de tolérance et de promotion d'un esprit de paix inspirées des valeurs traditionnelles locales proches du droit humanitaire; elle aurait tout aussi bien pu transmettre un message de tolérance avant les hostilités et promouvoir la réconciliation après celles-ci. Toutefois, les nuances existent et il est préférable de parler d'activités de diffusion qui visent à prévenir la rupture du processus de   retour à la paix.  En d'autres termes, après le conflit, la diffusion et la coopération doivent être liées aux efforts de stabilisation du pays.

Il est vrai que les principaux enjeux de la stabilité nationale, tels que les tracés de frontières, la situation économique précaire et l'instabilité politique - qui sont souvent le lot des pays au sortir de la guerre - ne relèvent pas de la compétence du Mouvement. Cependant d'autres domaines, en particulier sociaux, psychosociaux et ethno-culturels, constituent également des facteurs influant sur le processus de retour vers la paix, et interpellent tant le CICR, la Fédération, que les Sociétés nationales, au travers, soit de la coopération au développement de ces dernières, soit de la diffusion.

Au Yémen par exemple, des munitions non explosées subsistent aux alentours des villes qui ont été assiégées durant le conflit. Ces engins constituent une menace pour la population civile, tout particulièrement pour les enfants qui ne perçoivent pas le danger et qui, s'ils en sont victimes, seront marqués à vie par leurs blessures. En réponse partielle à ce problème (les engins explosifs n'ont pas disparu), la délégation du CICR a organisé, en collaboration avec le Croissant-Rouge yéménite, une campagne auprès de la population de mise en garde contre le danger de ces engins, et a entrepris d'informer les enfants sur le comportement à adopter. Cette campagne a été un grand succès, car le sujet traité correspondait à une préoccupation sociale. En outre, elle a été l'occasion de promouvoir le droit humanitaire et les Principes fondamentaux du Mouvement. Selon les problèmes sociaux les plus saillants, les options de diffusion et de coopération doivent être modulées, afin de maximiser l'impact préventif. A ce titre, l'initiative de la Croix-Rouge australienne en Cisjordanie est particulièrement pertinente . Celle-ci s'est engagée dans un programme de réintégration des ex-détenus. Conformément aux conclusions d'un rapport récent, publié suite à une étude menée dans sept pays qui sortent de la guerre civile, «la paix, la démobilisation et la réintégration sont des processus très interdépendants».[ 17 ] La réintégration des personnes mises «hors vie civile» en raison des hostilités, comme les combattants/miliciens ou les détenus, est une contribution non négligeable à la restauration de la paix.

Dans ce cadre, il faut relever le destin des enfants de l'Intifada. Sans partager la situation extrême des enfants-soldats, ils ont grandi dans la violence et les préjugés. Ils mériteraient d'être entourés par un organisme qui pourrait organiser, par exemple, des campagnes sur le thème de la tolérance et de l'acceptation d'autrui ou des camps de vacances intercommunautaires, comme au Liban (camp organisé en 1989, par l'UNICEF, en collaboration avec la Société nationale). De même, la Croix-Rouge espagnole a imaginé des jeux de rôle pour promouvoir chez les jeunes la tolérance et l'acceptation d'autrui.

Enfin, dans la perspective du retour à la paix et du retrait progressif du CICR, les tâches de diffusion doivent être réorganisées pour répondre à l'objectif de revenir à une approche systématique des publics prioritaires. Si le CICR se retire d'une action sans avoir su sensibiliser les autorités sur les obligations de promouvoir le droit humanitaire, telles qu'elles découlent de l'adhésion aux Conventions, ni laisser des structures locales de diffusion (relais locaux), il doit considérer cela comme un échec.

  Conclusion  

La nouvelle typologie des conflits a bouleversé le champ de l'humanitaire: absence d'interlocuteurs aptes à faire passer un message du haut en bas de la hiérarchie; présence de combattants qui ne sont plus clairement identifiés; impossibilité de rappeler des règles puisque les acteurs ne les ont jamais apprises; absence de limites à respecter, puisque l'autorité de l'Etat a laissé place à l'arbitraire des milices ou du terrorisme.

Plus que jamais le CICR doit diversifier l'approche hiérarchique et réactive pour faire respecter le droit international humanitaire. Il faut tenir compte du fait que les forces armées régulières n'ont plus le monopole des violations du droit humanitaire, depuis l'apparition de bandes armées déstructurées, dont les combattants sont recrutés à la hâte dans les couches les plus défavorisées de la population. En outre, pour obtenir un meilleur impact, il convient de «négocier» le respect des règles de droit avant l'éclatement de la violence armée. Pour des raisons qui ont trait à la logique de la guerre, l'impact de la diffusion est inversement proportionnel à la montée de la violence.

Les enjeux du respect d'un minimum d'humanité se situent donc avant l'apparition de manifestations violentes et dans la capacité de transmettre le message humanitaire aux individus sujets à prendre les armes lors d'un conflit, c'est-à-dire à la population en général, et aux jeunes en particulier.  Dans cette perspective s'organisent les éléments tels que la systématisation de la diffusion auprès de certains publics, l'approche visant à utiliser des valeurs humanitaires ancrées dans les cultures locales pour une diffusion adaptée au contexte local, enfin, la responsabilisation des médias et les efforts pour impliquer davantage les Sociétés nationales dans les enjeux de la diffusion en temps de paix.

Les activités de diffusion et de coopération entreprises avant le con flit ont inévitablement une incidence sur la prévention des conflits. De même, celles mises sur pied après le conflit influent sur la prévention d'une rupture du processus de retour vers la paix. Quelques-unes des initiatives préventives les plus récentes ou les plus marquantes ont été évoquées dans cet article. Il est encourageant de constater leur développement et leur multiplication, ce qui est une nécessité absolue dans le contexte actuel, si on veut relever les défis humanitaires de la nouvelle typologie des conflits. Pour cela, l'appui des Etats et la participation active des composantes du Mouvement sont indispensables. Mais, en plus de cette nécessité, dictée par la violence anarchique et fanatisée des conflits identitaires, d'oeuvrer davantage avant et après le conflit pour prévenir les violations du droit humanitaire, peut-être serait-il opportun de faire de la prévention des conflits un objectif explicite des activités de diffusion et de coopération en période de paix relative.

  Note  

1. Dès 1869, la résolution finale de la IIe Conférence internationale de la Croix-Rouge établissait que: «La connaissance des articles de la Convention de Genève doit être diffusée aussi largement que possible, notamment parmi les soldats».

2. Selon les textes des Conventions de Genève et des Protocoles, la diffusion du droit humanitaire est de la responsabilité principale des Etats, qui se sont engagés à le faire connaître et respecter en devenant parties à ces textes. En parallèle, il appartient au CICR de soutenir ces efforts, selon la responsabilité première en la matière que lui confèrent les Statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (Artic le 5, paras. a) et g).

3. Voir l'article de F. Grunewald dans le présent numéro de la Revue, pp. 292-311.

4. Il convient de souligner que le CICR rencontre des difficultés à travailler dans des zones à forte densité de population, comme les quartiers pauvres. Au Pérou, par exemple, la délégation a dû renoncer à apporter une assistance aux victimes de la violence dans les bidonvilles de Lima, car il était impensable d'aider un faible pourcentage de la population, alors qu'environ deux millions de personnes alentour vivaient au-dessous du seuil de la pauvreté. Or, ces milieux sont le point d'ancrage privilégié des conflits identitaires et des guerres civiles.

5. Voir l'analyse de la nouvelle typologie des conflits par Robert   Kaplan, «The coming anarchy » dans Atlantic Monthly , février 1994, pp.44-76.

6. Dr. Wilhelm Hônck, secrétaire général de l'OSCE, «CSCE works to develop its conflict prévention potentiel»,     NATO Review, avril 1994, pp. 16-22 (traduction libre de l'auteur).

7. Il faut souligner le mot préventif, car la diffusion dans le conflit sert également les objectifs opérationnels tels que: garantir la sécurité de l'action et du personnel et faciliter l'accès aux victimes.

8. On pensera en particulier au rôle du CICR lors de la crise de Cuba (1962), à Saint-Domingue (1965) et à El Salvador (1989).

9. Voir le Manuel sur le règlement pacifique des différends entre Etats, Nations Unies, New York 1992.

10. Voir le document minorities and prevention of conflicts:role of National Red Cross and Red Crescent Societies, Institut Henry-Dunant, 1993, pp. 34 à 38.

11. Voir les Statuts du Mouvement, arts. 3 et 6.

12. Pour plus de détails sur ces diverses expériences, voir Minorities and prévention   of conflicts, op cit., pp. 22-29.

13. Voir en particulier: Action en faveur de la paix - Résolutions concernant la paix   adoptées par le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge depuis   1921 , CICR, Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genève, juillet 1986 et les rapports des Conférences mondiales de la Croix-Rouge sur la paix (Belgrade, 11-13 juin 1975 et Aaland/Stockholm, 2-7 septembre 1984).

14. Dans les lignes qui suivent, la coopération a été écartée à dessein. En effet, dans une situation de violence armée, la coopération avec les Sociétés nationales se concentre sur la capacité de celles-ci à répondre à l'urgence. Ce sont surtout les capacités d'actions curatives qui sont développées (premiers secours, évacuations de blessés, etc.) au détriment des a ctivités préventives, sujet de cet article. Mais il faut souligner qu'un moyen reste à trouver, afin que l'action curative dans l'urgence profite à   long terme au renforcement de la Société de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

15. Eric David, Principes de droit des conflits armés, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 533.

  16. Ibid., p. 535.

17. Rapport du World Bank Seminar, «Demobilization and Reintegration Programs for Military Personnel», Paris, 28 octobre 1994 (traduction libre de l'auteur).