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"Intervención Humanitaria"y Derecho Internacional Humanitario

09-03-2000

     

  "Intervención Humanitaria" y Derecho Internacional Humanitario  

     

  Discurso inaugural del Noveno Seminario Anual de DIH para Diplomáticos acreditados en las Naciones Unidas  

  Jacques Forster   (Vicepresidente del Comité Internacional de la Cruz Roja)  

  Ginebra, 8 y 9 de Marzo de 2000  

     

Señor Presidente, Damas y Caballeros

Es para mi un honor y un privilegio dirigirme al Noveno Seminario Anual sobre derecho internacional humanitario para diplomáticos acreditados en la Oficina de las Naciones Unidas y en otras organizaciones internacionales de Ginebra.

Le agradezco por haberme brindado esta oportunidad de referirme a un tema que en los últimos años ha llegado a ser el tema favorito de debates intergubernamentales, conferencias internacionales, investigaciones, artículos de prensa y noticias: me refiero al concepto de “intervención humanitaria”.

En la actualidad, muchas de las reacciones internacionales a las situaciones de conflicto, incluyendo aquellas a las que se suma el uso de la fuerza armada, tienden a ser etiquetadas como “humanitarias”. A partir de diversas fuentes - foros internacionales, hombres de estado, medios de comunicación masiva – se escucha la expresión “intervención humanitaria” y a veces frases aún más paradójicas y sorprendentes como “humanitarismo militar, “guerra humanitaria” y aún “bombardeo humanitario”. Este discurso es revelador.

Cito estas palabras (declaraciones) no solamente para ilustrar los fuertes sentimientos que despierta este tema, pero también para expresar preocupación acerca del uso que se le da a la palabra “humanitario”. Como organización cuyo mandato proviene del derecho internacional humanitario, el CICR está en efecto preocupado por su utilización demasiado amplia e indiscriminada. Por otra parte, el CICR considera que las expresiones tales como “intervención humanitaria” no son de ninguna ayuda y son además peligrosas dado que nos conducen a sacar conclusiones erróneas que velan la percepción del carácter distintivo del derecho internacional humanitario y de la acción humanitaria.

  Básicamente, este desarrollo suscita tres temas.  

  • Primero , tales expresiones sugieren implícitamente que el derecho internacional humanitario puede ser invocado para justificar una intervención armada.

  • Segundo, sugi eren la posibilidad de la exención de un total acatamiento del derecho internacional humanitario, simplemente porque el objetivo de la intervención armada es resolver la crisis humanitaria.

  • Tercero, tales expresiones implican que la acción humanitaria puede ser impuesta por la fuerza e implementada exitosamente por actores que persiguen objetivos políticos y militares.

Estas sugerencias están en contradicción con los principios fundamentales y la naturaleza misma del derecho humanitario y la acción humanitaria. La preocupación del CICR no es puramente formal. En los escenarios altamente politizados de los conflictos armados, el uso irresponsable y amplio del término “humanitario” tiene un impacto adverso en la acción de organizaciones como el CICR, que brindan protección y asistencia en el terreno a las víctimas de los conflictos armados.

Concretamente, propongo examinar estos tres temas que emergen de estas sugerencias.

Primero: ¿El Derecho Internacional Humanitario puede justificar una intervención armada?  

Segundo: ¿Existe alguna forma de intervención armada a la cual no se aplique el derecho internacional humanitario?  

Tercero: ¿La acción humanitaria y la intervención armada son compatibles?  

     

     

  1. ¿El Derecho Internacional Humanitario puede justificar una intervención armada?  

En el orden internacional actual, el derecho de los Estados debería permanecer dentro del ámbito de la Carta de las Naciones Unidas, es decir su Capítulo VII (“Acción con respecto a amenazas contra la paz, violación de la paz, y actos de agresión) y su Capítulo VIII (Acuerdos Regionales).

Hoy por hoy, actores importantes - gobiernos, organizaciones internacionales – sostienen que las violaciones graves y en gran escala del derecho internacional humanitario o de los derechos humanos en situaciones de conflicto armado, pueden representar una amenaza a la paz y la seguridad internacional y que por lo tanto, podrían desencadenar una acción coercitiva de la parte de las Naciones Unidas o de organizaciones regionales.

Los principales instrumentos del derecho internacional humanitario – los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977Estados Parte[1]  – no solamente crean la obligación para los de respetar esos tratados, sino que también los deben hacer respetar       . Esta cláusula se considera generalmente como la expresión de una responsabilidad colectiva que asegura que el derecho internacional humanitario sea acatado en todas circunstancias. Sin embargo, no está claramente definido de que manera esta obligación debe ser implementada.

La pregunta que surge en relación con una intervención armada es la siguiente: ¿la obligación de hacer respetar el derecho internacional humanitario, permite el uso de la fuerza basándose solamente en esa cláusula? La pregunta puede ser respondida negativamente sin la menor vacilación. El Artículo 89 del I Protocolo Adicional de 1977 elimina toda duda al respecto al especificar, (y cito): “En situaciones de violaciones graves de los Convenios o del presente Protocolo, las Altas Partes contratantes se comprometen a actuar, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.

En otras palabras, inclusive si violaciones serias del derecho internacional humanitario pueden desencadenar una acción coercitiva de la parte de las Naciones Unidas, particularmente porque representan una amenaza para seguridad internacional, el derecho internacional humanitario no puede ser utilizado como un fundamento para llevar acabo una acción fuera del marco de la Carta de las Naciones Unidas. Por lo tanto, la justificación legal de una intervención armada yace más allá de las fronteras del derecho humanitario y debe ser buscada en otra parte, notablemente en los Capítulos VII y VIII de la Carta.

En resumen, el derecho a hacer la guerra (que también se conoce como jus ad bellum y se encuentra implantado en la Carta de la Naciones Unidas) y el derecho al modo de hacer la guerra (también conocido como jus in bello o derecho internacional humanitario) deben estar siempre distinguidos claramente. Creo que era esencial clarificar este primer punto que concierne la irrelevancia del derecho internacional humanitario como fundamento para justificar una intervención armada.

     

  2. ¿Existe alguna forma de intervención armada a la cual no se aplique  

  el derecho internacional humanitario?  

 
Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales estipulan expresamente que ( primero ) sus reglas se aplican a todos los casos de conflictos armados y ( segundo ) estas reglas deben ser respetadas por todas las partes en conflicto en todas circunstancias.

No cabe duda que una intervención armada constituye una situación de conflicto armado en términos del derecho internacional humanitario, como cualquier situación en la cual fuerzas armadas ingresan en el territorio de un Estado o usan la fuerza contra él.

En tiempos de conflicto armado, el derecho internacional humanitario debe ser respetado por todas las partes en conflicto, lo que quiere decir, respetado por aquellos que hayan podido violar el derecho internacional general, así como por aquellos que actúan dentro de ese marco. En otras palabras, el derecho humanitario no toma en consideración si la causa que está siendo defendida por cada parte en conflicto es justa y si el uso de la fuerza armada es lícito.

Por ende, el viejo concepto de “guerra justa” no puede ser hoy invocado con el fin de eximir una fuerza de intervención del ámbito de aplicación del derecho internacional humanitario, bajo el pretexto de la legitimidad de la causa que están defendiendo. La legitimidad de una intervención armada no tiene efecto sobre las obligaciones resultantes del derecho humanitario. Esto es cierto para cualquier tipo de intervención, sea esta autorizada por el Consejo de Seguridad o aquella llevada a cabo sin un mandato de las Naciones Unidas [2]     .

Solo parece natural que aquellos que pretenden intervenir en nombre de la comunidad internacional, con el objetivo de sostener el respeto por el derecho internacional humanitario, deben ellos mismos, estar ligados a él.

En efecto, si uno acepta el argumento básico de que la efectividad del derecho internacional humanitario depende principalmente de su capacidad de ser aplicado por todas las partes en conflicto. Una negativa o aún un titubeo acerca del respeto del derecho internacional humanitario por parte de las fuerzas de intervención, puede llevar a nuevas violaciones de ese derecho. Tal situación debe en primer lugar, debilitar seguramente la moral y el estado operacional de las tropas que implementan la intervención en el terreno; y también debe desacreditar completamente la causa misma que se ha invocado para justificar la intervención armada, lo que por último socavará los esfuerzos de la comunidad internacional de preservar o restaurar la paz.

De manera extraña, debido a un cierto número de razones técnicas, que no vamos a indagar aquí, el asunto sobre si el derecho internacional humanitario debiera aplicarse a las fuerzas de las Naciones Unidas se encontraba, hasta hace poco tiempo, oculto bajo un manto y en una cierta ambigüedad.

Esto ya era perjudicial en el pasado, cuando las operaciones de mantenimiento de la paz estaban meramente diseñadas para garantizar ceses al fuego y se enfatizaba en no utilizar la fuerza, excepto en casos de defensa propia. Los acontecimientos de los últimos diez años han hecho que esta ambigüedad se torne más inquietante. Hoy en día, las tropas de las Naciones Unidas no solamente recurren a su derecho de utilizar la fuerza en defensa propia durante la conducción de operaciones de mantenimiento de la paz, sino que también implementan acciones para hacer respetar la paz y que por lo tanto, pas an a estar activamente comprometidas en tanto que combatientes en situaciones de conflicto armado. En tales contextos, la necesidad de respetar “todo el derecho internacional humanitario y nada más que el derecho internacional humanitario”, debe estar integrada desde el principio en la estrategia global para el mantenimiento de la paz. La historia ha demostrado, desafortunadamente, que esto no es meramente una preocupación formal y que ninguna tropa - ni siquiera las fuerzas de las Naciones Unidas – están exentas de cometer violaciones del derecho internacional humanitario.

En este respecto, el CICR cree que la decisión tomada por el Secretario General de las Naciones Unidas, de promulgar un boletín acerca de la observancia del derecho internacional humanitario por parte de las fuerzas de las Naciones Unidas [3]     es una señal auspiciosa y un importante gesto político. Es simbólico que el Boletín entró en vigor el 12 de Agosto de 1999, día del quincuagésimo aniversario de los Convenios de Ginebra. El mérito sustancial de este documento es que resume algunas de las reglas fundamentales del derecho internacional humanitario y explícitamente extiende su aplicación al personal de las Naciones Unidas comprometido “en acciones de respeto de la ley , o en operaciones de mantenimiento de la paz cuando el uso de la fuerza en defensa propia está permitido” [4]     . El CICR no duda que la promulgación y la entrada en vigor del Boletín constituyen un desarrollo positivo del derecho internacional humanitario, si esto se complementa con una apropiada formación de la tropa.

No obstante, se debería hacer énfasis en que el Boletín se aplica solamente a las fuerzas de las Naciones Unidas que conducen operaciones bajo el mando y el control de las Naciones Unidas. No se aplica a las operaciones autorizadas por el Consejo de Seguridad que se encuentran bajo el mando de un Estado o de una organización regional, o a operaciones llevadas a cabo por una organización regional sin un mandato de las Naciones Unidas. En estos casos, los Estados individuales o los grupos de Estados concernidos deben sin embargo acatar las reglas consuetudinarias y aquellas ligadas a los tratados del derecho internacional humanitario a los cuales están ligados. Cualquiera sea la legitimidad de una intervención armada, su sometimiento a la lex comunis de los conflictos armados debe ser puesta en evidencia.

  3. ¿ La acción humanitaria y la intervención armada son compatibles?  

Luego de esta reflexión acerca de la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las situaciones de intervención armada, me gustaría contemplar la cuestión de la compatibilidad entre intervención armada y acción humanitaria.

Debemos siempre recordar que hay límites claros a los alcances de una acción humanitaria y claros peligros en una acción militar excesivamente fijada en lo humanitario.

La acción humanitaria está diseñada para contemplar las consecuencias , pero no las causas de los conflictos. En otras palabras, no está diseñada par resolver los conflictos. Su único objetivo es proteger la dignidad humana y salvar vidas.

El CICR estima que la acción humanitaria no puede ser substituida por una acción política que estudie las raíces de los conflictos y que trate de solucionarlos. Estas dos esferas deben distinguirse claramente entre ellas. Además, según el punto de vista del CICR, la acc ión humanitaria es inherentemente no coercitiva y no puede ser impuesta por la fuerza. La experiencia demuestra que cuando lo humanitario resulta enredado con una acción política o militar, contribuye más bien a sustentar los conflictos en vez de acabarlos.

Se acepta cada vez más que la acción humanitaria puede ser implementada exitosamente solo en situaciones donde los actores humanitarios puedan operar de acuerdo con sus propias reglas. A este ambiente a menudo se lo llama “espacio humanitario”.

En situaciones de conflicto armado, las agencias humanitarias deben siempre preservar su independencia de decisión y de acción si desean mantener la confianza de todas las partes y de los actores en el terreno. Esto es esencial particularmente para una organización como el CICR, si esta desea jugar su papel específico de intermediario neutral e independiente entre las partes en conflicto. Esta tarea le fue expresamente confiada al CICR por la comunidad de los Estados.

No debemos olvidar que cualquier intervención armada conlleva sus consecuencias humanitarias, como por ejemplo, la toma de prisioneros. Este tipo de casos demuestra claramente la importancia para las agencias humanitarias de preservar su independencia. Gracias a su independencia respetada por todas las partes en conflicto, el CICR fue capaz de visitar y brindar servicios humanitarios a los miembros de las fuerzas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se encontraban cautivos en Somalia y en Bosnia.

En caso de una intervención armada, el alcance y la mera existencia de un espacio humanitario esta afectada en forma crucial por la manera en que operan los actores militares. Algunas operaciones recientes de mantenimiento de la paz – UNPROFOR es obviamente el caso que viene a la mente – revelaron una tendencia a tener contingentes armados directamente implicados en las actividades humanitarias. Desde el punto de vista del CICR, esta tendencia puede ser contraproducente debido a l a confusión de roles que puede afectar la percepción de las partes en conflicto y, por último, la acción humanitaria misma. De hecho, cuando los actores militares – cuya misión primordial es alcanzar la paz – hacen algo que otros actores – más calificados – ya estaban haciendo, se crea una suerte de efecto “multitud” en el teatro de operaciones que puede reducir la eficacia de la acción humanitaria. En varias ocasiones tal saturación provocó más desorden que otra cosa. Siempre que se llevan a cabo simultáneamente actividades similares por contingentes armados y agencias humanitarias, estas últimas quedan inevitablemente asociadas a los objetivos políticos y militares de los primeros mencionados, que obviamente van más allá de los intereses humanitarios. En tal caso, la independencia de la acción humanitaria se torna inevitablemente sospechosa.

En resumen, al confiarles a los actores militares dos tareas mutuamente incompatibles, la comunidad internacional no tendrá éxito en ninguna de ellas, mientras que una división natural de labores entre los actores militares y los actores humanitarios puede seguramente conducir a mejores resultados.

Esto no significa que la acción militar no pueda, en algunas circunstancias específicas, contribuir a mantener el espacio humanitario, es decir el marco en el cual la acción humanitaria pueda ser implementada exitosamente. Por ejemplo, en ciertas situaciones, la intervención militar puede ser indispensable para asegurar el respeto del derecho internacional humanitario y por ende crear un ambiente de seguridad necesario para la conducción de las actividades humanitarias. Pienso en particular en la creación de corredores seguros para la entrega de la asistencia humanitaria. Las misiones militares pueden también jugar un papel crucial al compartir los análisis de la situación con las agencias humanitarias, especialmente sobre asuntos relacionados con la seguridad. No obstante, posibilitar la acción humanitaria no debería ser el único objetivo de u na intervención armada.

Solamente sobre la base de un claro entendimiento y de respeto por los mandatos y limitaciones de cada uno, se puede lograr una real complementariedad entre los actores militares y humanitarios. De manera conjunta, sus esfuerzos pueden conducir hacia la meta final que es construir la paz.

El desafío de la acción preventiva va mucho más allá de la capacidad del CICR. En primer lugar, un compromiso constante debe provenir de sus respectivos gobiernos y de la comunidad internacional en su conjunto.

En lo que concierne al CICR, su papel en el terreno de la prevención consiste principalmente en propagar el conocimiento del derecho internacional humanitario y promover el respeto de los principios fundamentales. Este es también el objetivo primordial de nuestro seminario.

Es mi sincero deseo que a través de esfuerzos colectivos y concertados, basados en un claro entendimiento de nuestros mandatos y roles respectivos, seremos más exitosos en la prevención de la violencia y de los conflictos.

Confío en que algunos de estos pensamientos que he compartido con ustedes serán de provecho en el contexto de este seminario. Les agradezco por haberme otorgado la oportunidad de expresarlos aquí el día de hoy y les deseo los mayores éxitos en sus deliberaciones.

  Conclusión  

Las intervenciones militares realizadas por la comunidad internacional en respuesta a violaciones graves y en gran escala del derecho internacional humanitario han llegado a ser una realidad.

Este nuevo desafío me conduce a realizar los comentarios conclusivos siguientes:

  1) El uso de la fuerza por la comunidad internacional debería hacerse dentro del ámbito de la Carta de la Naci ones Unidas. El derecho internacional humanitario no puede ser invocado para justificar una intervención armada porque no tiene nada que ver con el derecho de los Estados a utilizar la fuerza. Su papel está estrictamente limitado a poner límites a la fuerza armada, sin tomar en consideración la legitimidad de su uso.

  2) En caso de intervención armada, no obstante el hecho que su justificación legal yace más allá de las fronteras del derecho internacional humanitario, este cuerpo de leyes debe ser respetado por todas las partes en conflicto en todas circunstancias. La legitimidad de una intervención armada no tiene efecto sobre las obligaciones de las partes bajo el derecho internacional humanitario y por lo tanto, no puede ser invocado para eximir a las fuerzas de intervención de esas obligaciones. En ese contexto, el CICR da la bienvenida a la promulgación y entrada en vigor del boletín del Secretario General acerca de la observancia del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas, y mediante el cual, las Naciones Unidas han tomado el compromiso solemne cumplir con los más altos estándares de este derecho.

  3)  La acción humanitaria no está diseñada para resolver conflictos sino para proteger la dignidad humana y salvar vidas. Para mantener su carácter neutral e imparcial y en consecuencia la confianza de todas las partes en conflicto, debe estar claramente disociada de las medidas políticas y militares que podría tomar la comunidad internacional, en búsqueda de una resolución del conflicto. Solamente respetando estrictamente la especificidad de los mandatos de cada uno, los actores humanitarios y militares pueden trabajar “separadamente juntos” de tal modo que conduzca hacia ese objetivo compartido que es la paz.

Para añadir alg o más a esos puntos, deseo finalmente abordar brevemente un tema que, a mi parecer, merece una atención especial y que lo denominaré la imperativa acción preventiva.

Es más que evidente que la mejor alternativa a la intervención es la prevención. También es necesario reconocer que cualquier intervención armada o operación de socorro humanitario es en sí un resultado de una prevención fallida. Creo fervientemente que la comunidad internacional necesita invertir más in medidas preventivas. En efecto, tales medidas pueden potencialmente salvar miles de vidas y prevenir una destrucción generalizada. Además, su costo es mucho menor que cualquier intervención militar o operación humanitaria de socorro.

Como observó el Secretario General de la ONU, Kofi Annan en la introducción de su informe anual de 1999 acerca de la labor de las Naciones Unidas, “Hoy nadie cuestiona si la prevención es mejor y más barata que reaccionar a las crisis después del hecho. Sin embargo, nuestras culturas y prácticas políticas y organisativas permanecen orientadas mucho más hacia la reacción que hacia la prevención” [5][6].     . Como remedios, recomendó en particular, la mayor utilización de los mecanismos de alerta temprana de las agencias humanitarias de las Naciones Unidas y desplegar más frecuentemente mediadores y tropas de mantenimiento de la paz con el fin de prevenir que las crisis se transformen en guerras        
 

  Notas:  

1. Artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra y Artículo 1 del I Protocolo Adicional

2. El asunto de la legitimidad de una intervención armada no concierne más al CICR que otro asunto de jus ad bellum . El CICR es extremamente reticente de contemplar tales asuntos, debido a que cualquier pronunciamiento con respecto a la responsabilidad de las partes en el estallido del conflicto iría en detrimento de la acción del CICR a favor de las víctimas del conflicto armado.

3. Boletín del Secretario General, Observancia del derecho internacional humanitario por las Naciones Unidas, 6 de agosto de 1999, ST/SGB/1999/13

4. Id, en 1.1

5. Publicación de la ONU, http://www.unfoundation.org/unwire/archives/show_article.cfm?article=4441   6. Goodman, Reuters/Planet Ark, Planet Ark  

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